ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ: ЗНАЧЕННЯ ДЛЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД ТА ПОЗИЦІЯ ВЛАДИ

Розв'язання проблематики децентралізації публічної влади є однією з опорних настанов, основоположних засад та пріоритетних завдань демократичної правової державності, - тому об'єктивація, актуалізація, контекстуалізація її дослідження не викликає ніяких сумнівів.

Муніципальна реформа в Україні зумовлена об'єктивними обставинами демократизації державного та суспільного життя. Її основоположною телеологічною домінантою є розв'язання склад­ного і суперечливого системного комплексу задач щодо забезпе­чення становлення і розвитку самоврядування територіальних гро­мад, формування їх оптимальності в територіальному вимірюванні та спроможності (реальної правосуб'єктності) в організаційному, нормативному та ресурсному розумінні, а також підвищення ефек­тивності управління на місцях та на державному рівні, і внаслідок цього, - розвиток сіл, селищ, міст і територій, - в яких існують і функціонують оптимізовані у кількісних та якісних показниках, супровідній функціонально-діяльнісній та забезпечувальній компе- тенційно-правосуб'єктній парадигмі територіальні громади та ор­гани, що ними формуються - органи місцевого самоврядування.

Якщо докладніше розглядати, що саме дає муніципальна ре­форма в Україні, то можна дійти таких висновків:

А) місцевому самоврядуванню як рівню публічної влади:

- новий «управлінський дизайн» публічній владі та «новий подих» державному і муніципальному управлінню у контекстуалі- зації його модифікації та істотного посилення демократизації (стратегічно-управлінська складова. - Авт.)

- дає змогу визначити національну модель місцевого само­врядування (ідентифікаційно-конституювальна правостворювальна складова. - Авт.);

- додаткову конституційно-правову та законодавчу конфігу­рацію і легалізацію місцевого самоврядування (нормативно- легалізаційна складова. - Авт.);

- соціальну та політичну легітимацію місцевого самовряду­вання в суспільстві та серед жителів-членів територіальних громад (загально-легітимаційна складова. - Авт.);

- детермінування і вдосконалення місцевого самоврядування як самостійного та відносно автономного рівня публічної влади (ідентифікаційна складова. - Авт.);

- додаткове визнання та вдосконалення місцевого самовря­дування як соціально-нормативного простору, в якому триває жит­тєвий цикл людини (екзистенційно-просторова складова.

- інтенсифікація формування і вдосконалення сфери місце­вого самоврядування як простору, де здійснюється загальна соціа­лізація та правова соціалізація людини (загально-соціально і спеці­ально-соціальна складові. - Авт.);

- інтенсифікація процесів щодо визначення об'єктної основи місцевого самоврядування в контекстуалізації питань місцевого значення (загально-об'єктна складова. - Авт.);

- вдосконалення сфери місцевого самоврядування як соціа­льного простору, де виникають, формуються та реалізуються ати- тюди, екзистенційні устремління, потреби та інтереси людини (ін- ституційно-особистісна складова. - Авт.);

- формування сфери місцевого самоврядування як сфери ко­нотації і реалізації конституційно-правового статусу людини (нор­мативно-гуманістична складова. - Авт.);

- формування і вдосконалення місцевого самоврядування як сфери стимулювання прояву і практичної реалізації муніципальних прав людини (муніципально-статусна складова. - Авт.);

- інтенсифікація процесів щодо становлення міжнародної правосуб'єктності місцевого самоврядування (міжнародно-правова складова. - Авт.);

- затвердження муніципалізму - як системи муніципальних ідей та фундаментальних принципів місцевого самоврядування, порядку його організації та функціонування, сукупності інститутів, що забезпечують реалізацію і захист прав людини на локальному рівні, а також механізмів, які традиційно використовуються для обмеження державної влади^[2] (муніципально-ідеологічна складова. - Авт.);

- у підсумку, формування правового простору місцевого са­моврядування (муніципально-просторова складова. - Авт.).

Б) органам місцевого самоврядування:

- розмежування компетенційних повноважень між різними рівнями публічної влади - публічної державної та публічної самов­рядної (муніципальної) влад, а також між різними рівнями (локаль­ний, регіональний) місцевого самоврядування (визначально- компетенційна складова. - Авт.);

- формування власної компетенції органів місцевого самов­рядування (індивідуально-компетенційна складова.

- формування структур виконавчих органів місцевого самов­рядування на регіональному та субрегіональному (районному в області) рівнях місцевого самоврядування (структурова складова. - Авт.);

- формування належної, достатньої та оптимальної компе- тенційної бази завдяки передачі делегованих повноважень вико­навчої влади у власні повноваження органів місцевого самовряду­вання (трансформаційно-компетентна складова. - Авт.);

- належне ресурсне забезпечення діяльності органів місцево­го самоврядування (ресурсно-забезпечувальна складова. - Авт.);

- інтенсифікація діяльності органів місцевого самоврядуван­ня щодо створення комплексу муніципальних послуг для користу­вання жителями-членами територіальної громади (муніципально- обслуговуюча складова. - Авт.);

- інтенсифікація процесів щодо самостійного ініціативно- явочного і експериментального визначення органами місцевого самоврядування оптимального переліку питань місцевого значення, в яких вони є та можуть бути компетентними (муніципально - об'єктна складова. - Авт.);

