Организационное обеспечение программно-целевого управления и проблемы проектирования в органах внутренних дел

Методические основы по организационному обеспечению в системе МВД России подготовки, корректировки и реализации документов стратегического планирования^[57] определяют:

1) общие положения (основные понятия, принципы разработ­ки документов стратегического планирования, основные задачи разработки документов стратегического планирования, цели раз­работки ведомственного документа стратегического планирования);

2) требования по подготовке и корректировке документов стратегического планирования (содержание документа стратегиче­ского планирования, этапы разработки документа стратегическо­го планирования (при необходимости создается рабочая группа), особенности подготовки и корректировки ведомственных доку­ментов стратегического планирования);

3) реализацию документов стратегического планирования (план мероприятии по реализации документа стратегического планирования (как правило).

Подразделения МВД России, ответственные за реализацию отраслевого документа стратегического планирования, ежегодно подготавливают доклад о его реализации, размещают его на офи­циальном интернет-сайте МВД России в ГАС «Управление». Содержание доклада:

а) аналитическая справка о реализации документа стратегиче­ского планирования;

б) сведения о конкретных результатах, в том числе о значе­ниях целевых показателей, достигнутых за отчетный период, об исполненных и неисполненных мероприятиях (с анализом про­блем их неисполнения);

в) анализ факторов, повлиявших на ход реализации докумен­та стратегического планирования;

г) данные об использованных бюджетных ассигнованиях на реализацию мероприятий государственных программ Россий­ской Федерации, обеспечивающих реализацию документов страте­гического планирования;

д) данные об объемах привлеченного внебюджетного финан­сирования, в том числе на принципах государственно-частного партнерства, в рамках реализации документов стратегического планирования;

е) предложения о необходимости корректировки документа стратегического планирования;

ж) иные сведения.

C учетом особенностей реализации ведомственных докумен­тов стратегического планирования в системе МВД России к ука­занному документу прилагаются:

1) перечень нормативных правовых актов, применяемых в подготовке проекта документа стратегического планирования;

2) рекомендации по подготовке проекта документа стратеги­ческого планирования;

3) алгоритм действий подразделений системы МВД России по формированию и направлению в Минэкономразвития России информации о документах стратегического планирования, подле­жащих обязательной государственной регистрации;

4) рекомендации по подготовке ведомственного докумен­та стратегического планирования; уведомление о ведомственных документах стратегического планирования;

5) примерный перечень показателей по реализации докумен­та стратегического планирования;

6) примерный паспорт показателя реализации документа стратегического планирования;

7) формы для заполнения отчетных данных о ходе реали­зации документов стратегического планирования, внесенных МВД России в федеральный государственный реестр документов стратегического планирования (форма № 1. «Сведения о значени­ях показателей документа», форма № 2. «Сведения о ресурсном обеспечении документа).

Организационно-аналитическое обеспечение программно­целевого управления возлагается на Организационно-аналити­ческий департамент МВД России^[58], который обеспечивает в пре­делах своей компетенции функции Министерства по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области определения общей стратегии в сфере борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обе­спечения общественной безопасности, выработки комплексных управленческих решений в органах внутренних дел, организациях и подразделениях, созданных для выполнения задач и осущест­вления полномочий, возложенных на МВД России, и контроля за их исполнением. Кроме того, данное подразделение организует мониторинг и анализ состояния работы территориальных органов МВД России на региональном уровне по их участию в разработ­ке и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации в области охраны общественного порядка и обеспече­ния общественной безопасности.

Согласно Инструкции по организации планирования в орга­нах внутренних дел Российской Федерации^[59], планирование опера­тивно-служебной деятельности органов внутренних дел осущест­вляется также с учетом положений государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, национальных проектов (программ), федеральных целевых про­грамм, межгосударственных программ борьбы с преступностью. Планирование осуществляется для достижения поставленных целей путем установления последовательности и сроков решения определенных задач, обеспечения оптимальности и равномерно­сти использования кадровых, финансовых, материально-техниче­ских и иных ресурсов. Одной из основных задач планирования в системе МВД России является реализация положений директи­вы Министра внутренних дел Российской Федерации, определяю­щей приоритетные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и основные задачи на очередной год.

