Практическая модель программно-целевого управления применительно к потребностям оперативно-служебной деятельности по раскрытию преступлений

Организационно-методические аспекты разработки и управ­ления реализацией программ борьбы с преступностью, так или иначе, рассматривались во всех осуществленных в данном направ­лении за последние тридцать лет диссертационных исследованиях и опубликованных трудах.

При этом необходимо пояснить, что с учетом масштабно­сти и сложности данной темы, с одной стороны, и установлен­ных ограничений - с другой, в этом исследовании акцент сделан только на организационный аспект (в том числе на формирование организационно-управленческих структур), в то время такие важ­нейшие вопросы как криминологический прогноз и анализ, целе­полагание и стратегическое планирование, особенности общего­сударственной и региональной уголовной политики, обоснование ресурсного обеспечения заслуживают в рассматриваемом контек­сте отдельного исследования.

По сути, любые целевые, комплексные и другие програм­мы - самостоятельные виды (формы) управленческих решений, поиск, обоснование, принятие и реализация которых в правоох­ранительной сфере осуществляются по определенным правилам. В этой связи к их разработке, независимо от уровня формирова­ния и назначения, предъявляются общие и особенные требования.

Общие требования - это получение исчерпывающей инфор­мации о ситуации, ее анализ, сопоставление оценок и выводов, диагностика ситуации и прогноз ее развития с применением мето­да программно-целевого управления и без него, генерирование и отбор вариантов решения имеющейся проблемы или проблем.

Особенные требования к процессу разработки программ (целе­вых, комплексных и др.): определение конкретных, измеряемых с помощью специальных критериев и показателей целей и фор­мирование «Дерева целей»; трансформация целей в задачи дости­жения целей оптимальным образом в зависимости от возможных вариантов развития ситуации и имеющихся возможностей (сроков и ресурсов); определение последовательности достижения постав­ленных целей с учетом их приоритетности; использование всех сил и средств на комплексной основе; четкое определение прав, обязанностей и ответственности руководителей и исполнителей, а также роли органа управления реализацией программы; гаранти­рованное обеспечение намечаемых мер необходимыми ресурсами.

Организационное обеспечение разработки и реализации про­грамм усиления борьбы с преступностью, других программ пра­воохранительной направленности регионального и более низких уровней основывается на тех же принципах и подходах, которые изложены выше. Однако различия могут проявляться в порядке (процедуре), сроках формирования и реализации данных про­грамм, их названиях (как правило, в них присутствует слово «ком­плексная»), наименовании и составе органов управления, масшта­бе и структуре программируемых мероприятий, круге их конкрет­ных исполнителей, объемах и источниках ресурсного обеспечения, а также в адаптированном под местную структуру органов испол­нительной власти механизме управления, системе и периодично­сти контроля за ходом выполнения программ в целом.

Как уже отмечалось, в начале текущего столетия была пре­кращена практика разработки и использования в правоохрани­тельной деятельности упомянутых выше соответствующих целе­вых Федеральных программ усиления борьбы с преступностью, которые в период с 1994 г. по 2000 г. не только инициировали формирование аналогичных программ на региональном и более низких уровнях, но и нормативно закрепляли единые требова­ния и общие подходы к обоснованию концепции, определению целей, источников ресурсного обеспечения, состава исполнителей и механизма координации их деятельности в рамках реализации комплекса программных мероприятий.

В то же время в органах внутренних дел накоплен определен­ный опыт разработки и реализации региональных и муниципаль­ных программ борьбы, с преступностью.

Правовые и организационные аспекты разработки и реали­зации республиканских, краевых, областных, муниципальных (городских и районных) программ во многом зависят от уже сло­жившейся многолетней «местной» практики их использования в борьбе с преступностью, особенностей административно-терри­ториального деления, уровня социально-экономического разви­тия регионов, профессиональной подготовленности, грамотности руководителей правоохранительных органов, а также от влияния ряда других факторов.

На уровне регионов - субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований правовой основой для раз­работки и реализации программ могут выступать, как соот­ветствующие решения законодательных органов, принимаемые по представлению глав регионов и муниципальных образований, так и принятые последними самостоятельные решения. Принци­пиально важное значение приобретает наличие в Конституциях или Уставах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований положений, нормативно закрепляющих возможность формирования программ именно правоохранительной и антикри­минальной направленности. Это обстоятельство представляется особенно важным, так как касается вопроса легитимности данно­го вида программ, т. е. проблемы, выявленной нами в результате проведенного в рамках настоящего исследования контент-анализа регионального законодательства.

