Роль и место программ в программно-целевом управлении в деятельности органов внутренних дел

Анализируя и обобщая различные формулировки термина «программа»^[20], можно сделать вывод, что под ней применительно к сфере управления обычно понимают совокупность мероприятий, конкретизированных по срокам и направленных на достижение строго определенных, концептуально обоснованных целей, за счет интеграции различных видов деятельности и концентрации необ­ходимых ресурсов.

В общем виде программы, разрабатываемые на любом уровне управленческой иерархии для решения проблем, которые могут быть устранены только в рамках применения метода программно­целевого управления, должны содержать: цель (либо совокупность целей или целевой комплекс); перечень основных задач и после­довательность мероприятий, с помощью которых они оптимально решаются; расчет прямых и косвенных (сопряженных) затрат всех основных видов используемых при осуществлении этих меропри­ятий ресурсов; распределение заданий (мероприятий) по срокам и исполнителям.

В то же время разнообразие названий программ при одина­ковой сути содержания и их формы свидетельствует об опреде­ленной сложности использования понятийного аппарата. Так, на практике и в научных трудах в названии программ правоох­ранительной направленности часто используются следующие тер­мины: «программа», «целевая программа», «комплексная програм­ма», «целевая комплексная программа» и «комплексная целевая программа».

Учитывая, что программно-целевой метод управления «вошел» в практику правоохранительной деятельности из эко­номики, где перечисленные названия несут строго определенную смысловую нагрузку, раскрывающую назначение и содержание программ, представляется целесообразным проанализировать заимствованную из другой, не связанной с вопросами борьбы с преступностью сферы социальных отношений и используемую по аналогии терминологию.

Обыкновенная («нецелевая») программа - это средство орга­низации и интегрирования какой-либо деятельности, сохраняю­щей относительную самостоятельность в управлении, организа­ции, финансировании, ресурсном обеспечении.

Главными и отличительными особенностями этих программ являются некоторый перевес координации над интеграцией, мно­гоцелевой характер при слабой субординации элементов целей, отсутствие самостоятельного финансирования и специального органа, несущего ответственность за их разработку и реализацию.

В контексте правоохранительной деятельности программа борьбы с преступностью представляет собой увязанную по ресур­сам, исполнителям и срокам завершения систему мероприятий социального, экономического, правового, организационного, спе­циального (предупредительно-профилактического) и иного харак­тера, осуществление которых обеспечивает реализацию конкрет­но поставленной цели или комплекса целей в сфере обеспечения правопорядка, охраны и защиты интересов и прав граждан и госу­дарства.

Основное назначение целевой программы - решать одну про­блему (для которой не имеется адекватной управленческой струк­туры или организации) при наиболее рациональном использова­нии ресурсов в сокращенные сроки с исключительной концентра­цией усилий со стороны исполнителей и руководства.

Для целевых программ характерна высокая степень интегра­ции видов деятельности и исполнителей. Их отличительные при­знаки: временное организационное единство участников на стадии до реализации программы; полная интеграция видов деятельности и организаций на всех ее этапах; моноцелевой характер при стро­гой субординации подцелей; наличие единого общего сценария для выполнения программы; высокая степень концентрации меро­приятий; самостоятельное финансирование; наличие специального органа управления программой со всеми правами и полномочия­ми, несущего полную ответственность за ее осуществление.

Направленные на решение одной из наиболее важных соци­альных проблем, к числу которых относится преступность, ком­плексные программы правоохранительной направленности выпол­няют следующие функции:

— ориентируют деятельность всех правоохранительных орга­нов, других государственных и негосударственных структур не на достижение узковедомственных показателей, а на удовлетворение определенных общественных потребностей (прежде всего, в без­опасности);

— конкретизируют и усиливают целевую направленность про­цесса планирования на основе баланса целей и ресурсов;

— формируют стратегию для многоаспектного решения опре­деленных проблем с помощью комплекса мероприятий не по отдельным признакам (отраслевым, региональным), а по признаку решаемой проблемы;

— призваны обеспечить резкое изменение темпов сложившей­ся динамики преступности и пропорций в ее структуре (структур­ных сдвигов), неосуществимое при реализации антикриминальных мер на основе функционального подхода к управлению штатными подразделениям в рамках сформулированной уголовной и соци­ально-экономической политики.

Комплексная программа борьбы с преступностью - особый вид управленческого решения, представляющий собой набор меро­приятий, объединенных единством целей и задач, направленных на стабилизацию оперативной обстановки и совершенствование правоохранительной и правоприменительной деятельности, пред­усматривающих участие разнообразных субъектов и обеспеченных соответствующими ресурсами.

