Объективные предпосылки использования программно­целевого управления в деятельности органов внутренних дел

Практика и проблематика использования программно-целево­го метода достаточно глубоко и полно исследованы в социально- экономикои сфере как на общегосударственном, так и региональ­ном уровнях в трудах А.

Объективные предпосылки использования программно-целе­вого подхода в деятельности органов внутренних дел связаны с необходимостью повышения их концентрации и мобильности для решения сложных задач в условиях неопределенности.

В то же время сложившаяся и преобладающая в настоящее время в системе органов внутренних дел линейно-функциональ­ная структура не всегда обеспечивает, а в ряде случаев и суще­ственно затрудняет решение стоящих перед ними задач, отли­чающихся своим комплексным для сферы правоохранительной деятельности характером и сложностью, так как с точки зрения многих исследователей ей не во всех случаях свойственна необ­ходимая гибкость в перераспределении (с целью концентрации на приоритетных направлениях) и расходовании ресурсов; при ее использовании существенно снижается и размывается ответствен­ность между различными подразделениями и службами, деятель­ность которых направлена на достижение и решение общих целей и задач; требуется значительное время на согласование решений и выяснение точек зрения функциональных и линейных служб, т. е. утрачивается оперативность реагирования, что в случае рез­кого осложнения оперативной обстановки недопустимо.

Сущность программно-целевого метода раскрывается через рассмотрение его как результата взаимодействия двух более общих подходов (методов, принципов) управления - целевого и программного.

Целевой подход - это система методов и методических при­емов, обеспечивающая постоянную ориентацию управленческой деятельности, планово-управленческих решений и процессов выполнения этих решений на конкретные цели.

На базе целевого подхода решаются такие наиболее важные задачи, как:

1) выявление структуры всей системы перспективных целей, а также формирование и определение их качественных и количе­ственных характеристик;

2) обеспечение строгого целевого использования ресурсного потенциала;

3) преобразование исходных целевых установок в конкретные задачи с учетом имеющихся возможностей;

4) разработка и совершенствование системы критериев и показателей, наиболее полно отражающих поставленные цели;

5) комплексная оценка эффективности намечаемых меропри­ятий.

Перечисленные задачи возникают в сфере государствен­ных социально-экономических отношений, как на федеральном, отраслевом, территориальном (или региональном) уровнях, так и в работе отдельных органов и подразделений исполнительной власти, других управленческих структур. Соответственно, целе­вой подход может успешно применяться и в особой, специфиче­ской области - правоохранительной деятельности. Кроме того, он позволяет организовывать системы целевого управления («управ­ления по целям»), предполагающего наличие четко сформулиро­ванных заданий для каждого из подразделений соответствующего управленческого органа.

Центральное место в целевом планировании и управлении занимает анализ целей управления, а его результат - выстроенная по определенной иерархии система целей («Дерево целей») высту­пает в качестве основы для решения с помощью целевого подхода возникающих задач. Процедура анализа целей заключается в кон­кретизации общей (исходной) формулировки цели^[4], в доведении ее до такой степени детализации, которая бы позволила количе­ственно охарактеризовать основные компоненты целевого состоя­ния, связать с ним намечаемые мероприятия. При этом уточняю­щие цели (подцели) должны полностью раскрывать смысл анали­зируемой цели.

Таким образом, главное в данной процедуре - это научно­обоснованное определение цели, ее декомпозиция в подцели раз­личных рангов и расположение их в порядке соподчиненности. В подобной иерархии цели низших рангов являются конкретиза­цией вышестоящих.

В рассматриваемом аспекте особую важность приобретают выработанные правила последовательной декомпозиции главной цели на подцели: формулировка целей должна описывать желае­мые результаты (состояние), но не действия, необходимые для их достижения; формулировка главной (генеральной) цели должна давать описание конечного результата; содержание главной цели должно быть развернуто в иерархическую структуру подцелей таким образом, чтобы достижение подцелей каждого последую­щего уровня стало необходимым и достаточным условием дости­жения целей данного уровня; на каждом уровне подцели долж­ны быть независимыми и невыводимыми друг из друга; деком­позиция прекращается при достижении некоторого элементарного уровня, когда формулировка подцели позволяет приступить к ее реализации без дальнейших пояснений.

