Пошук оптимальної територіальної організації влади у період 2001-2003 pp.

Цілком зрозуміло, що Уряд не міг стояти осторонь під час вирішення такої проблеми, як трансформація адміністративно-територіального устрою держави. Тому на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2002 p.

Обидва проекти розроблено Міжвідомчою робочою групою. Вони спрямовані на реалізацію потреби вирішення основних проблемних питань адміністративно-територіального устрою та його удосконалення. Запропонований цією групою проект Концепції не передбачав кардинальних змін в адміністративно- територіальному устрої нашої держави, а мав на меті удосконалення існуючої його моделі. Документ створювався з неухильним дотриманням положень Конституції та законів України.

Основними завданнями удосконалення системи адміністративно-територіального устрою проект передбачав аналіз актуальних проблем у цій сфері, а також правових, організаційних, фінансових та інших засад їх вирішення на основі положень Конституції України та створення умов для вдосконалення цієї системи у подальшому.

Ha жаль, далі нормопроектування робота не пішла через об’єктивні причини та суспільно-політичну ситуацію в державі. Але в ході розроблення проектів було виявлено та проаналізовано істотні проблеми у сфері існуючого адміністративно-територіального устрою.

Проблеми, про які йдеться, негативно впливають на вирішення питань державного управління, надання відповідно до Конституції та законів України гарантій місцевому самоврядуванню, виконання передбачених законодавством повноважень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, забезпечення наповнення відповідних місцевих бюджетів, фінансове

забезпечення процесу надання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування повноцінних послуг населенню, реалізацію прав власності, вирішення земельних питань, задоволення на належному рівні потреб населення, проведення виборів та розв’язання багатьох інших завдань.

У ході дослідження існуючої ситуації у сфері адміністративно- територіального устрою та чинного законодавства було виявлено істотні його проблеми, які не вирішено і досі. Детальну їхню характеристику буде наведено далі.

Основною, особливо нагальною та актуальною в умовах сьогодення, була і залишається проблема відсутності законодавчого унормування питань адміністративно-територіального устрою держави. Проектом концепції 2002 p. пропонувалося вирішити цю проблему шляхом розроблення та прийняття низки законодавчих актів, насамперед Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій”, що визначав би порядок вирішення питань у цій сфері - статус та основні ознаки відповідних адміністративно- територіальних одиниць, порядок їх формування та ліквідації, визначення та зміни меж, найменування та перейменування, статус відокремлених поселень (поселення фермерів, дачні та садові поселення, місця дислокації військових частин тощо), врахування регіональних особливостей.

У результаті проведених досліджень з урахуванням історичних, політичних, економічних, соціальних, екологічних, географічних та демографічних особливостей окремих територій України, етнічних та культурних традицій, можливостей фінансово-економічної самодостатності зроблено висновок про доцільність збереження триланкової системи. Отже, законопроектом було передбачено закріплення трирівневої системи адміністративно- територіального устрою в Україні, яку складали б:

Автономна Республіка Крим, області та міста зі спеціальним статусом (Київ і Севастополь) - першийрівенъ;

райони - другийрівень;

міста, райони у містах, селища, села - третій рівень, низова ланка адміністративно-територіального устрою.

Реалізація проекту концепції, на думку її розробників, була спрямована на такі результати:

- система адміністративно-територіального устрою повинна бути приведена у відповідність з Конституцією України, узгоджена із законодавством Європейського Союзу, що сприятиме

створенню необхідних умов для забезпечення сталого людського розвитку в державі;

- створення необхідних правових засад для вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою, узгодження положень законодавства з цих питань із *законодавством про місцеве самоврядування, бюджетним, податковим, земельним, виборчим законодавством та із законодавством в інших сферах;

- підвищення керованості територіальним розвитком держави, поліпшення умов для повного розкриття потенціалу місцевого самоврядування, сформування правових, організаційних, наукових засад вирішення питань організації територіальних громад та відповідних органів місцевого самоврядування, спроможних забезпечувати реалізацію на рівні загальнодержавних соціальних стандартів, скорочення витрат на утримання державних органів та органів місцевого самоврядування.

Ha основі цього проекту Концепції удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України було напрацьовано проект Закону України „Про адміністративно-територіальний устрій України”. Зазначений законопроект відповідно до Конституції України визначав систему адміністративно-територіального устрою України, встановлював правовий статус адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою.

Коротко зупинимося на основних засадах законопроекту. У розділі I сформульовано поняття адміністративно-територіального устрою України як визначену відповідно до конституції та законів України внутрішню територіальну організацію держави, встановлену з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних, демографічних, соціальних та інших особливостей, етнічних і культурних традицій її регіонів, відповідно до якої формується система державних органів та органів місцевого самоврядування. У цьому ж розділі окреслювалися основні засади державної політики у сфері адміністративно-територіального устрою, перелік нормативно-правових актів у цій сфері, органи, до повноважень яких належить вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою.

Даним законопроектом відповідно до згаданої вище концепції передбачалося існування трьох рівнів системи адміністративно- територіального устрою держави:

перший рівень - Автономна Республіка Крим, області, міста зі спеціальним статусом (Київ та Севастополь);

другий рівень - райони;

третій рівень - міста та райони в містах, селища, села.

Тут же пропонувалося тлумачення поняття адміністративно- територіальної одиниці як цілісної частини території України, визначеної відповідно до Конституції України, цього та інших законів з метою формування просторової основи для утворення і діяльності системи державних органів та органів місцевого самоврядування. Згідно з цим проектом закону адміністративно-територіальні одиниці третього рівня поділялися на міські (міста, райони у містах та селища) та сільські (села).

