2.2. Вимоги принципу пропорційності у сфері правозастосування

Наступним етапом правового регулювання є правозастосування, через яке органи державної влади реалізують абстрактні правові норми законів щодо конкретних правових ситуацій. Закон надає органам державної влади певну свободу розсуду щодо регулювання цих ситуацій, оскільки не може врегулювати кожну з них (та й не повинен).

Та, на жаль, в нашій державі публічні органи часто зловживають такими повноваженнями, що призводить до необґрунтованого втручання у права і свободи. Ситуацій таких безліч: надмірне застосування сили співробітниками органів внутрішніх справ під час затримання особи, затвердження місцевими органами влади завищених тарифів на комунальні послуги, передача ними земельних ділянок під забудову без урахування інтересів жителів прилеглих районів (залишення їх без паркових зон) тощо. Принцип пропорційності як складова принципу верховенства права вимагає не лише визначення законом адекватних меж дискреційних повноважень органів державної влади щодо втручання у права і свободи, а й сумірної реалізації цих повноважень такими органами залежно від конкретних обставин справи. Тому цей принцип може стати дієвим інструментом, користуючись яким правильно, публічні органи забезпечили б той необхідний баланс між інтересами влади, громади, юридичних осіб та окремих громадян. Зважаючи на це та враховуючи відсутність глибоких досліджень вітчизняних правознавців щодо використання принципу сумірності у сфері правозастосування, необхідним є з'ясування змісту й особливостей вимог цього принципу у цій сфері, а також визначення його вимог до дискреційних повноважень публічних органів влади. 2.2.1. Зміст та особливості вимог принципу пропорційності у сфері правозастосування Розглядаючи вимоги принципу пропорційності у сфері правозастосування, для початку необхідно надати їм загальної характеристики та відмежувати їх від вимог у сфері правотворчості. Вимоги принципу сумірності у сфері правозастосування в юридичній літературі розглядаються здебільшого в рамках адміністративного права.

У німецькій правовій літературі зазначено, що органи управління зобов'язані дотримуватися таких вимог принципу пропорційності - придатність, необхідність і заборона перебільшення (сумірність у вузькому розумінні)^[VIII] [267, с. 270-275]. Це означає, що такі органи при виконанні своїх завдань мають обирати серед декількох заходів і здійснювати тільки ті, що є придатними для досягнення запланованої мети (придатність) і по можливості мати у підсумку найменші негативні наслідки (необхідність; проблема менш обтяжуючих альтернативних рішень). Проте допустимий відповідно до цього захід не повинен здійснюватися у тому випадку, якщо пов'язані з ним негативні наслідки в цілому переважають позитивні (заборона перебільшення; сумірність у вузькому розумінні) [82, с. 350] (наш переклад - Ю.Є.). Швейцарський дослідник К. Екштайн описує дещо по-іншому вимоги принципу сумірності в адміністративних процедурах: необхідність, придатність і доречність. Необхідність він визначає не через проблему менш обтяжуючих альтернативних рішень, а як неможливість досягти певну мету без застосування даного заходу. Водночас доречність, зазначає автор, передбачає, що захід має бути доречний в тих обставинах, що склалися, та не бути надмірним з погляду предмета, часу та місця застосування, а також кола осіб, яких він зачіпає; адміністрація зобов'язана застосовувати той захід, який передбачає найменше з можливих обмежень прав, необхідних для вирішення поставленого завдання [112, с. 271-272] (наш переклад - Ю.Є.). Тобто вимога доречність змістовно відтворює необхідність, а сумірність у вузькому розумінні не виокремлюється. На нашу думку, сумірність у вузькому розумінні є обов'язковою вимогою у правозастосуванні, яка орієнтує на зважування негативних і позитивних наслідків від застосування засобів обмеження державними органами. Водночас слід враховувати зауваження К. Екштайна, що захід не повинен бути надмірним з погляду предмета, часу та місця застосування, а також кола осіб, які ним зачіпаються, у зв'язку з конкретною ситуацією та її обставинами.

