Состояние, основные направления и проблемы разработки и реализации целевых программ органами внутренних дел

Актуальность применения методологии программно-целе­вого управления в деятельности органов внутренних дел вызва­на реалиями и особенностями оперативной обстановки в стране. Распространение таких наиболее общественно опасных явлений, как терроризм, организованная преступность, коррупция, заказ­ные убийства, а также преступления в сфере высоких технологий, предупреждение, пресечение и раскрытие которых требует значи­тельных материальных, финансовых и иных затрат, потребовало концентрации всех имеющихся ресурсов на конкретных приори­тетных направлениях борьбы с преступностью.

Федеральные целевые программы усиления борьбы с преступ­ностью, попытка реализации которых была предпринята в 90-х гг. XX в., максимально полно охватывали проблематику организа­ции правоохранительной деятельности, в них были представлены практически все направления по непосредственному противодей­ствию преступности: усиление борьбы с преступностью против личности, преступными посягательствами на жилища и хранили­ща, с экономическими преступлениями и др., а так же профилак­тика правонарушений.

Однозначно интерпретировать результаты реализации этих программ, увязав их с состоянием и изменениями в оперативной обстановке, прежде всего, преступности, уровень которой в пери­од с 1994 по 2000 гг. был нестабильным, довольно сложно, так как в отдельные годы программы финансировались лишь на треть от запланированного уровня и во многом остались неосущест­вленными^[31].

В последующие годы при ведущей роли МВД России был разработан и реализован либо реализуется ряд межведомствен­ных программ по борьбе с организованной преступностью, по обе­спечению государственной монополии в сфере оборота спирт­ных напитков, по выявлению и пресечению каналов поступления финансовых средств, оружия, взрывчатых веществ, в том числе из-за рубежа, направляемых на поддержку сил, угрожающих наци­ональной безопасности страны.

Однако на региональном уровне выявились очевидное несо­вершенство и пробелы существующей нормативно-правовой базы разработки, принятия и реализации программ правоохранитель­ной и антикриминальной направленности, отсутствие методик, позволяющих убедительно обосновать необходимость (обязатель­ность) принятия тех или иных программ, концептуально увязать их с программами социально-экономического развития и со сро­ками принятия бюджетов различного уровня, а также обеспечить полноценное ресурсное обеспечение заложенных в них меропри­ятий.

Проблема нормативно-правового закрепления уже многократ­но теоретически обоснованного в научных исследованиях меха­низма разработки, принятия и реализации различных по уровню и назначению программ антикриминальной и правоохранительной направленности оставалась во многом нерешенной.

C принятием в 2016 г. Федерального закона. «Об осно­вах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»^[32] функционирование системы профилактики право­нарушений осуществляется на основе государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ в сфере про­филактики правонарушений. Финансирование расходов субъектов профилактики правонарушений, связанных с реализацией госу­дарственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных про­грамм в сфере профилактики правонарушений, осуществляется за счет и в пределах средств, выделенных соответствующим субъ­ектам профилактики правонарушений.

В то же время следует учитывать, что государственные про­граммы всех уровней относятся к объектам государственного стратегического планирования, которое в Российской Федерации сегодня осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации»^[33].

За время его действия утверждено (одобрено) значительное количество документов стратегического планирования, разра­ботаны различные методики и регламенты формирования доку­ментов стратегического планирования.

Переформатированная и адаптированная в соответствии с данным законом структура государственной программы Россий­ской Федерации «Обеспечение общественного порядка и проти­водействие преступности»^[35] предусматривает: 1) оценку текущего состояния сферы реализации государственной программы; 2) при­оритеты и цели государственной политики в сфере реализации государственной программы; 3) задачи государственного управле­ния и обеспечения национальной безопасности Российской Феде­рации, определенные в том числе в соответствии с национальными целями, способы их эффективного решения в сфере реализации государственной программы; 4) задачи обеспечения достижения показателей социально-экономического развития субъектов Рос­сийской Федерации, входящих в состав приоритетных террито­рий, уровень которых должен быть выше среднего уровня по Рос­сийской Федерации.