Штабы территориальных органов МВД России^[60] обеспечивают по решению руководителя (начальника) территориального орга­на МВД России участие территориального органа МВД России в разработке и реализации государственных программ соответ­ствующего субъекта Российской Федерации, оказание методиче­ской помощи подчиненным территориальным органам МВД России на районном уровне в разработке и реализации муниципальных программ в установленной сфере деятельности.

Территориальные органы МВД России на районном уровне участвуют в реализации законов соответствующего субъекта Рос­сийской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, государственных про­грамм соответствующего субъекта Российской Федерации, а так­же в пределах компетенции в разработке и реализации муници­пальных программ в установленной сфере деятельности^[61].

На уровне самих регионов и муниципальных образований правовые основы использования программно-целевого метода, как правило, закрепляются в положениях законодательных актов, кон­кретизирующих полномочия органов законодательной и исполни­тельной власти соответствующего уровня (конституциях, уставах (основных законах), законах «О местном самоуправлении», поло­жениях и других нормативных правовых актах).

Нормативно-методические основы, имеющие значение для решения организационных вопросов разработки и реализации региональных и муниципальных программ, закрепляются в соот­ветствующих постановлениях органов исполнительной власти, глав администраций и муниципальных образований соответству­ющих уровней.

Так, например, Правительством Московской области утверж­ден Порядок разработки и реализации государственных программ Московской области^[62], определяющий организационный механизм разработки и реализации госпрограмм, его методическое обеспече­ние, сроки разработки и согласования проектов программ. Форми­рование государственным заказчиком государственной програм­мы годового отчета о реализации мероприятий государственной программы осуществляется в подсистеме бюджетного планирова­ния Московской области, бюджетов муниципальных образований Московской области государственной информационной системы «Региональный электронный бюджет Московской области», под­готовки Министерством экономики и финансов Московской обла­сти годового отчета о ходе реализации государственных программ за прошедший период по утвержденным формам.

В Положении о порядке подготовки и реализации программ изложены: 1) определения и пояснения в отношении координато­ра государственной программы, государственного заказчика (для государственной программы и ее подпрограмм), ответственного за выполнение мероприятия (по пунктам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации может быть территориальный орган федерального органа исполнитель­ной власти по Московской области на основании соответствую­щего соглашения о передаче осуществления части полномочий); 2) требования к структуре государственной программы; 3) пока­затели государственной программы, результаты; 4) порядок разра­ботки государственной программы; 5) порядок внесения измене­ний в государственную программу; 6) порядок управления реали­зацией государственной программы; 7) правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распреде­лению субсидий из бюджета Московской области, местных бюд­жетов, а также порядок определения и установления предельно­го уровня софинансирования из бюджета Московской области (в процентах), обеспечивающего расходные обязательства муни­ципального образования Московской области; порядок проведе­ния и критерии оценки эффективности реализации государствен­ной программы; контроль и отчетность при ее реализации.

К нему прилагаются: 1) паспорт государственной програм­мы Московской области; 2) целевые показатели государственной программы Московской области; 3) перечень мероприятий под­программы; 4) распределение субсидий (иных межбюджетных трансфертов) из бюджета Московской области бюджетам муни­ципальных образований Московской области, предусмотренных мероприятием; 5) адресный перечень объектов строительства (реконструкции); 6) методика расчета значений целевых показате­лей государственной программы Московской области; 7) адресный перечень основных средств, приобретение которых предусмотре­но мероприятиями программы; 8) методика оценки эффективно­сти реализации государственной программы (степень достижения целевых показателей).

В настоящее время в указанном регионе реализуется государ­ственная программа Московской области «Безопасность Подмо­сковья» на 2023-2027 годы^[63], главным государственным заказчиком которой выступает Главное управление региональной безопасно­сти Московской области. В качестве одной из целей госпрограм- мы определено комплексное обеспечение безопасности граждан, повышение результативности борьбы с преступностью. Для ее достижения предусмотрены две подпрограммы: 1) «Профилактика преступлений и иных правонарушений», характеристику которой составляет «обеспечение правопорядка и безопасности населения Московской области, повышение уровня и эффективности борьбы с преступностью»; 2) «Обеспечивающая подпрограмма», предус­матривающая «создание условий для реализации: Главным управ­лением региональной безопасности Московской области государ­ственной политики Московской области в области обеспечения общественной, экономической безопасности, укрепления законно­сти и правопорядка, а также противодействия терроризму, экстре­мизму и коррупции, незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ на территории региона».

