Концепція реформування місцевого самоврядування

8.2.2.1. Загальні положення

Від часу ухвалення Конституції України та базових для місцевого самоврядування нормативно-правових актів суспільно-політична, економічна та правова ситуація в країні суттєво змінилася, і нинішня система місцевого самоврядування, повноваження цього інституту публічної влади, його матеріально-фінансова основа перестали відповідати сучасним вимогам та потребують серйозних реформувань і змін, у т.

Місцеве самоврядування базового та районного рівнів має формуватися на новій територіальній основі. Її параметри та шляхи формування визначаються Концепцією реформування адміністративно-територіального устрою України.

Органи місцевого самоврядування повинні формуватися за виборчою системою, що забезпечує максимальне представництво відповідних громад.

Одним з найголовніших завдань реформи місцевого самоврядування e проведення розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Система організації влади на території повинна забезпечувати гармонізацію відносин та співпрацю між органами місцевого самоврядування та органами державної влади.

Рівень децентралізації влади має забезпечувати оптимальне співвідношення свободи органів місцевого самоврядування у прийнятті рішень у межах своїх повноважень та адекватну політичну відповідальність за прийняті рішення.

Матеріальною основою місцевого самоврядування повинно бути відокремлене майно, що використовується для виконання закріплених за кожним з рівнів місцевого самоврядування функцій. Має бути завершене розмежування комунальної та державної власності, у т. ч. й відповідне розмежування земель.

Створення умов для належного виконання повноважень органами місцевого самоврядування та забезпечення їх фінансової самостійності передбачає вдосконалення законодавства про місцеві бюджети і міжбюджетні відносини.

Місцеві бюджети мають формуватися за рахунок надходжень від місцевих податків на землю, а в перспективі - і на нерухоме майно.

Надійні джерела наповнення мають бути закріплені за бюджетами розвитку громад. Дотаційність місцевих бюджетів має бути зведена до мінімуму.

8.2.2.2. Формування інституту місцевого самоврядування в Україні протягом 1990-2008 pp.

Відновлення місцевого самоврядування в Україні розпочалося з 1990 p. з прийняттям Закону УРСР “Про місцеві ради та місцеве і регіональне самоврядування”. Сучасна модель місцевого самоврядування окреслилася із закріпленням цього інституту в Конституції 1996 p., прийняттям у 1997 p. Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” та ратифікацією Європейської хартії місцевого самоврядування.

Подальші спроби конституційного удосконалення територіальної організації влади, на жаль, виявилися невдалими. Це стосується спроби прийняття нової редакції закону про місцеве самоврядування у 2001-2003 pp.; так званого другого етапу конституційної (закон № 3207-1) та адміністративно-територіальної реформ у 2004-2006 pp.; нарешті — сучасного конституційного процесу щодо територіальної організації влади.

Найкращими спробами напрацювання таких документів кінця 1990-х — початку 2000-х років стали Концепція адміністративної реформи (1998 p.), декілька варіантів концепції реформи публічної адміністрації. У цих розробках уперше знайшла відображення ідеологія децентралізації державного управління, повноважень центральних органів виконавчої влади, їх деконцентрації, принцип субсидіарності. Проте дотепер згадані розробки чекають на втілення у закони.

Хоча під час виборчих кампаній 2006 і 2007 pp. кожна з політичних сил, що стали потім парламентськими, серед цілей у своїх програмних документах декларували реформування місцевого самоврядування, але й досі цього здійснити їм не вдалося. Звідси напрошується висновок, що у політикуму відсутнє цілісне стратегічне бачення трансформації місцевого самоврядування, а також політична воля для її проведення.

Політична еліта замкнулася на проведенні реформ у так званому владному «Бермудському трикутнику»: Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів. 3 1991 p. триває нескінченнадискусія про перерозподіл повноважень у цьому трикутнику, про доцільність певної форми державного управління, й тому до реформи

місцевого самоврядування, яке становить фундамент державної будівлі, не доходять руки.