- поява додаткових можливостей організаційного, норматив­ного та організаційного порядку для формування локального сис­темного комплексу місцевого господарства (локально-господарча складова. - Авт.);

- поява реальних можливостей у органів місцевого самовря­дування, що підкріплені відповідними і належними ресурсами, для представництва інтересів територіальних громад та її членів, а та­кож для розв'язання питань місцевого значення (муніципально - представницька складова. - Авт.);

- поява більшої самостійності у прийнятті рішень на вико­нання інтересів та потреб територіальних громад, а також істотне розширення кола дискреційних повноважень (муніципально- дискреційна складова. - Авт.);

- поява додаткових можливостей щодо створення локальної системи міжнародної співпраці органів місцевого самоврядування з аналогічними та іншими іноземними суб’єктами та створення з ними локального системного комплексу зовнішньоекономічної діяльності (муніципально-міжнародна складова.

В) територіальним громадам:

-пришвидшення набуття реальної правосуб’єктності терито­ріальних громад (реально-статусна складова. - Авт.);

- посилення тенденції щодо розширення комплексу муніци­пальних послуг з розвитком територіальних громад та підвищення їхньої соціальної привабливості (муніципально-облігаторна скла­дова. - Авт.);

- зростання можливостей для використання колективістсь­ких засад територіальних громад у використанні не тільки форм безпосередньої та представницької демократії, а й використання можливостей та процесуального потенціалу нових форм демокра­тії - партисипаторної (демократія участі), деліберативної (прийнят­тя рішень через досягнення «морального консенсусу»), агрегатив- ної (прийняття рішень через об’єднання переваг в соціальне рішен­ня через голосування), агональної (прийняття загальних рішень шляхом оцінки ризиків і досягнення компромісів) тощо (муніципа­льно-демократична складова. - Авт.);

- посилення процесів структуризації територіальних громад (мікрогромади, мезогромади, макрогромада) з метою повнішого вияву і прояву їхніх інтересів і динамічного прискорення процесів їхнього врахування та вирішення (муніципально-архітектонічна ознака. - Авт.);

Г) жителю-члену територіальної громади:

- створення належних умов для реалізації жителями-членами територіальних громад своїх атитюдів, екзистенційних устремлінь,

³ Баймуратов М. О. Дискреційні повноваження органів місцевого само­врядування в сфері захисту прав людини: методологічні підходи до розуміння та визначення / М. Баймуратов, О. Боярський // Публічне право: науково- практичний юридичний журнал. 2019. № 2. С. 31-33. потреб та інтересів людини (індивідуально-екзистенційна ознака. - Авт.);

- збагачення феноменології повсякденності людини завдяки зростанню можливостей щодо формування її нових атитюдів, шир­шого задоволення її екзистенційних устремлінь, потреб та інтересів (повсякденно-якісна ознака. - Авт.);

- зростання якості локального індивідуального життя завдя­ки зростанню потенційних можливостей органів місцевого самов­рядування та територіальних громад (вітально-якісна ознака.

- створення можливостей для оптимального становлення та стабільного протікання життєвого циклу людини (індивідуально- вітальна ознака. - Авт.);

- вдосконалення та оптимізація користування жителями- членами територіальної громади комплексом муніципальних пос­луг, що існують у територіальній громаді (індивідуально-побудова ознака. - Авт.);

- створення можливостей для гармонійного співвідношення та кореляції індивідуальних, групових і колективних інтересів (му­ніципально-координаційна ознака. - Авт.);

- активізація процесів щодо зарахування до складу територі­альної громади жителів, які не є громадянами патримоніальної держави та які володіють іншими правовими станами (муніципаль- но-особистісна (станова) ознака. - Авт.).

Сукупність наведених тенденцій та переваг процесів децент­ралізації є свідченням не тільки наявності загальних системних інтересів місцевого самоврядування, органів місцевого самовряду­вання, територіальних громад та жителів-членів цих спільнот в істотній трансформації системи публічної влади в України, а у ре- дуктивному розумінні - їхнім тяжінням до побудови її оновленої демократичної моделі.

Варто відзначити, що стратегічні наміри державної публічної влади щодо централізації не вирізняються постійністю, наполегли­вістю, системністю, комплексністю, а навпаки - демонструють амбівалентний, хаотичний та алогічний підходи до формування публічної влади самоврядного (муніципального) рівня. Важливими чинниками такого підходу є «радянський» та «пострадянський» стиль мислення, в основі якого лежать субординаційні домінанти державного управління, підозра та недовіра до застосування демо­кратичних методів управління, боязнь допуску до управління ши­роких народних мас, об’єктивна відсутність резерву для корінного оновлення кадрового складу державної та муніципальної служби, що буде носієм нового демократичного управлінського мислення та апологетом європейського адміністрування, а також відповідні індикатори олігархічного правління (кумівство, корупція, розкра­дання державної та муніципальної власності тощо), що, на жаль, формують стиль і методи державного управління вже після набуття Україною державної незалежності та негативно впливають на його результативність та ефективність.

Однак наша держава володіє могутнім потенціалом та бага­товіковою історією застосування локальної демократії. По суті, її перші паростки почали проростати ще за первіснообщинного ладу. Стимулом було те, що людина - це соціальна істота, яка завжди прагнула до об’єднання у групи. Спочатку люди об’єднувались за родинним принципом, де головним був найстарший та найповаж­ніший чоловік у сім’ї (pater familias), спостерігався й матріархат у первісних родинах.

