НАУКОВО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ ТА МУНІЦИПАЛЬНОЇ РЕФОРМИ В КОНТЕКСТІ ДОКТРИНИ СУЧАСНОГО МУНІЦИПАЛІЗМУ

На нашу думку, ідеологія людиноцентризму має стати не­від'ємною складовою муніципалізму та методології муніципальної реформи, у центрі якої, як і інших правових реформ, має стояти наділена широким спектром муніципальних прав та обов'язків лю­дина, на другому місці - територіальна громада як носій найближ- чих спільних базових інтересів членів територіальної громади, та на третьому місці держава - як сукупність об’єднаних єдиною пуб­лічною владою територіальних громад^{[67] [68]. Адже в умовах глобаліза­ції, інформатизації та розвитку сучасних засобів комунікації муні­ципальне право стає нормативно-правовим інструментом реалізації одного з головних теоретико-методологічних та практичних за­вдань сучасності - поєднання в єдине ціле інтересів держави, су­спільства та особи, оскільки головний сенс та суть місцевого само­врядування полягають у тому, щоб на рівні кожної окремо взятої особи здійснювати гармонізацію прав та свобод людини і громадя- 68 нина з інтересами держави та суспільства.}

Інша методологічна засада, на яку варто спиратися у дослі­дженні муніципальної реформи, є конституціоналізація місцевого самоврядування, що доволі часто спонукає розглядати муніципаль­ну реформу в контексті конституційних змін або модернізацій.

Методологія муніципальної реформи має також опиратися на діалектичну єдність теоретичних та прикладних аспектів у пізнанні цього правового явища, а також сприяти його практичному перет­воренню. Характерно, що на проблему недостатності уваги мето­дології юридичної науки, на питання її практичної спрямованості ще у 1980-х роках звертав увагу сербський вчений Р. Лукіч, виок­ремлюючи у структурі методології права її загальну (стосується питань, які є спільними для методів застосування і пізнання права) та спеціальну частини (містить дві дисципліни: методологію юри­дичної науки (досліджує методи пізнання права) та юридичну тех­ніку (вивчає методи практичного застосування права)^{[69] [70]. Екстрапо­люючи ці погляди на сферу досліджень муніципальної реформи, О. В. Батанов звертає увагу на необхідність прикладної орієнтації методологічних засад муніципальної реформи.}

Водночас, як уявляється, зберігають свою актуальність і за­стереження вчених щодо світової кризи конституціоналізму, на­самперед як кризи конституційних цінностей, яка зумовлена пер­шістю технологій як маніпулятором суспільною свідомістю. Тому треба враховувати розуміння обмеженості можливостей методоло­гії муніципальної реформи безпосереднього «втручання» у здійс­нення цієї реформи, перетворення методології на методику, що є неприпустимим.

Досліджуючи основні теоретико-правові завдання методоло­гії муніципального реформування в Україні на сучасному етапі, доцільно також виокремити деякі особливості методики проведен­ня нових досліджень у сфері конституційного і муніципального права України загалом.

Першою з таких особливостей належить вважати те, що нау­ковець повинен значну увагу приділяти порівнянню українського та зарубіжного законодавства, що стосується організації та діяль­ності муніципальної влади. Адже, як зазначає Г. Г. Бернацький, у сучасному світі спостерігається тенденція до уніфікації текстів конституцій різних країн (процес інтернаціоналізації конституцій­ного права в різних країнах). Тому, розглядаючи муніципальну реформу в Україні як теоретико-правове та конституційно-правове явище, можна цілком погодитися з обґрунтованою позицією

М. В. Оніщука, який вважає перспективним для дослідження кон­ституційно-правових явищ метод конституційної компаративісти­ки, який дає змогу визначати загальні тенденції розвитку явищ на.... 71

підставі порівняльного аналізу їх розвитку в різних країнах світу. Також дослідник повинен концентрувати увагу на дотриманні принципу історичності, оскільки законодавство загалом і муніци­пальне законодавство зокрема є динамічним порівняно з іншими явищами об’єктивної дійсності. Законодавство необхідно дослі­джувати у часі, а саме: яким воно було (становлення і розвиток), є сьогодні (функціонування) і може бути в майбутньому (об’єктом вивчення повинні стати вже розроблені проєкти актів законодавст­ва та прогнози їхнього прийняття й застосування на практиці, вияв­лення тенденції майбутнього розвитку законодавства тощо).