Аналогичные нормативные правовые акты, регулирующие порядок подготовки региональных госпрограмм, приняты практи­чески во всех субъектах Российской Федерации, а также во мно­гих муниципальных образованиях.

Важнейшим условием эффективного обеспечения правопоряд­ка является слаженная и скоординированная работа правоохра­нительных органов с органами публичной власти и общественно­стью. Поэтому деятельность органов внутренних дел по обеспече­нию правопорядка осуществляется не только ими самостоятельно и в слаженном взаимодействии их подразделений между собой, но и в конструктивном сотрудничестве с другими органами публичной власти, включая иные правоохранительные структуры, органы местного самоуправления, избирательные комиссии.

Так, согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Феде­рации находятся «...защита прав и свобод человека и граждани­на; защита прав национальных меньшинств; обеспечение закон­ности, правопорядка, общественной безопасности.». Это поло­жение в качестве основополагающего принципа деятельности всех государственных органов закреплено и в ст. 2 Конституции Российской Федерации, где говорится, что признание, соблюде­ние и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Учитывая вышеизложенное, деятельность названных органов по достижению общих правоохранительных целей требу­ет четкой организации их взаимодействия. Эти взаимоотношения представляют собой совместную деятельность данных органов, которая, особенно в условиях все более усложняющейся оператив­ной обстановки, должна выводиться на новый, более качествен­ный уровень, способствующий результативной реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации по обеспечению обществен­ного порядка и общественной безопасности на соответствующей территории субъекта Российской Федерации.

К основным организационным формам взаимодействия отно­сятся:

— їроведение координационных совещаний руководителей їравоохранительньїх органов;

— обмен информацией и їроведение совместных целевых мероїриятий в целях выявления и їресечения їрестуїлений и нарушений їравоїорядка, а также устранения їричин и усло­вий, сїособствующих их совершению;

— їроведение совместных семинаров, конференций, курсов повышения квалификации;

— издание совместных приказов, инструкций, указаний, под­готовка информационных писем и иных организационно-распоря­дительных документов;

— разработка и утверждение согласованных планов координа­ционной деятельности;

— направление совместных информационных писем, справок, обзоров, сборников и других изданий;

— формирование статистических данных и их эффективное использование, что в комплексе повышает качество работы поли­ции.

Дискуссионным пока остается и вопрос, касающийся разра­ботки и реализации комплексных программ социально-экономи­ческого развития. Исходя из необходимости действительно ком­плексного решения проблем борьбы с преступностью и сопут­ствующими ей явлениями, программы правоохранительной направленности логично рассматривать как составной элемент, подсистему программ социально-экономического развития реги­она, города, района с включением в последние соответствующих криминологических разделов.

Государственные программы субъектов Российской Федера­ции правоохранительной направленности могут и должны стать правовой и организационной основой для конструктивного взаи­модействия органов внутренних дел с другими правоохранитель­ными органами и государственными структурами, учреждениями, благотворительными и иными фондами, религиозными конфес­сиями, трудовыми коллективами. Для этого необходимо норма­тивное (законодательное) закрепление четко сформулированных единых требований, регламентирующих порядок разработки, при­нятия и реализации программ правоохранительной и антикрими­нальной направленности, а также конкретизирующих роль орга­нов внутренних дел, государственной власти, местного самоуправ­ления в этом процессе.

