ЄВРОПЕЙСЬКА ХАРТІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК ОСНОВА КОНСТИТУЦІЙНИХ ЗМІН ЩОДО ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Рада Європи є єдиною міжнародною міжурядовою організа­цією, яка в рамках реалізації прав людини безпосередньо займаєть­ся проблемами місцевого самоврядування. Вона розробила перший документ в цій сфері - Європейську хартію місцевого самовряду­вання.

Розроблялася Хартія з 1968 р., коли створена Радою Європи Постійна конференція місцевої і регіональної влади Європи (з січня 1994 р. - Конгрес місцевої і регіональної влади) у своїй резолюції № 64 (1968 р.) виступила з пропозицією про прийняття Декларації принципів місцевого самоврядування. Робота над Хартією тривала 17 років, у червні 1985 р. її було схвалено урядами 23 держав і від­крито до підписання членами Ради Європи - з 15 жовтня 1985 р. Україна підписала Хартію 6 листопада 1996 р. та ратифікувала - 15 липня 1997 р. (Закон України №452/97-ВР). Хоча систематичне й логічне тлумачення положень цього документа дає підставу вва­жати, що вже з моменту вступу до Ради Європи у листопаді 1995 р., Україна повинна була визнати та імплементувати положення Хартії як міжнародно-правові стандарти для розвитку системи місцевого самоврядування на своїй території.

Європейська хартія місцевого самоврядування складається з преамбули та 18 статей, об’єднаних в три частини. Перша частина є основною (статутарною), дві інші мають процесуальний (техноло­гічний) характер.

Преамбула містить принципи, на яких базується Хартія, а саме: 1) місцеве самоврядування є однією із засад будь-якого демо­кратичного режиму; 2) право громадян на участь в управлінні дер­жавними справами - це загальне демократичне право, яке може бути безпосередньо реалізоване на місцевому рівні; 3) для забезпе­чення ефективного та наближеного до громадянина управління необхідним є створення органів місцевого самоврядування, наділе­них реальною владою; 4) демократичний шлях створення та широ­ка автономія щодо своїх функцій місцевих органів влади; 5) наяв­ність у органів місцевого самоврядування необхідних ресурсів для здійснення їхніх завдань та функцій; 6) надійний захист прав тери­торіальних громад та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до концепції місцевого самоврядування, закріп­леної у статті 3 Хартії, місцеве самоврядування означає право та спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління вагомою часткою суспіль­них відносин, які належать до їхньої компетенції, в інтересах міс­цевого населення. Це положення ніяк не заважає громадянам про­водити збори, референдуми, або обирати форми будь-якої іншої прямої участі, дозволеної законом.

Частина ж перша статті 140 Конституції України визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кіль­кох сіл, селища та міста - самостійно розв’язувати питання місце­вого значення в межах Конституції і законів України^{[25] [26].}

Нагадаємо, що попередньо схвалений Верховною Радою України 31 серпня 2015 року проєкт Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» № 2217а від 01 липня 2015 р. (далі - Проєкт), передбачав таку ре­дакцію частини першої статті 140 Основного Закону: «Територіа­льна громада здійснює місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування шляхом самостійного регулювання суспільних справ місцевого значення та управління ними в межах Конституції і законів України»^[27]. Варто зазначити,

що вказане розуміння місцевого самоврядування більшою мірою відповідало положенням статті 3 Хартії, порівняно з чинною редак­цією статті 140 Конституції.

Стаття 4 Європейської хартії 1985 р. закріплює сферу ком­петенції місцевого самоврядування. Вочевидь, для належної реалі­зації принципу субсидіарності, відображеного у цій статті, в Украї­ні необхідно усунути так зване «конкурування компетенції», що прописано в Законі України «Про місцеве самоврядування в Украї­ні» та Законі України «Про місцеві державні адміністрації», де багато повноважень збігаються повністю чи значною мірою тотож­ні.