Следует учитывать, что понятие «комплексность» может рас­сматриваться как производная от понятия «многоаспектность» проблематики борьбы с преступностью или подразумевать под собой наиболее полный, системный учет в борьбе с преступностью факторов, определяющих ее состояние, комплексное установление целей, комплексный учет ресурсов и т. д., то есть отражать резуль­тат комплексного подхода как метода^[21].

Но понятие «комплексность» может также употребляться исходя из предназначения программ - для комплекса, как струк­турной единицы или совокупности структурных единиц в сфере управления (отраслей, предприятий, организаций, интегрирован­ных в организационный комплекс для достижения общей цели).

Соответственно, под комплексной программой может подраз­умеваться увязанное по ресурсам, исполнителям и срокам завер­шения управленческое решение, содержащее перечень мероприя­тий социального, экономического, правового, организационного, специального и иного характера, предназначенных для реализации совокупностью структурных единиц управления, объединенных по признаку сходства исполняемых функций и задач в единый управленческий комплекс (правоохранительный, транспортный, оборонный и т. п.).

Тогда комплексную целевую программу логично рассматривать как комплексную программу, обеспечивающую реализацию общей цели (или целей), поставленной для конкретных ведомств, отрас­лей, предприятий, организаций, интегрированных в единый орга­низационно-управленческий комплекс.

В качестве стержня другого вида программ - любой целе­вой комплексной программы выступают цель или комплекс целей, вокруг которых группируется комплекс разнообразных мероприя­тий, составляющих основное содержание программы. Единая цель такой программы развертывается в совокупность задач, решение которых осуществляется с помощью системы мероприятий, реа­лизуемых конкретными исполнителями при определенном ресурс­ном обеспечении. В этой связанности и состоит существо данного вида программ.

Применительно к системе органов внутренних дел под целевой комплексной программой понимается особый вид управленческого решения, определяющий систему объединенных единством целей и задач в сфере правоохраны и борьбы с преступностью меро­приятий, которые направлены на их решение, имеют конкретных исполнителей, а также обеспечены соответствующими ресурсами.

Таким образом, целевая комплексная программа, как это сле­дует из приведенных выше дефиниций, представляет собой иерар­хически упорядоченный комплекс видов деятельности, призван­ных обеспечить достижение поставленной цели.

Целевые комплексные программы федерального уровня разра­батываются как программы, имеющие важное значение для реше­ния наиболее актуальных проблем в сфере борьбы с преступно­стью, прежде всего, общенационального масштаба. C их помощью осуществляются: во-первых, глубокое и всестороннее обоснова­ние стратегических решений по глобальным проблемам борьбы с преступностью; во-вторых, планомерная концентрация ресурсов, необходимых для решения важнейших задач правоохранительной деятельности; в-третьих, повышение уровня сбалансирован­ности мероприятий, обеспечивающих достижение целей про­грамм; в-четвертых, координация и обеспечение своевремен­ности решения задач всего цикла работ по реализации про­грамм; в-пятых, согласование деятельности всех центральных и региональных органов власти, хозяйствующих субъектов, общественных организаций в решении поставленных задач по противодействию преступности.

Определяя место и роль программ борьбы с преступно­стью в механизме управления органами внутренних дел, сле­дует рассмотреть два наиболее важных аспекта программиро­вания: организационный и функциональный.

Программирование, по сути, являясь видом организатор­ской деятельности, включает в себя все этапы организацион­ного проектирования^[22]. Точнее, оно, базируясь на методоло­гии организационного проектирования, призвано с ее помо­щью решать особые (нестандартные, сложные, межотраслевые и т. п.) задачи. Объектами программирования в данном случае выступают специфическая организация дополнительных под­систем, организация процесса их функционирования и созда­ние организационных условий, представляющих в совокупно­сти с субъектом управления, нормами и методами, организа­ционный механизм программирования.

После осознания субъектом управления проблемной ситу­ации или появления новых потребностей в чем-либо про­цесс программирования может включать следующие основные этапы: создание дополнительной организационной структу­ры; предпроектное обследование; выбор стратегии и тактики решения проблем; постановку целей (формирование «Дере­ва целей»); разработку проекта программы конкретных мер и формирование организационного механизма их реализации; принятие и внедрение программы; управление реализацией программы.

Таким образом, условно можно выстроить следующую логическую последовательность: «проблема - цель - програм­мирование - планирование - функционирование - результат». В ней программированию, которое является самостоятельным звеном, отводится центральное место.

