11.4. Право на адміністративний позов

Одним з основних прав людини є право на судовий захист. Загальна декларація прав людини від 10 грудня 1948 р. передбачає, що кожна людина має право на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (ст.

І для визначення її прав та обов’язків і для встановлення обґрунтованості пред’явленого їй кримінального обвинувачення, має право, на основі повної рівності, на те, щоб її справа була розглянута прилюдно і з додержанням усіх вимог справедливості незалежним і безстороннім судом (ст. 10). Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 р. передбачає, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру^[141] або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення (п. 1 ст. 6). Гарантується право на судовий захист також і Конституцією України (ст. 55).

Право на судовий захист реалізується при відправленні правосуддя у рамках відповідних судових процедур. Отже, форми реалізації права на судовий захист обумовлюються особливостями процесуальної форми певного різновиду судочинства. Враховуючи, що адміністративний позов, як вже зазначалося, є тим правовим засобом, у якому міститься інформація про публічно-правовий спір і який порушує діяльність адміністративного суду по розв’язанню такого спору і тим самим по захисту прав, свобод та інтересів, реалізації повноважень, право на судовий захист у позовному провадженні адміністративного процесу традиційно у спеціальній літературі пов’язується із правом на адміністративний позов.

При цьому у юридичній науці, зокрема, у науці цивільного процесуального права, висловлюються різні точки зору щодо змісту права на позов, які обумовлюються, перш за все, поглядами тих чи інших вчених на саме поняття позову.

дотримуються розуміння позову як суто процесуального інституту, тобто як вимоги до суду про захист порушеного права, під правом на позов розуміє право на звернення за судовим захистом, право на пред’явлення позову^[144].

Оскільки автори цього підручника розглядають адміністративний позов як звернення до адміністративного суду з вимогою про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах або на виконання повноважень, якщо за законом реалізація таких повноважень можлива внаслідок вирішення публічно-правового спору, тобто у процесуальному розумінні, відповідно і право на адміні- I стративний позов розуміється у його процесуальному значенні, як право на пред’явлення адміністративного позову. При цьому право на адміністративний позов, поряд з низкою інших елементів, виступає невід’ємною складовою права на судовий захист в адміністративному процесі. Одним з таких елементів виступає й можливість отримання постанови адміністративного суду, якою захищаються права, свободи, законні інтереси особи, надається дозвіл на реалізацію повноважень суб’єкта владних повноважень.

Європейський Суд з прав людини у своїй практиці виходить з розуміння виконання остаточних та обов’язкових судових рішень як невід’ємного елемента права на судовий захист^[146].

Слід зазначити, що в адміністративному процесі судовий захист прав, свобод та інтересів особи здійснюється, зокрема, і у справах за позовами суб’єктів владних повноважень до фізичних та юридичних осіб у випадках, встановлених Конституцією та законами України. У цьому випадку мова йде про судове санкціонування вчинення певних дій, які пов’язані з реалізацією суб’єктами владних повноважень певних з т.з. «втручальних повноважень», що тягнуть суттєве обмеження прав та законних інтересів особи, у тому числі через покладення на неї обтяжливих обов’язків. При цьому суд здійснює попередній контроль за діями, якими суттєво зачіпаються права особи, а отже і здійснює упереджувальний захист прав, свобод та інтересів особи, яка є відповідачем за позовом суб’єкта владних повноважень^[147]. Так само упереджувальний захист прав, свобод та інтересів особи надається судом і при розгляді справ особливого провадження адміністративного процесу, в якому суд також здійснює попередній контроль за діями, якими суттєво зачіпаються права громадян та юридичних осіб, надаючи дозвіл на застосування при-

мусових заходів за відсутності між сторонами публічно-правового спору. При цьому формою реалізації права на звернення до суду в особливому провадженні адміністративного процесу виступає право органів доходів і зборів на подання, право на звернення Служби безпеки України.

Зважуючи на вищезазначене, право на адміністративний позов - це забезпечена законом можливість звернутися до адміністративного суду з вимогою про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах або на виконання повноважень, якщо за законом реалізація таких повноважень можлива внаслідок вирішення публічно-правового спору.