Существуют и другие, более подробные, являющиеся, по сути, алгоритмом целеполагания общие правила постановки целей, при­обретающие именно за счет этого особую практическую ценность:

— описание ситуации; выявление приоритетов;

— выбор в качестве общей цели одного наиболее существен­ного приоритетного направления; формулирование цели в терми­нах конечных результатов;

— декомпозиция цели в системе «цель - ресурсы - результа­ты»;

— построение направленного графа «Дерево целей», оценка системы графов «Дерево целей» на полноту состава подцелей, их соподчиненности (иерархичности) и ресурсной обеспеченности;

— уточнение конфигурации модели «Дерево целей»;

— проверка правильности формулировок целей различных иерархических уровней; формулировка целевых задач по целям и подцелям;

— установление для каждого звена управляющей подсистемы главной цели; определение для каждой такой главной цели и ее подцелям критериев достижения и системы их оценочных пока­зателей^[5].

Однако в ряде случаев, характерных и для правоохранитель­ных органов, сложность состоит в том, что не все цели и подце­ли могут быть сформулированы в четкой, количественной форме^[6]. Это, прежде всего, относится к перспективным долговременным стратегическим целевым установкам, для которых более важна содержательная, качественная характеристика. Наиболее характер­ными примерами в данном аспекте являются: стабильность опера­тивной обстановки, социально приемлемый уровень общественной безопасности, защищенность граждан и их доверие к правоохра­нительным органам, эффективность управленческой деятельности по противодействию преступности, комплексность решения про­блем борьбы с правонарушениями и т. п.

Кроме того, рассматривая в контексте целеполагания сущ­ность программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел и правоохранительной сфере, нельзя не отметить его некоторую специфичность, объяснимую тем, что в сферу соци­ального управления данный метод вошел из экономики, где он понимается и трактуется как метод разработки особых планов и средств управления по достижению определенных (нестандарт­ных, необычных или принципиально новых) целей. Предполага­ется, что его использование обеспечивает, прежде всего, строгую согласованность намеченных мероприятий с поставленными целя­ми за счет: проведения детального анализа этих целей (реаль­ность, достижимость, релевантность и т. д.); учета всех основных аспектов их достижения (способы, средства, ресурсы); непосред­ственного включения в специальный план их реализации всех необходимых исполнителей вне зависимости от ведомственной принадлежности, минуя при необходимости некоторые из органи­зационных уровней управления.

Соблюдение этих требований позволяет сформировать относя­щиеся к сфере обеспечения правопорядка цели и задачи по иерар­хическому принципу в виде «Дерева целей». Однако такая трак­товка применима при использовании программно-целевого управ­ления в системе органов внутренних дел только при соблюдении важного условия - наличия соответствующего нормативно-право­вого обеспечения.

Необходимо учитывать то, что органы внутренних дел впи­саны в систему обеспечения национальной безопасности страны и формируемые ими стратегические цели являются во многом общими, как для них самих, так и для других взаимодействующих с ними правоохранительных органов. Так, исходя из Стратегии национальной безопасности Российской Федерации^[7], целями обе­спечения государственной и общественной безопасности являются защита конституционного строя Российской Федерации, обеспе­чение ее суверенитета, независимости, государственной и террито­риальной целостности, защита основных прав и свобод человека и гражданина, укрепление гражданского мира и согласия, поли­тической и социальной стабильности в обществе, совершенство­вание механизмов взаимодействия государства и гражданского общества, укрепление законности и правопорядка, искоренение коррупции, защита граждан и всех форм собственности, традици­онных российских духовно-нравственных ценностей от противо­правных посягательств, защита населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, можно сделать вывод, что программно-целе­вое управление в органах внутренних дел организуется на основе системы иерархически соподчиненных политико-правовых и кон­цептуально обоснованных организационно-программных докумен­тов, устанавливающих цели и приоритеты оперативно-служебной деятельности, содержащих сумму взаимосвязанных, скоординиро­ванных по исполнителям, ресурсам, месту и времени реализации мероприятии по борьбе с преступностью, обеспечению обществен­ного порядка и безопасности.

