Состояние и проблемы нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по формированию программ в сфере борьбы с преступностью

Установленный Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» программно-целевой принцип означает определение приоритетов и целей социаль­но-экономического развития и обеспечения национальной без­опасности Российской Федерации, разработку взаимоувязанных по целям, срокам реализации государственных программ Россий­ской Федерации, государственных программ субъектов Россий­ской Федерации, муниципальных программ и определение объ­емов и источников их финансирования.

Указами Президента Российской Федерации определены стратегические цели национальной безопасности^[49] и национальные цели развития Российской Федерации^[50].

Под каждую цель приняты национальные проекты, включа­ющие широкий комплекс научно-технических, социально-эконо­мических, производственных, институциональных и организа­ционных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений.

Реализация стратегий и национальных целей осуществляется путем разработки и исполнения документов стратегического пла­нирования, в частности, государственных программ Российской Федерации - одним из важнейших средств реализации структур­ной, научно-технической и инновационной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие.

По содержанию государственная программа включает ком­плекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, про­изводственных, социально-экономических, организационно-хозяй­ственных и других мероприятии, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, эконо­мического, экологического, социального и культурного развития, а также инновационное развитие экономики.

По характеру государственные, региональные, муниципальные программы - целевые, ресурсные и управленческие направления качественного преобразования каких-либо сфер, областей, терри­торий жизнедеятельности общества, согласованные и утвержден­ные к исполнению в качестве обязательных.

Согласно постановлению Правительства Российской Феде­рации «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осу­ществления мониторинга и контроля реализации отраслевых доку­ментов стратегического планирования Российской Федерации, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации»^[51], отраслевые документы содержат:

а) оценку состояния соответствующей сферы социально-эко­номического развития Российской Федерации;

б) показатели развития соответствующей сферы социально­экономического развития по одному или нескольким вероятным прогнозам социально-экономического развития Российской Феде­рации на долгосрочный период;

в) приоритеты, цели, задачи и показатели государственного и муниципального управления и обеспечения национальной без­опасности Российской Федерации, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного управления.

По решению Правительства Российской Федерации отрасле­вой документ может содержать следующие положения:

а) сроки и этапы мероприятий, предусмотренных отраслевы­ми документами;

б) окончательные результаты проведения мероприятий, пред­усмотренных отраслевыми документами;

в) план мероприятий на среднесрочный период, в том чис­ле обоснование состава и содержания государственных программ Российской Федерации в соответствующей сфере или отрасли экономики;

г) иные положения.

Применительно к правоохранительной сфере, с учетом слож­ности составляющих ее элементов, множественности субъектов стратегического планирования и других специфических особенно­стей, в организационном плане разработка и реализация государ­ственных (целевых) программ в сфере противодействия преступ­ности, охраны общественного порядка и безопасности является сложным процессом.

Следует отметить, что в настоящее время во многих субъектах Российской Федерации приняты нормативные акты, регулирую­щие программно-целевое планирование, а большинство государ­ственных (целевых) программ имеют паспорта, где указывается механизм управления программой, включая функции и полномо­чия ее головного координатора, исполнителей и соисполнителей, организационное обеспечение выполнения мероприятий и поря­док контроля.

В органах внутренних дел эти вопросы регулируются рас­поряжением МВД России «Об утверждении методических основ по организационному обеспечению МВД России подго­товки, корректировки и реализации документов стратегического планирования»^[52].

Учитывая комплексный характер таких программ, особое зна­чение приобретает межведомственное взаимодействие на всех ста­диях их разработки и реализации, а в системе органов внутренних дел - распределение обязанностей и полномочий по подготовке и реализации программных мероприятий между руководителями, штабом и иными структурными подразделениями.

В требованиях к плану основных организационных мероприя­тий органа внутренних дел, утвержденных приказом МВД России «Об организации планирования в органах внутренних дел Россий­ской Федерации»^[53], должно найти отражение стратегических целей и задач МВД России, а также критериев достижения таких целей (оценки эффективности выполнения плановых мероприятий).