На залежність способів досягнення суспільної мети від обставин справи вказує також зарубіжний конституціоналіст Т. Аллан [268, с. 151-152]. Це в свою чергу є тією особливістю, що відрізняє, на перший погляд, подібні вимоги принципу сумірності у сферах правотворчості та правозастосування. Таким чином, можна виділити три вимоги у сфері адміністративного правозастосування, а саме: придатність, необхідність і сумірність у вузькому розумінні. На відмінну від правотворчості, де сумірність законодавчих засобів має абстрактний характер, як і сама правова норма, дотримання згаданих вимог у сфері правозастосування залежить від конкретних обставин справи. Зупинимося на цьому детальніше. Вимога принципу сумірності у правозастосуванні - придатність, як і у правотворчості, характеризуються такими елементами, як мета, що має бути досягнута, захід, який використовується для її досягнення, та зв'язок між ними. Виходячи зі зв'язку принципів пропорційності та законності державний орган чи посадова особа має застосовувати захід, який передбачений законом, для досягнення лише законних цілей. Недотримання принципу законності спричиняє автоматичну непридатність заходу. Це випливає з позиції Страсбурзького суду: якщо він встановлює, що втручання у право не було здійснено «відповідно до закону», то воно неправомірне і не має потреби вивчати його обґрунтованість [доклад. про це див.: 269]. Принцип сумірності, як зазначалося, також тісно пов'язаний з принципом правової визначеності. Якщо у правотворчості такий зв'язок вимагає чіткості закону, то у правозастосуванні це означає, що органи публічної влади здійснюють лише таке втручання у права чи свободи осіб, яке чітко встановлене законом, не допускаючи розширеного, звуженого чи неправильного тлумачення визначених законом підстав, способів та цілей такого втручання, задля яких воно відповідно до закону може здійснюватися. Це оцінюється з огляду на конкретні обставини справи. В одному зі своїх рішень Європейський суд з прав людини зазначає, що, як свідчать факти справи, адміністративний арешт заявника використали для того, щоб забезпечити його перебування як підозрюваного в кримінальній справі в розпорядженні слідчих органів, не забезпечуючи при цьому його процесуальних прав як підозрюваного, зокрема, його права на захист.

Лише після закінчення п'ятиденного адміністративного арешту було вирішено питання про взяття його під варту як підозрюваного в кримінальній справі згідно з відповідними положеннями Кримінально-процесуального кодексу. На думку Страсбурзького суду, зазначені дії слідчих органів не сумісні з принципом юридичної визначеності, є свавільними і суперечать принципу верховенства права [270]. Вважаємо, що порушення цієї вимоги з позиції принципу сумірності призводить також до непридатності заходів меті, яка завдяки їм має бути досягнута державними органами чи їх посадовими особами у правозастосуванні. Водночас між втручанням державного органу та метою, задля якої воно застосовується, має існувати чіткий зв'язок. Як і у правотворчості, у правозастосуванні в основі мети, яку має бути досягнуто, лежать відповідні публічні та приватні інтереси, однак вони набувають конкретно-правового характеру, оскільки стосуються визначених осіб. Тому і зв'язок між заходом та метою має бути очевидний і достатній з урахуванням обставин конкретної справи, зокрема заходи мають бути індивідуалізовані. Наприклад, як випливає з практики Страсбурзького суду, межа позбавлення виборчого права не повинна визначатися довільно, принцип пропорційності вимагає встановлення очевидного та достатнього зв'язку між санкцією, з одного боку, та поведінкою й іншими обставинами, що стосуються конкретної особи, - з іншого боку (зокрема, непропорційним є позбавлення права голосу 48 тисяч ув'язнених, оскільки позбавлення виборчого права не передбачено вироком у кожній конкретній справі, а отже, не є очевидним прямий зв'язок між фактами кожної окремої кримінальної справи й таким позбавленням) [271]. Таким чином, придатними будуть ті заходи державних органів та їх посадових осіб, які вводяться на підставі закону для досягнення законних цілей, реалізуються з дотриманням принципу правової визначеності (не допускається розширене чи неправильне тлумачення визначених законом підстав втручання та цілей, задля яких воно відповідно до закону може здійснюватися), а також з урахуванням обставин конкретної справи ці заходи мають очевидний та достатній зв'язок з метою, задля досягнення якої їх введено, зокрема, вони мають бути індивідуалізовані.

