Впровадження реального територіального самоврядування на місцевому рівні: реальна його автономія від державної адміністрації
Автономія територіальних самоврядних одиниць повинна передбачати виконання державними інституціями всестороннього та неупередженого контролю відповідності їх дій законодавству. У цьому контексті владу й адміністрацію територіального самоврядування слід сприймати як інтегральну та автономну частину політичної влади і публічної адміністрації держави.
Автономність місцевого самоврядування є гарантією успіху адміністративної реформи в Польщі. Проте під час запровадження територіального самоврядування на базовому рівні - рівні ґміни - у 1990 p. поляки висловлювали побоювання, чи прийняті рішення щодо реформування адміністративно-територіального устрою, перерозподілу завдань, повноважень та фінансів не зайдуть занадто далеко і чи вони не становитимуть загрози для реалізації прописаних ґмінам публічних завдань, чи делегування такої кількості повноважень на рівень ґміни зі збереженням тільки права контролю відповідності законодавству діяльності органів ґміни не становитиме загрози інтересам громадян на місцевому рівні, чи передані публічні ресурси і фінанси не будуть змарновані та розтринькані замість того, щоб сприяти соціально-економічному розвитку ґміни. Був величезний тиск щодо збереження за державною адміністрацією інших владних повноважень відносно самоврядування ґміни, і особливо сильними цей тиск був з боку територіальної урядової адміністрації, що не була зацікавлена у втраті своєї компетенції, а відповідно - обмеженні своєї влади відносно місцевих спільнот та їх громадян.Автономія устрою
Польський досвід свідчить, що ставка на реальну автономію ґмінного самоврядування і відмова від змішаних урядово-самов- рядних адміністративних структур на рівні пов’яту та воєводства (воєвода - як керівник урядової та самоврядної адміністрації у воєводстві, староста - як керівник спільної урядової та самоврядної адміністрації у пов’яті), прозора схема призначення урядом та самоврядуванням керівників цих адміністрацій - найважливі-
шийрезулътат, успіхреформ.
Саме такий підхід дозволив досягти значно кращих результатів у питанні реалізації публічних завдань і місцевого розвитку, ніж на це сподівалися в найоптимістичніших прогнозах.Автономність місцевого самоврядування повинна забезпечуватися передусім вільними виборами та самостійністю у виборі місцевої влади. Таке рішення щодо устрою - гарантія збереження автономії місцевого самоврядування.
Компетенційна автономія
Другою підоймою для реальної автономії територіального самоврядування у Польщі є зрозумілий та чіткий розподіл публічних завдань між урядовою адміністрацією та самоврядуванням, що виключає можливість дублювання або перекривання завдань та усуває імовірність виникнення конфліктів і суперечок між урядовою і самоврядною адміністраціями. У Польщі не з самого початку досягнуто задовільний рівень визначення та окреслення завдань, розмежування повноважень між самоврядною адміністрацією ґміни й територіальною урядовою адміністрацією. Практично з 1990 p. регулярно змінювався закон нро розподіл повноважень між самоврядною та урядовою адміністраціями з метою визначення конфліктних місць, усунення дублювання повноважень та поетапного і послідовного збільшення публічних завдань, що делегуються територіальному самоврядуванню. I лише зараз кілька чергових доповнень до закону про розподіл повноважень дало позитивне рішення щодо ефективного розподілу завдань між територіальним самоврядуванням та урядом.
Фінансова автономія
Останньою цеглиною у фундаменті автономії самоврядування має стати наявність власного бюджету, власних доходів у масштабі, що покриває видатки на рівні понад 50 %. Автономність у перших двох питаннях без фінансової автономії та базування доходів на трансфертах з бюджету держави завжди буде недосконалою, оскільки це дає урядовій адміністрації територіального рівня (воєводського, пов’ятового) дуже ефективний інструмент керування діяльністю територіального самоврядування. He потрібно забувати, що без певної мінімальної фінансової автономії,
яка визначається як можливість цілком автономного та самостійного прийняття рішень на цьому рівні, не доводиться мріяти про справжню самоврядність місцевих спільнот, про нагромадження власних доходів (у рамках-лімітів, визначених законом) і механізмах їх витрат.
Доходна база самоврядування є надто вузькою і повинна бути однозначно розширена. Рекомендується запровадження податку на нерухомість (збирається податок за землю) як основного джерела бюджету самоврядування. B українському законодавстві місцеві податки визначаються зверху, і це сфера досить вузька. Видається необхідним надати громадам (органам самоврядування) право формувати джерела надходжень податків, участі громад у справлянні податків, що пов’язані з розвитком економічної діяльності, податку з обороту, податку, пов’язаного з працевлаштуванням, що, з одного боку, створило б міцну основу для власного бюджету, а з іншого, - стимулювало б активність самоврядування, схиляючи його до дій у сфері підтримки небюджетних сфер економіки (наприклад, у сфері розвитку малого та середнього підприємництва) регіонів та громад.
У Польщі фінансова автономія територіального самоврядування визначена в окремому законі про фінансування територіального самоврядування, що окреслює джерела фінансування та вирівнюючі механізми для забезпечення фінансової автономії бюджетів ґмін, пов’ятів та воєводств. Тут варто зауважити, що про повну фінансову автономію - у розумінні забезпечення достатнього рівня власних доходів - у Польщі можна говорити лише на рівні ґмін, як відносну автономію можна визнати фінансову автономію самоврядування воєводств, і як незадовільну - фінансову автономію пов’ятів. У сфері забезпечення фінансової автономії необхідно визнати за доцільне прийняття принципу фінансування трансфертів до бюджету самоврядних одиниць безпосередньо з бюджету країни без зобов’язання завдань дистрибуції засобів територіальної адміністрації на рівні області та району. Схоже, як і в Польщі, де фінансові транс.ферти здійснюються безпосередньо з бюджету держави до бюджету одиниці самоврядування, це істотний елемент зміцнення автономії територіального самоврядування відносно територіальної урядової адміністрації.
Важливим елементом фінансових рішень в Україні повинно сгати впровадження категоризації громад / міст у контексті нроек-
тування вирішення проблеми власних доходів. Цього елементу не вистачало у польській реформі самоврядування, і до сьогоднішнього дня система фінансування гмін значною мірою базується на вирівнюючих трансфертах з бюджету держави для ґмін з власними доходами, що не дає змоги реалізувати основні владні завдання.
14.3.2.