Сущность другого из числа обозначенных выше принципов - программного управления, состоит в увязке целей с ресурсами по наиболее важным, приоритетным направлениям, что дости­гается, как правило, с помощью целевых, комплексных и иных программ. Программы в соответствии с этим принципом высту­пают в роли ведущих звеньев механизма управления как особые средства (формы) концентрации усилий и ресурсов различных государственных и негосударственных структур либо отраслевых структур в рамках одного ведомства на решении самых сложных задач по достижению оптимальным образом в заданный срок выбранных целей.

Среди отличительных свойств программы как формы инте­грации ресурсов и различных видов деятельности, специфичной формы организации процессов достижения поставленных целей особо следует выделить следующие:

— комплексное включение в программу всех необходимых и достаточных мероприятий независимо от ведомственной либо отраслевой принадлежности исполнителей;

— создание специального, наделенного соответствующими правами и ресурсами органа управления, ответственного за раз­работку и осуществление намеченного комплекса мероприятий;

— временный характер функционирования данного про­граммного органа управления за исключением тех случаев, когда решение стоящих (плановых) задач означает создание некоторых систем, функционирующих в качестве постоянно действующих (стационарных или штатных) отраслей, подотраслей, органов, подразделений;

— установление четких зависимостей и связей отдельных мероприятий и исходной (плановой) задачи, позволяющих оце­нить «вклад» мероприятий в конечный результат деятельности;

— специальные методика и технология разработки проек­та программы, как определенного планового документа, не впи­сывающиеся, как правило, в сложившуюся последовательность принятия плановых решений, требующие в процессе их исполне­ния создания новых, нестандартных не только информационных, но и предметных связей между отраслями, ведомствами, органа­ми, подразделениями и отдельными исполнителями.

Как показывает практика, программный подход, подобно целевому, в правоохранительной деятельности может быть реали­зован на всех уровнях управления и в различных формах, которые определяют их характерные черты. Так, для программ федераль­ного и международного уровня характерна комплексность охвата решения проблем борьбы с преступностью и правоохранительной деятельностью в целом, для регионального - местная проблемати­ка, связанная с преобладанием определенных видов преступлений либо особенностями социально-экономического, экологического и географического положения, внутри отраслей (служб) на перед­ний план выступают такие организационные моменты, как коор­динация деятельности входящих в них подразделений, вопросы повышения эффективности управления, рационального использо­вания имеющихся ресурсов и т. д.

Важное значение и главная черта программного подхода состоят в том, что он наиболее полно сочетает в себе принципы и структурно-логические элементы системного анализа, конкрети­зируя их применительно к процессам управления социально-эко­номическими системами.

Принято выделять следующие основные понятия и принципы системного анализа: целостность, связь, структура и организация, уровни системы и их иерархия, целесообразное поведение, само­организация, функционирование и развитие системы^[8]. Так или иначе все они имеют существенное значение для разработки про­грамм правоохранительной и антикриминальной направленности, так как затрагивают суть процессов и явлений, происходящих во внешней среде функционирования органов внутренних дел и вну­три их самих, а также для выработки научно обоснованных мер по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обе­спечению общественной безопасности.

Из структурно-логических элементов системного анализа в рассматриваемом аспекте наибольший интерес представляют: выбор альтернативных направлений действий, на основе которых может быть достигнута цель (поиск оптимальных способов или вариантов достижения цели); определение требуемых для этого затрат ресурсов (материальных, финансовых, трудовых и т. д.); разработка логико-математических моделей, отображающих свя­зи между целями, альтернативными направлениями действий, средствами их достижения, окружающей средой и потребностями в ресурсах; определение критериев и показателей для соотноше­ния целей и затрат.