Ще однією з вимог принципу сумірності у правозастосуванні є необхідність, яка також оцінюється в конкретній ситуації. За одних обставин втручання у право чи свободу буде необхідне, за інших може стати надмірним чи навпаки недостатнім. Щоб не допустити цього державний орган чи посадова особа має проаналізувати з огляду на конкретні обставини справи всі можливі альтернативні заходи, які можуть використовуватися для досягнення мети й вибрати найбільш виважений і послідовний у даній ситуації. Наприклад, вирішуючи питання щодо необхідності встановлення державної опіки над дитиною в аспекті захисту конвенційного права на повагу до приватного та сімейного життя (стаття 8 Конвенції), Європейський суд з прав людини в одній зі своїх справ, зокрема, зазначив, що відібрання дитини від батьків не може бути санкціоновано без попереднього розгляду можливих альтернативних заходів і має оцінюватися в контексті позитивного обов'язку держави вживати виважених і послідовних заходів щодо сприяння возз'єднанню дітей зі своїми біологічними батьками, дбаючи при досягненні цієї мети про надання їм можливості підтримувати регулярні контакти між собою та, якщо це можливо, не допускаючи розлучення братів і сестер. Сам той факт, що дитина може бути поміщена в середовище, більш сприятливе для її виховання, не виправдовує примусового відібрання її від батьків. Такий захід не можна також виправдовувати виключно посиланням на ненадійність ситуації, адже такі проблеми можна вирішити за допомогою менш радикальних засобів, не вдаючись до роз'єднання сім'ї, наприклад, забезпеченням цільової фінансової підтримки та соціальним консультуванням [272]. Якщо необхідність застосування крайнього заходу з огляду на конкретну ситуацію відпала, то компетентні органи та їх посадові особи мають перейти до більш виваженого заходу, який відповідає ситуації. Визначаючи межі «застосування сили» (стаття 2 Конвенції) задля досягнення законних цілей, Страсбурзький суд визнав непропорційним застосування зброї турецьким патрульним на кордоні, внаслідок чого загибла людина, зокрема через: фатальність наслідків, що настали; застосування смертельної зброї патрульним за відсутності безпосередньої загрози його життю чи ризику завдання серйозної шкоди йому та іншим; а також тому, що останній постріл було зроблено через кілька хвилин після перших двох пострілів, коли потерпілого вже було поранено і знешкоджено та коли можна було здійснити його арешт [273].

