11.7. Забезпечення адміністративного позову

Розглядаючи питання позову в адміністративному процесі, не можна обійти увагою інститут забезпечення адміністративного позову. Регламентація забезпечення адміністративного позову здійснюється ст.

Забезпечення адміністративного позову - це сукупність процесуальних дій адміністративного суду, в провадженні якого знаходиться справа, які гарантують виконання постанови в разі задоволення позовних вимог.

Підставами забезпечення адміністративного позову є:

1. наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі;

2. наявність неможливості захисту прав, свобод та інтересів позивача без вжиття таких заходів;

3. необхідність докладання значних зусиль та витрат для відновлення прав, свобод та інтересів позивача в разі невжиття цих заходів;

4.

При вирішенні питання про забезпечення адміністративного позову, суд має виходити з обставин кожної конкретної справи та оцінювати наявність підстав для забезпечення позову. Суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів позивача (якщо останній подав відповідне клопотання) щодо необхідності вжиття заходів забезпечення адміністративного позову з точки зору їх розумності, обґрунтованості та адекватності, наявності зв’язку між способом забезпечення адміністративного позову і предметом позову, імовірності ускладнення виконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів та ін. Адміністративний суд також має переконатись, що застосування забезпечення позову не завдасть шкоди правам та інтересам осіб, які не є учасниками відповідного адміністративного провадження.

Важливо відмітити, що вказані вище підстави для застосування заходів забезпечення позову, на думку деяких вчених, є оцінними І та містять небезпеку для застосування заходів забезпечення адміністративного позову всупереч цілям інституту забезпечення позову^[153]. Вважається, що у деяких випадках застосування заходів забезпечення адміністративного позову може здійснюватись необгрунтовано, особливо у разі, коли позивачем виступає суб’єкт владних повноважень з позовами до фізичних та юридичних осіб про стягнення і заборгованості, накладення фінансових санкцій і т.ін. Отже п. 1 ч. 1

ст. 83 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» передбачено, що однією з підстав дисциплінарної відповідальності судді є необгрунтоване вжиття заходів забезпечення позову, що призвано запобігти вказаним порушенням.

Способи забезпечення адміністративного позову, перелік яких в КАС України є вичерпним, становлять:

1. зупинення дії рішення суб’єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються;

2. заборона вчиняти певні дії.

За загальним правилом, що встановлене у ч.

Необхідно зазначити, що Постановою Пленуму Вищого адміністративного суду від 6 березня 2008 р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду

адміністративних справ» вказано на деякі особливості забезпечення позову в адміністративних справах щодо визнання незаконним рішення про звільнення з посади. Зазначається, що позовними вимогами в цих справах є скасування правових актів індивідуальної дії та поновлення на посаді. Забезпечуючи такий позов шляхом зупинення дії правового акта індивідуальної дії про звільнення з посади, суд фактично продовжує службові відносини між позивачем та роботодавцем (суб’єктом владних повноважень) з відповідними наслідками - виконанням службових обов’язків, виплатою заробітної плати тощо.

Частина 5 ст. 117 КАС України визначає виключний перелік рішень суб’єктів владних повноважень відносно яких не може застосовуватись забезпечення адміністративного позову в адміністративному судочинстві із зазначенням способів забезпечення. До них відносяться:

1) зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії. Необхідно відмітити, що існує Рішення Конституційного Суду України від 16.06.2011 р. № 5-рп/2011, яким положення п. 1 ч. 5 ст. 117 КАС України визнано такими, що відповідають Конституції України. Зокрема, у цьому документі вказується, що «...недопущення забезпечення судом адміністративного позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України і Президента України та встановлення для них заборони вчиняти певні дії пов’язане зі значущістю їх діяльності, презумпцією конституційності прийнятих ними актів та вчинених дій і зумовлене тим, що використання таких засобів забезпечення в інтересах позивача може призвести до порушення прав невизначеного кола осіб. Неможливість застосування судом заходів забезпечення позову у виключних випадках не є обмеженням конституційного права громадян на судовий захист» (абзац 6 п. 3.2. вказаного рішення);

2) зупинення рішень Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо призначення уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та стосовно здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, заборони проводити певні дії уповноваженій особі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб або Фонду гарантування вкладів фізичних осіб при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку;

3) зупинення рішень уповноваженого центрального органу з питань цивільної авіації щодо призупинення дії або анулювання сертифікатів, схвалень, допусків.

Аналіз положень ч.

Розглянемо порядок забезпечення адміністративного позову. Ініціювати забезпечення адміністративного позову можуть суд або позивач, для чого останній подає щодо цього клопотання (ч. 1 ст. 117 КАС України). Відзначимо, що на відміну від вказаної норми КАС України, ЦПК України право на ініціювання забезпечення позову надає тільки особам, які беруть участь у справі (ч. 1 ст. 151 ЦПК), виключаючи суд. Відмінність в регулюванні цього питання в адміністративному та цивільному процесах дає змогу ще раз підкреслити активну позицію суду в адміністративному судочинстві щодо врівноваження процесуального положення сторін. Вважається також, що ініціювати забезпечення адміністративного позову може також і третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору,

а також представники позивача та третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, хоча у КАС України ніяких вказівок на це не міститься.