Критериями идентификации ситуации, которую следует раз­решать с позиции программно-целевого подхода, являются: дей­ствительность существования и значимость проблемы; невозмож­ность эффективно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего организационно-управленческо­го механизма; необходимость и обязательность дополнительной ресурсной поддержки (причем для сферы правоохранительной деятельности - не только со стороны государства); необходимость координации межотраслевых и межведомственных связей мини­стерств, служб, агентств, предприятий, государственных и него­сударственных организаций, органов власти и местного само­управления; принципиальная новизна и высокая эффективность организационных, материально-технических и иных мероприятий, необходимых для комплексного решения данной проблемы^[9].

Следует особо подчеркнуть значимость именно организацион­но-управленческого аспекта в создании «программной системы» или «программного механизма», которые предполагают интегра­цию не только технологическими связями. Ведь программный подход реализуется, как правило, на «стыках» контуров федераль­ного (общегосударственного), отраслевого, регионального или тер­риториального, а также муниципального управления и планирова­ния, способствуя их взаимодействию при решении стоящих задач, не вписывающихся из-за своей специфики (сложности, новизны, нестандартности, масштабности и т. д.) в формы, принятые в каж­дой из отдельно взятых указанных систем управления.

Программно -целевое управление - это деятельность, бази­рующаяся на научно обоснованном определении долгосрочных социальных и экономических целей, их разукрупнении на про­межуточные цели и задачи, которые оптимально увязываются с выделенными для этого ресурсами на весь период реализации поставленных целей^[10].

Программно-целевой метод лежит в основе целостной техно­логии проектирования решения наиболее сложных социально-эко­номических проблем, в том числе в рассматриваемом нами аспек­те - организации правоохранительной деятельности и в решении одной из основных задач органов внутренних дел - раскрытии преступлений.

Программирование, наряду с целеполаганием и планировани­ем, осуществляемое с помощью специальных критериев и прие­мов, представляет собой процесс проектирования или, иными сло­вами, создания трудовых процессов и организационных структур, оптимально ведущих к достижению главной цели. При этом цель, программы, программно-целевые органы (временные или специ­альные организационно-управленческие структуры) и составляют систему программно-целевого управления.

Используемые программно-целевые структуры управления представляют собой организационные формы управления (с помо­щью специально создаваемых временных органов) всей системой либо ее подсистемами как единым объектом, ориентированным на отдельную цель или совокупность (комплекс) целей.

Задача программно-целевых структур управления вытекает из самой сути программно-целевого управления - это обеспече­ние своевременного, качественного и экономичного достижения конкретных специфических целей, решения нестандартных про­блем, разработки и реализации проектов либо выполнения уже сформированных программ без нарушения сложившегося порядка функционирования организации за счет целесообразного перерас­пределения прав и обязанностей субъектов управления и испол­нителей.

Кроме того, органы программно-целевого управления созда­ются с целью разгрузки высшего уровня управления от оператив­ного руководства процессами решения сложных (нестандартных, комплексных) задач. Они представляют собой специальные, мак­симально приближенные к исполнительному аппарату управлен­ческие структуры, предназначенные формировать, координиро­вать и регулировать все горизонтальные связи, необходимые для достижения определенных целей, а также относящиеся к конкрет­ным проектам (программам)^[11]. Иначе говоря, в случае создания и использования программно-целевых структур управления появ­ляется эффективный механизм для одновременного достижения как одной, так и нескольких целей или комплексов целей, как самостоятельных, так и заложенных в программу, либо выполне­ния нескольких программ одновременно.