В функциональном аспекте программирование представ­ляет собой своеобразную настройку механизма управления на определенный алгоритм действий, приводящих к достижению поставленной цели или комплекса целей. При этом программа выступает в роли директивного, содержащего нормы документа. Она является основанием для корректировки плана функциони­рования постоянных (штатных) структур либо (в случае действия программ в сроки, превышающие планируемый период) для их учета при разработке новых планов.

В этом смысле программы выступают в роли «проводни­ков» стратегии субъекта управления, которая в сфере борь­бы с преступностью проявляется в программах через следу­ющие характерные черты: устремленность в среднесрочную и дальнесрочную перспективы (на период более одного года); ориентацию на решение ключевых, определяющих для рас­сматриваемой системы целей, от достижения которых зависит эффективность борьбы с преступностью и правоохранитель­ной деятельности в целом; органическую увязку намеченных целей с объемом и структурой ресурсов, требующихся для их достижения - как наличных, так и тех, которые будут изы­сканы и обоснованно выделены в планируемой перспективе; опору на прогноз и учет воздействия на планируемый объект (оперативную обстановку) многочисленных факторов с разра­боткой мероприятий, в максимальной степени ослабляющих их негативное влияние либо нейтрализующих их действие, либо использующих позитивное влияние этих факторов для успешного решения стратегических задач; адаптивный харак­тер, т. е. возможность оптимально приспособить имеющиеся силы и средства к изменениям внешней и внутренней сред функционирования.

Исходя также из стратегического аспекта, программы пра­воохранительной и антикриминальной направленности феде­рального уровня представляют адресный директивный доку­мент, содержащий систему согласованных по срокам, ресурсам и исполнителям социально-экономических, производствен­ных, финансовых, научно-исследовательских, организацион­но-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих достижение поставленной стратегической цели (комплекса целей), решение задач наиболее эффективными путями. На их базе, а точнее - с ориентиром на концептуальные положения и поставленные цели, должны разрабатываться и перспектив­ные планы совершенствования отдельных направлений деятель­ности Министерства внутренних дел Российской Федерации^[23].

На основании проведенного изучения таких программ можно констатировать, что все программы, независимо от их назначения, вида, уровня принятия, сроков реализации, содержания, структу­ры, состава исполнителей, имеют следующие общие черты:

— направленность на цель, выраженную конкретным конеч­ным результатом, подчинение всех мероприятий и действий, осу­ществляемых в рамках программы, этой конечной цели;

— наличие в программе системы критериев и не только коли­чественных, но и качественных показателей;

— объединение в определенных организационных рамках под общим руководством и управлением всех исполнителей, незави­симо от их ведомственной и территориальной принадлежности, от самого начала до окончания работ по программе (включая эта­пы ее формирования и реализации);

— четкое распределение прав, обязанностей и ответственно­сти между всеми исполнителями, их ориентация, особенно руко­водителей всех уровней на конечный результат и промежуточные результаты, являющиеся своеобразными ступенями (средствами) в достижении конечной цели;

— строгая и четкая координация и увязка функций организа­ций, звеньев как различных уровней (по вертикали), так и одного уровня (по горизонтали);

— гибкая система управления, отвечающая особенностям про­граммы, максимально приближенная к исполнителям.

Таким образом, сформировавшийся в настоящее время поня­тийный аппарат в области программно-целевого управления, отражающийся в наименованиях программ, разнообразен и имеет сложный для понимания и практической деятельности характер. Его упрощению мог бы способствовать отказ от использования в сочетании со словом «программа» слов «целевая комплексная», «комплексная целевая», а также введение в употребление понятия «программа правоохранительной и антикриминальной направлен­ности или программа, содержащая мероприятия правоохранитель­ной и антикриминальной направленности».

Программы борьбы с преступностью, как один из видов про­грамм правоохранительной и антикриминальной направленности, должны разрабатываться в случаях, когда решение органами вну­тренних дел оперативно-служебных задач в рамках сложившейся (штатной) организационной структуры управления, с помощью имеющихся сил и средств, в обычном (повседневном) режиме работы объективно невозможно либо нецелесообразно, требует привлечения дополнительных ресурсов, участия других правоох­ранительных структур, органов исполнительной власти и мест­ного самоуправления, общественности и иных негосударствен­ных структур, а также создания временного межведомственного (межотраслевого) специального органа разработки программы и управления ее реализацией.

Следует констатировать, что благодаря программно-целевому методу в условиях проведения в стране социально-экономической, административной и правоохранительной реформ осуществлены корректировка подходов и смещение акцентов в распределении и использовании ресурсов с решения текущих задач в правоохра­нительной сфере к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития правоохранительной системы, разработки соответствующих средств их достижения, включая ресурсы.

