Ризики та потенційні загрози впровадження конституційних змін у частині територіальної організації влади та місцевого самоврядування

Будь-який варіант конституційних змін потенційно містить певні ризики та загрози, яких можна уникнути, вживши відповідних превентивних заходів. Розглянемо основні ризики та загрози, які потрібно врахувати при плануванні конституційних змін.

Ризики, пов’язанізуведенням cy парламентськоїформи правління. Це приведе до повної залежності уряду від парламенту.

Як свідчить світовий досвід, парламентарна форма правління є найбільш доцільною у стабільній політико-правовій ситуації.

Парламент за відсутності стійкої більшості не зможе забезпечити стабільні умови діяльності Кабінету Міністрів України.

Ризики, пов’язані з фіксацією у Конституції України кількості (списку, переліку) областей. Визначення системи адміністративно-територіального устрою держави, яка визначає основи територіальної організації влади та місцевого самоврядування, варто робити без фіксації кількості областей. У більшості країн Європи на конституційному рівні закріплені тільки статуси автономій та основні рівні адміністративно-територіального устрою. Кількість і назви конкретних одиниць адміністративно-територіального устрою закріплюються окремими законами. Це дає змогу, не змінюючи Конституцію, реформувати адміністративно-територіальний устрій, укрупнюючи або розукрупнюючи його одиниці відповідно до потреб реформування. У разі фіксації кількості областей провести подібні реформи буде неможливо без чергових змін норм Конституції.

Ризики, пов’язані з невизначеністю позицій та відсутністю політичної волі у деяких партій зусиллями гілок влади

забезпечити трансформацію територіальної організації влади й місцевого самоврядування на комплексній та системній основі. Реальне впровадження конституційних норм щодо територіальної організації влади має бути здійснено після проведення першого етапу адміністративно-територіальної реформи, формування дієздатних громад, проведення бюджетної, земельної та, насамкінець, адміністративної реформ.

Аналогічна ситуація склалася у 2005 p. у зв’язку із проведенням адміністративно-територіальної реформи як основи нової системи місцевої публічної влади, яка не вдалася. Для ефективного функціонування необхідно забезпечити політичну й економічну спроможність влади здійснититаку реформу.

Наслідком адміністративно-територіальної реформи може бути оптимізація розподілу бюджетних ресурсів з центру, уніфікація інфраструктури адміністративно-територіальних одиниць. Для цього знадобиться певний час, фінансові та кадрові ресурси.

Ha сьогоднішній день деякі економічно потужні й демократично розвинуті країни Європи досі не здійснили адміністративно-територіальної реформи через один чи декілька вищеперерахованих чинників; інші країни здійснювали подібні процеси протягом тривалого часу, зокрема, у Польщі реформа тривала близько десяти років і забрала величезні фінансові ресурси.

Ризики, пов’язані з двома варіантами побудови системи місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування за узго- дженимпроектомконституційнихзмін. У першомуваріанті пропонується система публічної влади, за якої місцеві держадміністрації функціонують на рівні Автономної Республіки Крим, областей, районів, у містах зі спеціальним статусом; місцеве самоврядування - на рівні громад, областей, у містах зі спеціальним статусом.

По суті, зберігається досить складна система адміністративно- територіального устрою, яка потребує дуже детального розподілу повноважень між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування. У випадку збереження за обласними і районними держадміністраціями виконавчо-розпорядчих функцій права контролю ними обласних та районних бюджетів, їх функції дублюватимуться з функціями виконавчих комітетів обласних та районних рад, у яких виконання програм соціально-економічного розвитку має стати основним завданням.

Поєднання у містах зі спеціальним статусом функцій самоврядної та виконавчої влади, коли повноваження, скажімо, міського голови та голови Київської міської держадміністрації поєднані в одній особі, ускладнює процес управління. Це призводить до плутанини у сфері розподілу предметів відання виконавчої влади і місцевого самоврядування, до політичних конфліктів навколо влади, ускладнює контроль за самоврядною владою з боку територіальної громади. Необхідно також врегулювати правовий статус Севастополя. Відсутність відповідного закону заважає нормальному процесу вирішення питань місцевого значення, що сприяє загостренню соціально-політичної ситуації у місті.

