Понятие и виды программ, функции и система программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел

Особенностью организации деятельности органов внутренних дел является строгое регламентирование организационно-управ­ленческих процессов, в том числе связанных как с непосредствен­ной разработкой и реализацией программ правоохранительной направленности, так и с участием в подготовке и выполнении программ, содержащих мероприятия правоохранительной направ­ленности.

Поэтому нужно своевременно учитывать в практической дея­тельности изменения в правовом регулировании программно­целевого управления, в том числе в отношении понятий и видов программ.

Следует заметить, что многие программы являются важным средством решения отдельных узко- и внутриведомственных проб­лем, а не борьбы с преступностью в целом, прежде всего, пото­му что они могут оказывать влияние на нее лишь опосредованно. Кроме того, очевидно, что в данном случае понятие комплексно­сти распространяется лишь на отраслевые подразделения внутри ведомства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2021 г. № 786 «О системе управления государствен­ными программами Российской Федерации» введены следующие термины и типы государственных программ:

- Государственная программа Российской Федерации - доку­мент стратегического планирования, содержащий комплекс пла­нируемых мероприятий (результатов), взаимоувязанных по зада­чам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инстру­ментов государственной политики, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики по соответствую­щим направлениям социально-экономического развития и обеспе­чения национальной безопасности Российской Федерации, в том числе направленных на достижение национальных целей развития Российской Федерации, определенных Указом Президента Рос­сийской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»^[46].

1) 1 тип (государственная программа Российской Федерации) - Государственная программа Российской Федерации, предметом которой является достижение приоритетов и целей государственной политики, в том числе национальных целей, в рамках конкретной отрасли или сферы социально-экономического развития и обеспече­ния национальной безопасности Российской Федерации;

2) 2 тип (комплексная программа) - Государственная про­грамма Российской Федерации, предметом которой являет­ся достижение приоритетов и целей государственной политики межотраслевого и (или) территориального характера, в том числе национальных целей, затрагивающих сферы реализации несколь­ких государственных программ.

Согласно Постановлению Правительства Российской Феде­рации «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»^[47] к документам стратегического характера следует также отнести национальные, федеральные, ведомствен­ные и региональные проекты, которые характеризуются следую­щим назначением и содержанием:

1) проект - комплекс взаимосвязанных мероприятий, направ­ленных на получение уникальных результатов в условиях времен­ных и ресурсных ограничений (национальный проект, федераль­ный проект, ведомственный проект, региональный проект);

2) национальный проект - проект (программа), направлен­ный на достижение национальных целей развития Российской Федерации и их целевых показателей, определенных Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474, и обеспечивающий достижение параметров, определенных Ука­зом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Рос­сийской Федерации на период до 2024 года», иных общественно значимых результатов и их показателей, а также задач, не явля­ющихся общественно значимыми результатами, и их показателей по поручению и (или) указанию Президента Российской Федера­ции, поручению Правительства Российской Федерации, Председа­теля Правительства Российской Федерации, решению Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам;

3) Федеральный проект, входящий в состав национально­го проекта - проект, обеспечивающий достижение общественно значимых результатов, выполнение задач национального проекта и их показателей, а также дополнительных показателей по реше­нию Совета при Президенте Российской Федерации по стратеги­ческому развитию и национальным проектам, проектного комите­та или куратора;

4) Федеральный проект, не входящий в состав националь­ного проекта - проект, обеспечивающий достижение и (или) вклад в достижение целей и (или) показателей государственной программы Российской Федерации (в случае, если федеральный проект является структурным элементом государственной про­граммы Российской Федерации), а также достижение иных пока­зателей по поручению и (или) указанию Президента Российской Федерации, поручению Правительства Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, по реше­нию проектного комитета, куратора, ответственного исполнителя государственной программы Российской Федерации, структурным элементом которой такой проект является;

5) Ведомственный проект - проект, обеспечивающий дости­жение и (или) вклад в достижение показателей государственной программы Российской Федерации (в случае, если ведомствен­ный проект является структурным элементом государственной программы Российской Федерации), а также достижение иных показателей и (или) решение иных задач соответствующего феде­рального органа исполнительной власти, иного государственного органа, организации;

6) Региональный проект - проект, обеспечивающий дости­жение и (или) вклад в достижение целей и (или) показателей и реализацию мероприятий (результатов) федерального проекта, входящего в состав национального проекта, и (или) структурных элементов государственной программы Российской Федерации и (или) государственной программы субъекта Российской Феде­рации;