Проєкт від 01.07.2015 р. містив положення про створення ви­конавчих органів місцевого самоврядування на районному та обла­сному рівні для здійснення управлінських функцій, які натепер належать місцевим державним адміністраціям. Нагляд же за до­триманням самоврядними органами законодавства, за Проєктом повинні здійснювати префекти, призначувані главою держави. У частині 7 статті 140 Проєкту було вказано, що «районна, обласна рада, їх виконавчі комітети є органами місцевого самоврядування, що відповідно представляють і реалізують спільні інтереси терито­ріальних громад району, області». Частина ж 1 статті 118 Проєкту гласила: «Виконавчу владу в районах і областях, у Києві та Севас­тополі здійснюють префекти», а у частині 3 цієї статті було зазна­чено, що префекта призначає на посаду та звільняє з неї за подан- ням Кабінету Міністрів України Президент України^[29]. Зазначені зміни покликані були покінчити з проблемою дуалізму муніципа­льної та державної влади на регіональному рівні місцевого самов­рядування в Україні.

Крім того, у частині 1 статті 133 Проекту було передбачено нову систему адміністративно-територіального устрою України, яка передбачала такі адміністративно-територіальні одиниці як громади, райони та регіони. Частина 2 статті 133 Проєкту містила положення, згідно з яким: «Територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно- територіального устрою України»^{[30] [31].}

32 порядку.

Повертаючись до положень Хартії, належить наголосити, що особлива увага в цьому основоположному у сфері місцевого самов­рядування міжнародно-правовому акті приділена фінансовим ре­сурсам самоврядних органів. Згідно зі ст. 9 Хартії органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони мо­жуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень^[32].

Нагадаємо, що Проект від 01.07.2015 р. містив нове поло­ження частини 3 статті 142 Конституції України, згідно з яким: «Держава забезпечує сумірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Кон­ституцією та законами України», що відповідало приписам статті 9 Хартії^[33]. Проте, у той час було зрозумілим, що реальному напов­ненню місцевих бюджетів в Україні сприятиме, передусім, збіль­шення у них частки надходжень завдяки місцевим податкам і збо­рам, що і сьогодні залишається складною проблемою, розв’язання якої повинно супроводжуватись відповідним законодавчим забез­печенням.

У цьому контексті варто акцентувати увагу на тому, що фор­мування ефективного місцевого самоврядування, створення ком­фортних умов для проживання громадян, надання їм високоякісних та доступних публічних послуг є неможливим без належного фі­нансового забезпечення громад і достатніх джерел наповнення місцевих бюджетів.

Із зазначеного вище випливає, що проєкт Закону про внесен­ня змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) № 2217а від 01 липня 2015 р., більшою мірою відповідав положен­ням Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 року, по­рівняно з чинною редакцією Основного Закону України у цій час­тині. Тому логічним і правильним, здавалося б, було остаточне прийняття законопроєкту щодо децентралізації влади як закону на наступній черговій сесії парламенту, розпочатій у вересні 2015 року, відповідно до порядку, встановленого статтею 155 Конститу­ції України.

Проте з остаточним внесенням змін до Основного Закону нашої держави в частині децентралізації необгрунтовано зволікали. Мусимо констатувати, що цьому, на жаль, «посприяло» Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним подан­ням 51 народного депутата України щодо офіційного тлумачення положення «на наступній черговій сесії ВРУ», яке міститься у стат­ті 155 Конституції України, від 15 березня 2016 року № 1- рп/2016^[34]. У пункті 1 резолютивної частини Рішення зазначено, що «наступною черговою сесією Верховної Ради України є чергова сесія парламенту, яка має відбутися відповідно до положень розді­лу ХІІІ «Внесення змін до Конституції України» Основного Закону України та Регламенту Верховної Ради України і на якій законоп- роєкт про внесення змін до Конституції України, попередньо схва­лений більшістю від конституційного складу Верховної Ради Укра­їни, вважатиметься прийнятим як закон, якщо за нього проголосує не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України».