Об’єднання в групи мало екзистенційний характер, бо бана­льно допомагало вижити та ефективно розподіляти обов’язки. З ча­сом родини росли та асимілювались, сусідні племена об’єдну­вались і створювали прототипи сучасних міст, потім з’явились усім відомі давньогрецькі міста-поліси з їх системою теократичного, авторитарного, а потім і демократичного управління.

В історичній ретроспективі, на теренах сучасної України, ще за часів України-Руси існували віче, збори та інші демократичні локальні інститути, на розгляд яких виносили всі найважливіші питання життя громади.

Середньовічна Європа надала значний поштовх розвитку муніципальній демократії, де за часів комунальних революцій по­чали відображати муніципальне право в хартіях середньовічних міст Італії, Франції та Англії. До цього процесу було залучено і деякі землі сучасної України, що раніше входили до складу інших європейських держав. Свідченням цього є прихід на наші землі Магдебурзького права, що передбачало надання реальної самостій­ності українським містам. Проте проіснувала локальна демократія лише до входження українських земель до складу Російської дер­жави (останнім втратив Магдебурзьке право Київ у 1834 р.). А при­хід більшовиків та укріплення радянської влади на території сучас­ної України не тільки знищив всі українські муніципальні надії, а й скерував всю силу державного репресивного апарату на трансфор­мацію і модифікацію історичної пам'яті та самоврядного менталі­тету українського народу через масові репресії проти нього та зни­щення носіїв українських традицій - інтелігенції та селянства.

Перші кроки відродження інститутів місцевої демократії від­булись у останні роки існування Союзу РСР та були закріплені разом із прийняттям 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України^[3] та 7 грудня 1990 року закону України «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве і регі­ональне самоврядування»^[4]. Стратегічний шлях на розвиток локаль­ної демократії в державі був продовжений з прийняттям Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року^[5]. Але, на жаль, ці законодавчі акти закріплювали дер­жавну теорію місцевого самоврядування та нівелювали творчий потенціал територіальних громад, зводячи їх правосуб'єктність до рівня декларативних можливостей.

Також важливими кроками незалежної України у напрямку до європейських стандартів місцевого самоврядування було приєд­нання нашої держави у 1995 році до Ради Європи^[6] та ратифікація нею Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 року^[7]. Але неякісний рівень перекладу цього важливого документу на держав­ному рівні та його відверте невиконання як внутрішнього закону держави, що був прийнятий за підсумками ратифікації міжнарод­ного договору, нівелювали всі його позитивні настанови, наслідком чого стала суперечливість його положень як чинного закону Украї­ни, положенням Конституції держави та її профільного закону^[8].

Серед нормативних актів держави в контекстуалізації станов­лення публічної влади та її децентралізації вагомою стала Консти­туція України 1996 року, ст. 5 якої закріпила два рівні публічної влади (державної та самоврядної /муніципальної/), в ст. 140 визнала територіальні громади первинним суб'єктом місцевого самовряду­вання, а в розділі Х! вперше легалізувала інститут місцевого само­врядування - закріпивши громадівську теорію місцевого самовря­дування.

Якщо у сфері конституційної та законодавчої нормотворчості спостерігались тенденції, адекватні стратегічним настановам щодо демократизації державного і соціального життя, що сприяло фор­муванню та становленню відповідної національної моделі місцево­го самоврядування, то у сфері публічної державної влади, - її пред­ставники демонстрували незрозумілу, несинхронну, амбівалентну політику щодо становлення публічної самоврядної (муніципальної) влади. Хоча кожна нова влада в Україні завжди декларувала потре­бу впровадження муніципальної реформи.

Свого часу Президент України Віктор Ющенко, стверджую­чи, що «ми будемо нацією самоврядних громад»^{[9] [10], пропонував, щоб органи місцевого самоврядування самі писали собі закони та були максимально самостійними. Однак, нічого в сфері муніципа­льного реформування в той період зроблено не було.}

Прем'єр-міністр України Юлія Тимошенко створювала між­відомчі робочі групи з питань реформування адміністративно- 11

територіального устрою та місцевого самоврядування, які напра­цьовували кроки реформи та проекти відповідних законодавчих актів, за підсумками чого була затверджена Концепція реформи 12

місцевого самоврядування.

Навіть Віктор Янукович за часів свого президентства заяв­ляв, що децентралізація влади, збільшення надходжень до місцевих бюджетів є основними складовими реформи місцевого самовряду­вання, яка зараз реалізується в Україні^{[11] [12].}

За президентства Петра Порошенка було зроблено впевнені кроки муніципальної реформації, насамперед в контексті її законо­давчого супроводження і конституційно-правового забезпечення: був прийнятий закон України «Про об’єднання громад» від 5 люто­го 2015 року^[13], спрямований на територіальну та ресурсну оптимі- зацію територіальних громад, а також прийнятий Парламентом України в першому читанні законопроєкт про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації)^[14], що закріплював відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпе­чення спроможності місцевого самоврядування і його органів та побудову ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізацію повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності та фінансової самодостатності місцевого самоврядування. Також запам’яталась постійна участь п’ятого Президента у форумах, при­свячених місцевому та регіональному розвитку.

