Актуальність реформування місцевого самоврядування
Повна передача повноважень і ресурсів на місця, на рівень місцевого самоврядування - це той фундамент, на якому будуватиметься вся інфраструктура, це та схема, яка має забезпечити повноцінне обслуговування населення безпосередньо на місці його проживання.
Ресурси і повноваження - життєдайний кисень для наших поселень. Немає значення, чи керівництво буде здійснюватися з Києва, чи з Дніпропетровська, Львова, Одеси. Владу потрібно передати безпосередньо туди, де відбувається контакт людини і першої владної інституції.Починати необхідно з аналізу ситуації в країні і знайти відповідь на питання: “Чому в державі, яка вже майже зіп’ялася на ноги, збільшуються доходи бюджету, але людина, яка живе в конкретному населеному пункті, додаткових послуг не отримує?”
Перелік усіх необхідних послуг, починаючи від народження людини і до її останнього дня, добре ілюструє мал. 7.1.
Мал. 7.1
Ha питання, який же орган у державі може надати людині ці послуги, можна почути безапеляційну відповідь - держава, місцеве самоврядування. Але це аксіоматична відповідь. Bci ці послуги не може надавати держава, тому що вона знаходиться далеко від цих проблем. Утримання дитячих садків, доріг, організація освітлення поселень, надання комунальних послуг, подача гарячої та холодної води, опалення осель, ремонт дахів - ці послуги може надавати тільки один інститут - місцеве самоврядування. Чому ж сьогодні місцеве самоврядування ці функції не виконує? Ha те є дві причини - відсутність повноважень і відсутність ресурсів. Аналіз ситуації показав, як здається на перший погляд, дуже просту, а з іншого боку - дуже складну відповідь. Bci біди - в недосконалій системі адміністративно-територіального устрою держави (див. мал. 7.2).
Погляньмо на цей малюнок і уявімо, що постала необхідність у межах нині існуючої територіальної системи здійснити розрахунок та провести облік ефективності використання бюджетних коштів.
Можна собі уявити ці процеси при такій хаотичній схемі? Ніяк.Яскравий приклад - міста Ялта і Севастополь, де кілька десятків територіальних одиниць і відповідне структурування органів місцевого самоврядування. Але задумаємося над системою бюджетів у цій моделі: місто - в місті, в місті - район, в районі - населений пункт. Суцільна “матрьошка”. Як у цій ситуації розподіляються бюджети, як здійснюються розподіл і використання ресурсів?.. A як при цьому хаосі розподілити повноваження? Що маємо в результаті? Постійні конфлікти: область - обласний центр, район - районний центр, місто - район, селище - районний центр. Ця постійна конфліктна ситуація породжена виключно існуючим нині територіальним устроєм. Більше того, можна стверджувати, що сьогоднішня адміністративно-територіальна система з точки зору міжнародної класифікації не піддається критиці. Вона не може бути включена до жодного міжнародного каталогу територій.
Te, що зображено на мал. 3.1 (розділ 3), практично вписати в ці стандарти неможливо. Вже не кажучи про те, що з центру потрібно передавати бюджетну гривню в село. Адже основні споживачі бюджету знаходяться саме на цьому, нижньому, рівні. Наша сьогоднішня бюджетна система існує не для громадянина, якому треба надавати послуги, а для інфраструктури. Бюджет обслуговує
205
* Примітка: Свердловський район Луганської області підпорядкований Свердловській міській раді,
Краснолиманський район Донецької області підпорядкований Краснолиманській міській раді.
Мал. 7.2
інфраструктуру, а не надає громадянину необхідні послуги. Якою ж має бути територіальна система? Відповідь дає мал. 7.3.
Мал. 7.3
У міжнародній класифікації є три рівні територіального устрою. Перший рівень - регіональний, другий - районний і третій, базовий - громада.
Якщо взяти будь-який закон, приміром, про прокуратуру, міліцію, суди, то там закладено головний принцип - влада будується та здійснюється на основі територіального устрою.
Але ж сьогодні існують міжрайонні податкові, міжрайонні управління внутрішніх справ. Причина цього - у відсутності ефективної схеми побудови адміністративно-територіального устрою як фундаменту, на якому базується система органів державного управління.Ураховуючи історію формування території України, а також територіальну систему європейських країн, історичну динаміку їхнього розвитку, можна дійти висновку, що трирівнева система управління на українських землях застосовувалась традиційно. У козацькій державі це були полки, сотні, десятки. A за часів Катерини II, у 1775 p., були впроваджені волості, повіти, губернії. 3 давніх-давен на нашій території трирівнева система давала можливість розподіляти повноваження і бюджетні ресурси.