Безусловно, что государственные программы субъектов Рос­сийской Федерации правоохранительной направленности долж­ны быть увязаны и соответствовать государственным программам Российской Федерации по обеспечению правопорядка, обществен­ной безопасности и противодействию преступности, которые пред­ставляют адресный, директивный документ, содержащий систему согласования по срокам, ресурсам и исполнителям социально-эко­номических, производственных, финансовых, научно-исследова­тельских, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих достижение поставленной цели и решение задач наиболее эффективными путями. C их помощью осуществляются:

— во-первых, глубокое и всестороннее обоснование стратеги­ческих решений по глобальным проблемам борьбы с преступно­стью;

— во-вторых, планомерная концентрация ресурсов, необходи­мых для решения важнейших задач правоохранительной деятель­ности;

— в-третьих, повышение уровня сбалансированности меро­приятий, обеспечивающих достижение целей программы;

— в-четвертых, координация и обеспечение своевременности решения задач всего цикла работ по реализации программы;

— в-пятых, согласование деятельности всех центральных (федеральных) и региональных органов власти, местного самоу­правления, хозяйствующих субъектов, общественных организаций в решении поставленных задач.

Таким образом, в настоящее время имеется организационно­правовое обеспечение программно-целевого управления в право­охранительной сфере, в том числе в деятельности органов вну­тренних дел.

Вместе с тем в ходе исследования ни в одном из регионов не была обнаружена специально предусмотренная процедура про­граммирования и реализации мер правоохранительной и антикри­минальной направленности.

Рассматривая организационный аспект программирования борьбы с преступностью, практически все исследователи счита­ют необходимым подчеркнуть, что управление программами - сложная задача, так как в их разработке и выполнении участвуют структуры и подразделения различного назначения, функциони­рующие по уже сложившимся иерархическим схемам.

Механизм управления разработкой и реализацией программ - ее особый и обязательный компонент, представляющий собой совокупность специально созданных или входящих в систему уже существующих, наделенных необходимыми полномочиями орга­нов, служб, должностей с набором конкретных функций, испол­няемых по определенному алгоритму. Он также включает (или, по крайне мере, должен включать) в себя нормативно-правовую основу, информационные каналы, структуру связей и отношений между составляющими его частями.

По существу, управление программой начинается на ста­дии ее разработки, к которой могут привлекаться разнообразные властные структуры, научные учреждения, аналитические цен­тры, практические сотрудники органов внутренних дел. В целом в системе управления программами условно можно выделить три блока или уровня: общее руководство (осуществляется на стра­тегическом уровне формулирования и принятия концепции, обо­значения целей программы); формирование программы (осущест­вляется на тактическом уровне программирования или разработ­ки комплекса мероприятий по достижению поставленных целей); реализация программы и контроль за ее выполнением (осущест­вляется на уровне оперативного управления).

Организационная структура управления программой долж­на обеспечивать эффективное выполнение следующих основных функций:

— общее руководство программой и ее интеграцию в еди­ный комплекс мероприятий по обеспечению правоохранительных и иных задач в сфере укрепления правопорядка;

— целенаправленное исполнение программных мероприятий, а также контроль и обратную связь в системе программно-целево­го управления.

Как правило, организационная структура управления строит­ся по матричному принципу, сочетающему управленческое воз­действие по вертикали и горизонтальную координацию^[64]. Особая роль отводится координатору программы - федеральному или региональному органу исполнительной власти, которым в сфере борьбы с преступностью является МВД России либо его террито­риальное подразделение. Внутри этого органа определяются пер­сонально ответственные лица.

У госзаказчика рекомендуется формировать дирекцию про­граммы, возглавляемую одним из заместителей министра на феде­ральном уровне.

В органах внутренних дел опыт управления программа­ми складывается по двум направлениям: существующая систе­ма управления адаптируется под намеченные меры с внесением необходимых для этого дополнении и корректив в должностные обязанности руководителей и сотрудников; для организационно­го обеспечения программ создаются специальные рабочие группы, комиссии либо формируются иные временные целевые структуры.

При этом необходимо учитывать, что программы борьбы с преступностью отличаются от просто программ профилакти­ки правонарушений тем, что «... борьба с преступностью вклю­чает в себя средства и методы воздействия на преступность... это широкое собирательное понятие, включающее в себя: обще­государственные мероприятия экономического, идеологическо­го и воспитательного порядка, которые не направлены на борь­бу с преступностью, но оказывают на нее существенное влияние; мероприятия законодательного, правового порядка, определяю­щие главные направления, сочетающие убеждение и принуждение в борьбе с преступностью; деятельность государственных органов, общественных организаций, органов уголовной юстиции по выяв­лению причин и условий совершения конкретных преступлений и принятию мер по их устранению; непосредственную постоянную и последовательную работу органов уголовной юстиции по рас­крытию преступлений, расследованию и рассмотрению уголовных дел, исправлению и перевоспитанию лиц, совершивших престу­пления, надзору за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; проведение розыскных и оперативно-розыскных меро­приятий, диктуемых складывающейся обстановкой».