7) Внутренний (локальный) проект - проект, обеспечиваю­щий достижение отдельных направлений деятельности и показа­телей деятельности федерального органа исполнительной власти, иного государственного органа, организации, не предусматриваю­щий финансового обеспечения на его реализацию и не являющий­ся структурным элементом государственной программы Россий­ской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определены правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегическо­го управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправ­ления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования, а также основные понятия, введенные в целях его исполнения, которые вполне соотносятся с системой программно-целевого управления^[48]:

1) программирование - деятельность участников стратегиче­ского планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащих­ся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;

2) мониторинг и контроль реализации документов стратеги­ческого планирования - деятельность участников стратегического планирования по комплексной оценке хода и итогов реализации документов стратегического планирования, а также по оценке вза­имодействия участников стратегического планирования в части соблюдения принципов стратегического планирования и реализа­ции ими полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасно­сти Российской Федерации.

3) стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозирова­нию, планированию и программированию социально-экономи­ческого развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспече­ния национальной безопасности Российской Федерации, направ­ленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федера­ции и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации;

4) государственное управление - деятельность органов госу­дарственной власти по реализации своих полномочий в сфе­ре социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федера­ции;

5) муниципальное управление - деятельность органов мест­ного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития;

6) целеполагание - определение направлений, целей и прио­ритетов социально-экономического развития и обеспечения наци­ональной безопасности Российской Федерации;

7) прогнозирование - деятельность участников стратегическо­го планирования по разработке научно обоснованных представ­лений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направле­ниях, результатах и показателях социально-экономического раз­вития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

8) планирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, планов дея­тельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспече­ния национальной безопасности Российской Федерации, направ­ленная на достижение целей и приоритетов социально-экономи­ческого развития и обеспечения национальной безопасности Рос­сийской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;

9) система стратегического планирования - механизм обеспе­чения согласованного взаимодействия участников стратегическо­го планирования на основе принципов стратегического планиро­вания при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программиро­вания с использованием нормативно-правового, информационно­го, научно-методического, финансового и иного ресурсного обе­спечения.

К документам стратегического планирования, разрабатывае­мым на федеральном уровне, относятся:

1) документы стратегического планирования, разрабатывае­мые в рамках целеполагания, к которым относятся:

а) ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

б) стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;

в) стратегия национальной безопасности Российской Федера­ции, а также основы государственной политики, доктрины и дру­гие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

г) стратегия научно-технологического развития Российской Федерации;

2) документы стратегического планирования, разрабатывае­мые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу, к которым относятся:

а) отраслевые документы стратегического планирования Рос­сийской Федерации;

б) стратегия пространственного развития Российской Феде­рации;

в) стратегии социально-экономического развития макрореги­онов;

3) документы стратегического планирования, разрабатывае­мые в рамках прогнозирования, к которым относятся:

а) прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;

б) стратегический прогноз Российской Федерации;

в) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

г) бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосроч­ный период;

д) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период;

4) документы стратегического планирования, разрабатыва­емые в рамках планирования и программирования, к которым относятся:

а) основные направления деятельности Правительства Рос­сийской Федерации;

б) национальные проекты;

в) государственные программы Российской Федерации;

г) государственная программа вооружения;

д) схемы территориального планирования Российской Феде­рации;

е) планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

К документам стратегического планирования, разрабатывае­мым на уровне субъекта Российской Федерации, относятся:

1) документ стратегического планирования, разрабатываемый в рамках целеполагания, - стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

2) документы стратегического планирования, разрабатывае­мые в рамках прогнозирования, к которым относятся:

а) прогноз социально-экономического развития субъекта Рос­сийской Федерации на долгосрочный период;

б) бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период;

в) прогноз социально-экономического развития субъекта Рос­сийской Федерации на среднесрочный период;

3) документы стратегического планирования, разрабатыва­емые в рамках планирования и программирования, к которым относятся:

а) план мероприятий по реализации стратегии социально-эко­номического развития субъекта Российской Федерации;

б) государственные программы субъекта Российской Федерации;

в) схема территориального планирования двух и более субъ­ектов Российской Федерации, схема территориального планирова­ния субъекта Российской Федерации.

К документам стратегического планирования, разрабатывае­мым на уровне муниципального образования, относятся:

1) стратегия социально-экономического развития муници­пального образования;

2) план мероприятий по реализации стратегии социально-эко­номического развития муниципального образования;

3) прогноз социально-экономического развития муниципаль­ного образования на среднесрочный или долгосрочный период;

4) бюджетный прогноз муниципального образования на дол­госрочный период;

5) муниципальные программы.