Суддя Конституційного Суду України І. Д. Сліденко з цього приводу також зазначав, що орган конституційної юстиції у Рішен­ні від 17 жовтня 2002 року здійснив казуальне тлумачення статті 155 Конституції України, вказавши, зокрема, таке: «Питання про внесення змін до Конституції України має бути розглянуте і вирі­шене на двох чергових сесіях Верховної Ради України послідовно (стаття 155 Конституції України)». На думку судді, вочевидь, таке тлумачення дає відповідь на питання щодо значення положення «на наступній черговій сесії Верховної Ради України» чітко і однознач­но: це дві послідовні (одна за одною) чергові сесії Верховної Ради України, оскільки послідовний - це той, що настає, відбувається, здійснюється безпосередньо один за одним (Академічний тлумач­ний словник української мови). Власне 51 народному депутату України, з огляду на нерозуміння ними цього положення, зазначив суддя, треба було звернутися за відповіддю до Рішення Конститу­ційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002^[36].

Проте, впродовж усіх наступних сесій Верховної Ради Укра­їни VIII скликання прийняття законопроєкту про внесення змін до Конституції України в частині децентралізації влади так і не відбу­лося через відсутність політичної волі.

У цьому контексті варто зазначити, що однією з причин не­прийняття цього вкрай важливого законопроєкту, вочевидь, стала норма, яку Президент України пропонував внести до Перехідних положень Конституції і яка передбачала можливість на рівні закону визначати особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей. Також диску­сійними були положення законопроєкту про префектів та право Президента тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, районної та обласної ради і призначати тим­часового державного уповноваженого на відповідних територіях.

Нагадаємо, що після президентських та позачергових парла­ментських виборів у 2019 році, з приходом «нової влади», законо- проект № 2217а було відкликано (29.08.2019 року) і процедуру внесення змін до Конституції потрібно було починати заново.

В Україні тривали дискусії серед політиків та експертів щодо майбутніх конституційних змін в частині децентралізації влади. 17 жовтня 2019 року на засіданні Ради донорів з питань децентралізації було представлено Концепцію відповідних змін до Конституції України (далі - Концепція)^{[37] [38].}

Зокрема, на початку Концепції було зазначено, що децентралізація здійснюється «за європейськими зразками» з одночасним врахуванням «історичних традицій місцевого самоврядування в Україні», що означає «наближення влади до людей» та «забезпечення повноцінної імплементації Європейської хартії місцевого самоврядування».

Далі йшлося про те, що метою Концепції є «забезпечення незворотності процесу децентралізації» шляхом закріплення у Конституції України нового адміністративно-територіального устрою, а також «побудова місцевого самоврядування на основі принципів субсидіарності, повсюдності та фінансової само­достатності». Також вказано, що принцип субсидіарності полягає у наданні послуг на найбільш наближеному до людей рівні. Щодо принципу повсюдності було зазначено, що після внесення змін до Конституції об'єднані територіальні громади мають покрити усю країну, і більше не буде територій, на які не поширюватиметься юрисдикція органів місцевого самоврядування. Принцип фінансової самодостатності, відповідно до Концепції, означає зарахування до матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування землі, природних ресурсів, місцевих податків і зборів, частини загальнодержавних податків, а також забезпечення компенсації з боку держави витрат органів місцевого самовря­дування, спричинених рішеннями органів державної влади.

Концепція містила положення про запровадження

трирівневої системи адміністративно-територіального устрою України: громада (базовий рівень); округ (субрегіональний рівень) та регіон.

Отже, за Концепцією, громада повинна стати головною ланкою місцевого самоврядування. Територіальна громада обирає раду громади та голову громади терміном на чотири роки, рада громади формує виконавчий орган, яким керує голова громади.

Щодо округів, вони мали утворюватися замість районів, будучи суто адміністративними одиницями (також розглядалася модель, за якою місцеве самоврядування буде здійснюватися і на окружному рівні). Зазначалося, що території округів складатимуться з громад.