Достижение целей Программы обеспечивается посредством решения задач, закрепленных в проектах и комплексах процесс­ных мероприятий, входящих в ее структуру. Приоритеты, цели и задачи, относящиеся к сфере деятельности органов внутренних дел, определены в различных документах стратегического плани­рования, в частности:

— Стратегией национальной безопасности Российской Феде­рации^[36] обеспечение государственной и общественной безопасности определяется в качестве одного из стратегических национальных приоритетов. Целями обеспечения государственной и обществен­ной безопасности являются в том числе защита основных прав и свобод человека и гражданина, укрепление гражданского мира и согласия, политической и социальной стабильности в обще­стве, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества, укрепление законности и правопорядка, искоренение коррупции, защита граждан и всех форм собственно­сти, традиционных российских духовно-нравственных ценностей от противоправных посягательств;

— Стратегией безопасности дорожного движения в Россий­ской Федерации на 2018-2024 годы^[37] в качестве целей определе­ны повышение безопасности дорожного движения и стремление к нулевой смертности в дорожно-транспортных происшествиях, что соотносится с положениями Транспортной стратегии Россий­ской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года;

— Указом Президента Российской Федерации «О националь­ных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года»^[38] определены национальные цели развития Российской Федерации на период до 2036 года.

— в соответствии с положениями Стратегии противодей­ствия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года^[39] одни­ми из основных направлений реализации государственной поли­тики по противодействию экстремизму являются осуществление принципа неотвратимости и соразмерности наказания за осу­ществление экстремистской деятельности, повышение эффектив­ности работы по выявлению и пресечению изготовления, хране­ния и распространения экстремистских материалов, символики и атрибутики экстремистских организаций;

— Основами государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей^[40] в числе основных направлений деятельности для реше­ния проблем в области сохранения и укрепления традиционных ценностей отмечена необходимость совершенствования деятель­ности правоохранительных органов по профилактике и пресече­нию противоправных действий, направленных на распространение деструктивной идеологии;

— Стратегией экономической безопасности Российской Феде­рации на период до 2030 года^[41] к числу основных вызовов и угроз экономической безопасности Российской Федерации отнесен высо­кий уровень криминализации и коррупции в экономической сфере;

— Концепция развития национальной системы противодей­ствия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступ­ным путем, и финансированию терроризма предусматривает среди прочих целей указанной национальной системы снижение уровня террористической угрозы и экстремистских проявлений в обще­стве, обеспечение законности и прозрачности деятельности неком­мерческих организаций;

— в Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации на период до 2030 года^[42] стратегическими целями определены сокращение незаконного оборота и доступно­сти наркотиков для их незаконного потребления, а также сниже­ние тяжести последствий незаконного потребления наркотиков;

— согласно Основам государственной пограничной политики Российской Федерации^[43] одной из основных угроз национальной безопасности в пограничном пространстве является трансгранич­ная преступность, связанная с незаконной миграцией, контрабан­дой оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, материальных и культурных ценностей, а также с незаконной добычей и реализацией водных биологических ресурсов;

— в соответствии со Стратегией комплексной безопасности детей в Российской Федерации на период до 2030 года^[44] профи­лактика преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении их, определена одним из основных направлений реа­лизации государственной политики в сфере обеспечения безопас­ности детей.

Доктриной информационной безопасности Российской Феде­рации^[45] определены основные направления обеспечения информа­ционной безопасности в области государственной и общественной безопасности, к числу которых отнесены противодействие исполь­зованию информационных технологий для пропаганды экстре­мистской идеологии, распространения ксенофобии, идей нацио­нальной исключительности в целях подрыва суверенитета, поли­тической и социальной стабильности, насильственного изменения конституционного строя, нарушения территориальной целостно­сти Российской Федерации, а также повышение эффективности профилактики правонарушений, совершаемых с использованием информационных технологий, и противодействие таким правона­рушениям.