Справді, п’ятий Президент України впродовж своєї каденції доволі активно підтримував муніципальну реформу, а от шостий - поки не визначився. П. Порошенко приділяв увагу місцевому само­врядуванню, децентралізації та реформі адміністративно- територіального устрою. Президент часто казав про посилення повноважень органів місцевого самоврядування та називав децент­ралізацію - однією з найефективніших реформ в державі. Проте заради справедливості треба зазначити, що були і рішення, які свід­чили про те, що Порошенко знищує місцеве самоврядування.

А от наміри Президента України В. Зеленського щодо муні­ципальної реформи - взагалі не відомі. Окрім заяв про пакет зако- нопроєктів про народовладдя, де фігурує питання місцевих рефе­рендумів, «муніципальні плани» Володимира Зеленського - не відомі...

Утім варто наголосити на тому, що незважаючи на нібито постійну увагу до місцевого самоврядування та адміністративно- територіального устрою з боку української влади, сучасний процес муніципального реформування має дуже серйозні вади та загрози. Тут можна погодитись з дослідником С. Панасюком^[15], який вважає, що:

- по-перше, реформа та зміни нав’язуються «згори», що аб­солютно неприродно, якщо йдеться про муніципальну (місцеву демократію), - тобто, ініціатором реформи виступає «неналежний суб’єкт», який не може відображати ініціативу територіальних гро­мад і сформованих ними органів місцевого самоврядування та нех­тує такою ініціативою в процесі нормопроєктної діяльності щодо реформування (мова йде про деструкцію суб’єктного складу муні­ципальної реформи, що підриває її якість. - Авт.);

- по-друге, «дурнями легше керувати»! Держава не прова­дить (чи недостатньо провадить, чи не хоче реально цього робити) просвітницької діяльності щодо муніципальних прав особи та реа­льних можливостей територіальних громад. Люди не знають про свої права та бояться відповідальності. А муніципальна реформа, не може бути без активних муніципалітетів (жителів-членів тери­торіальних громад). Такий підхід не тільки нівелює соціальну ініці­ативу жителів-членів територіальних громад, а й дезавуює питання їхньої належної спроможності, особливо в ідеологічному розумінні та діяльнісній характеристиці, бо людина, яка не розуміє того, що треба робити та як будувати своє майбутнє, - не може стати ініціа­тором локальних змін та активним суб'єктом належних муніципа­льних практик (мова йде про деструкцію складу бенефіціарів муні­ципальної реформи, що підриває її телеологічні домінанти. - Авт.);

- по-третє, не називаючи прізвища авторів та назви актів, але нормативна база, що існує та пропонується окремими «рехворма- торами», це, даруйте за порівняння, намагання одягти чисту білу сорочку на безхатька - вмить вона стане брудною! Так і в Україні з муніципальною реформою, окремі «колеги» пропонують законо­давчі новації та зміни, які вони «підгледіли» в європейських краї­нах, без адаптації до реалій українського законодавства, менталіте­ту, економічних, фінансових, кадрових (фахових) та інших спро­можностей і реальних ресурсів територіальних громад (тобто, мова йде про суть змістовного компоненту муніципальної реформи, що нівелює її стратегічну доцільність. - Авт.);

- по-четверте, (це вже від автора цієї частини монографії) досі не залагоджено питання про розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, що гальмує формування власної компетентної бази, а це не дає змоги сформувати перспективу розвитку територіальних громад, бо не розв'язує питання ресурсних можливостей реалізації їх екзис- тенційних інтересів через формування ефективного переліку пи­тань місцевого значення, що складають об'єктну основу місцевого самоврядування в державі (мова йде про основоположні парамет- ральні ознаки управлінсько-діяльнісних координат публічної само­врядної (муніципальної) влади, що не можуть бути сформованими, відповідно й така влада залишається номінальною та декларатив­ною і під час муніципального реформування. - Авт.);

- по-п'яте, натепер муніципальне реформування не здійсню­ється, бо заміщується лише декларуванням майбутніх намірів полі­тичного істеблішменту. Що більше, саме муніципальне реформу­вання відверто згортається, помітні тенденції відкочування від всього, що бодай якось рухалось у бік західних практик та відмова від закріплення всього того позитиву, що був напрацьований за минулі роки. Активізуються тенденції централізації повноважень та скорочування державних видатків на розвиток територіальних громад внаслідок секвестру державного бюджету. Такі кроки влада пояснює або економічною кризою, або політичною доцільністю, або наближенням муніципальних виборів. Свідченням цього стало відкликання Президентом України В. Зеленським законопроекту щодо внесення змін до Конституції (щодо децентралізації)^[16], а та­кож згортання другого етапу медичної реформи^[17], що безпосеред­ньо і негативно вплине на формування спроможності територіаль­них громад.

Дещо посилюються колізійні тенденції між інтересами тери­торіальних громад та центральної влади. Такі протиріччя, що вини­кають, можна сфокусувати на двох напрямках. По-перше, щодо структурного складу територіальних громад, що об’єднує, відпові­дно до Конституції України, жителів, тобто фізичних осіб, що ма­ють різні правові стани - громадянства (патризму), безгромадянст- ва (апатризму), іноземного громадянства (іноземного патризму), біженства тощо. По-друге, щодо володіння жителями-членами те­риторіальних громад електоральними правами. Ці проблеми є вза­ємопов’язаними, бо витікають одна з одної.