Другим варіантом пропонується система місцевої публічної влади, в якій місцеві держадміністрації функціонують і в областях, і в містах зі спеціальним статусом. При цьому допускається можливість створення представництв обласних держадміністрацій (для виконання контрольно-наглядових функцій) у районах. Місцеве самоврядування в особі його органів функціонує на рівнях громад, районів, областей, у містах зі спеціальним статусом.

Це простіша система адміністративно-територіального устрою, яка має більше шансів бути ефективною у разі недопущення інших ризиків, викладених нижче.

Ризики, пов’язані з уведенням так званого регіонального самоврядування:

При формулюванні норм конституції, що стосуються правового статусу та повноважень органів публічної влади різних рівнів, маємо враховувати, що до сьогодні радянську модель влади остаточно не було демонтовано. Внесення змін до Конституції України у 2004 p. та запровадження принципу партійного квотного представництва в усіх державних органах, партійних виборчих систем на національному та місцевому рівнях зумовили остаточне розбалансування політичної системи держави як на національному, так і на місцевому рівнях.

Ризик введення “повноцінного регіонального самоврядування” зумовлюється також суб’єктивними факторами - низьким рівнем політичної культури політиків центрального та місцевого рівнів, відсутністю установок політичних сил на досягнення компромісу, зневагою до законодавства, перевищенням влади, самочинством, маніпулюванням інтересами виборців.

За цих умов реформа місцевого самоврядування на основі лише конституційних змін не може відбутися без утворення реально спроможних територіальних громад. У нових конституційних умовах районні та обласні ради залишатимуться “керівниками” для сільських, селищних та міських рад. Тобто буде відтворюватись де-факто “радянська матрьошка”, тому основної мети конституційних перетворень не буде досягнуто.

Ризики, пов’язані з наданням місцевим держадміністраціям координаційнихфункцій (варіант місцевих держадміністрацій пре- фекторального типу), які стосуються діяльності територіальних підрозділів (органів) міністерств та інших органів виконавчої влади центрального рівня. Після введення інституту префектури організація та діяльність територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади має зазнати суттєвих змін, оскільки саме ці органи здійснюватимуть поточне адміністрування всіх справ місцевого значення. Виходячи з цього, важливо чітко визначити зміст координаційних функцій місцевих держадміністрацій, щоб уникнути дублювання функцій двох структур публічної влади. Хоча потрібен певний час для визначення необхідності утворення тих чи інших територіальних підрозділів для областей, районів

та міст, районів у містах. До координаційних функцій місцевих держадміністрацій слід віднести налагодження дієвого механізму збалансованої державної регіональної політики, узгодження регіональних інтересів, здійснення контролю за виконанням регіональних програм розвитку.

Лише після цього мають бути переглянуті функції місцевої виконавчої влади, ліквідовані райдержадміністрації з виконавчо-розпорядчими функціями. Оптимістичний прогноз здійснення таких інституціональних перетворень передбачає 5-7 років. До того часу необхідно розв’язати проблеми, пов’язані з розташуванням декількох територіальних громад на одній і тій самій території (“міста у містах”, “міста у районах міст” тощо). Так само потребує вирішення питання щодо належності громадам земель, розташованих за межами населених пунктів.