Исходя из приоритетов государственной политики в сфере реализации Программы, содержащихся в федеральных законах, решениях Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также в документах стратегического планирования, сформулированы цели Программы:

— противодействие преступности и повышение эффективно­сти охраны общественного порядка (обеспечивающее уменьшение доли тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных в обще­ственных местах, в общем количестве преступлений до 5,27 %, а также снижение уровня не разысканных без вести пропавших граждан по отношению к 2021 г. до 95,9 % в 2030 г.);

— снижение смертности в результате дорожно-транспортных происшествий к 2030 году до уровня, не превышающего 4 челове­ка на 100 тыс. населения;

— обеспечение уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг в области безопасности дорожного движения и в сфере миграции - не менее 90 % еже­годно.

Система целеполагания Программы гармонизирована с поло­жениями Единого плана по достижению национальных целей раз­вития Российской Федерации на период до 2024 г. и на плановый период до 2030 г.

Задачи государственного управления и обеспечения нацио­нальной безопасности Российской Федерации определены в соот­ветствии с национальными целями, способами их эффективного решения в сфере реализации государственной программы Россий­ской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противо­действие преступности».

Достижение целей Программы обеспечивается посредством решения задач, закрепленных в проектах и комплексах процесс­ных мероприятий, входящих в ее структуру.

В выполнении Программы принимают участие практиче­ски все подразделения Министерства, а ресурсное обеспечение по годам ее реализации составляет основную часть средств феде­рального бюджета, предназначенных органам внутренних дел Рос­сийской Федерации.

С 1 января 2022 г. Программа реализуется в новом форма­те, предусмотренном Положением о системе управления госу­дарственными программами Российской Федерации, в том числе содержит 7 комплексов процессных мероприятий (КПМ), руко­водителями которых являются Министр внутренних дел Россий­ской Федерации: «Оперативно-служебная деятельность органов внутренних дел Российской Федерации», «Обеспечение подготов­ки кадров для органов внутренних дел Российской Федерации», «Материально-техническое и медицинское обеспечение органов внутренних дел Российской Федерации», «Обеспечение прове­дения экспертных исследований ДНК подразделениями органов внутренних дел Российской Федерации», а также заместители Министра внутренних дел Российской Федерации: КПМ «Обе­спечение реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федера­цию соотечественников, проживающих за рубежом», КПМ «Реа­лизация Государственной программы «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопро­изводства», КПМ «Предварительное следствие».

Исполнению Государственной программы уделяется при­стальное внимание со стороны Правительства Российской Феде­рации, Минэкономразвития России, Минфина России, Счетной палаты Российской Федерации, а также независимых наблюдате­лей и экспертного сообщества.

Паспорта КПМ Государственной программы формируются на основании предложений подразделений МВД России, которые включают, в том числе контрольные точки, необходимые для обя­зательного выполнения в ходе реализации комплексов. Своевре­менное наступление контрольных точек (КТ) оказывает влияние на ход реализации Государственной программы в целом.

В настоящее время требования к КТ в сфере проектного управления определены Единой методикой по реализации проек­тов, утвержденной проектным офисом Правительства Российской Федерации (направлена федеральным органам исполнительной власти письмом Аппарата Правительства Российской Федера­ции 1 июля 2022 г. № П6-53625), по государственным програм­мам Российской Федерации - Методическими рекомендациями по разработке и реализации государственных программ Россий­ской Федерации (утверждены приказом Минэкономразвития Рос­сии от 17 августа 2021 г. № 500).

Указанные документы разработаны для всех заинтересован­ных министерств и ведомств в едином формате.

Вместе с тем подразделения Министерства реализуют Госу­дарственную программу в сферах внутренних дел, контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, миграции, а также выполняют различные специфи­ческие задачи, в том числе по борьбе с организованной преступно­стью и экстремизмом.

В этой связи на основе анализа мониторинга комплексов Госу­дарственной программы для эффективного достижения целей и ее структурных элементов очевидна целесообразность использования формализованного перечня наименований KT и их оптимальное количество по каждому КПМ с учетом выполняемых заинтересо­ванными подразделениями МВД России мероприятий.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах систе­мы профилактики правонарушений в Российской Федерации» реализация основных направлений профилактики правонаруше­ний осуществляется посредством разработки соответствующих государственных и муниципальных программ. Статьей 7 Закона регламентирована обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке государственных программ субъектов Российской Федерации в данной сфере, орга­нам местного самоуправления предоставлено право разрабатывать муниципальные программы по профилактике правонарушений.