До регіонів Концепцією було передбачено Автономну Республіку Крим та області. На обласному рівні залишалися обласні ради, які мали обиратися на чотири роки та формувати власні виконавчі органи. У їх компетенції, серед іншого, планувалося залишити реалізацію проєктів регіонального значення, управління спільним майном територіальних громад регіону тощо.

Важливою новацією Концепції конституційних змін було положення про ліквідацію усіх місцевих державних адміністрацій та утворення на рівні округів, областей та у м. Києві префектур, які очолюватимуть префекти.

Префект, за Концепцією, представляє виконавчу владу на відповідній території, призначається та звільняється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України в порядку, визначеному законом. Строк повноважень префекта в одній адміністративно-територіальній одиниці не може перевищувати три роки.

До повноважень префекта Концепцією, зокрема, було зараховано: 1) забезпечення взаємодії територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснення нагляду за додержанням ними Конституції та законів України; 2) координація виконання державних програм; 3) спрямовування та організація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечення їхньої взаємодії з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного чи надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації; 4) здійснення нагляду за додержанням Конституції та законів України органами місцевого самоврядування та головою громади.

Також, згідно з Концепцією, акти органів місцевого самоврядування можуть бути скасовані судом шляхом звернення префекта до суду з мотивів їхньої невідповідності Конституції та законам України. Щодо актів органів місцевого самоврядування, які загрожують безпеці чи територіальній цілісності України, вони скасовуються префектом без звернення до суду Префект не може надавати оцінку ефективності, доцільності та економності діяльності органів місцевого самоврядування при реалізації ними власних повноважень, але у визначених законом випадках може звертатися до суду із позовами про визнання діяльності (бездіяльності) органів місцевого самоврядування протиправною^[39].

Отже, можна підсумувати, що проаналізована Концепція змін до Конституції України в частині децентралізації, загалом, відпо­відала принципам Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 року.

Варто зазначити, що Президентом України 8 листопада 2019 року був підписаний Указ №837/2019 «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави», в пункті 4 якого, зок­рема, вказувалось, що Комісія з питань правової реформи до 1 грудня 2019 року повинна внести на розгляд Президентові пропо­зиції щодо змін до Конституції в частині децентралізації влади^[40].

Після цього, на основі отриманих пропозицій, Президент України 13 грудня 2019 р. вніс до Верховної Ради України, як не­відкладний, проєкт Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» № 2598.

З приводу реєстрації в парламенті цього проєкту закону, бли­зько півсотні міських, селищних, сільських голів, голів об’єднаних територіальних громад та незалежних експертів з питань децентра­лізації влади 19 грудня 2019 р. зробили спільну заяву^[41]. У ній, зок­рема, було висловлено стурбованість з приводу закритості процесу підготовки вказаного законопроєкту, що відбувалась без участі представників органів місцевого самоврядування, їх асоціацій, ор­ганізацій громадянського суспільства та широкого кола експертів. Також автори спільної заяви закликали, по-перше, не допустити поспішного голосування за законопроект № 2598 та, по-друге, про­вести широкі дискусії та професійні консультації для напрацюван- ня спільних пропозицій до проєкту конституційних змін щодо де­централізації влади.

У спільній заяві наголошувалось на необхідності внесення змін до Основного Закону для повноцінного завершення муніципа­льної реформи та належної імплементації в Україні положень Єв­ропейської хартії місцевого самоврядування. Підписанти заяви відзначили, що запропоновані законопроєктом №2598 зміни, порів­няно з чинною Конституцією України, містять ознаки централізації влади, звужують статус органів місцевого самоврядування та над­мірно розширюють контрольні повноваження держави в особі пре­фектів та Президента.

Стислий аналіз загроз для місцевої демократії було додано до цього спільного звернення. Зокрема, вказувалось на необґрунто- ване скорочення терміну повноважень депутатів місцевих рад і го­лів громад (з 5-ти до 4-х років), тоді як для Президента України та Верховної Ради України залишався 5-річний термін повноважень, що надавав їм більше часу для реалізації своїх завдань та програм.