При рассмотрении сущности и содержания методологии про­граммно-целевого управления следует определить роль, место и соотношение с ним проектно-целевого метода.

Проектно-целевой подход в общем понимании - это единая методология распределения ресурсов для достижения поставлен­ной цели (решение проблем), при этом достижение цели имеет измеримые показатели (индикаторы), которые обладают объек­тивной способностью позитивного влияния на управляемый объ­ект. Данный подход основан на концепции управления по резуль­татам, такой механизм управления позволяет оперативно реагиро­вать и пересматривать ранее поставленные цели при изменении внешнего окружения^[24].

Проектное управление или управление проектами, как его принято трактовать в международном формате понятий, опреде­лений, стандартов, методов и инструментов, зарекомендовало себя как ключевой инструмент реализации стратегических инициатив. Его основные преимущества - возможность четкого планирова­ния ресурсов и результатов, а также технологическая увязка раз­личных участников стратегического планирования, включая госу­дарственные корпорации, частный бизнес и экспертные площадки. Внедрение проектного управления способствовало бы многосто­роннему развитию российской системы стратегического планиро­вания^[25].

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «Об организации проектной деятельности в Прави­тельстве Российской Федерации»^[26] проектная деятельность связа­на с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов, а проект определяется как комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результа­тов в условиях временных и ресурсных ограничений. В целях осу­ществления проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации и федеральных органах исполнительной власти фор­мируются органы управления проектной деятельностью, утверж­дена функциональная структура проектной деятельности в Пра­вительстве Российской Федерации.

Одним из главных преимуществ создаваемой системы при­оритетных проектов является упрощение механизмов управления проектами на этапах их разработки и начала выполнения. Про­ектное управление предполагает создание постоянных и времен­ных органов управления проектами: проектных офисов, комите­тов, органов управления проектами. В условиях, когда увеличение численности государственных служащих на федеральном уровне не предусматривается, функциями проектного управления наделя­ются уже существующие управленческие структуры^[27].

Как видно, проектно-целевой подход направлен на совершен­ствование методов бюджетирования, переход не только от плани­рования ресурсов к планированию результатов, но и на достиже­ние конкретных целей путем управления результатами с помощью особого механизма распределения ресурсов, что является одним из необходимых условий оптимизации ресурсного обеспечения стратегического управления в правоохранительной сфере. Такая необходимость связана с оптимизацией ресурсов и ресурсного обеспечения в целях совершенствования системы МВД России, направленного на укрепление ее ресурсного потенциала, в пер- вую очередь административного, информационного и кадрового. Данная стратегическая задача (цель) должна достигаться с уче­том глобальных изменении в правоохранительной системе, требу­ющих адекватного реагирования органов внутренних дел. В этой связи проектное управление в правоохранительной сфере можно рассматривать как набор (совокупность) различных проектов, свя­занных единой государственной программой. Иначе говоря, про­ектное управление может стать основой для реализации государ­ственных программ.

По экспертной оценке, формирование масштабных, комплекс­ных проектов позволит распространить проектное управление на основные сферы деятельности государства и подавляющую часть бюджетных расходов, что приведет к замещению приоритет­ными проектами форматов государственных программ, федераль­ных и ведомственных целевых программ^[28].

Сущностное отличие проектного управления состоит в том, что оно является наиболее эффективно ориентированной систе­мой (нацелено на результат и управление результатами), вклю­чающей процесс реализации стратегии, что требует соответствую­щей системы стратегического контроля на основных этапах (ста­диях) проектного управления.

На стадии утверждения проекта стратегический контроль (аудит) сфокусирован на выяснении того, возможно ли в даль­нейшем реализовать принятую стратегию и приведет ли ее реа­лизация к достижению поставленных целей^[29]. Оценке, анализу и диагностике подлежат не стратегические цели и приоритеты как таковые, а их экономическая реализуемость, а также ожидаемые последствия. В ходе реализации проекта стратегический контроль (аудит) направлен на проверку законности, целевого и эффек­тивного использования ресурсов с учетом установленных проме­жуточных критериев (результатов). При этом оценивается соот­ветствие достигнутых на момент проверки значений показателей деятельности в рамках ее финансовых и нефинансовых резуль­татов заданным значениям, в том числе по показателям, отража­ющим отношения значимости результатов к ценности затрачен­ных ресурсов (финансовый аудит). На стадии завершения проекта проводится аудит эффективности - формат внешнего государ­ственного контроля, взаимоувязанный с финансовым аудитом и стратегическим аудитом по основным целям, методам и резуль­татам планируемых и осуществляемых контрольных и экспертно­аналитических мероприятии, основной целью которого являет­ся комплексная оценка достигнутых результатов использования государственных ресурсов.