Але сама собою територіальна зміна не вплине на бюджетну модель. Проведення територіальної реформи - це лише складова комплексної реформи влади, яку ми розглядаємо. Одночасно з територіальним устроєм необхідно розробити пропозиції щодо зміни системи управління державою. За теперішнього територіального устрою створити повноцінну ефективну систему місцевого самоврядування неможливо.
Проаналізувавши динаміку формування нинішньої моделі влади, побачимо, як чітко вимальовується диспропорція на користь централізованого управління: повноваження самоврядних органів разом з ресурсами поступово перетягуються органами державної влади - обласними і районними державними адміністраціями (мал. 7.4).
Мал. 7.4
Змінюючи територіальний устрій, потрібно змінювати систему управління в державі в цілому. Повноваження, які сьогодні в більшості своїй належать обласним та районним державним адміністраціям, мають перейти до органів місцевого самоврядування, тим самим забезпечується доступність послугдля людини, адже влада, якаїі обслуговує, стає ближче\'(мал. 7.5).
Саме децентралізація влади з розвитком сильних інститутів місцевого самоврядування є основною формою державної організації розвинених країн світу, яка підтвердила свою економічну перевагу над централізованою формою.
За такої ситуації немає необхідності в існуванні районних державних адміністрацій, оскільки
Мол. 7.5
всі функції виконуватимуть органи місцевого самоврядування. Роль обласних державних адміністрацій також має кардинально змінитися.
Одночасно з адміністративно-територіальною реформою мають статися значні зміни і в сфері місцевих фінансів. Без створення достатньої матеріальної та фінансової основи для місцевого самоврядування територіальна реформа не тільки не дасть позитивних наслідків, а породить нові проблеми.
Насамперед необхідно подолати існуючу повну залежність місцевих бюджетів від центрального як на стадії їх формування, так і в процесі виконання. Зміцнити та збільшити ресурси місцевих бюджетів за рахунок розширення доходних джерел на виконання делегованих і власних повноважень, закріпити доходи (податки) на довгостроковій основі за кожним рівнем місцевого самоврядування, розширити перелік та обсяги місцевих податків і зборів.
Необхідно передусім збільшити ресурси місцевих бюджетів на фінансування соціально-культурної сфери, тобто забезпечити заклади освіти, охорони здоров’я, культури коштами, що гарантують громадянам якісне надання послуг, а не тільки виплату заробітної плати працівникам цих закладів. По-друге, слід удосконалити міжбюджетні стосунки між державою та місцевими бюджетами.
Трансфертні відносини між державним та місцевими бюджетами мають будуватися на основі соціальних стандартів на кожен вид послуг.
Для зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування потрібно також переглянути систему пільг, скасувавши, зокрема, такі як плата за землю, фіксований сільськогосподарський податок, єдиний податок. Слід замінити соціальні пільги та податкові кредити на податок на доходи фізичних осіб на прямі соціальні виплати малозабезпеченим, тобто ввести адресну допомогу, а також запровадити систему, яка б стимулювала нарощування доходів місцевими бюджетами.
Надати право органам місцевого самоврядування встановлювати (змінювати) ставки земельного податку в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також інших місцевих податків і зборів, виходячи зі специфіки соціально-економічного розвитку територій.
Проведення реформи у сфері місцевого самоврядування має привести до розширення можливостей зі здійснення реформи місцевого самоврядування, отримання кредитних та фінансових ресурсів, поліпшення інвестиційної привабливості громад для здійснення програм розвитку місцевого господарства, соціальної інфраструктури, житлово-комунального господарства, газифікації, водопостачання та водовідведення тощо.
Підсумовуючи викладене вище, можна стверджувати, що запровадження нової системи адміністративно-територіального устрою не варто розглядати як окрему реформу. Ефективності від реформи можна очікувати лише через деякий час і лише за умови, що вона буде здійснюватися у комплексі з врегулюванням проблем, що стосуються місцевого самоврядування, бюджетної політики, комунальної власності, з ухваленням водного, лісового, житлового, земельного кодексів.
7.2.