Пріоритетним також повинен бути принцип системності. Це пов’язано, серед іншого, з тим, що будь-яке дослідження у сфері юридичних наук стосується питання системи права та системи за­конодавства, а тому повинно вписуватися в їх цілісність і структу­рованість. Беззаперечно, принцип системності охоплює інтегратив- ність, який доволі вдало, наприклад, застосував В. Є. Чиркін для формування інтегрального формаційно-цивілізаційного підходу до правових систем сучасності^{[71] [72], а також В. В. Речицький для набли­ження двох різних типологічних підходів у визначенні органічного конституційного дизайну: американського (із пріоритетом свободи, яка проголошує демократію) та європейського (із пріоритетом по­рядку, стабільності та демократії, яка проголошує свободу)[73]. З огляду на зазначене, у теоретико-правовій науці, а також у науках конституційного і муніципального права виділяють два аспекти поняття місцевого самоврядування як системного утворення. Це аспект суто теоретичний, пов’язаний із пізнавальними процедура­ми, та прагматичний, пов’язаний із політичною сферою буття. Пер­ший віддає пріоритет аналізові та осягненню механізмів явища, другий - реалізації ідей, проєктів, ідеальних моделей, які стали}

результатом пізнавальної активності з боку політологів, правників, державотворців тощо, які переймаються у своїй роботі проблемами ■ 74

здійснення місцевого самоврядування.

Ігнорування системного характеру досліджуваного явища може призвести до помилок і прорахунків у здійсненні муніципа­льних реформ, уповільнення їх реалізації, спотворення результатів тощо. Саме у зв'язку з безсистемним характером перший етап му­ніципальної реформи в Україні критикував М. О. Пухтинський. Дослідник, зокрема, констатував накладання в Україні таких сум­нівних явищ, як: «непослідовність розвитку процесу політичного та економічного реформування суспільства, «тупцювання на місці», викликані не комплексним, безсистемним підходом до розв'язання завдань державотворення, панування «радянсько-партійного» сте­реотипу «демократичного централізму» в розбудові владних інсти­туцій, «більшовицький» синдром висмикування окремої ланки з єдиного ланцюга організації влади, патерналістська психологія у середовищі державного апарату та пересічних громадян». З ура­хуванням принципу системності «цілісність і системність реформи може бути забезпечена тільки тоді, коли будуть подолані недоліки організації влади в центрі і на місцях, проведене чітке розмежуван­ня повноважень на конституційному рівні, визначені важелі для збалансування підсистем публічної влади. Запроваджувані зміни мають здійснюватися планомірно й поступово, аби не допустити дезорганізації всередині державного апарату та в системі місцевого самоврядування. Обов'язково зберегти і за змогою зміцнити сис­темні зв'язки між усіма підсистемами публічного володарювання, зберегти керованість суспільно-політичних процесів, гарантувати територіальну цілісність України, неухильне додержання чинного законодавства, конституційних прав і свобод громадян».

Важливим у будь-якому конституційно-правовому дослі­дженні, крім зазначених вище, повинен також бути принцип

⁷⁴ Андресюк Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні: пробле­ми і перспективи. Київ: Стилос, 1997. С. 35.

⁷⁵ Пухтинський М. Система місцевого самоврядування в Україні. Віс­ник УАДУ. 1996. № 1. С. 78.

⁷⁶ Серьогіна С. Г. Реформа місцевого самоврядування в Україні в су­часних умовах політико-правового розвитку. Актуальні проблеми державного будівництва та місцевого самоврядування в контексті конституційної моде­рнізації: зб. наук. статей за матеріалами наук.-практ. семінару (м. Харків, 14 жовтн. 2016 р.). Харків, 2016. С. 153.