Це підтверджується тим, що із системного тлумачення змісту ст. 140 Конституції України випливає, що членами територіальних громад є жителі, а не тільки громадяни держави, тобто будь-які фізичні особи, що володіють різним правовим станом, законно перебувають на території держави та постійно проживають у межах відповідної територіальної громади, - є жителями-членами терито­ріальної громади та володіють відповідними правами в сфері міс­цевого самоврядування. Однак, враховуючи той факт, що в рамках місцевого самоврядування реалізується конституційно-правовий статус людини (особистості), можна дійти висновку, що згідно зі ст. 26 Конституції України іноземці у широкому розумінні цієї дефініції, тобто іноземні громадяни та апатриди, що перебувають в Україні на законних засадах: а) володіють різним правовим станом; б) законно перебувають на території держави та в) фізично прожи­вають постійно в межах відповідної територіальної громади; г) володіють національним правовим режимом, тобто сукупністю прав і свобод, а також обов’язками, як і громадяни України, окрім винятків, передбачених законодавством держави (її Конституцією та законами) чи її міжнародними договорами. Можна стверджува­ти, що конституційно-правовий статус таких фізичних осіб-членів відповідної територіальної громади реалізується в межах цієї тери­торіальної громади.

По-друге, виборче право (як активне, так й пасивне), як ос­новоположне політичне право, згідно зі ст. 38 Конституції України, закріплено лише за її громадянами, через що виникає питання про наділення інших членів територіальної громади-жителів, що є не- громадянами, такими правами принаймні на місцевих виборах. Однак, на нашу думку, вже існують нормативні тенденції як на міжнародному, так і на національному рівнях, що за своїм потенці­алом дають змогу розв’язати це колізійне питання у позитивній контекстуалізації.

Згідно зі ст. 6 Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні від 5 лютого 1992 року^[18], що була прийн­ята в межах Ради Європи, членом якої є і Україна, яка називається «Право голосу на виборах до органів місцевого самоврядування», зафіксовано, що кожна Сторона зобов’язується надати кожному постійному мешканцю-іноземцю право голосувати та висувати свою кандидатуру на виборах до органів місцевого самоврядуван­ня, якщо він задовольняє тим правовим вимогам, які ставляться громадянам, і на законних підставах постійно мешкає у відповідній державі упродовж п’яти років, що передують виборам. Тобто, йдеться про надання іноземцям активного і пасивного виборчого права на місцевих виборах, наслідком яких є формування депутат­ського корпусу органів місцевого самоврядування та обирання посадових осіб таких органів.

Використання такого права обмежене положеннями п. 1 ст. 9 цієї Конвенції, що передбачають обмеження таких прав, наданих постійним мешканцям-іноземцям під час війни чи іншого надзви­чайного стану в державі, який загрожує життю нації, - вони можуть підлягати подальшим обмеженням винятково в тих межах, які зу­мовлені гостротою стану, якщо такі обмеження не суперечать ін­шим зобов’язанням Сторони за міжнародним правом. Крім того, держава-учасник цієї Конвенції, відповідно до п 2. ст. 6 під час здачі на зберігання своєї ратифікаційної грамоти чи свого докумен­та про прийняття, затвердження чи приєднання може заявити про те, що вона має намір обмежити застосування п. 1 ст. 6 Конвенції лише правом голосу. Ми бачимо, що хоча право голосу на виборах до органів місцевого самоврядування, що надається іноземцям, детерміноване виконанням низки вимог організаційного і норма­тивного характеру - хронологічного цензу на постійне проживання в державі їхнього перебування, а також задоволенням правових вимог, які пред’являються громадянам цієї держави, - воно все ж регламентовано, врегульовано і закріплено в міжнародному договорі.

Україна, будучи державою-членом Ради Європи з 1995 року, ще не є учасником цієї Конвенції. Але, вважаємо, що позитивне розв’язання цього питання, по-перше, є справою часу; по-друге, підписання та ратифікація цього міжнародного договору спричи­нить тектонічні зміни в філософії не тільки місцевих, а й загальних виборів в Україні, до того ж, з далекосяжними наслідками, через внесення в локальний електоральний корпус великої кількості не- громадян; по-третє, такі дії нашої держави стануть свідченням ще більшої лібералізації в сфері дотримання прав і свобод людини (особистості).

Свідченням вже такої лібералізації є, наприклад, положення Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без грома­дянства» від 22 вересня 2011 року^[19] з відповідними змінами та до­повненнями, де лібералізований порядок перебування іноземців і осіб без громадянства на території України (див. ст. ст. 4, 5 та ін.).

Отже, децентралізація публічної влади сприяє зміні тактич­них і стратегічних орієнтирів розвитку не тільки локального соціу­му, а й в організації функціонування демократичної правової дер­жавності, завдяки вдосконаленню та трансформації управлінської парадигми органів публічної влади різного рівня.

Водночас належить зазначити, що тенденція децентралізації має велике і безпосереднє значення для підкріплення предметно- об’єктної складової публічної самоврядної (муніципальної) влади. Натепер питання місцевого значення (або питання місцевого жит­тя) дефінітивно не визначені на конституційному і законодавчому рівні не через неготовність публічної влади, а через відповідні труднощі змістовно-діяльнісного навантаження цього складного та комплексного феномену.