Представляется, что с учетом имеющегося у правоохранитель­ных органов опыта все эти направления могут быть объединены моделью одной программы федерального уровня (целевой или комплексной), предусматривающей систему мер политического, правового, экономического, административно-режимного, мате­риально-технического, организационно-управленческого, финан­сового, кадрового, пропагандистского и специального характера, объединенных единым стратегическим замыслом, но при условии выработки государством четкой уголовной политики и принятия соответствующего решения о разработке такой программы.

Очевидно, что ее содержание и структура, а точнее - модель, будут определяться не постоянной, заранее определенной схемой, а зависеть от состояния криминальной и общественно-политиче­ской ситуации в стране на каждом этапе ее исторического раз­вития. Если бы такая программа формировалась в настоящее вре­мя, приоритетной наряду с перечисленными выше мерами общего характера могла бы стать борьба: с терроризмом, незаконным обо- ротом оружия, взрывчатых и наркотических веществ, коррупцией, отмыванием полученных преступным путем денежных средств, криминализацией экономики, экстремизмом, преступностью несо­вершеннолетних, нелегальной миграцией.

Однако выбор этих приоритетов должен быть сделан на осно­ве обязательной предварительной научной проработки ряда важ­ных вопросов:

— оценка криминологической ситуации в стране на основе научного анализа статистических данных и разноаспектных кри­минологических пилотажных исследований с учетом латентной преступности и не криминализированных уголовным законом общественно опасных деяний;

— разработка среднесрочного криминологического прогноза состояния и динамики преступности в стране;

— изучение причин преступности перед составлением програм­мы с выделением основных факторов, влияющих на преступность;

— разработка алгоритмов выявления и оценки латентной пре­ступности, а также методик установления причин латентной пре­ступности и мер ее сокращения;

— улучшение методик, обеспечивающих раскрытие престу­плений, совершенных против личности и против собственности, а также изобличение лиц, виновных в организации преступных групп и сообществ;

— исследование и формулирование принципов назначения и исполнения наказания в связи с необходимостью разграничения психических процессов и сознания лица, виновного в преступле­нии, в момент его совершения;

— совершенствование критериев оценки результатов работы различных категорий сотрудников органов уголовной юстиции, обеспечивающих их заинтересованность в образцовом выполне­нии своего служебного долга;

— подготовка психологических, психофизических и медико­биологических методик, направленных на оздоровление морально­го климата в органах уголовной юстиции и на повышение эффек­тивности служебной деятельности всех категорий сотрудников этих органов;

— исследование условий, обеспечивающих независимость и процессуальную самостоятельность судей, прокуроров и работ­ников полиции от местных и ведомственных влияний.

Все перечисленные выше организационно-практические меры должны сопровождать формирование программ и на других уров­нях управления и административно-территориального деления государства, для которых общая, свойственная всем региональным муниципальным программам правоохранительной и антикрими­нальной направленности универсальная основа все же существует.

C другой стороны, важны не столько сами модельные про­граммы, сколько принципы их формирования, которым в изучен­ных источниках уделялось, на наш взгляд, недостаточное внима­ние. В частности, рядом авторов называются такие принципы, как обеспечение сбалансированности денежных средств, концентрации ресурсов, целевого финансирования^[65], рациональности^[66], научной обоснованности, преемственности, последовательности наращива­ния усилий на приоритетных задачах, минимизации финансовых и материально-технических затрат, адресности выделяемых ассиг­нований^[67] и др.