Право на адміністративний позов, тобто право на пред’явлення адміністративного позову, здебільшого розглядається у двох аспектах - як елемент процесуальної правоздатності та як суб’єктивне процесуальне право. У якості складової адміністративної процесуальної правоздатності право на адміністративний позов характеризує можливість кожного, з моменту виникнення у особи відповідної правоздатності, звернутися з адміністративним позовом до суду. Право на адміністративний позов, як суб’єктивне процесуальне право, належить не будь-якій особі, яку наділено адміністративною процесуальною дієздатністю, а лише певній особі за конкретних обставин. Отже, наявність у особи права на адміністративний позов як суб’єктивного процесуального права, а також і його реалізація, обумовлюється КАС України низкою обставин процесуально- правового характеру.

Обставини, які обумовлюють саме існування у особи права на адміністративний позов позначаються як передумови такого права. Окрім наявності у особи права на адміністративний позов його реалізація потребує дотримання встановленого процесуального порядку, що пов’язано із існуванням низки обставин процесуально-правового характеру, які обумовлюють належний порядок реалізації права на адміністративний позов і позначаються як умови реалізації такого права. Отже, для виникнення адміністративного судочинства з розгляду публічно-правового спору необхідна як наявність у особи права на адміністративний позов,

так і дотримання встановленого процесуального порядку реалізації такого права. Таким чином, перш ніж здійснювати підготовку адміністративної справи до розгляду та власне її розгляд, суддя повинен пересвідчитися як у наявності в особи права на адміністративний позов, так і у дотриманні процесуального порядку його реалізації, тобто встановити наявність передумов права на адміністративний позов та умов його реалізації.

Задля забезпечення доступності правосуддя КАС України встановлено мінімальну кількість обставин, з якими пов’язано існування права на адміністративний позов як суб’єктивного процесуального права. Такі обставини прийнято поділяти на позитивні та негативні. До позитивних передумов відносяться обставини, за наявності яких у особи існує вказане право. Негативні передумови - обставини, з відсутністю яких закон пов’язує можливість звернення з адміністративним позовом. Стосовно конкретного переліку таких обставин - аналіз норм КАС України дозволяє виділити наступні передумови права на адміністративний позов:

1) наявність у сторін адміністративної процесуальної правоздатності. Оскільки в адміністративному процесі адміністративна процесуальна правоздатність визнається за усіма громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, практичне значення ця передумова має у випадку звернення до адміністративного суду організації. Адже за загальним правилом адміністративна процесуальна правоздатність визнається за підприємствами, установами, організаціями які мають статус юридичної особи (при цьому суб’єктом матеріальних публічно-правових відносин можуть виступати й організації без статусу юридичної особи). Виключенням виступають суб’єкти владних повноважень, які можуть брати участь в адміністративному процесі незалежно від наявності у них статусу юридичної особи. Визначальним в даному випадку є не наявність статусу юридичної особи, а наявність відповідних владних управлінських функцій;

2) віднесення публічно-правового спору до адміністративної юрисдикції'. У четвертій главі цього підручника визначено, що адміністративна юрисдикція поширюється лише на визначені законом публічно-правові спори. В інших випадках особа має право звертатися, зокрема, з позовом до суду цивільної юрисдикції або до госпо-

дарського суду. Також не відносяться до адміністративної юрисдикції і вимоги не правового характеру (т.з. вимоги, що є байдужими для права) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції та не пов’язані із захистом прав, свобод інтересів особи (п.

3) відсутність у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав таких, що набрали законної сили:

— постанови суду;

— ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі;

— ухвали про закриття провадження в адміністративній справі;

— ухвали про залишення позовної заяви без розгляду у зв’язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду (крім випадків, коли така ухвала винесена до відкриття провадження в адміністративній справі).