Існування жителів-членів територіальної громади в повсяк­денні об’єктивує, актуалізує та контекстуалізує існування і функці­онування низки потреб комунальної властивості. Людина кожного ранку прокидається, йде до ванної кімнати та відкриваєте кран, щоб умитись чи прийняти душ, вмикає чайник, заряджає телефон, виходить з дому та викидає сміття, йде чи їде місцевими дорогами, користується транспортом, магазинами тощо... Отже, може норма­льно існувати та функціонувати, здійснюючи свій життєвий цикл, тільки у разі задоволення щоденних потреб, що на практиці визна­чаються як комунальні послуги, а у їх онтологічному і гносеологіч­ному розумінні визначаються як питання місцевого значення.

На нашу думку, саме такі питання є основним філософсько- праксеологічним концептом від визначення, формулювання, ви­знання, легалізації і легітимація якого залежить існування феноме­нології локальної демократії у вигляді місцевого самоврядування, що здійснюється саме територіальною громадою та сформованими саме нею органами місцевого самоврядування.

Вважаємо, що в повсякденному розумінні питаннями місце­вого значення є такі питання, від впорядкування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування яких залежить стабільне й оптимальне існування та функціонування територіаль­ної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування та її членів-жителів. Саме в цьому контексті методологічне значення має позиція Л. Муркович про те, що «місцеве самоврядування не запроваджується згори, а виникає знизу. В його основі - усвідом­лена потреба людей до самоорганізації»^[20]. Спираючись саме на ці міркування, вважаємо, що самоорганізація, основу якої складають збереження автентичності, ідентифікація самобутності, забезпе­чення саморозвитку, виводить територіальну громаду на перше місце в системі місцевого самоврядування.

Однак, така першість належить територіальній громаді в сис­темі місцевого самоврядування і завдяки тому, що саме вона, з огляду на екзистенційні потреби свого колективного, колективно- групового і колективно-індивідуального існування детермінує поя­ву і визначення сфер соціального життя, що представляють інтерес для територіальної громади. І така діяльність, що має стратегічний характер для існування локального соціуму, і є визначальною в контекстуалізації визначення питань місцевого значення, що воло­діють домінуючим характером для існування місцевого самовряду­вання в рамках публічної влади. Саме для забезпечення таких стра­тегічних екзистенційних потреб територіальної громади форму­ються питання місцевого значення у вигляді архітектоніки повно­важень місцевого самоврядування, його суб'єктів і компетенційних повноважень його органів. В цьому процесі системний комплекс повноважень усіх вказаних суб'єктів є взаємно пов'язаним та взає­мно обумовленим, - однак визначальну роль в ньому грають саме компетенційні повноваження органів місцевого самоврядування, що складаються з предметів відання (сфер соціального життя) та повноважень (прав і обов'язків) органів місцевого самоврядування.

Однозначним підтвердженням наших позицій є підхід до ро­зуміння суті місцевого самоврядування в нормативно-правових і законодавчих документах. Зокрема, в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 2) знаходимо визначення місцевого самоврядування щодо реалізації прав територіальної громади як первинного і домінуючого суб'єкта в контексті місцевого розвитку, зокрема як гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади самостійно, тобто через різноманітні фор­ми безпосередньої демократії, або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування розв'язувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Кон­ституція України (ст. 140) аналогічно трактує місцеве самовряду­вання як право територіальної громади, тобто жителів села чи доб­ровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, се­лища та міста, самостійно розв'язувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Отже, питання місцевого значення, тобто сфери соціального життя, в яких є компетентними та вправі діяти органи місцевого самоврядування від імені та за дорученням територіальної громади, або самі територіальні грома­ди, - виступають основоположним інструментально-діяльнісним та телеологічно-функціональним концептом всієї локальної демокра­тії. В умовах децентралізації повноважень публічної влади, коли правосуб'єктність територіальної громади у залагодженні питань місцевого значення стане реальною, а коло компетенційних повно­важень органів місцевого самоврядування буде зростати відповідно до настанов деконцентрації та розмежування повноважень, зокрема й з різними рівнями місцевого самоврядування, - коло питань міс­цевого значення буде об'єктивізованим та актуалізованим, що при­скорить їх дефінітивне визначення на законодавчому рівні та на­ступну легалізацію.

Відповідно до визначення переліку (кадастру) питань місце­вого значення в діяльності територіальної громади та органів міс­цевого самоврядування треба зазначити, що потреби в складанні їх остаточного переліку не виникає, бо функціонування територіаль­них громад як людських спільнот може викликати до життя появу нових екзистенційних інтересів, яким будуть відповідати якісно нові сфери соціального життя, що будуть визначати і реалізувати самі територіальні громади та сформовані ними органи місцевого самоврядування, спочатку в явочному порядку, а потім їх будуть легалізувати органи публічної державної влади.

Підкреслюючи визначальну роль децентралізації публічної влади в існуванні місцевого самоврядування та функціонуванні територіальних громад, як його первинного суб'єкту, треба зазна­чити, що існування всіх параметральних ознак територіальної гро­мади залежить від існування людської спільноти, що не є обмеже­ною у своєму розвиткові жорсткими настановами публічної дер­жавної влади. Саме виникнення територіальної спільноти в істо­ричному розумінні було органічно пов'язане з самопроявом волі людини, її самостійністю, самоорганізацією в колективі, самодія­льністю у розв'язанні питань існування, без врахування втручання держави, що надавало такій спільноті ознаки системності та ком­плексності як у існуванні, так й у налагодженні співпраці, заснова­ної на екзистенційно-колабораційних засадах, тобто скерованої на досягнення загальних телеологічних домінант існування і функціо­нування в процесі реалізації свого життєвого циклу.