простоти (принцип, що має назву «лезо Оккама», сформульований середньовічним філософом і логіком В. Оккамом). Вважається, що цей принцип був спрямований проти поширених у той час спроб пояснити нові явища за допомогою введення різних «прихованих якостей», «неіснуючих обставин» та вимагає усунення з науки всіх • • 77

понять, що не є інтуїтивно-явними та не перевіряються досвідом. Зазначений принцип дає змогу у процесі дослідження оминати зайві історичні та порівняльні відхилення від теми дослідження, не робити більше припущень, ніж цього вимагає предмет та завдання праці, а також не використовувати «зайві» наукові поняття. У кон­тексті муніципальної реформи застосування цього принципу дає змогу уникати зайвого ускладнення предмету та об'єкта дослі­дження, спроб пояснити закономірності розвитку муніципально- правових явищ, процесів та інститутів через умоглядні, відірвані від практики категорії та уявлення, залишатися на ґрунті дослі­дження реальних, а не удаваних фактів та явищ. Тому тісно пов'язаним з принципом простоти є принципи реалізму та об'єк­тивізму в дослідження муніципальної реформи, її закономірностей та інших особливостей. Відповідною цій настанові є така муніци­пальна реформа, яка відповідає вимогам забезпечення «реалістич- •• • 78

ної моделі місцевого самоврядування та муніципальної влади».

Безумовно, при дослідженні муніципальної реформи треба враховувати принцип історизму. Застосування такого принципу зумовлено тим, що муніципальні реформи проводилися в різні епо­хи та в різних суспільно-історичних умовах. Їх проведення має процесуальний характер. В історії розвитку муніципального проце­су відомі феномени незавершених або половинчастих муніципаль­них реформ тощо. Варто також враховувати, що глибина, розмах та частота перетворень у місцевому самоврядуванні загалом синхрон­ні процесам зростання та кризи державності, змінам у системі пуб­лічної влади та соціально-економічній сфері країни. Всі означені феномени заслуговують прискіпливого наукового аналізу, їх елімі­нування з історичного контексту буде означати порушення вимог об'єктивності та неупередженості, властивих науковому пізнанню муніципальної реформи як такої.

⁷⁷ Философия: Энциклопедический словарь / под ред. А. А. Ивина. Мо­сква, 2004. С. 61.

⁷⁸ Дідич Т. О. Нормопроєктування: питання теорії та методології: мо­нографія. Н. М. Оніщенко. Київ: «Юрид. думка», 2014. С. 21.

Саме у процесі становлення та розвитку муніципальної науки сформувалася ще й низка теорій (концепцій) місцевого самовряду­вання (громадівська, державна, муніципального соціалізму, муні­ципального дуалізму тощо), які по-різному визначають суть цього інституту, особливості правової природи його завдань, функцій, форм і методів взаємовідносин із державою^[74]. Відповідно, у межах означених концепцій місцевого самоврядування по-різному можна інтерпретувати передумови, перебіг, суть та призначення тих чи інших муніципальних реформ.

Водночас, у контексті застосування принципу історизму, за­слуговують на безумовну увагу, наукові праці щодо розбудови методології муніципальної реформи М. П. Драгоманова, М. С. Гру- шевського, І. Я. Франка, Д. І. Донцова, В. К. Липинського, В. К. Винниченка, С. І. Дністянського, О. О. Ейхельмана,

Ю. Л. Панейка та інших українських мислителів, теоретиків права та державознавців, які ґрунтовно переймалися різноманітними тео- ретико-прикладними питаннями інституціалізації місцевого самов­рядування в контексті розбудови системи публічної влади та украї­нської державності. Згадані дослідження істотно збагатили як наці­ональну, так і світову скарбницю муніципально-правової думки, вони мають велике теоретичне і прикладне значення, а їх результа­ти, з огляду на це, можуть і мають бути використані у науково- дослідній діяльності з осмислення феномену муніципалізму та му­ніципальної реформи, задля залагодження нагальних питань щодо оптимізації шляхів взаємодії держави та інституту місцевого само­врядування, його правового регулювання, а так само у правотвор- чій та правозастосовчій сферах^[75].

