Спроба конституційного врегулювання проблем місцевого та регіонального розвитку відповідно до норм міжнародних правових документів

Розвиток подій довкола конституційного врегулювання проблем місцевого та регіонального управління має історичну й концептуальну послідовність. Необхідність розв’язання цих проблем декларувалася як політичними силами, які згодом стали парламентськими, так і вищими керівниками держави.

Президент України наголосив на необхідності забезпечення стійкої та ефективної системи виконавчої влади, широких, реально підкріплених повноважень для громад; на необхідності поетапної децентралізації державної влади і створенні системи ефективного місцевого самоврядування.

Президент України запропонував 7 кроків, як це зробити:

Перше. Необхідно провести поетапну реформу територіальної організації влади в Україні, включно з трансформацією системи місцевого самоврядування. Спочатку ефективне та відповідальне самоврядування у громадах і лише потім самоврядування суб- регіонального та регіонального рівнів.

Друге. Треба формувати умови, щоб у територіальної громади був власний бюджет, що дозволить їй виконувати свої повноваження.

Третє. Потребує вдосконалення система муніципальних виборів, оскільки діюча пропорційна система із закритими списками себе не виправдала.

Четверте. Процес формування дієздатних місцевих рад має бути поєднаний з реформою адміністративно-територіального устрою.

П’яте. Варто виправити ситуацію, коли в адміністративних межах однієї територіальної громади знаходяться інші територіальні громади, які теж створюють власні органи місцевого самоврядування.

Шосте. Необхідно запровадити принцип повсюдності місцевого самоврядування.

Сьоме. Належить закріпити принцип субсидіарності як у системі державної влади, так і в системі місцевого самоврядування.

Отже, з метою посилення конституційних гарантій захисту прав і свобод людини та громадянина, створення збалансованої системи державної влади, підвищення ролі місцевого самоврядування та напрацювання пропозицій щодо системного вдосконалення конституційного врегулювання суспільних відносин в Україні відповідно до Указу Президента України від 27 грудня 2007 p.

Виходячи з усталених з^асад сучасного конституціоналізму, утвореною в рамках Конституційної ради робочою групою проведено аналіз положень чинної Конституції. Опрацьовано міжнародний та вітчизняний досвід конституційно-державного будівництва, загальновизнані міжнародні стандарти та вимоги міжнародно-правових інститутів у сфері прав людини. Враховувалися висновки

і рекомендації Європейської комісії “За демократію через право” (Венеціанська комісія) та Парламентської Асамблеї Ради Європи, висновки і рішення Конституційного Суду України. Було взято до уваги проект нової редакції Конституції України, розроблений групою науковців на чолі з професором В. M. Шаповалом, та проект, розроблений фракцією Комуністичної партії, а також напрацювання зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, громадських, зокрема правозахисних, організацій, думки вчених, передусім провідних фахівців у сфері конституційного та адміністративного права, пропозиції, що висловлювалися у засобах масової інформації.

Робоча група виходила з того, що зміни до Конституції України повинні мати комплексний, змістовний характер і бути реалізовані шляхом прийняття Основного закону в новій редакції у порядку, встановленому Конституцією України.

Є інший алгоритм конституційних змін. Так, Президент України запропонував провести обговорення концепції конституційних змін на засіданні Національної конституційної ради. Після цього законопроект з напрацьованими конституційними змінами має розглядатися у порядку, встановленому Конституцією України: у Верховній Раді України, за наявності висновку Конституційного Суду України, з подальшим винесенням на всеукраїнський референдум для остаточного вирішення. Такий алгоритм конституційної реформи, на думку Президента, є найбільш демократичним і оптимальним для здійснення підготовки збалансованого та узгодженого проекту нової редакції Конституції України.

Але наразі конституційний процес через політичні чинники призупинився: різні політичні сили мають відмінні позиції щодо підходів до трансформації місцевого самоврядування. Одні наполягають на перетвореннях насамперед регіонального рівня місцевого самоврядування: відродженні “регіонального самоврядування”, створення виконкомів районних і обласних рад та ліквідації місцевих держадміністрацій. Інші надають перевагу формуванню передусім економічно спроможних територіальних громад як первинного рівня місцевого самоврядування з одночасним здійсненням адміністративно-територіальної реформи.

Національна конституційна рада напрацювала загальні засади проекту концепції системного оновлення Конституції України у частині територіальної організації влади та місцевого самовряду-

вання. Рада зосередилась на змінах, спрямованих на усунення проблем, що виникли після прийняття конституції, та які загострились після внесення конституційних змін у 2004 p. За концепцією, зміни мають створити необхідні умови для збалансованості та ефективного функціонування публічних органів влади на основі більш чіткого розподілу функцій і повноважень між її різними рівнями, реформування системи територіальної організації влади та місцевого самоврядування. Ha думку експертів, положення оновленої Конституції України мають передбачити також створення необхідних передумов для реформування судової та правоохоронної систем.