Основными направлениями реализации региональных про­грамм правоохранительной направленности, в том числе тради­ционными для большинства субъектов (предусмотренных статьей 6 Закона), являлись мероприятия по:

— внедрению, развитию и поддержанию работоспособности правоохранительного сегмента АПК «Безопасный город»;

— формированию необходимых условий для функционирова­ния народных дружин и иных объединений правоохранительной направленности;

— организации добровольной сдачи незаконно хранящегося у населения оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрыв­ных устройств;

— ресоциализации и реабилитации лиц, освободившихся из мест лишения свободы, лиц, употребляющих наркотические средства, включая создание специализированных учреждений социальной адаптации;

— организации оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения, включая создание учреждений для оказания услуг по предоставлению временного приюта и доврачебной помощи.

В рамках региональных государственных программ также финансируются мероприятия по материально-техническому обе­спечению органов внутренних дел.

Необходимо учитывать, что ряд мероприятии законодательно отнесен к полномочиям органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации, осуществляемым данными органами за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации. Так, к ним относятся:

— организация профилактики незаконного потребления нар­котических средств и психотропных веществ, наркомании;

— организация и осуществление на территории субъекта Рос­сийской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий;

— обеспечение безопасности дорожного движения на автомо­бильных дорогах регионального или межмуниципального значе­ния;

— вопросы поддержки граждан и их объединений, участвую­щих в охране общественного порядка;

— вопросы социальной поддержки и социального обслужива­ния граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей- сирот, безнадзорных детей, а также детей, оставшихся без попече­ния родителей;

— осуществление правового просвещения и информирования в указанной сфере, мероприятий по социальной адаптации, ресо­циализации, социальной реабилитации, помощи лицам, пострадав­шим от правонарушений или подверженным риску стать таковы­ми.

В этой связи при отстаивании интересов органов внутренних дел необходимо обращать внимание региональных властей на их обязанности по регулированию указанных вопросов.

По итогам проведенного анализа в целом можно сделать вывод об определенных положительных тенденциях в работе территориальных органов МВД России по привлечению средств региональных и местных бюджетов к финансированию меропри­ятий по обеспечению общественного порядка и противодействию преступности на территории Российской Федерации.

В то же время на состояние преступности влияет целый ряд факторов, прежде всего, экономического характера, воздействие на которые не входит в компетенцию органов внутренних дел.

В этой связи представляется важным проводить углубленный анализ целого спектра причин и условий, влияющих на крими­нальную ситуацию в регионе, с выделением тех его составляющих, управление которыми возможно осуществить в формате программ правоохранительной направленности.

Учитывая региональные особенности, финансовые возмож­ности субъекта (в том числе низкую бюджетную обеспеченность большинства из них), в конкретном территориальном органе МВД России целесообразно предварительно определить приори­теты мероприятий, имеющих ключевое значение для нормализа­ции оперативной обстановки и включение которых в региональ­ные программы необходимо отстаивать в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для этого при подготовке предложений по включению в госу­дарственные программы мероприятий, связанных с приобрете­нием для подразделений территориальных органов МВД России материально-технических средств за счет средств субъекта, необ­ходимо предварительно определить:

— нормы положенности по видам необходимого имущества;

— процент обеспеченности данным имуществом территори­ального органа МВД России;

— имеется ли возможность выделения дополнительных средств федерального бюджета на его содержание при закрепле­нии его в оперативное управление.

В случае приобретения для подразделений территориального органа МВД России материально-технических средств такое иму­щество может использоваться по следующим основаниям:

— передача имущества в собственность Российской Феде­рации с последующим закреплением его на праве оперативно­го управления за соответствующим территориальным органов МВД России;

— передача имущества территориальному органу МВД Рос­сии на основании договора безвозмездного пользования.

При этом активная наступательная позиция органов внутрен­них дел по отстаиванию в органах государственной власти субъ­ектов предложений по включению в региональные программы указанных выше мероприятий влечет определенный положитель­ный эффект и несомненно влияет на оздоровление криминальной ситуации в регионах.

2.2.