Підсумовуючи викладене, варто зазначити, що державні органи чи посадові особи, визначаючи необхідність втручання у конкретну ситуацію, мають пам'ятати, що втручання у право слід застосовувати лише в тих випадках, коли інші альтернативні заходи (наприклад, заходи соціальної, фінансової підтримки, виховного характеру) не зможуть захистити чи забезпечити вагомий публічний інтерес; якщо йдеться про крайній захід, то слід мати на увазі, що у разі можливості досягти мету за допомогою більш м'яких заходів (наприклад, застосування не зброї, а арешту) потрібно використовувати останні. Однак необхідність заходу завжди обумовлена обставинами справи, зміна яких може вимагати зміни заходів як у бік посилення, так у бік пом'якшення. Сумірність у вузькому розумінні як вимога принципу пропорційності у сфері правозастосування передбачає зважування всіх обставин справи для того, прав, інтересів, щоб з'ясувати, чи негативні наслідки, які спричиняє застосування заходу державним органом чи посадовою особою, не переважають позитивних наслідків від досягнення мети. Інакше кажучи, чи збалансовані публічні та приватні інтереси у відповідній правовій ситуації. З огляду на це, по-перше, державний орган чи посадова особа, застосовуючи обмежувальні заходи, має оцінити важливість мети, яка має бути досягнута за допомогою них. При цьому у разі недосягнення вагомої публічної мети негативні наслідки повинні мати реальний ризик настання. Наприклад, заборону діяльності політичної партії можуть виправдати лише дуже серйозні порушення, що загрожують політичному плюралізму та основним демократичним принципам, скажімо, зібрання з закликами до насильницького повалення уряду чи інші посягання на принципи плюралізму й демократії [доклад. про це див.: 274]. Обмеження свободи зібрань та об'єднань органами державної влади може бути пропорційним за умови, що існує реальний ризик насильницьких дій, підбурювання до насильства чи заперечення демократичних принципів; не підтвердження цього не виправдовує заборону на проведення мітингів [доклад. про це див.: 275]. По-друге, державний орган чи посадова особа має оцінити негативні наслідки від заходів, спрямованих на досягнення мети для особи, з'ясувавши, чи захід не буде надмірним з погляду предмета, часу, місця застосування та кола осіб. Наприклад, коли йдеться про протиправну поведінку особи, то компетентні органи та їх посадові особи застосовують захід лише у разі наявності підстав вважати особу небезпечною або якщо в разі нездійснення таких заходів може бути спричинено шкоду чи настануть незворотні наслідки [276]; вони застосовують лише той захід, який відповідає тяжкості правопорушення [277]. Тобто державні органи та їх посадові особи, зважуючи можливі негативні наслідки від застосування заходів для прав конкретної особи, мають звертати увагу на ступінь протиправності поведінки цієї особи, шкоду та незворотність наслідків від такої поведінки, при цьому заходи мають відповідати характеру неправомірної поведінки особи та не спричиняти їй надмірної шкоди, зокрема її репутації. По-третє, державні органи чи їх посадові особи з огляду на конкретну ситуацію мають зважити негативні наслідки від застосовуваних ними заходів для відповідної особи та негативні наслідки у разі незабезпечення вагомого публічного інтересу. Таке зважування відрізняється певними особливостями у кожній конкретній справі. Наприклад, у справах щодо захисту Страсбурзьким судом свободи вираження поглядів (пов'язаних з оцінкою правомірності поведінки преси) при балансуванні інтересів звертається увага на таке: - компетентні органи та їх посадові особи мають враховувати пріоритет важливого публічного інтересу (перевагу інтересу демократичного суспільства у забезпеченні та підтримці вільної преси, який значно переважатиме при визначенні, чи було це обмеження пропорційним поставленій законній меті) [278]; - деколи обмеження права майже недопустимо (наприклад, втручання у вираження поглядів майже недопустимо щодо виступів політиків або з питань, які становлять суспільний інтерес, натомість межа допустимої критики такої публічної особи, як політик, є ширшою, ніж приватної особи) [279]; - довести необхідність такого обмеження складно (вимога доведення істинності оцінного судження порушує свободу вираження поглядів, оскільки