Программы реализуются специализированным управлением, алгоритм деятельности которого представляет следующие этапы:

— исследование (изучение) обстановки, содержания, особен­ностей программ и планов;

— оценка сил, средств возможностей (политических, экономи­ческих, социально-психологических, образовательных, трудовых, организационных) реализации программы, плана;

— конкретизация, уточнение, оценка цели и задач реализации;

— прогнозирование, проектирование (замысел) достижения цели;

— коллективная разработка проекта решения о путях реализа­ции программы, плана;

— принятие решения на реализацию программы, плана;

— постановка задач по реализации программы, плана (приказ);

— организация доведения задач до исполнителей;

— обучение, помощь в выполнении задач;

— контроль выполнения приказа;

— поэтапное подведение итогов, стимулирование (поощрение, наказание).

По экспертным оценкам государственные (федеральные целе­вые) программы нельзя назвать совершенным инструментом дол­госрочного бюджетного планирования^[54].

1) программы не до конца выполняют функцию гарантиро­ванного поступления бюджетного финансирования (на практи­ке параметры программ фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете, при этом вносимые в них изменения могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня меропри­ятий);

2) практика реализации программ показывает, что фактиче­ское финансирование программных мероприятий очень редко соответствует утвержденному, что связано как с организацией выполнения программных мероприятий, так и с неполным софи- нансированием из бюджетов субъектов Российской Федерации или внебюджетных источников;

3) нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации программ не выдерживаются их испол­нителями, в отчетности раскрывается не вся нужная информация;

4) отсутствие в ряде программ показателей эффективности, определенных в количественном выражении по годам реализации, что затрудняет мониторинг хода реализации программных меро­приятий;

5) налиие фактов нецелевого, неэффективного использова­ния бюджетных средств, выделенных на реализацию программ, что подтверждается проведенными контрольно-счетными органа­ми, аудиторскими проверками.

Не смотря на существование указанных выше проблем, теори­ей управления органами внутренних дел и практикой выработаны определенные методические основы комплексного решения задач борьбы с преступностью в рамках программирования деятельно­сти органов внутренних дел и других правоохранительных орга­нов.

В научной литературе и на практике можно встретить различ­ные подходы к решению проблем правоохранительной деятель­ности при помощи разнообразных видов программ борьбы с пре­ступностью различного назначения и уровня:

1. На федеральном уровне на определенный срок (2, 3-5 и более лет) принимается только одна программа, в которой четко изложена концепция уголовной политики, обозначены стратегиче­ские и тактические приоритетные цели борьбы с преступностью, определены размеры и источники гарантированного ресурсного обеспечения, а также рекомендуется формирование аналогичных программ на уровне регионов и других уровнях государственного управления и административно-территориального деления.

Не совсем удачный опыт подобного подхода уже накоплен в России в 90 х гг. XX в. В принципе, с учетом допущенных оши­бок и неповторения их в будущем формирование системы или иерархии программ сверху вниз: с федерального до муниципаль­ного уровня логично, но трудно осуществимо на практике. Не слу­чайно, детально рассмотрев и предложив вполне жизнеспособную теоретическую модель комплексной программы борьбы с преступ­ностью федерального уровня, С. В. Бородин пришел к парадок­сальному выводу, что «разработка такой программы сама по себе большая проблема».

Дискуссионным является и вопрос о необходимости или обязательности разработки программ профилактической и анти- криминальной направленности абсолютно на всех уровнях госу­дарственного управления, субъектов и единиц административно­территориального деления (республик, округов, областей, муни­ципальных образований).

Если исходить из понимания сути предназначения программ­но-целевого подхода - для решения только тех проблем, которые не могут быть решены в рамках «стационарных» или «штатных» структур управления, следует признать, что повсеместное и посто­янное применение программно-целевого управления в рассматри­ваемом направлении является следствием несовершенства дей­ствующих структур в целом, которые в данном случае логичнее реформировать или реорганизовать в более совершенные, отвеча­ющие предъявляемым требованиям.

2. На федеральном уровне принимается «рамочный» Закон (определяющий основы профилактики и противодействия пре­ступности), которым предписывается формирование соответству­ющих программ на уровне регионов и других уровнях государ­ственного управления и административно-территориального деле­ния, а также рекомендуется (или даже предписывается, но в строго и конкретно определенных случаях) формировать аналогичные программы на уровне муниципальных образований.

Положительно зарекомендовавший опыт схожего подхода имеется, например, в Японии^[55], где в национальном масштабе при­нимаются только модели программ, наполнение которых произво­дится на местах, в районах.