Главное преимущество системы стратегического контроля в проектном управлении состоит в том, что он позволяет не толь­ко контролировать целевое и эффективное использование бюд­жетных средств, но и достижение конкретных стратегических целей посредством совершенствования законодательной базы, административной (правоохранительной) системы, государствен­ной службы, внедрения новых информационных и кадровых тех­нологий и т. д.)

Проекты и программы, реализуемые в государственном сек­торе, обладают рядом особенностей, что предполагает доработку традиционных методов проектного управления, как его приня­то трактовать в международном формате понятий, определений, стандартов, методов и инструментов.

Руководство проектной деятельностью (project governanace) включает создание адекватной организационной структуры, при­нятые в организации процедуры и правила управления проекта­ми, программами и портфелями проектов, административно-орга­низационную поддержку реализации проектов и принятие реше­ний по проектам на уровне высшего руководства.

Происходит существенное расширение областей примене­ния проектного менеджмента как в коммерческих компаниях, так и в государственных организациях. Проектно-ориентированные методы управления применяются как для управления на уровне отдельных государственных проектов, так и на уровне целевых программ. Осуществляется переход к интегрированным системам управления проектами, программами, портфелями проектов.

По международным стандартам, проект - целенаправленное, заранее проработанное и запланированное создание или модерни­зация физических объектов, технологических процессов, техни­ческой организационной документации для них, материальных, финансовых, трудовых и иных ресурсов, а также управленческих решений и мероприятий по их выполнению. Управление проекта­ми - методология (искусство) организации, планирования, руко­водства, координации трудовых, финансовых и материально-тех­нических ресурсов при помощи современных методов, техники

и технологии управления для достижения определенных резуль­татов по составу и объему работ, стоимости, времени и качеству^[30].

Под объектами управления понимаются проекты, программы и портфели проектов. Субъектами управления проектами явля­ются менеджеры проекта со стороны заказчика и исполнителя, а также команда управления проектом. Для управления проек­том создается временная организационная структура, называемая организационной структурой проекта. Необходимо также учиты­вать тип организационной структуры компании, в рамках которой реализуется проект: функциональная, проектная или матричная. Каждая организационная структура предполагает свои особенные подходы к формированию команды проекта.

Таким образом, важнейшими особенностями программно­целевого (проектного) метода являются: ориентация на достиже­ние конечной цели; комплексный подход и реализация программы на основе горизонтальной интеграции всех ее участников; полная увязка целей с ресурсами через систему подцелей, задач и меро­приятий; охват всех этапов исследования, проектирования и реа­лизации программы.

Однако основные характерные особенности при этом делают его довольно сложным в применении. Глубина проработки пла­на, уровень целеполагания предполагают проведение мощной ана­литической работы множества специалистов. При этом ошибки в разработке программы могут приводить к серьезным негативным эффектам. Кроме того, высокие требования подготовки предъяв­ляются к системам обеспечения реализации и управленческому персоналу, ведь зачастую программы являются крайне сложными комплексными мероприятиями, что предполагает высокую ско­рость и эффективность реакции на возникающие проблемы, а так­же упор на оптимальную координацию и коммуникацию органи­заций и подразделений, занимающихся реализацией программы.

Имея относительно длительную историю применения, данный метод сейчас является одним из ведущих и основных для повы­шения эффективности управления и решения системных проблем, связанных, в том числе с проблематикой организации борьбы с преступностью в части раскрытия преступлений. При этом вне­дрение проектного управления требует соответствующего кадро­вого обеспечения. Международная сертификация специалистов по управлению проектами - процесс определения соответствия: профессиональных знании, опыта и навыков кандидата установ­ленным требованиям к специалисту по управлению проектами; деятельности кандидата этическому кодексу менеджера проекта.

В Российской Федерации осознается важность расширения использования проектного управления в органах исполнитель­ной власти. Для этого, например, в федеральный образователь­ный стандарт по направлению «Государственное и муниципальное управление» включен перечень компетенций проектной деятель­ности. То есть специалисты в области государственного управ­ления в целом должны обладать навыками проектного, а значит и программно-целевого метода управления и в правоохранитель­ной сфере. Обозначение национальных проектов как основных драйверов развития Российской Федерации также говорит об особом внимании государства к повышению эффективности дея­тельности всех органов власти с помощью программно-целевого управления.

2.