Методика разработки комплексных программ регионального и более низких уровней, в том числе формирование их структу­ры, зависит от их назначения и других особенностей. Однако для работы над любой программой можно выделить общие перио­ды^[68]. К основным из них относятся: подготовительный, основной и заключительный.

Подготовительный период начинается с принятия решения о разработке программы. Этому предшествует долгосрочное про­гнозирование факторов, влияющих на деятельность органов вну­тренних дел, а также выделение и конкретизация главных про­блем, которые в перспективе наиболее эффективно могут быть решены только в рамках программирования правоохранитель­ной деятельности. Разрабатывается комплекс целей предстоящей деятельности, уточняются критерии и показатели качественной и количественной оценки степени их достижения.

Именно на этом этапе формулируется концепция будущей программы, в которой раскрываются замысел, основные идеи и структура программы. Так же, как и на федеральном уровне, в ней должны быть отражены: четко сформулированная проблема; укрупненная структура программы и состав разработчиков; ориен­тировочные затраты по ресурсам на программу; сроки разработки, порядок ее формирования и утверждения.

Как правило, разработку программ инициирует орган (руко­водитель), в компетенцию которого входит утверждение програм­мы или который наиболее заинтересован в реализации комплекса межведомственных, межотраслевых мер.

Так, подготовка региональной комплексной программы может быть начата после обоснованного письменного обращения руко­водителя территориального органа МВД России к органам вла­сти субъекта Федерации с анализом принятых мер и аргумента­ми в пользу необходимости подготовки комплексной программы. В случае положительного решения издается соответствующее постановление или распоряжение регионального органа испол­нительной власти. В данном документе подтверждается необхо­димость наличия программы, определяются конкретные сроки ее разработки и реализации, состав ответственных лиц, даются кон­кретные адресные поручения.

В результате, для работы над программой образуются ком­петентная рабочая группа, подгруппы по направлениям, опреде­ляется порядок их работы, сроки, система сбора и обсуждения материалов, форма выходных документов, должностные лица, ответственные за разработку разделов, и т. д. Существенное усло­вие - личное участие руководителя территориального органа МВД России в инструктаже рабочей группы, в формулировании своего видения проблемы и принципиальных подходов к ее реше­нию^[69].

На практике формирование региональных программ часто происходит по директивному указанию. При этом очевидно, что сроки разработки региональных программ борьбы с преступно­стью должны быть увязаны со сроками принятия и утвержде­ния бюджетов различного уровня. Следует учитывать, что мест­ные бюджеты на очередной финансовый год начинают формиро­ваться как минимум за 7-8 месяцев до его наступления. Иначе финансирование программ в лучшем случае будет осуществляться по «остаточному принципу» либо вообще не предусматриваться.

Долгосрочный характер программы диктует необходимость разработки наряду с годовым планом перспективных финансовых планов органов и подразделений внутренних дел с установлением статьей расходов по номенклатуре мероприятий и сроков испол­нения.

Основной период - формирование исходного материала, конструирование структуры и формулирование текста програм­мы, разработка ресурсного обеспечения и механизма исполнения. В некоторых научных источниках данный период рассматривается как программный этап^[70].

Примерно, структура программы может содержать следующие разделы:

1. Совершенствование организационной, правовой, професси­ональной базы деятельности государственных и негосударствен­ных органов по охране общественного порядка, борьбе с преступ­ностью и укреплению законности.

2. Организация профилактической работы, в том числе по активизации участия общественных объединений, граждан в предупреждении преступлений и других правонарушений^[71].

3. Борьба с конкретными видами правонарушений и проти­воправного поведения граждан: терроризмом; с преступлениями, совершаемыми с применением оружия и взрывных устройств; с групповой, организованной преступностью и коррупцией; с насильственной преступностью; с угонами автомототранспорта и кражами из автомобилей; с кражами металлосодержащей про­дукции; с преступлениями в топливно-энергетическом комплексе; с поджогами; с правонарушениями в сфере налогового и миграци­онного законодательства; с преступностью несовершеннолетних; с рецидивом; с пьянством, алкоголизмом, наркоманией и токсико­манией и т. п.