не може бути доведена, але навіть оцінне судження без будь-якої фактичної основи на його підтримку може бути надмірним) [280]. Слід також мати на увазі, що в окремих ситуаціях надзвичайно важливе значення для балансування інтересів має застосування санкції до особи (скажімо, санкції проти преси мають бути чітко пропорційними та спричиненими твердженнями, які справді вийшли за межі прийнятної критики [281]; необхідно враховувати природу та суворість покарання [282]; уникати ефекту залякування, зокрема через застосування до журналістів кримінальної відповідальності [283]; при визначенні пропорційності покарання враховувати час, який пройшов з моменту вираження поглядів [284]). Має свої особливості й вирішення питання експропріації власності, в чому, як зазначено юридичній літературі, принцип пропорційності отримав широке застосування [285, с. 192, 194]. Наприклад, у праві Швейцарії допускається експропріація (конфіскація) приватної власності для суспільних потреб, якщо вона знаходиться в межах розумного суспільного інтересу та явно переважує приватні інтереси. Суспільний інтерес не переважує приватний інтерес, якщо місцева спільнота експропріює (конфіскує) приватні землі тільки для фінансової мети, наприклад, щоб продавати землю пізніше за вищою ціною. Проте суспільний інтерес прийнятний, якщо місцевому муніципалітету потрібна приватна земля, щоб мати можливість здійснити проект будівництва громадського басейну [84, с. 40] (наш переклад - Ю.Є.). При експропріації власності, вважає Страсбурзький суд, принцип пропорційності може бути дотриманий, якщо відшкодування завданих власнику збитків відповідає реальній вартості об'єкта права власності, на який його позбавлено [136], а адекватна компенсація - ринкова вартість майна на момент його експропріації, що не покриває ніяких інших збитків, пов'язаних, наприклад, з інфляцією чи ремонтними роботами [213]. На наш погляд, у зв'язку з такою позицію слід звернути увагу, що принцип пропорційності обумовлює необхідність під час визначення компенсації враховувати також «особисту» цінність експропрійованої власності для особи [286, с. 178], та цінність неекономічного характеру (релігійну, історичну, культурну), вразливість матеріального становища власника; визначаючи ринкову вартість відчуженої ділянки залежно від використання (для житлової забудови, сільськогосподарського призначення тощо), слід виходити з найбільш вартісного способу використання, адже особа могла звернутися саме до цього способу, якби не відбулося примусове відчуження [доклад. про це див.: 287]. Разом з тим, як наголошує Страсбурзький суд, відчуження майна в громадських інтересах без виплати компенсації, яка достатньо відповідала б його вартості, можна виправдати лише за виняткових обставин [238]. Тобто ним допускається часткова компенсація, що зумовлено необхідністю забезпечити баланс між публічними та приватними інтересами. В одній зі справ згаданого суду зазначено, що присудження компенсації у розмірі, меншому ніж повна вартість майна, можливе тоді, коли держава вдалася до експропріації з метою завершення докорінної реформи в конституційній системі країни, як це, наприклад, відбувається при переході країни від монархії до республіки [236]. Деякими особливостями балансування інтересів вирізняється й у питаннях необхідності встановлення державної опіки над дитиною, що можна спостерігати і в практиці Європейського суду з прав людини. Аналіз його позицій щодо пропорційності згаданого втручання у Рішенні у справі «Савіни проти України» дозволяє стверджувати, що такими особливостями є, зокрема, зважування у тісному взаємозв'язку та взаємозалежність інтересів батьків і дітей. При цьому слід пам'ятати, насамперед, про пріоритет захисту інтересів дитини (можливо, варто з'ясувати, чи зазнаватиме дитина, якщо залишиться під опікою батьків, жорстокого поводження, чи страждатиме вона через відсутність піклування, через неповноцінне виховання та відсутність емоційної підтримки, або визначити, чи виправдовується встановлення державної опіки над дитиною станом її фізичного або психічного здоров'я; з іншого боку, сам факт, що дитина може бути поміщена в середовище більш сприятливе для її виховання, не виправдовує примусового відібрання її від батьків). Дотримання балансу інтересів залежить від