В данной связи представляет интерес и опыт США, где дей­ствует «Комплексный закон о контроле над преступностью и без­опасности на улицах» 1968 г. с поправками последующих лет. В этом законе, состоящем из 11 разделов, зафиксированы основ­ные положения федеральной программы в области уголовной юстиции и борьбы с преступностью, механизма координации дея­тельности и финансирования правоохранительных ведомств США всех уровней^[56].

3. На федеральном уровне регулярно принимается ряд про­грамм по конкретным проблемам правоохранительной деятельно­сти и борьбы с преступностью, каждой из которых предусматри­вается возможность формирования в их контексте аналогичных программ в регионах или учета их положений в рамках принима­емых комплексных программ правоохранительной и антикрими- нальной направленности.

Очевидно, что при этом происходит значительное распыление сил и средств, так как создаются многочисленные дополнитель­ные организационно-управленческие структуры. Из-за неувязки со сроками принятия бюджетов различного уровня, особенно на региональном и муниципальном уровнях, остро встает вопрос поиска гарантированных источников ресурсного обеспечения. Возникает проблема организации эффективного контроля за реа­лизацией множества мероприятий целого ряда программ, кото­рые к тому же необходимо учесть в собственных, разрабатывае­мых дополнительно планах органов и подразделений внутренних дел. Резко возрастает нагрузка на сотрудников штабных подраз­делений, которые в целях контроля разрабатывают и направля­ют в подразделения, задействованные в реализации мероприятий программ, соответствующие формы отчетности, что, в свою оче­редь, приводит к существенному увеличению документооборота.

Указанные недостатки могут быть в значительной степени компенсированы согласованными между собой сроками форми­рования программ федерального уровня и заблаговременного (до принятия бюджетов) их поступления на места, что позволит с позиций действительно комплексного подхода разработать кор­респондирующиеся между собой по целям и задачам программы регионального и муниципального уровней.

4. На федеральном уровне определяются лишь основные положения уголовной политики, которые закрепляются в Указах и Посланиях Президента Российской Федерации к Федераль­ному Собранию, концепциях, а органы государственной власти и местного самоуправления регионального уровня, учитывая их, в зависимости от состояния складывающейся криминаль­ной ситуации по собственному усмотрению принимают решение о необходимости разработки и принятия каких-либо программ борьбы с преступностью.

Для успешной реализации данного подхода необходимо соз­дание принципиально нового механизма индикативного програм­мирования правоохранительных и антикриминальных мер, кото­рый бы стимулировал органы региональной власти и местного самоуправления к их принятию. Возможно, что он будет форми­роваться вместе с развитием системы индикативного планирова­ния экономики страны в целом.

Кроме того, необходимы критерии оценки состояния обще­ственной безопасности и правопорядка в целом. С их помощью мог бы быть определен предельный уровень угрозы им со стороны криминала, превышение которого обязывало бы органы государ­ственной власти и местного самоуправления разрабатывать и при­нимать адекватные меры реагирования, возможно, в форме про­грамм правоохранительной и антикриминальной направленности.

5. Программы правоохранительной и антикриминальной направленности принимаются только в рамках программ соци­ально-экономического развития государства, регионов и муници­пальных образований в качестве обязательных подпрограмм или их разделов.

В пользу данной позиции можно сформулировать и приве­сти следующие аргументы: во-первых, программы социально-эко­номического развития сами по себе содержат комплекс мер, кос­венно влияющих на состояние преступности и правонарушений (создание рабочих мест, улучшение благосостояния населения, развитие культурно-досуговой сферы, повышение социальной защищенности, стимулирование деловой активности и т. д.), т. е., по сути, с их помощью решаются все вопросы общей профилак­тики; во-вторых, данные программы принимаются повсеместно, порядок их разработки, решения вопросов ресурсного обеспече­ния, принятия и реализации многократно опробован; в-третьих, нет необходимости в формировании специальных органов управ­ления, так как ими являются органы местной власти и самоу­правления; в-четвертых, обеспечивается комплексность прини­маемых профилактических мер в контексте единой концепции; в-пятых, за выполнение таких программ в части реализации мер по обеспечению правопорядка основную ответственность несут именно органы местной власти и самоуправления, от которых во многом зависит формирование и претворение в жизнь эффектив­ной региональной уголовной политики.