Звертаючись до ідентифікаційних ознак територіальної гро­мади, що були запропоновані колективом авторів під керівництвом Д. Барнса, можна виокремити п'ять категорій^[21], що визначають досліджувану соціальну феноменологію. Перша з них має історичні коріння громади, що характеризує людську спільноту, що володіє саме спільно-загальними традиціями, культурологічними настано­вами та складається з фізичних осіб-жителів, що ідентифікують себе як члени цієї спільноти. Враховуючи саме роль і значення історичної традиції у виникненні громади, можна зазначити її соці­альну легітимацію, що базується на визнанні її членами відповід­них цінностей, що виникають на локальному рівні та є продуктом внутрішніх морально-етичних настанов самої спільноти, що заціка­влена у самозбереженні та колективному існуванні. Така власна і колективно-індивідуальна ініціатива людей породжує й відповідне протиставлення її до центральної влади держави, яка змушена ви­знавати таку форму соціального існування, і тільки з часом оціню­ючи її як природну, оптимальну та неантагоністичну до державної влади (локальний соціально-аксіологічний критерій. - Авт.).

Друга категорія - сприяє визнанню територіальної громади сферою сукупності соціальних взаємодій, інтеракцій між людьми, що базуються на комунікаціях всередині територіальної спільноти. До таких комунікацій, насамперед, належать родинні зв'язки, сто­сунки між членами спільноти-комуни, ідентифікація членів спіль­ноти в контекстуалізації свого ставлення до відповідної соціальної групи, стосунки соціального захисту і підтримки (локальний соціа­льно-комунікаційний критерій. - Авт.). Такі стосунки формуються, розвиваються і реалізуються без втручання публічної державної влади, бо мають екзистенційний та об'єктивно-суб'єктивний харак­тер, і отже, виходять за традиційну формулу існування публічної влади - «стосунки влади і підкорення».

Третя категорія визначає територіальну громаду як спільно­го, колективного споживача. Ця властивість демонструє наочність і первинність економічного виміру існування і функціонування ло­кальної територіальної спільноти, що також пояснюється екзистен- ційними настановами її існування та робить її оптимальним прос­тором для здійснення господарської діяльності поза впливом пуб­лічної державної влади (локальний соціально-економічний крите­рій. - Авт.).

Четвертий підхід до визначення територіальної громади ба­зується на прерогативах локального виробництва та забезпечення громадських послуг (локальний господарсько-технологічний кри­терій. - Авт.). Така характерологія громади не тільки, по-перше, забезпечує її відносну автономію від публічної державної влади, а й надає їй істотну економічну силу; по-друге, вона детермінує про­цеси її інституціоналізації, тобто, формування органів місцевого самоврядування для організації діяльності щодо супроводження і забезпечення локального виробництва та громадських послуг; по- третє, саме органи місцевого самоврядування вибудовують техно­логічну систему надання таких громадських (муніципальних) пос­луг; по-четверте, через це формується основоположна і телеологіч­но обґрунтована, а також ресурсно забезпечена система життєдія­льності та життєзабезпечення локальної спільноти, що робить її спроможною в організаційному, економічному, соціальному, а в перспективі й у політико-нормативному розумінні, - останнє на­стає після визнання публічною державною владою ролі і значення місцевого самоврядування та територіальних громад в стабільному і передбаченому існуванні соціуму і держави; по-п'яте, інтенсифі­кація наведених тенденцій стимулює актуалізацію та прискорене формування в рамках громади інституцій громадянського суспільс­тва як індикаторів кількісного та якісного надання громадських (муніципальних) послуг.

П'ята категорія міститься у соціально-ініціюючій ролі тери­торіальної громади в локальному соціумі, бо тільки вона може і здатна через застосування свого управлінсько-ідеологічного потен­ціалу формулювати орієнтири місцевого життя і впливати на їх формування та реалізацію, репрезентувати населення-членів тери­торіальної громади, наділяти їх відповідними повноваженнями (локальний соціально-репрезентативний критерій. - Авт.). В цьому процесі територіальна громада володіє достатньо високим рівнем монополізму та не залежить від настанов публічної державної вла­ди, бо керується екзистенційними настановами існування, вижи­вання, функціонування, локального розвитку, його вдосконалення. Отже, спираючись на системні та несистемні, прямі та опосередко­вані, формальні і неформальні комунікаційні зв'язки, що несуть в собі істотний і колабораційний характерологічний потенціал, в громаді виникають політичні відносини, що реалізуються у відпо­відних громадських діях, - звідси територіальна громада об’єктивно стає актором політичного життя і протистоїть публічній державній владі у разі антагоністичних інтересів, чи співпрацює з нею, коли такі колективні інтереси є аналогічними чи схожими.