всебічного, ґрунтовного та об'єктивного аналізу відповідних доказів (потрібно, зокрема, переконатися, чи ґрунтуються висновки національних органів на достатній доказовій базі, яка за потреби може включати показання свідків, висновки компетентних органів, психологічні та інші експертні висновки, медичні довідки). У будь-якому разі передання дитини під державну опіку слід, зазвичай, розглядати як тимчасовий захід, здійснення якого має одразу припинятися, коли це дозволяють обставини [272]. До речі, слід зауважити, що забезпечення тимчасового втручання у право іноді є обов'язковою умовою забезпечення сумірності такого втручання. На це звертають увагу й окремі дослідники, зазначаючи, що принцип пропорційності вимагає, зокрема, щоб тривалість відхилення від гарантованих фундаментальних свобод була не надмірна у відношенні до законних потреб і інтересів, які дали привід для цього (тоді деякі відхилення від цих свобод будуть вважатися прийнятними у рамках Конвенції) [288, с. 80] (наш переклад - Ю.Є.). Недотримання вимоги тривалості може призвести не лише до надмірності втручання у відповідне право чи свободу, а й до скасування їх суті, про що свідчить практика Європейського суду з прав людини. Зокрема, цей суд допускає введення деяких обмежень виборчого права як покарання (зокрема, відмову в реєстрації кандидату на парламентських виборах), але при цьому має бути дотримано принцип пропорційності. Ці заходи повинні носити тимчасовий характер (наприклад, постійне позбавлення права бути кандидатом у депутати настільки обмежило пасивне виборче право, що зачепило його суть) і не можуть застосовуватися автоматично (національні органи, у тому числі суди, в кожному конкретному випадку мають визначити, протягом якого часу обмеження права бути обраним як засіб покарання залишається пропорційним поставленій меті) [289]. Таким чином, в деяких ситуаціях дотримання органами публічної влади критерію тривалості втручання може бути визначено як обов'язкова вимога принципу пропорційності, за якою заходи повинні мати тимчасовий характер. Тривалість таких заходів визначається не автоматично, а залежно від обставин конкретної справи, вона має бути обмежена конкретними часовими рамками, які слід визначати розумно. 2.2.2. Принцип пропорційності як гарантія від зловживання свободою розсуду органами державної влади Здійснення ефективної правозастосовної діяльності публічними органами та їх посадовими особами практично неможливе без надання їм законом певної свободи розсуду, що в юридичній літературі називають «дискреційними повноваженнями», «дискреційним правом», «дискреційною владою» [290, с. 124]. Дискреційні повноваження надають можливість публічним органам та їх посадовим особам на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом чи його проектом [291; 292]. Інакше кажучи, вони можуть, «оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утриматися від дій) чи один з варіантів можливих рішень» [290, с. 123]. З одного боку, існування дискреційних повноважень дозволяє вчасно, ефективно, оптимально реагувати публічній владі при вирішенні відповідних питань [293, с. 134-136; 294, с. 51-53; 295, с. 113]. З іншого - не виключено зловживання дискреційною владою, що призводить до порушення прав і свобод осіб, ігнорування їх інтересів. У свою чергу це зумовлює необхідність врахування принципу пропорційності у сфері дискреційних повноважень. Зловживання дискрецією може бути обумовлене самим законом, який не відповідає вимозі «якості закону», тобто вимозі дотримання принципу «верховенства права». Аналіз позицій Європейського суду з прав людини дає підстави стверджувати, що дотримання принципу верховенства права пов'язане з принципом пропорційності, вимогою якого є обмеження дискреційних повноважень законом таким чином, щоб він з достатньою чіткістю визначав межі дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення з урахуванням законної мети відповідного заходу, забезпечуючи особі належний захист від свавільного втручання. Інакше втручання публічної влади у право особи є неправомірним [217]. Логічно, що виконання цієї вимоги залежить, насамперед, від законодавця. Втім публічний орган навіть при наділенні його законом широкими дискреційними повноваженнями має дотримуватися принципу сумірності. Як зазначив