Також у заяві зазначалось про незрозуміле нововведення, згідно з яким Київ та Севастополь втрачали спеціальний статус, перетворюючись з міст державного значення у звичайні громади, що входять до складу відповідного округу та області або Автоном­ної Республіки Крим (лише для міста Києва було передбачено окремі столичні функції).

Також у зверненні було вказано на положення законопроєкту № 2598 про внесення великих громад (міст обласного значення) до складу округів, що, на думку підписантів, могло призвести до необ- ґрунтованого пониження статусу цих міст та диспропорцій при формуванні рад округів через значні відмінності у чисельності на­селення громад, які увійдуть до їх складу.

Автори спільної заяви, також, акцентували увагу на поло­женні проєкту, згідно з яким громади визнавались юридичними особами, що, на їхню думку, суперечило засадам цивільного права та могло призвести до значного ускладнення юридичних аспектів діяльності органів місцевого самоврядування, які і є юридичними особами у звичайному розумінні, реалізуючи інтереси громад.

Стурбованість підписантів публічного звернення викликала і загроза необгрунтованого перегляду складу громад, округів, облас­тей через закладену у проєкті можливість держави у будь-який час переглянути їхній статус.

Окрім того, незрозумілою була відсутність у законопроєкті повноважень нових голів громад, внаслідок чого вони могли бути позбавлені права головування на засіданнях місцевих рад та керів­ництва виконавчим органом ради.

Істотним недоліком проєкту, на думку авторів спільної заяви, було також те, що у ньому не передбачалась децентралізація пов­новажень та ресурсів, оскільки перелік повноважень місцевого самоврядування, гарантії його матеріально-фінансової самостійно­сті було визначено, як у чинній Конституції, а повноваження окру­гів та областей - не визначено. Тобто існувала загроза централізації повноважень та ресурсів місцевого самоврядування і нівелювання реформи децентралізації влади.

З огляду на зазначене, підписанти публічної заяви від 19 грудня 2019 р. виступили з пропозицією доопрацювання проєкту змін до Конституції щодо децентралізації влади від 13 грудня 2019 р. № 2598 із широким залученням органів місцевого самовря­дування, їхніх асоціацій, представників експертного середовища та громадянського суспільства. Автори висловили готовність долучи­тися до цієї роботи для узгодження проєкту конституційних змін відповідно до положень Європейської хартії місцевого самовряду- 43

вання.

Варто зазначити, що з критичними зауваженнями щодо зако- нопроєкту № 2598 та закликом до його широкого публічного обго­ворення виступили представництво Європейської Комісії в Україні, Євродепутати, Спецпредставник уряду Німеччини, а також Посо­льства Німеччини та Канади в Україні.

27 грудня 2019 р. проєкт № 2598 було відкликано і того ж дня на сайті Верховної Ради України з'явився доопрацьований про­єкт Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», у якому була врахована частина зауважень, викладених у додатку до першої спільної заяви.

⁴³ Зміни до Конституції щодо децентралізації: голови громад та експер­ти зробили спільну заяву. URL: https://decentralization.gov.ua/ news/12009.

Проте, оскільки ключова вимога авторів першої заяви щодо необхідності публічного обговорення проекту змін до Конституції України була проігнорована, 13 січня 2020 р. перед початком пер­шого у новому році сесійного тижня в парламенті понад півсотні сільських, селищних, міських голів та голів об'єднаних територіа­льних громад спільно з експертами оприлюднили другу спільну заяву щодо загроз, які містить цей законопроєкт і закликом не го­лосувати за нього.

При цьому, підписанти заяви висловили глибоку стурбова­ність тим, що оновлений текст конституційних змін «невідомого авторства, як і початковий проєкт, який був внесений від імені пре­зидента 13 грудня 2019 року», попри часткове виправлення недолі­ків, про які наголошувалось в попередній заяві, зазнав лише певних «технічно-формальних коректив», щоб уникнути можливої нега­тивної реакції Конституційного Суду України, та містить низку формулювань, які створюють загрозу для ліквідації автономії міс- 44 цевого самоврядування.