Ризики, пов’язані з недосконалістю муніципальної виборчої системи, яка не повною мірою враховує інтереси територіальних громад. Чинне муніципальне виборче право створило об’єктивну основу для послаблення всієї інституціонально-політичної системи, постійних конфліктів на субнаціональних рівнях територіальної організації влади. Недосконалий механізм формування місцевих рад за діючою пропорційною системою спричинює такі гострі проблеми:

• неадекватне представлення інтересів населення окремих адміністративно-територіальних одиниць у межах регіону при формуванні депутатського складу обласної ради, що проявляється передусім у нерівномірному представництві районів і міст в обласних радах;

• обмежений доступ виборців до інформації про конкретних осіб, які обираються до місцевих рад за партійними списками (система закритих списків);

• надмірне представництво бізнесових кіл у місцевих радах за рахунок зниження представництва від соціально-культурної сфери, поширення бізнес-корпоративних підходів до прийняття

політичних рішень і, як наслідок, виникнення політичних суперечок, спекуляцій, маніпуляцій інтересами виборців;

• послаблення безпосереднього зв\'язку депутатів місцевих рад із населенням, розрив між реальними потребами виборців і місцевою політикою;

• політизація органів місцевого самоврядування, дерегіоналі- зація місцевої політики, приділення місцевими радами надмірної уваги питанням загальнодержавного, а не місцевого значення;

• складнощі у формуванні політичних коаліцій, які б адекватно представляли електоральні уподобання населення, сприяли б виробленню ефективної політики місцевого розвитку;

• наявність диктату з боку партійних лідерів відносно однопар- тійців, що входять до складу місцевих рад.

Усі ці проблеми виливаються у протистояння:

• між обласними держадміністраціями та обласними радами, які мають політичний та ідеологічний підтексти.

• між міським головою та міською радою, яке (протистояння) часто зумовлено їх різною партійною належністю. Політичні угруповання, що не змогли провести на посаду міського голови свого кандидата, намагаються усунути діючих міських голів шляхом переформування більшості у радах або через місцеві референдуми.

Ризики, пов’язані з недотриманням у процесіреформування вимоги цілісності законодавчого забезпечення територіальної організації влади та місцевого самоврядування. Окрім конституційних норм, що стосуються зміцнення місцевого самоврядування, у законах необхідно чітко визначити правовий статус районних і обласних рад, органів виконавчої влади, розмежувати повноваження між ними, а також передбачити юрисдикцію органів різного ад- міністративно-територіальногО рівня. Ці кроки мають бути відображені у перехідних положеннях нової конституції та плані конкретних заходів з реформування територіальної організації влади, місцевого самоврядування. Спроба відразу створити ефективне

самоврядування на рівні районів та областей неминуче призведе до стагнації місцевого самоврядування саме на первинному рівні - рівні громад.

Для дотримання вимоги ідеології цілісності законодавчого забезпечення варто передбачити декілька його рівнів:

Першийрівень - конституційно-правовий. Він стосується положень чинної конституції, проектів змін і доповнень до неї в частині територіальної організації влади та місцевого самоврядування, а також органічних, конституційних законів щодо цієї сфери: закони про внесення змін і доповнень до законів про місцеве самоврядування, про місцевідержадміністрації, до Конституції України, а також про територіальний устрій, про засади державної регіональної політики тощо.

Другий рівень - законодавчо-спеціалізований; передбачає пакет законопроектів про самоврядування територіальної громади, про організацію виконавчої влади та місцевого самоврядування в районі, про організацію виконавчої влади та місцевого самоврядування в області. Законодавче забезпечення місцевого самоврядування, яке логічно витікає з конституційних змін та наповнює відповідні статті конституції конкретним змістом, має розглядатись у контексті прийнятого Закону про Кабінет Міністрів України та законопроекту “Про центральні органи виконавчої влади” (або “Про органи виконавчої влади”).

Ha цьому рівні мають бути забезпечені не тільки механізми гарантій органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також їх відповідальність. Механізми відповідальності мають унеможливити виникнення ситуації некерованості процесів на території певної адміністративно-територіальної одиниці.

Має бути забезпечене зростання значення і ролі асоціацій та інших добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування в житті суспільства.