Зазначені обставини пов’язані із необхідністю усунення випадків повторного розгляду публічно-правових спорів, які вже вирішені адміністративним судом по суті (коли право на адміністративний позов вже реалізовано) і відображають таку властивість постанов адміністративного суду, що набрали законної сили, як їх виключність (винятковість), тобто неприпустимість повторного звернення до адміністративного суду з вимогами, яки є тотожними тим, що вже вирішені адміністративним судом по суті. Вказані обставини покликані також виключити й випадки розгляду вимог, щодо яких адміністративним судом вже констатована відсутність у особи права на звернення до суду, зокрема і внаслідок відмови особи від такого права (через подання заяви про відмову від позову) або досягнення сторонами примирення і його затвердження судом або внаслідок пропуску строку звернення до адміністративного суду за відсутності підстав для визнання причин пропуску такого строку поважними, якщо зазначені обставини встановлені після відкриття провадження в адміністративній справі;

4) не настала смерть фізичної особи чи не припинено юридичну особу, які звернулися із позовною заявою або до яких пред’явлено адміністративний позов, якщо спірні правовідносини не допускають

правонаступництва. За загальним правилом, у матеріальних публічно-правових відносинах правонаетупництво, як перехід прав та обов’язків від одного суб’єкта до іншого, є цілком можливим. Але в певних випадках, зокрема коли права та обов’язки фізичної особи є такими, що нерозривно пов’язані із особою, правонаетупництво не допускається (наприклад, право обіймати посаду на публічній службі), адже у такому випадку із смертю особи припиняються і відповідні правовідносини. Відповідно до ч. 1 ст. 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов’язки переходять до правонаступників. Отже, якщо реорганізація (злиття, приєднання, поділ, перетворення) юридичної особи передбачає правонаступни- цтво, то така форма припинення юридичної особи, як її ліквідації правонаступництва не передбачає. Зазначене не стосується випадків ліквідації органу державної влади чи місцевого самоврядування. В цих випадках спірні правовідносини допускають правонаступни- цтво - правонаступником виступатиме суб’єкт владних повноважень, якому передано відповідні владні управлінські функції. Відповідно до п. 9 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» у випадку відсутності правонаступників органу державної влади, органу місцевого самоврядування правонаступником виступатиме орган, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача.

Реалізація особою права на адміністративний позов потребує дотримання встановленого КАС України процесуального порядку, що пов’язано із існуванням умов реалізації права на адміністративний позов. Аналіз норм КАС України дозволяє виділити наступні умови реалізації права на адміністративний позов:

1) дотримання вимог до позовної заяви. Відповідно до принципу диспозитивності суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою. Вимоги до позовної заяви встановлено ст. 106 КАС України. Із аналізу змісту даної статі випливає, що під вимогами до позовної заяви законодавець розуміє і вимоги до по

зовної заяви як процесуального документу (її форми та змісту), і обов’язок додавати до позовної заяви певні документи (копії документів). Позовна заява повинна містити вказівку на елементи адміністративного позову, а також і на інші обставини, які впливають на визначення предмету доказування, коло учасників процесу тощо. До позовної заяви повинні додаватися копії позовної заяви із додатками відповідно до кількості відповідачів і третіх осіб, а якщо позовна заява подається суб’єктом владних повноважень — докази надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів, документ про сплату судового збору, крім випадків, коли його не належить сплачувати, довіреність чи інший документ, що підтверджує повноваження представника, якщо позовна заява подається представником тощо;

2) наявність у особи, яка подає позовну заяву адміністративної процесуальної дієздатності. Оскільки адміністративна процесуальна дієздатність належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам) від моменту їх створення (зайняття посади), тобто виникає для таких осіб одночасно із виникненням адміністративної процесуальної правоздатності, практичне значення ця умова має у випадку звернення до адміністративного суду фізичної особи. Адже фізична особа не завжди має адміністративну процесуальну дієздатність. За загальним правилом, адміністративна процесуальна дієздатність належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними. Адміністративна процесуальна дієздатність може належати фізичним особам і до досягнення повноліття. Це можливо лише в адміністративних справах з приводу матеріальних публічно-правових відносин, у яких фізичні особи відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь і до досягнення 18 річного віку. Права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб, осіб, дієздатність яких обмежена, захищають у суді їхні законні представники - батьки, усиновлювачі, опікуни, піклувальники чи