Страсбурзький суд, у кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо, коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні у часі, ні в підставах для поновлення строків [296]. Зазвичай, зловживання дискреційними повноваженнями обумовлене, власне, вільним розсудом публічної влади та можливими видами його вияву. Зокрема, адміністративний розсуд можливий, коли норма права не пов'язує правові наслідки з наперед чітко визначеними умовами (підставами) і сам орган визначає, настануть ці наслідки чи ні (наприклад, надання пільг певним категоріям громадян місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування); також розсуд пов'язаний з інтерпретацією оцінних понять та оцінкою публічного інтересу, загального блага [290, с. 125-126]. Уже ці види вільного розсуду свідчать, що навіть «якісний закон» не здатний повністю гарантувати правомірне здійснення дискреційних повноважень публічною владою. Водночас з позиції принципу пропорційності не лише законодавство, а й практика мають надавати особам належні та ефективні гарантії від зловживань (перевищення повноважень) [297]. Принцип пропорційності допоможе врівноважити вільний розсуд публічної влади, що схильна віддавати пріоритет публічній меті, залишаючи іноді поза увагою права та законні інтереси приватних осіб. Підкріплює таку позицію, зокрема, розуміння принципу сумірності, надане у статті 5 Кодексу належного державного управління. За цим положенням заходи, що зачіпають права та інтереси приватних осіб, застосовуються органами державного управління тільки у тому разі, коли це необхідно і тією мірою, якою це вимагається для досягнення поставленої мети. Водночас ці органи зберігають необхідну рівновагу між будь-якими несприятливими наслідками, які їхні рішення матимуть для згаданих прав та інтересів, і тією метою, яку вони переслідують [доклад. про це див.: 298] (наш переклад -Ю.Є.). Аналізуючи Рекомендації № R(80)2 Комітету Міністрів Ради Європи щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами (далі - Рекомендації № R(80)2), можна виділити такі вимоги принципу сумірності до здійснення дискреційної влади адміністративним органом: - забезпечення балансу публічних та приватних інтересів; - заборона накладення на особу непосильного обов'язку, враховуючи поставлену мету; - недопущення дій, які завдають особі шкоди, непропорційної поставленій меті [доклад. про це див.: 299] (наш переклад - Ю.Є.). У вітчизняній адміністративній теорії виділяються дещо інші вимоги принципу пропорційності до обмеження вільного розсуду, а саме: адміністративний орган має використовувати повноваження лише з метою, для якої це повноваження надано; зважати на негативні наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності; співвідносити цілі прийняття рішення та умови їх досягнення [290, с. 203]. На нашу думку, мета дискреційних повноважень, яку в Рекомендаціях № R(80)2 виділено в окремий принцип, випливає безпосередньо з принципу сумірності і є його вимогою до дискреційних повноважень. Цей принцип завжди вимагає оцінки законності та важливості мети, що неодноразово підтверджувалось практикою Європейського суду з прав людини та конституційного судочинства. Це стосується й мети здійснення дискреційних повноважень, оскільки без цього неможливо встановити необхідну міру дискреційного впливу на права і свободи у конкретній ситуації. Як випливає з Рекомендацій № R(80)2, мета здійснення дискреційних повноваження має бути чітко викладена, інакше вони використовуються у публічних інтересах [доклад. про це див.: 299]. На підставі аналогічного обґрунтування вимогою принципу сумірності до дискреційних повноважень є також забезпечення справедливої дискримінація, про що йдеться в Рекомендаціях № R(80)2 у розрізі принципу рівності. Так, з них випливає, що відмінність у ставленні має базуватися на справедливих підставах, які можуть бути об'єктивно доведені, враховуючи поставлену мету та наслідки застосованих заходів, - тоді принцип рівності перед судом не порушується [доклад. про це див.: 299]. Таким чином, названі вимоги принципу пропорційності до здійснення дискреційних повноважень загалом подібні тим вимогам, що цей принцип висуває до сфери правозастосування. Вони охоплені вже відомими субпринципами - придатність, необхідність, сумірність у вузькому сенсі [доклад. про це див.: 113, с. 150-151]. Окрім цих загальних вимог принципу сумірності до здійснення дискреційної влади, слід враховувати й інші критерії, недотримання яких неодноразово призводило до порушення згаданого принципу та унеможливлювало його реалізацію. Про це свідчить практика Європейського суду з прав людини та конституційних судів, що аналізувалася при дослідженні вимог принципу сумірності у сферах законотворчості та правозастосування. До таких критеріїв має бути віднесено принципи законності та правової визначеності. Здійснюючи дискреційну владу, особа має розглядати ті питання, які вона відповідно до закону зобов'язана розглядати, і не має розглядати ті, що не стосуються її розгляду. Про це йшлося в одному з судових прецедентів у Великобританії. Недотримання цих правил дає підстави стверджувати, що особа діяла «необґрунтовано» [300]. Тобто публічна влада не може виходити за межі, встановлені законом. Більше того, як зазначалось, вона не повинна розширювати чи звужувати зміст наданих законом дискреційних повноважень, відступати від законного порядку їх реалізації, довільно тлумачити цілі та засоби правового регулювання чи застосовувати ті, що взагалі не визначені законом. На реалізацію принципу сумірності в площині здійснення дискреційної влади, на нашу думку, впливають деякі з основних принципів, що регулюють здійснення дискреційних повноважень, перерахованих у Рекомендаціях № R(80)2: обґрунтованість здійснення дискреційних повноважень, що полягає в урахуванні публічним органом всіх дотичних факторів (принципи об'єктивність); прийняття ним рішення чи вчинення діє у «розумний час» (розуміння цього вислову залежить від низки чинників: складність справи, невідкладність рішення, кількість осіб, залучених до справи) (принцип розумний час); компетентний контроль за законністю дискреційного адміністративного акта (принцип характер контролю) [доклад. про це див.: 299] (наш переклад - Ю.Є.). Принцип характеру контролю не завжди забезпечується у національній правовій системі. Суди загальної юрисдикції дотримуються позиції, за якою вони не мають права втручатися в дискреційні повноваження публічної влади, оскільки це порушує принцип поділу влади. У зв'язку з цим необхідне забезпечення ще однієї вимоги, яка впливає на дотримання принципу сумірності - принцип викладу мотивів. Відповідно до Резолюції (77) 31 «Про захист особи стосовно актів адміністративних органів влади» якщо адміністративний акт за своїм характером негативно впливає на права, свободи та інтереси відповідних осіб, вважається необхідним, особливо з погляду можливої апеляції, щоб такий акт був мотивований, інакше відповідна особа не матиме змоги вирішувати, чи доцільно його оскаржувати [81, с. 467]. Більше того, вмотивованість акта важлива й для оцінки його у суді на предмет дотримання принципу сумірності. Для реалізації принципу пропорційності важливе значення має дотримання публічними органами принципу заборони на створення бар'єрів на шляху реалізації права, який К. Екштайн небезпідставно відносить до гарантій правової держави. Його порушення, як він вважає, пов'язано з бездіяльністю державного органу (адміністративного органу чи суду), коли він не приймає належного рішення відповідно до закону або коли він діє не повною мірою. Порушення цієї вимоги має місце також, коли державний орган на основі надмірних формальних вимог відмовляється прийняти заяву, скаргу чи інший правовий документ або зволікає з прийняттям рішення [112, с. 277-278, 280] (наш переклад - Ю.Є.). Значущим для відтворення принципу сумірності при здійсненні публічними органами дискреційних повноважень є також дотримання ними принципу ефективності, який означає, що адміністративний орган має застосовувати найпростіші засоби для досягнення результату, діяти своєчасно, а процедура не повинна бути надмірно формалізована, щоб не погіршити становище приватної особи і не «паралізувати» діяльність самого органу [81, с. 34].

<< | >>

↑

Источник: Євтошук Юлія Олегівна. ПРИНЦИП ПРОПОРЦІЙНОСТІ ЯК НЕОБХІДНА СКЛАДОВА ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2015. 2015

Еще по теме 2.2. Вимоги принципу пропорційності у сфері правозастосування:

- Теория государства и права Р. Беларусь - Теория государства и права РФ - Теорія держави та права України -