Автори другої спільної заяви, зокрема, акцентували увагу на тому, що запропонований у допрацьованому законопроєкті інсти­тут префектів продовжує залишатись інструментом політичного тиску на місцеве самоврядування з боку президента і його офісу. Префекти втручатимуться у виконання делегованих та власних повноважень органів місцевого самоврядування, а також зупиня­тимуть акти органів місцевого самоврядування, що суперечить положенням Європейської хартії місцевого самоврядування. Такий стан речей, на думку підписантів, може створити передумови, що нестимуть загрози для демократії, заміщуючи значний вплив гро­мади на процес ухвалення рішень на місцях впливом представника, призначуваного Президентом України.

До того ж у другому спільному зверненні було наголошено на проблемі зменшення у проєкті змін до Конституції України фі­нансових гарантій місцевого самоврядування. Зокрема, зазначаєть­ся, що скасування обов'язку держави у повному обсязі фінансувати делеговані нею повноваження (у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, соціального захисту, спорту тощо) породжує ризики ні-

⁴⁴ Друга спільна заява лідерів місцевого самоврядування та експертів щодо змін до Конституції України в частині децентралізації. URL: http://auc.org.ua/novyna/druga-spilna-zayava-lideriv-miscevogo-samovryaduvannya -ta-ekspertiv-shchodo-zmin-do велювання здобутків бюджетної децентралізації та фактичного позбавлення міських, селищних, сільських громад бюджетів роз­витку. На думку підписантів, ліквідовується можливість для пок­ращення благоустрою та підвищення якості послуг для мешканців громад і катастрофічно зменшується потенціал для їхнього процві­тання.

Також, у спільній заяві було зазначено про проблему змен­шення повноважень голів громад у допрацьованому проєкті, що порушує внутрішню систему стримувань та противаг між різними представницькими органами місцевого самоврядування. Відсут­ність же у законопроєкті конституційних змін переліку власних повноважень місцевого самоврядування базового рівня на тлі за­провадження окружного рівня місцевого самоврядування могло, як слушно вважали підписанти, призвести до зменшення повноважень базового рівня у профільному Законі про місцеве самоврядування та інших законодавчих актах. Для прийняття змін до цих законів було достатньо простої більшості - 226 голосів депутатів. Вказане, на думку авторів другої спільної заяви, нівелювало головну мету реформи децентралізації влади, яка полягає у забезпеченні повсюд­ності спроможного базового рівня місцевого самоврядування в Україні, що повинно надати можливості кожному громадянину отримувати за місцем проживання якісні публічні послуги та мати 45 належні умови проживання.

Тому лідери місцевого самоврядування та експерти у своїй другій спільній заяві від 13 січня 2020 р., у зв'язку з відсутністю офіційної реакції на їхню першу спільну заяву та значними загро­зами, які містить навіть допрацьований проєкт змін до Конституції України, закликали народних депутатів не голосувати за цей зако- нопроєкт.

17 січня 2020 р. проєкт Закону про внесення змін до Консти­туції України (щодо децентралізації влади) № 2598 від 27 грудня 2019 року було відкликано.

Після цього влада здійснила чергову спробу доопрацювання законопроєкту. З цією метою Офісом Президента України, профі­льним комітетом Верховної Ради України та Мінрегіоном було

⁴⁵ Друга спільна заява лідерів місцевого самоврядування та експертів щодо змін до Конституції України в частині децентралізації. URL: http:// auc.org.ua/novyna/druga-spilna-zayava-lideriv-miscevogo-samovryaduvannya-ta- ekspertiv-shchodo-zmin-do-konstitutsiji-ukrajini-v-chastini-detsentralizatsiji започатковано спільну ініціативу щодо публічних консультацій «Через консенсус - до змін у Конституцію у частині децентраліза­ції», яка, як декларувалося, «покликана забезпечити широке гро­мадське обговорення конституційних змін та напрацювання нових ■- 46 пропозицій».