Реформа місцевого самоврядування потребує відповідного фінансового, економічного забезпечення. Практики вимагають, а політики визнають, що Україні вкрай потрібні бюджетна, фінансова реформи, здійснення політики фінансової децентралізації (навіть фінансового федералізму), вдосконалення міжбюджетних відносин щодо фінансового наповнення місцевих бюджетів для надання населенню якісних адміністративних і громадських послуг, встановлення законодавчого статусу права комунальної власності, визначення чітких пріоритетів у здійсненні житлово-комунальної реформи, реформи у сферах освіти, охорони здоров’я, пенсійного забезпечення тощо. Тобто сам процес реформування має бути послідовним та комплексним.

Реформування місцевого самоврядування неможливе без розробки низки нових законів про місцеве самоврядування, а утворення виконавчих органів місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях потребує оновлення конституційного регулювання системи територіальної організації влади. Сучасні законодавчі, конституційні норми мають ґрунтуватися на засадах Європейської хартії місцевого самоврядування (додаток 10) щодо організаційної, правової, фінансової, матеріальної, адміністративної самостійності цього інституту публічної влади, повсюдності його юрисдикції, а також на засадах децентралізації, деконцентра- ції, субсидіарності, розбудови європейської моделі адміністративно-територіального устрою.

Необхідно на нових методологічних засадах розробити сучасну систему законодавства про місцеве самоврядування як автономний інститут публічної влади, що буде функціонувати на первинному, субрегіональному і регіональному рівнях територіальної організації влади з урахуванням змін, котрі доцільно внести до виборчого законодавства.

Чинне законодавство щодо місцевого самоврядування переважно регулює питання організації та діяльності його органів або окремих інститутів. Нові закони мають бути цілісними, комплексними, спрямованими на розвиток, створювати умови й можливості подальшої кодифікації. Серед інших аспектів реформування можна назвати брак кадрового, наукового, інформаційного та інституційного забезпечення.

Реформоване місцеве самоврядування повино ґрунтуватися на новій територіальній базі, сформованій у результаті проведення

адміністративно-територіальної реформи. Але підходи до трансформації місцевого самоврядування в різних політичних сил не збігаються.

8.2.2.3. Можливі варіанти реформи місцевого самоврядування

Реформування місцевого самоврядування в Україні в принципі може бути здійснене або через поступове внесення певних змін у чинне законодавство, як це відбувалося вже не раз, або через ухвалення стратегічного концептуального документа, спрямованого на вирішення проблем розвитку місцевого самоврядування в комплексі, аби реформа була дійсно всебічною та ґрунтовною і не містила нових.внутрішніх суперечностей у новосформованій системі влади.

Варіант 1. Проведення реформування шляхом внесення змін до законодавства щодо місцевого самоврядування

Пропонується реформування відносин та розподіл повноважень здійснювати шляхом внесення змін до діючих законодавчих актів щодо місцевого самоврядування. Для цього потрібно створити робочі та експертні групи з питань підготовки змін до законодавчих актів. Після прийняття необхідних законодавчих змін відбуватиметься перерозподіл повноважень між органами публічної влади на засадах субсидіарності, вдосконалення системи місцевих податків і зборів, формування регіонального рівня місцевого самоврядування, створення виконкомів районних і обласних рад та ліквідації місцевих держадміністрацій. Період реалізації даної пропозиції - 2009-2010 pp. Підготовка законодавчої бази для проведення виборів до органів місцевого самоврядування у 2010-2011 pp.

Доцільно також продовжити роботу над новими законами з проблематики місцевого й регіонального розвитку. Зокрема, це проекти законів про засади державної регіональної політики, адміністративно-територіальний устрій, самоврядування громади, самоврядування району (або в районі), самоврядування області (або в області). Цій роботі сприяють концептуальні напрацюван- ня Міністерства регіонального розвитку та будівництва України: проекти концепцій державної регіональної політики, реформування місцевого самоврядування, реформування адміністративно-територіального устрою України.

При цьому варіанті проведення реформи можливі такі ризики:

- нестабільна політична ситуація для прийняття важливих рішень та внесення змін до законодавчих актів;

- безсистемність змін, що не пов’язані спільною концепцією реформ адміністративно-територіального устрою та адміністративної реформи;

- невідповідність видатків Державного бюджету України та місцевих бюджетів реальній потребі в коштах;

- відставання у часі адміністративно-територіальної реформи від реформи місцевого самоврядування, що обмежує можливості останньої.