Зазначені вище загальні засади оновлення Основного закону не викликають заперечень з боку основних політичних сил. Предметом гострих дискусій, що потребують узгоджених позицій, є конкретні пропозиції щодо системи виборів до місцевих представницьких органів; питання про вилучення з тексту конституції переліку областей та інші питання, що стосуються перерозподілу повноважень між оновленими структурами публічної влади.

Конституційні положення мають закласти правові засади: оптимальної системи адміністративно-територіального устрою; системи місцевого самоврядування; реалізації політики децентралізації на перспективу; здійснення адміністративної, адміністративно-територіальної реформ; формування державної регіональної політики на концептуально новій основі.

Такі вихідні концептуальні позиції стали базовими для формулювання пропозицій стосовно оновлення Конституції України в частині територіальної організації влади та місцевого самоврядування. Ці пропозиції узгоджено з представниками органів місцевого самоврядування, їх асоціаціями та експертами (далі - узгоджений проект конституційних змін). Узгоджені пропозиції містять два варіанти організації влади та системи публічної влади субнаціонального рівня (системи місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування):

Перший варіант. У Конституції України визначається система місцевих органів виконавчої влади, їх провідної ланки - місцевих держадміністрацій, що функціонують на рівні Автономної Республіки Крим, областей, районів, у містах зі спеціальним статусом. Місцеве самоврядування в особі його органів функціонує на рівні громад, областей, у містах зі спеціальним статусом.

Другий варіант. У Конституції визначається система місце-

вих органів виконавчої влади, їх провідної ланки - місцевих держадміністрацій, які функціонують на рівні областей, у містах зі спеціальним статусом. При цьому допускається можливість створення представництв обласних держадміністрацій (для виконання контрольно-наглядових функцій) у районах. Місцеве самоврядування в особі його органів функціонує на рівні громад, районів, областей, у містах зі спеціальним статусом.

Узгоджений варіант конституційних змін пізніше було перероблено робочою групою (далі - кінцевий варіант проекту конституційних змін) у частині пропозицій щодо взаємодії та співвідношення повноважень системи місцевих органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. У цій системі місцеві органи виконавчої влади являють собою структури префекторального типу. Інші позиції цього розділу конституції не зазнали змін.

Основні позиції кінцевого варіанту проекту конституційних змін:

1. Розділ IX Конституції України пропонується розпочати з визначення системи адміністративно-територіального устрою держави, що становить основу територіальної організації влади.

2. До системи адміністративно-територіального устрою України новою редакцією Конституції України має бути віднесено Автономну Республіку Крим, існуючі області, райони, громади. Статус адміністративно-територіальних одиниць, що формують систему адміністративно-територіального устрою, порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою слід визначити у спеціальному законі. Питання адміністративно-територіального устрою повинні вирішуватися Верховною Радою України. Має бути збережено спеціальний статус міст Києва та Севастополя, що визначатиметься законами України.

3. Статус Автономної Республіки Крим, установлений чинною Конституцією України, пропонується в цілому зберегти. Питання, які належать до повноважень представницького і виконавчого органів Автономної Республіки Крим, повинні регулюватися Конституцією України та Конституцією Автономної Республіки Крим, яка затверджується законом України.

4. У цьому розділі мають міститися положення про організацію виконавчої влади на відповідній території (за зразком префектур). Виконавчу владу на відповідній території здійснюють галузеві територіальні підрозділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Пропонується, що в областях, містах Києві та

Севастополі функціонують глави державних адміністрацій, на яких покладається здійснення контрольно-наглядових функцій стосовно дотримання Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів, прав і свобод людини і громадянина територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, органами і посадовими особами місцевого самоврядування, а також забезпечення взаємодії територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування. Пропонується також ліквідувати районні та районні у містах Києві й Севастополі держадміністрації.

У зв’язку з цим законом має бути передбачено порядок та форми здійснення зазначених повноважень глав держадміністрацій. Призначати і звільняти глав держадміністрацій має Президент України.

5. Виходячи з адміністративно-територіального устрою, організація виконавчої влади, місцевого самоврядування повинна залежати від ступеня реалізації принципу субсидіарності - максимального наближення надання послуг населенню, розмежування законом повноважень, що мають належати виконавчій владі та органам місцевого самоврядування.

6. Ураховуючи європейську практику функціювання місцевого самоврядування, у новій редакції Конституції України необхідно відтворити можливість делегування відповідно до закону органам місцевого самоврядування окремих повноважень виконавчої влади. При цьому органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень мають бути підконтрольні виконавчій владі. Водночас необхідно виключити можливість делегування повноважень органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади і, відповідно, підзвітність і підконтрольність останніх радам громад.

7. 3 урахуванням принципу правової економії основи організації місцевого самоврядування мають регулюватися Конституцією України; функції, повноваження та форми діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування - законами; специфічні форми організації та діяльності - статутами громад.