Стартували публічні обговорення 25 лютого 2020 року з фо­руму в Києві, куди були запрошені голови та депутати місцевих рад з усіх регіонів України, а також - представники асоціацій органів місцевого самоврядування, громадських організацій, народні депу­тати, урядовці, представники Офісу Президента України, експерти Ради Європи та інші міжнародні партнери.

Після цього публічні обговорення відбулися в регіонах: 28.02.2020 р. - в Херсоні, де були присутні представники Херсон­ської, Одеської та Миколаївської областей; 29.02.2020 р. - у Харко­ві (з представниками Харківської, Сумської та Полтавської облас­тей); 02.03.2020 р. - в Вінниці (з представниками Вінницької, Хме­льницької та Тернопільської областей); 03.03.2020 р. - у Львові (представники Львівської, Закарпатської та Волинської областей); та в Києві (представники Київської, Житомирської, Чернігівської, Черкаської та Рівненської областей); 04.03.2020 р. - у Чернівцях (з представниками Чернівецької та Івано-Франківської областей) та у Дніпрі (Дніпропетровська, Запорізька та Кіровоградська області).

Пізніше планувалося в період з 05.03.2020 р. по 15.03.2020 р. провести обговорення законопроєкту на черговому форумі в Києві за участі делегатів з регіонів, допрацювати текст змін з фракціями Верховної Ради України та конституціоналістами і внести до 20.03.2020 р. проєкт конституційних змін щодо децентралізації вла­ди до Верховної Ради України. Проте епідемія коронавірусу та запровадження карантину в Україні внесли свої корективи у вказані плани.

Варто зазначити, що 16 квітня 2020 р. парламент прийняв За­кон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» № 562-IX, згідно з положеннями якого Кабінет Міністрів України отримав можливість завершити об’єднання громад в Укра­їні до місцевих виборів 2020 р.

⁴⁶ Публічні консультації «Через консенсус - до змін у Конституцію у частині децентралізації» з циклу інклюзивних публічних консультацій. URL: https://www.auc.org.ua/sites/default/files/pidsumky25.02.pdf.

Відповідно до цього нормативного акту внесено зміни до За­кону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими у ст. 1 вводиться поняття адміністративного центру територіальної громади та території територіальної громади. Т акі ж зміни внесено до ст. 4 Закону України «Про добровільне об’єднання територіаль­них громад». Також розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про місцеве самоврядування доповнено пунктом 7¹, згідно з яким до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України Кабінет Міністрів України уповноважується визна­чати адміністративні центри та території громад, а також подавати до Верховної Ради України проєкти законодавчих актів про утво­рення та ліквідацію районів. Також згідно з п. 2 «Перехідних поло­жень» Закону № 562-IX «визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Ав­тономної Республіки Крим, областей»^{[42] [43].}

На думку голови підкомітету з питань адміністративно- територіального устрою Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіональ­ного розвитку та містобудування Віталія Безгіна, зазначені законо­давчі новели давали змогу провести жовтневі місцеві вибори на новій територіальній основі та продовжувати реформу і без вне­сення змін до Конституції в частині децентралізації.

Проте слушною вбачається позиція заступника міністра роз­витку громад і територій України В. Негоди, який вказував, що без розведення повноважень обласних державних адміністрацій та обласних рад неможливо буде трансформувати владу на субрегіо- нальному рівні. За словами урядовця, навіть після завершення об’єднання громад і утворення нових районів, на обласному та районному рівнях будуть продовжувати функціонувати відповідні державні адміністрації, чого немає у жодній європейській державі.

Такий стан речей суперечитиме ратифікованій Україною Європей-

•• 49

ській хартії місцевого самоврядування.

Нагадаємо, що Кабінет Міністрів України 27 травня 2020 р. завершив затвердження перспективних планів усіх 24 областей України, на основі яких 12 червня 2020 р. на позачерговому засі­данні уряду були схвалені 24 розпорядження щодо визначення ад­міністративних центрів та територій територіальних громад по кожній області. Після цього Верховна Рада України 17 липня 2020 року прийняла Постанову № 3650 «Про утворення та ліквідацію районів», згідно з якою в Україні було утворено 136 нових районів, та ліквідовано 490 колишніх⁵⁰.