Наведений системний аналіз категорій територіальних гро­мад дає змогу стверджувати, що децентралізація публічної влади, що проходить в рамках муніципальної реформи в Україні, дає змо­гу не тільки формувати реальну правосуб’єктність територіальної громади, а й значно підсилювати на організаційному, ресурсному та нормативному рівнях її параметральні ознаки, передбачаючи їх наступний розвиток і вдосконалення, а це, безумовно, сприяє: а) створенню на рівні територіальної громади локальної системи захисту прав людини^{[22] [23]}; б) формуванню чіткого переліку муніципа­льних прав людини, що більшою мірою збігаються з її конститу­ційними правами, свободами і обов’язками, які можуть бути прак­тично реалізованими тільки на локальному рівні соціуму в рамках.. • • 24

територіальної громади і в межах місцевого самоврядування ; в) безпосереднього реформування місцевого самоврядування як рівня та форми публічної влади.

Наведені вище міркування демонструють, по-перше, що те­риторіальні громади є основою держави. Саме вони, з’явившись задовго до створення держав, сформували та детермінували фено­менологію демократичної державності, сприяли її розвитку та вдо­сконаленню; по-друге, вони скеровані на відчутні ідеологічні зміни у сприйнятті муніципалізації повсякденного життя у суспільстві і державі, - тобто, на зміну гасла, що було характерним для радянсь­кого періоду розвитку держави: «Сильна країна - сильна держава» на гасло, що є визначальним для муніципально розвиненої Європи та світу - «сильна громада - сильна держава».

Щодо практичної реалізації настанов децентралізації публіч­ної влади та її повноважень владою України в сучасний період, треба зазначити про відповідне «згортання» муніципальної рефор­ми як такої та згортання конституційно-правової реформи в рамках децентралізації влади. Причинами такого стану справ є відсутність у сучасної влади власної позиції щодо муніципального реформу­вання та програми його реалізації, відверта низька і недостатня компетентність депутатського складу Парламенту України щодо реалізації шляхів муніципального і конституційного реформуван­ня - що, на нашу думку, базується на нерозумінні тенденцій роз­витку публічної влади в демократичній державі і відсутності довіри публічної державної влади до функціонування публічної самовряд­ної (муніципальної) влади, а також наявності небезпідставної підо­зри у можливостях останньої щодо «повзучого» нівелювання поте­нціалу публічної державної влади, враховуючи її «рихлість» та відсутність чітких телеологічних домінант щодо профільного ре­формування. Можна констатувати, що повертаються часи «проти­стояння» двох рівнів публічної влади, що були характерними для адміністративно-командної системи управління, яка, до речі, також повертається, - та відсутність координації спільних дій між ними. Яскравим прикладом наявності вказаних тенденцій є Звернення Асоціації міст України до Президента України В. Зеленського від 8 травня 2020 року^[24], в якому вимагається припинення безпідставно­го тиску на місцеве самоврядування та забезпечення спільної робо­ти центральних органів влади з органами місцевого самоврядуван­ня в боротьбі з епідемією коронавірусу та економічною кризою.

Правління Асоціації міст України вважає неприпустимим протистояння центральної влади та місцевого самоврядування і пропонує надати органам місцевого самоврядування право, у ви­значених законом та Урядом межах, пом’якшувати умови каранти­ну для громадян та суб’єктів господарювання. Адже саме органи місцевого самоврядування відповідальні перед громадами за ситуа­цію в муніципалітетах і повинні мати змогу на місцях приймати рішення залежно від конкретної ситуації в громаді.

У Зверненні також йдеться про те, що основним завданням центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самов­рядування є спільна робота із створення умов для процвітання гро­мад, а відтак держави. Але у 2020 році значно зросла кількість по­рушених кримінальних справ проти представників місцевого само­врядування, обґрунтованість яких викликає безліч питань.

Також констатується, що в умовах економічної кризи та пан­демії коронавірусної хвороби COVID-19, коли місцеве самовряду­вання забезпечує життєдіяльність міст, селищ та сіл, тиск правоо­хоронних органів і прокуратури несе пряму загрозу безпеці та жит­тю громадян України, оскільки паралізує роботу муніципалітетів з надання відповідних послуг. Тому Асоціація міст України вислов­лює переконання, що у нинішніх умовах державна влада та місцеве самоврядування мають діяти спільно та злагоджено заради убезпе­чення громадян України від поширення коронавірусної хвороби та зниження впливу наслідків економічної кризи на добробут кожного українця.

Резюмуючи викладене, можна дійти таких висновків:

- об’єктивні інтереси місцевого самоврядування, територіа­льних громад та їх жителів-членів доволі повільно втілюються у декларативній готовності (ідеологічній, організаційній, діяльнісній, ресурсній, нормативній) державної публічної влади до її саморе- формування в контексті децентралізації;

- після початку муніципальної реформи, процесів щодо оп- тимізації територіальних громад внаслідок їх об’єднання, ідеологія муніципалізму знайшла підтримку широких верств населення та стала відповідним трендом соціального і державного оновлення;

- публічна державна влада повинна продовжити муніципа­льну реформу, застосовуючи децентралізацію повноважень публіч­ної влади як її основоположний інструмент для формування націо­нальної моделі місцевого самоврядування та набуття територіаль­ними громадами реальної правосуб’єктності;

- в основу муніципальної реформи публічна державна влада повинна покласти громадівську теорію місцевого самоврядування, по-перше, в повному обсязі реалізувавши конституційно-правові настанови (див. ст. 140 Конституції України); по-друге, реалізува­вши онто-аксіологічні та діяльнісно-функціональні переваги фено­менології децентралізації публічної влади як універсального засобу формування демократичної правової державності та державного управління.

1.2.