Однако представляется, что наиболее важные принципы про­граммирования вытекают из общеуправленческих принципов. Применительно к программам в правоохранительной сфере они могут быть сформулированы следующим образом:

— целенаправленности, т. е. определения конкретных, по воз­можности измеряемых и оцениваемых с помощью критериев и пока­зателей, приоритетных целей в сфере борьбы с преступностью;

— комплексности, т. е. рассмотрения приоритетных целей, реализуемых с помощью программ, в контексте всей совокупности существующих и прогнозируемых факторов, определяющих состо­яние криминальной ситуации;

— системности, т. е. определения перспективных направлений деятельности правоохранительных органов на различных уровнях (муниципальном, региональном, федеральном, межгосударствен­ном) с учетом внешних взаимосвязей и ограничений;

— адаптивности, т. е. формирования программ с учетом воз­можных изменений внешней среды, которые могут вызвать их корректировку, которая должна проводиться с минимальными политическими, социальными и экономическими издержками;

— эффективности, т. е. уверенности в том, что именно выбран­ный набор целей, определенных в качестве приоритетных, обеспе­чит решение проблем в сфере борьбы с преступностью и дости­жение требуемого уровня безопасности от криминальных угроз с наименьшими финансовыми и социальными затратами;

— минимизации рисков, т. е. в процессе формирования кон­цепции программ и стратегии достижения целей должны быть оценены возможные риски, обусловленные сценарными условия­ми изменения оперативной обстановки в будущем. Характеристи­ки прогнозируемых рисков должны быть учтены при сравнитель­ном анализе вариантов достижения поставленных целей;

— баланса интересов всех субъектов правоохранительной дея­тельности, т. е. обеспечения согласованности или непротиворечи­вости федеральных, региональных и местных интересов при выбо­ре стратегии;

— легитимности, т. е. обязательного принятия программ на основе соответствующего нормативно-правового акта или решением органа исполнительной или представительной власти либо органа местного самоуправления;

— научности, т. е. формирования программ на основе науч­но-практических разработок и научных рекомендаций в данном направлении.

Таким образом, организация разработки, принятия и реали­зации целевых, комплексных и иных программ борьбы с преступ­ностью даже при отсутствии жесткого нормативно-методическо­го обеспечения складывается по определенным канонам и прин­ципам, общим для федерального и межгосударственного уровня, регионов и муниципальных образований Российской Федерации.

C точки зрения современных взглядов на управление органа­ми внутренних дел, можно утверждать, что организационно-право­вое обеспечение разработки, принятия и реализации комплексных и иных программ борьбы с преступностью должно базировать­ся на универсальных принципах, применимых на всех уровнях управления государством и его административно-территориально­го деления: федеральном, региональном и муниципальном, а так­же межгосударственном, межрегиональном и межмуниципальном.

Необходимо конкретное законодательное определение роли в про­граммно-целевом управлении в сфере правоохранительной деятельно­сти высших органов региональной исполнительной власти и местного самоуправления, которые в настоящее время зачастую ограничива­ются лишь формальным участием в процедуре принятия и подведе­ния итогов выполнения программ, являющихся по своей сути и даже названию составной частью комплекса мер социальной политики.

Не ставя под сомнение целесообразность использования программно-целевых методов управления в деятельности право­охранительных органов, которая очевидна и доказана многолет­ней практикой, представляется целесообразным и логичным, что руководить разработкой целевой программы, координировать вза­имодействие ведомств-соисполнителей, контролировать процесс ее реализации, а также нести соответствующую ответственность за конечные результаты должны конкретные органы исполнитель­ной власти и местного самоуправления, наделенные по законода­тельству соответствующими полномочиями.

Исходя из необходимости действительно комплексного реше­ния проблем борьбы с преступностью и сопутствующими ей явле­ниями, программу борьбы с преступностью логично рассматри­вать как составной элемент, подсистему (подпрограмму) програм­мы социально-экономического развития федерации, региона или муниципального образования с включением в последнюю соответ­ствующего криминологического раздела.

Учитывая реально существующий дефицит профессионально подготовленных кадров территориальных подразделений органов внутренних дел в области программно-целевого управления, зада­ча разработки качественных и полноценных моделей программ антикриминальной и профилактической направленности наибо­лее эффективно может быть решена на базе специализированных научно-исследовательских учреждений по заданиям конкретных регионов и муниципальных образований.

4.