План мероприятий по реализации стратегии социально-эко­номического развития субъекта Российской Федерации содержит:

1) этапы реализации стратегии, выделенные с учетом установ­ленной периодичности бюджетного планирования: три года (для первого этапа реализации стратегии и текущего периода бюджет- ного планирования) и три-шесть лет (для последующих этапов и периодов);

2) цели и задачи социально-экономического развития субъек­та Российской Федерации, приоритетные для каждого этапа реа­лизации стратегии;

3) показатели реализации стратегии и их значения, установ­ленные для каждого этапа реализации стратегии;

4) комплексы мероприятий и перечень государственных про­грамм субъекта Российской Федерации, обеспечивающие дости­жение на каждом этапе реализации стратегии долгосрочных целей социально-экономического развития субъекта Российской Феде­рации, указанных в стратегии;

5) иные положения, определенные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Разработка и корректировка плана мероприятий по реали­зации стратегии социально-экономического развития субъек­та Российской Федерации осуществляются при методическом содействии федерального органа исполнительной власти, испол­няющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере соци­ально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

План мероприятий по реализации стратегии социально-эко­номического развития субъекта Российской Федерации утверж­дается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственные программы субъекта Российской Федерации разрабатываются в соответствии с приоритетами социально-эко­номического развития, определенными стратегией социально-эко­номического развития субъекта Российской Федерации с учетом отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации и стратегий социально-экономического развития макро­регионов на период, определяемый высшим исполнительным орга­ном государственной власти субъекта Российской Федерации.

Перечень государственных программ субъекта Российской Федерации и порядок их разработки, реализации и оценки эффек­тивности утверждаются высшим исполнительным органом госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае, если на федеральном уровне утверждена и реализу­ется государственная программа Российской Федерации, направ­ленная на достижение целей, относящихся к предмету совмест­ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, может быть разработана аналогичная государственная программа субъекта Российской Федерации.

Государственные программы субъекта Российской Федерации утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджет­ным кодексом Российской Федерации.

При применении изложенных понятий и положений следует учесть, что в части стратегического планирования в сферах обе­спечения национальной обороны, государственной и обществен­ной безопасности настоящий Федеральный закон применяется с учетом законодательства Российской Федерации, регулирующе­го отношения в этих сферах.

Исходя из действующего законодательного и нормативно-пра­вового регулирования на уровне МВД России в рамках стратеги­ческого планирования и управления могут разрабатываться:

— стратегии, основы государственной политики, доктрины и дру­гие документы в сфере обеспечения общественной безопасности;

— отраслевые документы стратегического планирования (кон­цепции развития органов внутренних дел, директивы МВД России и др.);

— государственные программы охраны общественного поряд­ка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности;

— планы деятельности МВД России по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и противодей­ствию преступности;

— ведомственные проекты, обеспечивающие достижение целей и показателей деятельности МВД России.

В то же время дискуссионным остается вопрос об участии органов внутренних дел в подготовке и реализации программ социально-экономического развития, имея в виду складывающу­юся до принятия указанного закона практику внесения предложе­ний в соответствующие разделы программы в части социальной профилактики правонарушений, защиты предпринимательства от преступных посягательств и т. д.

Таким образом, сформировавшийся в настоящее время поня­тийный аппарат в области программно-целевого управления, отражающийся в наименованиях программ, разнообразен и имеет сложный для понимания и практической деятельности характер. Его упрощению способствует понятие программы правоохрани­тельной направленности.

Программа правоохранительной направленности представляет собой увязанную по ресурсам, исполнителям и срокам завершения систему мероприятий социального, экономического, правового, организационного, специального (предупредительно-профилакти­ческого) и иного характера, осуществление которых обеспечивает реализацию конкретно поставленной цели или комплекса целей в сфере обеспечения правопорядка, охраны и защиты интересов, прав граждан и государства.

Программы правоохранительной направленности, в том числе по борьбе с преступностью, должны строиться на основе общего­сударственной и региональной стратегии и уголовной политики, быть концептуально увязанными с принимающимися на феде­ральном и других уровнях государственного административ­но-территориального деления соответствующими программами социально-экономического развития и между собой, органически сочетаться с планами оперативно-служебной деятельности орга­нов внутренних дел, дополняя, а не дублируя их, быть сбаланси­рованными по ресурсному обеспечению и составу исполнителей.

3.