Рассматривая вопросы структур управления, следует доба­вить, что независимо от их ведомственной принадлежности (в том числе и к органам внутренних дел) сущность организации про­граммно-целевого управления состоит не только в комплексном подходе к достижению поставленной цели и решению временных задач с помощью программ, но и в необходимости, наряду с дея­тельностью по их реализации, обязательного осуществления меро­приятий по формированию организационного механизма гори­зонтальной координации, т. е. по созданию специальной структу­ры управления, выполняющей, как правило, не только штабные функции.

Характерной чертой программно-целевого подхода является и то, что его применение для реализации органом внутренних дел временных задач не влечет изменение его организационной струк­туры, а дополняет ее.

Вопросы методологии формирования организационных струк­тур управления, применяемых именно в органах внутренних дел, наиболее подробно описаны в трудах В. Ф. Сухарева^[12], Е. Ф. Ясь­кова^[13], а применительно к разработке программ - А. Б. Кувакина. При этом изложенные ими подходы к так называемым «гибким» структурам все же несколько отличаются от сферы производства, коммерции и экономики в целом, что только отчасти объясни­мо спецификой правоохранительной деятельности. В большей степени это связано с некоторой «заорганизованностью» и жест­кой регламентацией использования типовых структур управ­ления в деятельности органов внутренних дел как организации. В то же время на практике могут возникать ситуации, которые невозможно предусмотреть заранее в приказах и инструкциях. Поэтому наряду с конкретными вариантами структур управления, освещенными указанными выше учеными, как показывает практи­ка, в принципе могут создаваться любые структуры, оптимально вписывающиеся в сложившуюся структуру управления и удов­летворяющие поставленным задачам, в том числе при разработке и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности.

Алгоритм формирования «гибких» или временных структур управления и в экономике, и в правоохранительной сфере во многом схож. Так, в рамках программно-целевого подхода руко­водитель органа внутренних дел при возникновении комплексной задачи (или проблемной ситуации, не устранимой в рамках суще­ствующей организационно-управленческой структуры) назначает сотрудника или группу сотрудников для ее решения, наделив их требуемыми правами и определив конкретную ответственность за своевременное и качественное выполнение задания (проекта^[14]). При этом они могут освобождаться от основной работы по долж­ности совсем или продолжать выполнение своих постоянных функций, им могут делегироваться права линейных либо функ­циональных руководителей, устанавливаться различная степень ответственности^[15].

В зависимости от сочетания этих факторов в научной лите­ратуре выделяются координационный^[16], проектный^[17], матричный^[18] и смешанный виды структур управления. Учитывая, что указан­ные виды, в целом, и применительно к процессу разработки и реа­лизации программ, в частности, освещены в большинстве изучен­ных источников достаточно полно^[19], их описание представляется нам излишним. Однако при этом необходимо отметить, что струк­туры, построенные на сочетании функционально-линейного и про­граммно-целевого управления, получившие название матричных, наиболее адаптированы к практике разработки различных про­грамм, применяемых в деятельности органов внутренних дел, так как позволяют увязывать линейную ответственность (по вертика­ли), лежащую на руководителях служб (подразделений), с ответ­ственностью за решение конкретной задачи, за проект, программу в целом, объединяющие по горизонтали все подразделения орга­низации. Руководители программ - это руководители особого ста­туса, который аналогичен статусу руководителей самостоятельных организаций. Их главная задача состоит в преодолении внутри- организационных барьеров, ликвидации возможных конкурен­ции и противоречий интересов элементов линейной структуры. То есть организация именно матричной структуры обеспечивает необходимую свободу действий руководителей проектов и про­грамм, возможность непосредственной и целенаправленной разра­ботки последних, определяет ответственность каждого руководи­теля в этом процессе, сроки их выполнения, качественные и коли­чественные параметры конечных результатов.

Таким образом, сущность применения программно-целевых структур управления в деятельности органов внутренних дел заключается в том, что они создаются и используются для решения только временных задач, которые возникают, например, в период существования реальной террористической угрозы или проведе­ния специальной операции, подготовки и реализации какого-либо задания или проекта. Они «накладываются» на постоянные (ста­ционарные) структуры, не изменяя и не подменяя, а органично дополняя их и усиливая горизонтальную координацию. После достижения необходимой цели, программно-целевые структуры расформировываются.