Муніципальній реформі, як і будь-якій іншій правовій ре­формі, властивий не лише системний та історичний, але і ресурсо- забезпечувальний характер. Зокрема, В. Рубцов вказує на два принципово різних підходи в теорії муніципального права та здійс­нення регіональної політики. Перший достатньо традиційний і має за мету досягнення рівності ступенів розвиненості регіонів, змен­шення диспропорцій. Другий - орієнтується на досягнення еконо­мічної ефективності. Перший підхід можуть дозволити собі достат­ньо благополучні спільноти, оскільки в них гостро не звучить пи­тання про джерела ресурсів для розвитку. У разі, коли джерелом інвестицій здебільшого є внутрішні ресурси небагатої країни (ситу­ація близька до української), то більш прийнятною є стратегія ефективності, що спочатку створює ресурсну базу для реалізації надалі стратегії вирівнювання^{[76] [77]. Так само і зарубіжні вчені часто вказують на важливість реформування сфери місцевих податків і комунальних послуг у загальній структурі реформи місцевого са­моврядування. Зокрема, угорський дослідник Т. М. Хорват, про­аналізувавши досвід реформ у країнах Центральної і Східної Євро­пи, наголосив, що «муніципалізація» комунальних послуг, що пе­ребували у державній власності, застосування нових форм приват­них підприємств для надання послуг, зміна фінансування інфра­структури через витрати споживача і місцеве оподаткування були ключовими елементами перетворення. Схожої думки дотримуєть­ся й іспанський фахівець Ф. Лорас, який зазначає, що впроваджен­ня нової системи менеджменту компаніями постачальниками міс­цевих послуг - державних (комунальних), приватних або змішаної форми власності, передбачає запровадження значних організацій­них змін: адаптацію до потреб споживача, встановлення ринкових цін та забезпечення відповідної якості, гарантування сервісної під­тримки та розширення асортименту послуг, запровадження іннова-}

• • /- • • 83

цій і відносин, що базуються на довірі.

Досвід адміністративно-управлінських реформ у Європі та США, як зауважив Ю. Шаров, свідчить про значні можливості за­стосування підходів менеджменту і стратегічного планування для створення результативної, інноваційної та гнучкої системи управ­ління, спрямованої на громадянина. На підставі зазначених підхо­дів здійснюється поступовий перехід від традиційних моделей ад­міністрування, базованих на цінностях і ментальності належного виконання функцій, до таких, де провідною є орієнтація на досяг­нення соціально-визначеного результату, людина розглядається як клієнт і споживач послуг, а система управління оцінюється крізь призму її здатності задовольняти динамічні потреби громадян. У сучасних концепціях місцевого розвитку в Україні, підкреслює автор, муніципальний менеджмент і стратегічне планування набу­вають характеру парадигмальних складових нового управління, проте необхідно ще багато зробити для забезпечення їх ефективно­го застосування як засобів реалізації результативної муніципальної політики^{[78] [79]}. Тобто йдеться про те, щоб не тільки розробити чи запо­зичити ефективні теоретичні моделі, але й домогтися їх запрова­дження та ефективної роботи на практиці. Відтак закономірно на­голошується, що у процесі реформування органів місцевого само­врядування на сучасному етапі важливим є надання їм реальної фінансової спроможності для здійснення власних повноважень і забезпечення добробуту громадян^[80]. На підставі вивчення зарубіж­них напрацювань обґрунтовується поняття «бюджетного федералі­зму», під яким С. Я. Лихова та І. П. Устинова пропонують розуміти як законодавчо закріплені відносини центральної влади та органів місцевого самоврядування з приводу розподілу джерел доходів та видаткових бюджетних повноважень на фінансування публічних послуг, які повинні здійснюватися на засадах їх найвищої якості, максимальної доступності, доцільності, затребуваності й економіч­ності, з обов’язковим дотриманням принципу фінансової незалеж­ності кожного рівня влади^[81]. О. Власенко доводить, що бюджетна реформа є складним і тривалим процесом. Для прикладу він поси­лається на досвід Польщі, де згідно з концепцією адміністративної реформи повна бюджетна автономія органів місцевого самовряду­вання була введена лише у 2002 році^{[82] [83]. А. В. Толстоухов розглядає цю проблему ще ширше та до проблем, які стосуються фахівців з муніципального права, зараховує проблеми вивчення ресурсної, потенційної бази місцевого й регіонального розвитку, наголошую­чи, насамперед, на потребі здійснення ресурсного аудиту на всіх 88}

щаблях територіальної організації влади.