6. На федеральном уровне принимаются программы обеспе­чения правопорядка и противодействия преступности, а на реги­ональном и муниципальном уровнях - программы профилакти­ки правонарушений. При этом наличие федеральной программы является основанием для принятия региональной программы, а ее принятие служит таким же основанием и для принятия муниципальных программ.

Данная модель действует в настоящее время, о некоторых проблемах ее функционирования, в частности, связанных с бюд­жетным финансированием из региональных и местных бюдже­тов, сказано выше. Модель в связи с ее практической реализаци­ей, безусловно, заслуживает дополнительного изучения. В этом случае целесообразно подготовить методические рекомендации по формированию таких программ, увязав их с процессом бюд­жетного финансирования различного уровня.

Следует подчеркнуть, что в зависимости от остроты крими­нальной ситуации и необходимости принятия дополнительных адекватных мер, данный подход не исключает разработку и реа­лизацию дополнительных целевых программ решения конкрет­ных проблем борьбы с преступностью и обеспечения правопо­рядка на различных уровнях.

Во всех случаях отличительной особенностью комплекс­ных и иных программ борьбы с преступностью любого уровня является характерная, присущая только им процедура расчета и использования ресурсного обеспечения. В отличие от других видов управленческих решений, принимаемых в рамках «штат­ных», функционирующих на постоянной основе организаций и подразделений, в которых ресурсные возможности заложены в бюджет в целом на их функционирование, программы борьбы с преступностью предполагают выделение специальных ресурсов для своей реализации (на всю программу).

Для увязки материальных и финансовых потоков при реали­зации программы борьбы с преступностью в регионе или муни­ципальном образовании, достижения баланса между поступле­ниями и расходом средств на программу в целом, обеспечения возможности маневра финансовыми ресурсами и действенного контроля за их мобилизацией и использованием необходимо формирование Финансового плана комплексной программы - как годовых, так и рассчитанных на весь период ее действия. В этих планах должны быть отражены плановые затраты на реа­лизацию программы по ее разделам, поступление средств из раз­личных источников и от разных участников. Прообразом такого рода документа может служить сводный баланс.

Представляется, что наиболее ясно и удачно организацион­ные предпосылки успешной разработки любых программ сформу­лированы академиком В. Н. Кириченко, по мнению которого они состоят в следующем: своевременное определение и утверждение авторитетными органами перечня проблем, по которым пред­стоит создавать такие программы; формирование и утверждение коллектива разработчиков программы и, прежде всего, выделе­ние головной организации (ведомство или проектно-исследова­тельское учреждение) и основных соисполнителей; разработка и утверждение исходного задания на программу, четко формули­рующего цель; предварительная ориентировка по ресурсам (осо­бенно по капиталовложениям), которая дается на базе и в рам­ках предварительно сбалансированной модели народного хозяй­ства, разрабатываемой к обоснованию социально-экономической концепции плана или его основных направлений; определение основных методических принципов формирования программ,

обеспечивающих их сопоставимость по структуре и выходным показателям, а также возможность органического включения их в систему обычных плановых документов - основных направ­лении или развернутых перспективных планов экономического и социального развития страны.

Неукоснительное соблюдение перечисленных положений, предназначенных, главным образом, для сферы экономики, могло бы в значительной степени снять многие проблемы и в практике программирования правоохранительной деятельности. Очевидно, что для современной ситуации эти положения остаются актуальными.

Таким образом, система (иерархия) программ правоохрани­тельной и антикриминальной направленности в принципе может быть сформирована на всех уровнях государственного управле­ния и административно-территориального деления Российской Федерации, а также на межгосударственном уровне, что позво­лит объединить их единой концепцией, увязать по срокам при­нятия и реализации, обеспечить преемственность.

Эффективность программ борьбы с преступностью может быть определена только при наличии системы четко сформулиро­ванных соответствующих критериев, показателей и индикаторов, позволяющих оценить экономичность (затраты), оперативность (время), оптимальность (учет существующих ограничений), раци­ональность (средства) и результативность (степень) достижения зафиксированных в программах целей или их комплекса.

Формируя программу или участвуя в этом процессе в каче­стве соисполнителя, для руководителя органов или подраз­делений внутренних дел важно уметь четко сформулировать и выбрать критерии оценки закладываемых в программы целей и определить процедуру самой оценки, учитывающую вклад именно органов внутренних дел в выполнение мероприятий про­граммы, результаты ее реализации в целом.

3.2.