Исходя из рассмотренной выше сущности программно-целе­вого подхода, допустимо сформулировать основные признаки, позволяющие отнести тот или иной вид управления к программ­но-целевому подходу. Ими являются:

— существование проблемы, которую невозможно решить при помощи других методов управления, не меняя организационной структуры управления или не дополняя ее;

— наличие конкретной цели и возможность реального измере­ния степени ее достижения через качественные и количественные критерии и показатели;

— концептуальный характер, масштабность, комплексность программируемых либо планируемых отдельно или комплексно мер;

— четко обозначенные сроки (временные ограничения) дости­жения целей;

— определение наделенных специальными правами и обязан­ностями конкретных руководителей и исполнителей отдельных мероприятий либо программы в целом или перераспределение таких прав;

— формирование временной организационной структуры раз­работки и реализации мер по достижению поставленных целей;

— особое ресурсное обеспечение с указанием источников и объемов используемых сил и средств.

Обобщая содержащиеся в различных научных источниках высказывания и точки зрения ряда ученых (А. П. Герасимова,

A. Н. Косачева, А. Б. Кувакина, А. А. Панова, А. П. Полежаева,

B. Ф. Сухарева и др.) относительно возможных форм применения программно-целевого управления на практике, а также проеци­руя изложенные выше основные признаки программно-целевого управления на специфику функционирования органов внутренних дел, можно прийти к выводу, что в их деятельности оно реализу­ются в следующих наиболее распространенных формах:

— государственных (комплексных) программах правоохрани­тельной и антикриминальной направленности;

— целевых программах борьбы с конкретными видами пре­ступлений;

— планах комплексных оперативно-профилактических опера­ций;

— планах действий в особых условиях (чрезвычайные обстоя­тельства и чрезвычайные ситуации);

— типовых планах специальных, в том числе контртеррори­стических операций;

— программах обеспечения общественного порядка и безопас­ности в период проведения спортивных, культурно-развлекатель­ных и иных массовых мероприятий.

В то же время в зависимости от сложности возникающих проблем, их характера, масштаба, временных и иных факторов, назначения и организационного построения органов внутренних дел элементы программно-целевого управления и признаки рас­смотренных выше программно-целевых структур присутствуют:

— в функционировании следственно-оперативных групп;

— в работе групп раскрытия конкретных преступлений;

— при инспектированиях;

— при комплексных выездах;

— в организации механизма особого контроля;

— при создании временных антитеррористических структур (в том числе группировок сил и средств);

— в деятельности временных штабов и других структур.

Приведенный перечень не является исчерпывающим и может быть существенно расширен в процессе реформирования системы органов внутренних дел, корректировки выполняемых функций, комплексности возникающих проблем и сложности решаемых задач.

Таким образом, использование программно-целевого управле­ния в деятельности органов внутренних дел продиктовано объ­ективной потребностью развития социально-экономических отно­шений и многоаспектностью происходящих процессов в обществе, появлением новых вызовов и угроз, требующих консолидации всех имеющихся у правоохранительных органов сил и ресурсов. Программы правоохранительной и антикриминальной направ­ленности, представляя собой лишь одну из форм его реализации, являются наиболее полным его выражением. В основе разработ­ки программ правоохранительной и антикриминальной направ­ленности лежит методология программно-целевого управления, которая, объединяя целевой и программный подходы, а также компенсируя недостатки линейно-функционального управления, позволяет соотнести целеполагание в сфере борьбы с преступно­стью с имеющимися ресурсами и направить их на решение опти­мальным путем наиболее важных проблемных вопросов в рамках директивно выделяемых приоритетных направлений правоохрани­тельной деятельности, одним из которых является раскрытие пре­ступлений.

1.2.