На переконання низки сучасних українських дослідників (В. В. Костицький, В. В. Кравченко, Н. В. Кравченко, В. П. Ли- сюченко, В. А. Негода, М. В. Пітцик, М. О. Пухтинський), «прак­тика становлення та розвитку місцевого самоврядування в різних державах світу свідчить, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема, важко виділити власне місцеві справи, які б відрізнялися від загальнодержавних. Функції місцевого самоврядування носять як приватноправовий, так і пуб­лічний характер. Все це свідчить про те, що місцеве самоврядуван­ня одночасно містить в собі елементи як державного, так і грома- дівського утворення, що відображено в сучасних тлумаченнях цьо­го поняття»^[84]. Натомість В. І. Борденюк переконує, що «в територі­альній громаді, як цілісній соціальній системі, здійснюється, влас­не, не самоврядування, а управління, що є відносно відокремленою (децентралізованою) частиною державного управління, яке повин­но пов’язуватися з діяльністю не лише органів державної влади, а й органів місцевого самоврядування. Словом, вживане в Конституції України поняття «місцеве самоврядування» є умовною назвою демократичної системи державного управління на місцях, яка пе­редбачає залучення громадян України, об’єднаних спільним про­живанням у відповідні територіальні громади, до управління дер­жавними справами на засадах правової, організаційної та фінансо­во-матеріальної автономії в межах, визначених Конституцією та законами України»^[85].

Як наслідок, різні підходи й тлумачення потребують узго­дження і визнання на рівні правової доктрини, яка має впливати на світогляд розробників концепцій реформ і проєктів нормативно- правових актів. На користь цього свідчить і зарубіжний досвід. О. Молодцов наводить твердження ідеолога польської адміністра­тивно-територіальної реформи М. Кулеші щодо необхідності роз­робки концептуальних підходів поза рамками адміністративної системи в зовнішньому експертному середовищі. Адміністративні структури за своєю природою обмежені в можливостях продукува-

ти адекватні потребам суспільства ідеї та концепції. На них треба покласти функції, зокрема, розробки правових актів, їх впрова- 91 дження в практику, здійснення моніторингу.

На переконання С. В. Власенка та О. Л. Копиленка, сучасні дослідники муніципального права повинні враховувати той факт, що в умовах глобалізації та міждержавної інтеграції інститут міс­цевого самоврядування набуває зовсім інших, якісно нових ознак. По-перше, з об'єкта винятково внутрішньодержавного регулюван­ня він трансформується в об'єкт міжнародно-правового регулю­вання. По-друге, він стає об'єктом міжнародно-правового договір­ного регулювання, тобто актуальні питання щодо його становлен­ня, розвитку та вдосконалення кодифіковано у вигляді принципів і закріплено в міжнародних договорах. По-третє, принципи станов­лення та розвитку місцевого самоврядування, що закріплені в між­народних договорах, стають міжнародно-правовими зобов'я­заннями держави-учасника такого договору, які вона змушена від­творити у своєму національному законодавстві й реалізувати на практиці^{[86] [87]. Вочевидь, оновлення змісту місцевого самоврядування, «вмонтування» до нього все нових елементів об'єктивно вимагає і корегування методологічних підходів до муніципальної реформи, яка має гнучко відповідати змістовним та сутнісним трансформаці­ям об'єкта реформування.}

На нашу думку, зберігає актуальність думка О. В. Батанова про те, що обрана в Україні модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідності подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування та проведення комплексної муніципальної рефор­ми з урахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами^{[88] [89]. Тому сучасна українська наука муніципа­льного права повинна й надалі напрацьовувати власну методологію муніципальної реформи як складову доктрини муніципалізму, зві­ряючи свої напрацювання зі здобутками представників муніципа­льного права інших держав і критично осмислюючи й використо­вуючи їхні теоретичні концепції та практичні рекомендації з прове­дення муніципальних реформ.}

1.4.