Повномасштабна трансформація системи місцевого самоврядування в Україні повинна також передбачати законодавче врегулювання деяких питань реалізації особливого статусу Києва та Севастополя. Чинний закон “Про столицю України — місто-герой Київ” у нинішніх умовах не забезпечує гармонізації самоврядних та державних компонентів у системі керування містом. Необхідно чітко розмежувати повноваження Київської міської ради і Київської міської держадміністрації, визначити правовий статус виконавчого органу Київради і Київського міського голови, розглянути

питання про необхідність розділення посад голови органу місцевого самоврядування столиці та керівника органу, який представлятиме в Києві державну виконавчу владу.

Третій рівень - законодавчо-галузевий; він пов’язаний з певними аспектами реформування місцевого самоврядування у сферах бюджетної, податкової, земельної політики, охорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення, житлово-комунального господарства.

Утвердження нових принципів організації системи місцевого самоврядування повинна супроводжуватися й законодавчим визначенням її фінансово-економічних основ, зокрема прийняттям закону “Про фінансово-економічні засади місцевого самоврядування України” (або “Про фінанси місцевого самоврядування”), удосконалення Бюджетного кодексу України в частині, що унормовує питання податкової бази діяльності місцевого самоврядування тощо. Слід також урегулювати питання комунальної власності, інструментом чого мав би стати закон “Про право комунальної власності та управління об’єктами комунальної власності і спільною власністю територіальних громад”.

Комплексний характер законодавчого забезпечення дасть змогу Кабінету Міністрів України намітити перспективи проведення структурних реформ, своєчасно готувати нові проекти нормативно-правових актів, зокрема таких:

Про службу в органах місцевого самоврядування (нова редакція);

Про адміністративні послуги;

Про внесення змін до Бюджетного кодексу України;

Про місцеві податки та збори тощо.

Прийняття цих законів дасть змогу вдосконалити бюджетну та податкову системи з метою підвищення ролі та статусу органів місцевого самоврядування. Необхідно також затвердити державні соціальні стандарти, відповідно до яких здійснити розрахунки з визначення потреб громад та рівня фінансового забезпечення їх місцевих бюджетів.

Частина зазначених завдань може бути вирішена ще до внесення змін до Конституції України, якщо внести зміни та доповнення до чинних законів про місцеві держадміністрації та про місцеве самоврядування, які б передбачили: посилення контрольно-наглядових, координаційних функцій і повноважень місцевих держадміністрацій; зменшення обсягу делегованих їм повноважень з

боку районних та обласних рад; зменшення обсягу делегованих та збільшення обсягу власних повноважень органів місцевого самоврядування; усунення дублювання повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; чіткий розподіл предметів відання та повноважень органів місцевого самоврядування різного територіального рівня; встановлення процедур реєстрації актів органів місцевого самоврядування та перевірки, нагляду за ними з метою виявлення їх відповідності закону та конституції з боку облдержадміністрацій.

Комплексний підхід потребує також концептуального визначення питань нового законодавства про місцеві вибори. При цьому можливі різні варіанти запровадження виборчої системи.

Перший - збереження мажоритарної системи для сіл, селищ, міст районного значення та проведення виборів на інших рівнях місцевого самоврядування на основі пропорційної виборчої системи з відкритими партійними списками.

Другий - проведення виборів на основі мажоритарної виборчої системи у поселених, в яких проживає менше 100 000 жителів; на інших рівнях місцевого самоврядування - на основі пропорційно- виборчої системи з відкритими партійними списками.

Третій - проведення виборів міських голів на основі мажоритарної виборчої системи абсолютної більшості в два тури для репрезентативного представництва виборців серед головних посадових осіб міської територіальної громади.

Враховуючи ризики, викладені вище, а також необхідність поступового реформування територіальної організації влади та місцевого самоврядування, що випливають із норм оновленої Конституції України, слід ще до внесення до неї змін вжити заходів, які створюватимуть необхідну базу для радикальних інсти- туціональних перетворень. Ці заходи (завдання) доцільно розбити на першочергові, середньострокові та перспективні.

6.3.4.