У новій редакції Конституції України пропонується закріпити принципи самостійності місцевого самоврядування, визначені Європейською хартією місцевого самоврядування. У зв’язку з цим на конституційному рівні важливо визначити територіальну основу місцевого самоврядування - громаду, закріпити виз-

начення понять місцевого самоврядування та громади, передбачити матеріальні й фінансові засади функціонування місцевого самоврядування, порядок формування його органів, особливості здійснення місцевого самоврядування на рівні області й району, гарантії місцевого самоврядування.

8. Місцеве самоврядування необхідно визначити як спосіб самоорганізації територіальних громад на основі Конституції України, законів, статутних норм громадян з метою їх участі у вирішенні питань місцевого значення, реальної спроможності органів місцевого самоврядування надавати населенню доступні послуги.

Громадою є адміністративно-територіальна одиниця й водночас сукупність громадян України, які проживають на її території. Громада має власні представницькі, виконавчі органи місцевого самоврядування. До складу громади не можуть входити інші громади.

9. Мають бути збережені положення чинної Конституції України щодо матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування.

10. Депутати представницького органу місцевого самоврядування громади - ради громади та голова громади обираються відповідно до закону строком на чотири роки.

11. Необхідно визначити, що органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси громад, є обласні та районні ради, депутати яких обираються відповідно до закону строком на чотири роки. Із числа депутатів обласних, районних рад обираються голови цих рад. Пропонується також передбачити формування обласною, районною радами власних виконавчих комітетів.

12. Доцільно встановити, що в містах Києві та Севастополі система органів місцевого самоврядування діє окремо від органів виконавчої влади. Ради громад цих міст формують власні виконавчі органи. Ha голів цих міських громад поширюється вимога щодо несумісності посад.

13. Загальною є норма Конституції України про обов’язковість виконання у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць актів органів місцевого самоврядування.

14. У цьому розділі Конституції України доцільно конкретизувати державні гарантії стосовно дотримання головних принципів самостійності місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування; державної участі у формуванні

доходів місцевих бюджетів, фінансової підтримки місцевого самоврядування; компенсування витрат органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень державних органів; фінансування здійснення делегованих повноважень виконавчої влади у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення в установленому законом порядку окремих загальнодержавних податків до місцевого бюджету.

15. Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування для органів місцевого самоврядування має бути передбачено право при здійсненні повноважень співробітничати та в установлених законом межах створювати асоціації, інші добровільні об’єднання для виконання завдань та з метою захисту і підтримання їхніх спільних інтересів.

16. Має бути зафіксовано, що відповідальність органів місцевого самоврядування та відповідних голів, підстави для дострокового припинення їх повноважень встановлюється законами України.

Ha відміну від кінцевого варіанту проекту конституційних змін, узгоджений проект щодо системи місцевих органів виконавчої влади передбачав таку її модель.

Конституція має встановити, що місцеві держадміністрації відповідальні перед Президентом України та підконтрольні Кабінету Міністрів України. Голови місцевих держадміністрацій є державними службовцями, які призначаються на посаду за поданням Кабінету Міністрів України Президентом України, який має право звільняти їх з посади.

Виходячи із змішаної парламентсько-президентської форми правління, місцеві органи виконавчої влади зобов’язані у межах відповідної території одночасно забезпечувати реалізацію повноважень Президента України як глави держави та повноважень вищого органу виконавчої влади - Кабінету Міністрів України. 3 огляду на це, в Конституції доцільно визначити основні функції місцевих держадміністрацій, їх підконтрольність та підзвітність.

Це такі функції:

• здійснення контролю за виконанням територіальними підрозділами (органами) міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та урядових органів, що проводять свою діяльність на рівні області, району, міст Києва і Севастополя, Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

• координація діяльності територіальних підрозділів (органів) міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та урядових органів, що здійснюють свою діяльність на рівні області, району, міст Києва і Севастополя;

• здійснення державного контролю за відповідністю рішень та дій органів і посадових осіб місцевого самоврядування Конституції та законам України;

• забезпечення реалізації державної політики у сфері оборони, національної безпеки, правопорядку та ліквідації надзвичайних ситуацій, а також забезпечення у цій сфері взаємодії між територіальними підрозділами (органами) міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та урядових органів і органами місцевого самоврядування;

• управлінські,. виконавчо-розпорядчі функції в окремих сферах (соціально-економічне прогнозування розвитку регіонів, транспорту і зв\'язку, науки, освіти, культури, охорони здоров\'я, планування використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля, оборонної роботи та мобілізаційної підготовки, соціального захисту тощо) - у визначених законом межах. 3 реалізації цих функцій місцева держадміністрація підконтрольна Кабінету Міністрів України.

Із Конституції слід виключити можливістьделегування повноважень рад місцевим держадміністраціям і, відповідно, їх підзвітність та підконтрольність радам.

У Конституції варто зазначити, що розмежування повноважень між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування визначається іншими законами України.

6.3.3.