інші особи, визначені законом. Недієздатність відповідача не може служити перешкодою для виникнення процесу по справі, оскільки його інтереси завжди захищає законний представник;

3) наявність повноважень на ведення справи, якщо позовна заява подається представником. Представником може бути фізична особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність. Представники беруть участь в адміністративному процесі на основі договору або закону. На підтвердження повноважень представників до позовної заяви додаються відповідні документи. Так, на підтвердження повноважень представників за законом до позовної заяви додаються документи, які стверджують займану ними посаду чи факт родинних, опікунських тощо відносин з особою, інтереси якої вони представляють. Оскільки представники за законом здійснюють усі процесуальні права та обов’язки осіб, яких вони представляють (ч. 6 ст. 59 КАС України), наявність їх повноважень на ведення справи не потребує перевірки. Стосовно договірних представників - саме лише надання ними документів на ведення справи, зокрема довіреності, ще не свідчить про наявність у такої особи відповідних повноважень. Для з’ясування наявності повноважень на ведення справи у представника за договором суддя повинен перевірити, зокрема, чи належним чином оформлена довіреність на ведення справи (ст. 58 КАС України), чи не відноситься така особа до осіб, які не можуть бути представниками (ст. 57 КАС України) тощо. Слід також зазначити, що ненадання представником разом із позовною заявою відповідних документів ще не свідчить про відсутність у нього повноважень на ведення справи, але є недотриманням вимог до позовної заяви^[148];

4) відсутність у провадженні цього або іншого адміністративного суду справи про спір між тими самими сторонами, про гой самий предмет і з тих самих підстав. До вирішення публічно- правового спору по суті або до констатації судом відсутності у особи права на звернення до суду у такої особи зберігається право на звернення до суду з тотожнім адміністративним позовом. Проте, зважуючи на необхідність унеможливлення одночасного розгляду судами одного й того самого публічно-правового спору, наявність у провадженні цього або іншого адміністративного суду справи за тотожним адміністративним позовом виступає перешкодою для виникнення процесу;

5) підсудність справи цьому адміністративному суду. Правила підсудності адміністративних справ у своїй сукупності складають алгоритм обрання компетентного адміністративного суду для розгляду і вирішення конкретної справи. Саме дотримання правил предметної та територіальної підсудності адміністративних справ дозволяє особі, яка подає позовну заяву визначити належний суд, який розглядатиме справу по першій інстанції;

6) подання суб’єктом владних повноважень позовної заяви із вимогою про стягнення грошових коштів, яка ґрунтується на підставі рішення суб’єкта владних повноважень, після закінчення місячного строку. Відповідно до ч. 5 ст. 99 КАС України строк звернення до адміністративного суду для оскарження фізичною чи юридичною особою рішення суб’єкта владних повноважень, на підставі якого може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів з фізичної чи юридичної особи дорівнює один місяць з моменту, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про прийняття вказаного рішення. Розгляд адміністративної справи про стягнення грошових коштів з фізичної чи юридичної особи можливий у випадку, якщо така особа не оспорює відповідне рішення суб’єкта владних повноважень, про що свідчить сплив місячного строку на його оскарження або якщо у задоволенні позову про визнання такого рішення протиправним та його скасування відмовлено.

Підсумовуючи усе вищенаведене, слід ще раз підкреслити, що для виникнення адміністративного процесу з розгляду публічно- правового спору необхідна як наявність у особи права на адміністративний позов, так і дотримання встановленого процесуального

порядку реалізації такого права, що потребує встановлення передумов та умов реалізації права на адміністративний позов. Передумови та умови права на адміністративний позов встановлюються суддею при вирішенні питання про відкритгя провадження у справі. За їх наявності суддя відкриває провадження в адміністративній справі. Такі обставини мають виключно процесуальний характер і не стосуються питань про наявність чи відсутність у позивача суб’єктивного матеріального права. У зв'язку з цим, суддя не вправі відмовити у відкритті провадження або повернути заяву з тих причин, що у позивача відсутнє саме матеріальне суб’єктивне право.