Розділ II проекту закону містив характеристики статусу та визначав структуру одиниць адміністративно-територіального устрою. Зокрема, в цьому розділі запропоновано визначення кожної категорії адміністративно-територіальних одиниць, вказано їх характерні ознаки та критерії утворення. У відповідних статтях розділу даються тлумачення інших понять: території міст, селищ, сіл та меж адміністративно-територіальних одиниць.

Щодо градації міст (тобто поділу їх на міста районного, обласного та республіканського, коли йдеться про Автономну Республіку Крим, значення) запропоновано альтернативний варіант — надання деяким містам, що є найбільшими за кількістю жителів (як правило, не менше ніж 1 млн осіб), багатогалузевими адміністративними, промисловими, науковими, фінансовими центрами України і які забезпечують надання високоякісних соціальних послуг населенню кількох областей, статусу міст загальнодержавного значення.

Розділом III проекту закону окреслювалися повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою. До речі, відповідно до цього проекту закону вирішення питань у даній сфері не є виключною компетенцією лише органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, а має здійснюватися з урахуванням місцевих та державних інтересів, характеризуватися узгодженістю спільних дій.

У розділі IV проекту йшлося про порядок вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою, зокрема про порядок утворення та ліквідації адміністративно-територіальних одиниць, встановлення і зміни їх меж, найменування і перейменування, зміни статусу, включення невеликих поселень до складу адміністративно-територіальних одиниць. Окремою статтею цього розділу запроваджується поняття Державного акта про встановлення межі адміністративно-територіальної одиниці - норма-

тивно-правового акта, що видається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань адміністративно- територіального устрою відповідним органам виконавчої влади й органам місцевого самоврядування та офіційно засвідчує встановлення межі адміністративно-територіальної одиниці.

У розділі V проекту закону пропонувалося врегулювати функціонування державного кадастру адміністративно-територіальних одиниць України - державної геоінформаційної системи, що містила б офіційні відомості про адміністративно-територіальні одиниці країни. До зазначеного державного кадастру передбачалося включати відомості про історію утворення адміністративно-територіальних одиниць, місце розташування, площу, кількість населення, природні, соціально-економічні, демографічні, екологічні, історико-культурні, містобудівні та інші особливості, а також відповідні геопросторові дані. Ведення державного кадастру покладалося на спеціально уповноважений на те центральний орган виконавчої влади у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Цей орган повинен був один раз на п’ять років видавати офіційний довідник з питань адміністративно-територіального устрою України.

Прикінцевими положеннями проекту закону (розділ VI) пропонувалося врегулювати окремі питання адміністративно- територіального устрою та передбачити низку завдань, виконання яких повинно сприяти впровадженню даного проекту в разі його прийняття. Так, зокрема, передбачалося, що з дня набрання чинності цим законом міста обласного підпорядкування на території Автономної Республіки Крим набувають статусу міст республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, інші міста обласного підпорядкування - міст обласного значення, міста районного підпорядкування - міст районного значення, селища міського типу, які є районними центрами, - міст районного значення, інші селища міського типу - статусу селищ, а селища набували б статусу сіл. Також з дня набрання чинності цим законом втрачало б силу Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української PCP, затверджене Указом Президії Верховної Ради Української PCP від 12.03.1981 p. (Відомості Верховної Ради УРСР, 1981 p., № 12, ст. 179).

Прийняття цього закону не вимагало перегляду рішень територіальних громад сусідніх сіл про об’єднання в одну територіальну громаду і створення єдиних органів місцевого самоврядування та обрання єдиного сільського голови.

громади могли продовжувати діяти відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Щоб уникнути можливих ускладнень у разі одномоментного скасування всіх уже встановлених адміністративно-територіальних меж, передбачалося, що до визначення та винесення в натуру (на місцевості) меж адміністративно-територіальних одиниць відповідно до вимог цього закону повноваження відповідних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування здійснюються у раніше встановлених межах.

Окремо слід виділити тезу про те, що Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським радам за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій пропонувалося переглянути у шестимісячний строк мережу міст, селищ та сіл, провести відповідно до вимог цього закону укрупнення їх шляхом злиття відповідних адміністративно- територіальних одиниць та, в разі потреби:

- вирішити питання щодо віднесення сіл, що відповідають вимогам, встановленим цим законом, до категорії селищ та включення невеликих поселень, визначених цим законом, як правило, до складу якнайближчих міст чи селищ і сіл;

- розробити і затвердити програму проведення протягом 2003- 2008 pp. розмежування сіл та селищ;

- внести до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо віднесення селищ, які відповідають вимогам, встановленим цим законом, до категорії міст районного значення.

Такими є основні положення проектів нормативно-правових актів, якими передбачалося у 2002-2003pp. врегулювати проблемні питання у сфері адміністративно-територіального устрою. У процесі їх розроблення враховувалися всі точки зору та проаналізовані запропоновані шляхи вирішення наявних проблем, узагальнено зарубіжну практику та вітчизняний досвід, здобутий за роки незалежності. Робота над проектами нерідко змушувала шукати компроміси, врегульовувати протиріччя з тих чи інших питань. Ha той час це був реальний шанс вирішити одну із най- нагальніших проблем нашої-держави. Проте через суспільно- політичну ситуацію в нашій державі цю роботу на невизначений час було призупинено. Проведено лише великомасштабне обстеження соціально-економічного потенціалу адміністративно-територіальних одиниць усіх рівнів, результати якого детально розглянуто у наступному розділі.