Стосовно змісту клопотання позивача про забезпечення адміністративного позову чітких вимог законодавцем не встановлено. Наприклад, ч. 2 ст. 151 ЦПК України передбачає, що у заяві про забезпечення позову повинно бути зазначено:

1) причини, у зв’язку з якими потрібно забезпечити позов;

2) вид забезпечення позову, який належить застосувати, з обґрунтуванням його необхідності;

3) інші відомості, потрібні для забезпечення позову.

Вважається, що введення подібних норм у КАС України дало б змогу більш детально упорядкувати питання забезпечення адміністративного позову.

З аналізу законодавства можна виокремити два варіанти порядку забезпечення адміністративного позову: звичайний та спрощений^[155]. Звичайний порядок характеризується тим, що питання про забезпечення адміністративного позову, про заміну одного способу забезпечення адміністративного позову іншим або про скасування заходів забезпечення адміністративного позову вирішується в судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. При цьому, неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розглядові перелічених питань (ч. З ст. 118 КАС України).

Спрощений порядок характеризується тим, що питання про забезпечення адміністративного позову розглядається не пізніше наступного дня після одержання клопотання про забезпечення адміністративного позову, та у разі його обґрунтованості та терміновості вирішується ухвалою суду негайно без повідомлення відповідача та інших осіб, які беруть участь у справі (ч. 1 ст. 118 КАС України). Уявляється, що законодавець мав на увазі, що при обґрунтованості та терміновості клопотання, воно вирішується судом позитивно.

КАС України передбачена можливість не тільки забезпечення адміністративного позову, а й заміна одного способу забезпечення

адміністративного позову іншим або скасування заходів забезпечення адміністративного позову. Для цього ч. 2 ст. 118 КАС України відповідачу, а також іншій особі, яка бере участь у справі, надається право заявити клопотання про заміну одного способу забезпечення адміністративного позову іншим або скасування заходів забезпечення адміністративного позову. Вказане право може бути реалізоване відповідачем, позивачем, третіми особами або представниками сторін та третіх осіб у будь-який час в ході адміністративного провадження. Клопотання про заміну одного способу забезпечення адміністративного позову іншим або про скасування заходів забезпечення адміністративного позову розглядається в строк не пізніше наступного дня після його одержання. Уявляється, що в разі обґрунтованості та терміновості клопотання, воно вирішується позитивно та негайно ухвалою суду без повідомлення позивача та інших осіб, які беруть участь у справі.

Скасування заходів забезпечення адміністративного позову може здійснюватися декількома способами, що передбачені КАС України:

1) суд може скасувати заходи забезпечення адміністративного позову в будь-який час в ході розгляду адміністративної справи за клопотанням відповідача, а також іншої особи, яка бере участь у справі (ч. 2 ст. 118 КАС України);

2) у випадку коли суд відмовляє у задоволенні вимог позивачеві не торкаючись питання забезпечення адміністративного позову, вжиті заходи забезпечення адміністративного позову зберігаються до набрання постановою суду законної сили (ч. 4 ст. 118 КАС України). Після набрання постановою законної сили забезпечення адміністративного позову скасовується автоматично;

3) під час прийняття постанови у справі суд вирішує серед інших також питання чи є підстави для скасування заходів забезпечення адміністративного позову (п. 7 ч. 1 ст. 161 КАС України);

4) вважається, що у разі залишення адміністративного позову без розгляду забезпечення адміністративного позову скасовується також автоматично (ст. 155 КАС України);

5) вважається також, що при закритті провадження в адміністративній справі забезпечення адміністративного позову скасовується автоматично (ст. 157 КАС України);

6) у разі задоволення адміністративного позову уявляється, що суд не вправі скасовувати вжиті заходи до виконання судового рішення або зміни способу його виконання, за винятком випадків, коли потреба в забезпеченні позову з тих чи інших причин відпала або змінились обставини, що зумовили його застосування. Дійсно, заходи забезпечення позову мають тимчасовий характер і діють до виконання судового рішення суду, яким закінчується розгляд справи.

Процесуально всі питання, пов’язані з забезпеченням адміністративного позову, тобто про застосування способів забезпечення адміністративного позову, про зміну способу забезпечення адміністративного позову, про скасування способів забезпечення адміністративного позову, а також про відмову у цьому оформлюються ухвалами адміністративного суду та згідно з п. 9 ч. 4 ст. 160 КАС України викладаються окремим документом. Виконання ухвал з питань забезпечення адміністративного позову здійснюється негайно. Окремо законодавець наголосив, що виконання ухвал про заборону вчиняти певні дії виконуються в порядку, встановленому законом для виконання судових рішень. Відповідно до ч. 6 ст. 118 КАС України ухвали з питань забезпечення адміністративного позову можуть бути оскаржені, проте оскарження ухвали не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.

Пленум Вищого адміністративного суду у п. 18 Постанови від 6 березня 2008 р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» роз’яснив, що оскільки ухвала про забезпечення позову або про його скасування не перешкоджає подальшому провадженню у справі, то ця ухвала в касаційному порядку оскаржена бути не може. Разом із цим слід мати на увазі, що касаційному оскарженню підлягають ухвали апеляційного суду про повернення апеляційної скарги, залишення її без розгляду, про відмову у відкритті апеляційного провадження у справах щодо перегляду в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції з питань забезпечення позову, оскільки такі ухвали перешкоджають перегляду в апеляційному порядку ухвал про забезпечення позову.