4. Обеспечение безопасности дорожного движения.

5. Укрепление материально-технической базы правоохра­нительных органов и ресурсное обеспечение программируемых мероприятий.

Заключительный период - согласование, обсуждение, приня­тие.

Как показало изучение сложившейся практики, в большин­стве регионов и муниципальных образований программы утверж­даются как распоряжениями руководителей органов исполнитель­ной власти и местного самоуправления, так и органами представи­тельной власти или указанными ветвями власти последовательно. Однако вполне оправдано принятие программ нормативно-право­выми актами органов представительной власти в виде законов, что придает им не только соответствующий статус и значимость, но и самое главное - обязательность исполнения, а также гаран­тированного ресурсного обеспечения.

Большое значение имеет участие в обсуждении программ населения. Для этого проекты программ предварительно целесоо­бразно публиковать в средствах массовой информации и сопрово­ждать их соответствующими обращениями к гражданам.

Разработка и осуществление мероприятий региональной про­граммы должны проходить в тесной взаимосвязи с федеральной стратегией и в контексте Федеральной целевой программы усиле­ния борьбы с преступностью (если таковая имеется), других про­грамм правоохранительной направленности, а также в контексте региональной уголовной политики.

На муниципальном уровне в последние годы все большее рас­пространение получает практика формирования программ анти­криминальной и правоохранительной направленности в качестве подпрограмм одной комплексной программы, предусматривающей наряду с вопросами общественной безопасности и борьбы с пре­ступностью решение проблем противодействия другим видам угроз, в том числе природно-техногенного характера.

В принципе, может быть выстроена следующая иерархия программ: Федеральная целевая программа усиления борьбы с преступностью - программы борьбы с преступностью на уров­не Федеральных округов - региональные программы борьбы с преступностью (республиканские, краевые, областные, окруж­ные) - муниципальные программы (районные, городские). Так­же возможна (хотя достаточно редко осуществляется) разработка межрегиональных (межрайонных) целевых, комплексных и иных программ для решения конкретных проблем борьбы с преступ­ностью, вытекающих из специфики географического положения, социально-экономического развития и общих особенностей опе­ративной обстановки у граничащих между собой территориально­административных образований.

В данном исследовании для решения задачи разработки алго­ритма, форм и методов программирования деятельности органов внутренних дел по раскрытию преступлений воспользуемся мето­дом моделирования, как наиболее эффективном способе решения сложных проблем. Главным требованием к такой модели являет­ся ее рациональность, применимость к потребностям оперативно­служебной деятельности по раскрытию преступлений и адапти­руемость на всех уровнях управления территориальных органов и подразделений системы МВД России к любым условиям опера­тивной обстановки.

Для построения такой модели с позиции практико-ориенти­рованного подхода, исходя из содержания методологии программ­но-целевого управления, следует выделить три аспекта его при­менения в деятельности органов внутренних дел по раскрытию преступлений:

1) ресурсно-целевой аспект, связанный с разработкой и реа­лизацией государственных программ (проектов) правоохрани­тельной направленности в целях концентрации и использования стратегических ресурсов на приоритетных направлениях борьбы с преступностью;

2) организационно-структурный аспект, связанный с исследо­ванием и внедрением так называемых гибких структур органов внутренних дел (полиции) и предварительного расследования, обеспечивающих эффективное раскрытие, расследование престу­плений;

3) процессный аспект, связанный с исследованием и внедре­нием программно-целевого управления как одного из методов организации и управления процессом раскрытия, расследования преступлений, под которым понимаются научный анализ, орга­низация расследования и получение по уголовному делу новых знаний с помощью заранее разработанных типовых криминали­стических программ, выступающих в качестве инструментов, орга­низующих деятельность следователя, и технология их применения по конкретному делу.

При рассмотрении каждого из указанных аспектов целесоо­бразно изучить формы, методы и алгоритмы программно-целе­вого управления, которые могут быть использованы в качестве инструментария для раскрытия преступлений. Полученные в ито­ге результаты и будут являться основными компонентами форми­руемой модели.

4.2.