Варіант 2. Комплексне реформування відносин у місцевому самоврядуванні

Дана пропозиція передбачає проведення реформи місцевого самоврядування у комплексі з реформою адміністративно-територіального устрою та реформою публічної адміністрації (адміністративною реформою). Підґрунтям для реалізації варіанту є ідея формування економічно спроможних територіальних громад як первинного суб’єкта місцевого самоврядування одразу на новій територіальній основі.

3 огляду на нинішні реалії потрібно дати обґрунтоване конституційне визначення громади, яка має подвійну природу — ознаки адміністративно-територіальної одиниці і певної територіальної спільноти, а також свою територіальну базу. Таке визначеня створює передумови для формування дієздатних громад, оптимізації територіальних основ самоврядування.

Така громада отримає нові ресурси розвитку у вигляді юрисдикції на прилеглі землі та надходження від місцевих податків до відповідних бюджетів.

Необхідно поряд із збереженням нинішнього статусу районних та обласних рад передбачити створення їх виконавчих органів з одночасною зміною статусу відповідних місцевих держадміністрацій стосовно виконання ними переважно контрольно-наглядових функцій. Це дає реальну перспективу здійснення політики децентралізації.

Безперечно, під час реформування місцевого самоврядування варто брати до уваги останні напрацювання, міжнародно-правові документи Ради Європи, зокрема Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи. Серед них - документи 2007-2008 pp.: доопрацьований проект стратегії інноваційного та ефективного управління на місцевому рівні; проект Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування; проект Європейської хартії регіональної демократії тощо.

Фактично нова реформа місцевого самоврядування - це наповнення реальним змістом реформи адміністративно-територіального устрою. Нові громади отримають чітку територіальну базу, зрозумілі повноваження та відповідні ресурси для їх здійснення. Держава отримає прозору систему контролю за дотриманням законності актів місцевого самоврядування. Органи виконавчої влади на територіях (місцеві держадміністрації) позбавляться невластивих їм функцій у вирішенні питань місцевого значення.

Система органів місцевого самоврядування буде простою та зрозумілою:

Базовий рівень - громада.

Ha цьому рівні функціонує представницький орган - рада (сільська, селищна, міська), яка має виконавчий орган. Очільни- ком громади є сільський, селищний чи міський голова, що обирається в ході прямих виборів. У кожному поселенні, що входить до складу громади, діє сільський староста, який не є службовцем місцевого самоврядування, а працює за контрактом, а також діють органи самоорганізації населення, відповідно до статуту.

Ha рівні громади функціонують окремі структури органів виконавчої влади (держказначейства, MHC, міліції, соцзахисту).

Район.

Районна рада формується так, аби забезпечити рівне представництво усіх громад. Повноваження району обмежені (передусім охорона здоров’я (стаціонар)). Районна адміністрація здійснює контроль щодо відповідності актів місцевого самоврядування законодавству та виконує виключно функції виконавчої влади.

Область.

Обласна рада формується так, щоб забезпечити рівне представництво районів. Повноваження обласної ради визначаються законом і вони досить обмежені (насамперед регіональний розвиток, обласні дороги). Обласна держадміністрація - це координуючий і контрольний орган, фактично представник уряду в області.

Фінансування реформи здійснюватиметься за рахунок державного, місцевих бюджетів та інших джерел, передбачених законодавством.

Перед впровадженням реформи необхідно провести широку просвітницько-агітаційну роботу і накопичити відповідні кошти.

Обсяги фінансових ресурсів, потрібнихдля проведення реформи, залежатиме від реалізації конкретних положень Концепції, починаючи від розробки законопроектів і завершуючи практичними кроками в ході виконання підготовлених програм.

Передача повноважень з районного рівня на рівень громади супроводжуватиметься змінами в органах управління. Більшість звільнених при цьому працівників буде працевлаштована в органах управління громад, передусім створених на базі міст районного значення, селищ, а також у виконавчих органах районної ланки місцевого самоврядування. Таким чином, очікується дотримання балансу штатів, про що йшлося вище у параграфі про особливості реформи адміністративно-територіального устрою.

Далі варто поговорити деякі проблеми, які слід вирішити під час розробки нового законодавства для місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

8.2.3.