Зокрема, Постановою визначалось, що межі районів встанов­люються по зовнішній межі територій сільських, селищних, місь­ких територіальних громад, які входять до складу відповідного району. Вибори депутатів районних рад ліквідованих районів, згід­но з документом, не проводяться, а повноваження депутатів район­них рад у ліквідованих районах припиняються в день набуття пов­новажень депутатів районних рад, обраних на перших виборах до районних рад у нових районах. Центральна виборча комісія, відпо­відно до Постанови, повинна була забезпечити формування вибор­чих округів та проведення місцевих виборів з урахуванням ново­утворених районів.

Утім у липні 2020 року були внесені зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування України» про затвердження старост сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голо-

51 ви.

Наслідком таких дещо поспішних та недостатньо продума­них дій влади до Конституційного Суду було внесено два консти­туційні подання щодо конституційності положень пункту 6 частини першої статті 4, частини третьої статті 11 Закону України «Про

⁴⁹ В’ячеслав Негода: «З Конституцією чи без, критично важливо завер­шити децентралізацію до місцевих виборів URL: https:// decentralization. gov.ua/news/12271

⁵⁰ Прийнято Постанову про утворення та ліквідацію районів URL: https://www.rada.gov.ua/news/Novyny/196122.html

⁵¹ Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдос­коналення виборчого законодавства : Закон України від 16 липня 2020 р. № 805-IX. URL : https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/805-20#n2480. добровільне об’єднання територіальних громад»^[44] та щодо від­повідності Конституції Постанови Верховної Ради «Про утворення та ліквідацію районів» від 17 липня 2020 року № 807-ІХ^[45].

Непослідовні дії влади продовжилися і у 2021 році. 15 квітня 2021 року був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост»^[46], яким староста виводиться із системи місцевого самоврядування та пере­стає бути членом виконавчого комітету за посадою. Аналіз законо- проєкту свідчить про наявність деяких норм, які суперечать поло­женням Конституції. Тому у разі підписання зазначеного законо- проєкту Президентом та набранням ним чинності можна очікувати ще одне конституційне подання до Конституційного Суду.

Враховуючи наведене можна дійти таких висновків:

По-перше, переконані, що внесення змін до Конституції України в частині децентралізації влади мало передувати законода­вчим новелам у цій сфері. Тому ці зміни потрібно було приймати ще у 2015 році, коли в державі започатковувались децентралізацій- ні процеси.

По-друге, об’єднання територіальних громад адмініст­ративним шляхом та утворення нових районів не означає завер­шення муніципальної реформи в Україні, оскільки продовжують функціонувати місцеві державні адміністрації на обласному та ра­йонному рівнях, а відповідно залишаються нерозв’язаними питання щодо запровадження інституту префектів та нової системи адмініс­тративного нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування, утворення виконавчих органів місцевих рад на регіональному рівні тощо. Ці та інші проблеми можна усунути лише шляхом внесення змін до Конституції України.

По-третє, визначення на конституційному рівні системи но­вих адміністративно-територіальних одиниць є необхідним для повноцінного реформування адміністративно-територіального уст­рою України. Адже прийняття законів «Про засади адміністратив­но-територіального устрою України» та «Про адміністративно- територіальний устрій України», змін до Закону про місцеве самов­рядування та деяких інших законодавчих актів є недостатнім для належної реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні, що передбачає чітке визначення в Основному Законі дер­жави рівнів місцевого самоврядування та розмежування компетен­ції між ними.

По-четверте, варто наголосити, що зміни до Конституції України щодо децентралізації влади повинні базуватись на поло­женнях Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 року. Це стосується визначення поняття місцевого самоврядування, його основних принципів, компетенції органів місцевого самоврядуван­ня, адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого са­моврядування, їх структури, фінансової основи місцевого самовря­дування тощо. Лише тоді можна вести мову про належне конститу­ційне забезпечення муніципальної реформи в Україні.

1.3.