Відсутність передумов права на адміністративний позов свідчить про відсутність у особи права на адміністративний позов. Звернення до суду за відсутності хоча б однієї передумови не може тягнути судовий розгляд публічно-правового спору. Оскільки, як зазначено вище, суддя встановлює наявність вказаних обставин на стадії відкриття провадження у справі, процесуальним наслідком відсутності передумов права на адміністративний позов виступатиме відмова у відкритті провадження в адміністративній справі (ст. 109 КАС України, зокрема за відсутності у сторін адміністративної процесуальної правоздатності або не віднесення публічно-правового спору до адміністративної юрисдикції - на підставі п. 1 ч. 1 вказаної статті). У разі, якщо з якихось причин зазначені обставини з’ясовано судом після відкриття провадження у справі - на подальших стадіях адміністративного процесу — процесуальним наслідком відсутності передумов права на адміністративний позов виступатиме закриття провадження у справі (ст. 157 КАС України, зокрема за відсутності у сторін адміністративної процесуальної правоздатності або не віднесення публічно-правового спору до адміністративної юрисдикції - на підставі п. 1 ч. 1 вказаної статті). Про відмову у відкритті провадження або про закриття провадження у справі постановляється ухвала. Повторне звернення з тотожнім адміністративним позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження або про закриття провадження у справі, не допускається.

Недотримання умов реалізації права на адміністративний позов не позбавляє особу самого цього права і, відповідно, можливості судового розгляду публічно-правового спору у подальшому, за умов дотримання встановленого процесуального порядку реалізації та-

кого права. Суддя повинен встановити наявність обставин, з якими пов’язується дотримання встановленого процесуального порядку реалізації права на адміністративний позов на стадії відкриття провадження у справі (так само, як і наявність передумов права на адміністративний позов). При цьому, процесуальним наслідком з’ясування суддею на стадії відкриття провадження у справі обставин, які свідчать про недотримання вимог до позовної заяви виступатиме залишення позовної заяви без руху^[149]. А якщо недоліки позовної заяви позивачем не усунуто або не дотримано інші умови реалізації права на адміністративний позов - процесуальним наслідком буде повернення позовної заяви позивачеві (ст. 108 КАС України). Якщо недотримання умов реалізації права на адміністративний позов з’ясовано судом після відкриття провадження у справі - на подальших стадіях адміністративного процесу - позовна заява, за деякими виключеннями, залишається без розгляду (ст. 155 КАС України). Про залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви, залишення позовної заяви без розгляду постановляється ухвала. Повернення позовної заяви, залишення позовної заяви без розгляду (зокрема й з підстав недотримання умов реалізації права на адміністративний позов) не позбавляє особу права повторного звернення до адміністративного суду з тотожнім адміністративним позовом.

Слід зазначити, що для виникнення адміністративного судочинства з розгляду публічно-правового спору, крім наявності у особи права на адміністративний позов та дотримання встановленого процесуального порядку його реалізації, необхідно ще й дотримання особою строку звернення до адміністративного суду або наявність поважних причин його пропуску. Зазначені обставини не відносяться до передумов права на адміністративний позов або умов його реалізації, оскільки на відміну від згаданих обставин

носять не процесуальний, а матеріально-правовий характер. У цивільному та господарському процесах пропуск строків позовної давності без поважних причин є підставою для відмови у задоволенні позову. В адміністративному процесі недотримання строків звернення до адміністративного суду за відсутності поважних причин унеможливлює розгляд адміністративної справи по суті і є підставою для залишення позовної заяви без розгляду (ч. 2 ст. 100 КАС України), про що постановляється ухвала. При цьому, якщо обставини щодо пропуску строку звернення до адміністративного суду без поважних причин з’ясовані на стадії відкриття провадження в адміністративній справі - це не позбавляє особу в подальшому права повторно звернутися до адміністративного суду в загальному порядку. Але якщо зазначені обставини з’ясовані після відкриття провадження в адміністративній справі - повторне звернення особи з тією самою позовною заявою не допускається, тобто вважається що у особи вже відсутнє право на адміністративний позов (п. 2 ч. 1 ст. 109 КАС України).