<<
>>

Висновок щодо Закону про внесення змін до законодавства стосовно статусу депутатів ВерховноїРади Автономної Республіки Крим та місцевих рад в Україні

ухвалений Венеціанською комісією на її 71 пленарній сесії

(Венеція, 1-2 червня 2007 року)

на основі коментарів

пана Серджіо БАРТОЛЕ (заступник члена Комісії, Італія),

пана Петера ПАЧОЛАЯ (член Комісії, Угорщина)

I.

Вступ

1. Своїм листом від 17 січня 2007 року п. Віктор Балога звернувся від імені Президента України щодо експертного висновку Венеціанської Комісії щодо Закону про внесення змін до деяких законів стосовно статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад в Україні (CDL(2007)003). Цей закон був прийнятий Верховною Радою України 12 січня 2007 року.

2. Доповідачами були призначені пп. Серджіо Бартоле та Петер Пачолай. Цей попередній висновок, який був складений на основі їх коментарів (CDL(2007)025 та CDL(2007)027), повинен був розглядатися і прийматися на 70 пленарній сесії Комісії (Венеція, 16-17 березня 2007 року). На клопотання Президента України Комісія вирішила на 70 пленарній сесії перервати обговорення проекту висновку до червня 2007 року. Тому це висновок був прийнятий Комісією на її 71 пленарній сесії (Венеція, 1-2 червня 2007 року).

II. Історичний та порівняльний аналіз

3. «Відкликання депутатів» (або «відкликання представників») є відо­мим, хоча не широко розповсюдженим інститутом. Він надає можливість виборчому округу відкликати з посади обраного представника до закін­чення його/її строку повноважень. Як таке, відкликання розглядається як інструмент прямої демократії[293].

4. Історично цей інститут у Європі запровадила Паризька комуна (1871), що було пізніше використано Леніним, який вніс проект декрету щодо права на відкликання 19 листопада 1917 року. Ленін заклав ідеологічну основу радянської та інших комуністичних виборчих систем, які пізніше прийняли інститут відкликання представника. Проте це конституційне право у радянській системі жодного разу не було застосоване[294].

5. Цей інститут також існує у Сполучених Штатах Америки, де вісім­надцять штатів допускають відкликання посадових осіб цих штатів, хоча успішні відкликання винятково рідкісні. У Канаді відкликання представ­ників допускає Британська Колумбія.

6. Інститут відкликання представників, за допомогою якого виборчий округ має право неперервного контролю над своїми обраними представ­никами, пов’язаний з теорією імперативного мандату представництва. Згідно з цією теорією, представники зобов’язані і, за припущенням, діють згідно з мандатом, який вони отримали від своїх виборчих округів.

7. З іншого боку, в європейських країнах загальноприйнятою і поши­реною є теорія вільного мандату представників. Згідно з цією теорією, члени парламенту розглядаються як представники всього народу і відповідальні тільки перед своїм сумлінням. Внаслідок цього вони зобов’язані дотри­муватися тільки закону, і жодні інші накази чи інструкції не можуть бути зобов’язальними для них. Деякі конституції навіть забороняють можливість давати інструкції депутатам (Бельгія, Франція, Німеччина, Італія, Швей­царія). Поза Європою імперативний мандат існує у таких країнах, як Китай, Індія, Нігерія, Південна Африка, Куба, В’єтнам чи Північна Корея.

III. Ситуація в Україні

8. Хоча він стосується тільки представницьких мандатів у Криму та у місцевих радах, закон, що підлягає експертизі, слід розглядати у ширшому контексті розвитку стосунків між виконавчою та законодавчою гілками дер­жавної влади в Україні. З цілої низки причин мандат депутатів парламенту на національному рівні став ключовим питанням у цьому відношенні. У минулому часто виникали труднощі із формуванням стійкої більшості в українському парламенті. Більше того, стосунки між президентом та парла­ментською більшістю стали напруженими через низку проблем, викликаних зміною партійної належності членами парламенту. Таке напруження до­сягло кульмінації з виданням Указу Президента № 264/2007 від 2 квітня 2007 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» з тих підстав inter alia*, що парламент порушував конституційні вимоги щодо формування коаліції депутатських фракцій (стаття 83 Конституції).

Цей указ призначив також позачергові вибори до Верховної Ради України на 27 травня 2007 року. Він став у свою чергу предметом подання до Конс­титуційного Суду України, який збирався вивчати його конституційність, коли Президент видав другий Указ від 26 квітня 2007 року, яким він вирішив перенести позачергові вибори на 24 червня 2007 року. Правляча коаліція негайно оскаржила конституційність другого указу перед Конституційним Судом, який таким чином опинився перед безпрецедентною інституційною та політичною кризою між основними гілками державної влади.

9. У зв’язку з цими передумовами пропонувалися і розглядалися різні підходи до змін чи пристосування чинної системи діяльності Верховної Ради та вищих представницьких органів. Закон, що підлягає експертизі, як і інші акти законодавства, як законопроект про парламентську опозицію, щодо висновку на який Венеціанська Комісія теж отримала звернення (CDL(2007)006), внесли б суттєві зміни до чинної системи, змінюючи сто­сунки між політичними партіями і статус депутатів.

10. У контексті попередньої роботи над Конституцією України Вене­ціанська Комісія вивчила можливість прийняття рішень щодо дострокового припинення депутатського мандата у зв’язку з тим, що він/вона, будучи обраним/обраною від політичної партії (виборчого блоку політичних пар­тій), не увійшов/увійшла до парламентської фракції, що представляє цю політичну партію (цей блок політичних партій) або вийшов/вийшла з такої фракції. Венеціанська Комісія ясно ствердила, що така можливість буде суперечити принципу вільного і незалежного мандата депутата і буде поро­джувати питання сумісності з іншими положеннями Конституції України[295]. Ця критична оцінка була послідовно підтверджена Венеціанською Комісією стосовно численних спроб переробити відповідні конституційні положення стосовно дострокового припинення депутатського мандата[296].

IV. Аналіз Закону

11. Закон розрізняє два шляхи відкликання депутата:

- відкликання виборцями на підставі трьох різних проступків;

- відкликання відповідною політичною партією з чотирьох підстав[297].

12.

Частина І Закону вносить зміни до Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим». Вона запроваджує можливість відкли­кання депутата політичною партією (виборчим блоком політичних партій), за виборчим списком відповідної організації якої він/вона був/була обраний/обрана. Таким чином, мандат депутата може бути припинений:

1) Якщо він/вона не увійшов/увійшла до депутатської фракції місцевої організації відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій);

2) Якщо він/вона вийшов/вийшла із такої депутатської фракції за власною волею;

3) Якщо він/вона увійшов/увійшла до іншої депутатської фракції;

4) З інших підстав, встановлених вищим керівним органом політичної пар­тії (виборчого блоку політичних партій).

13. Перші три підстави мають на меті запобігти тому, щоб депутати покидали свою партію чи блок, для встановлення партійної дисципліни. Таким чином, вони встановлюють підстави для імперативного мандата, і Венеціанська Комісія рекомендує усунути їх із Закону відповідно до її ранішої позиції[298].

14. Четверта підстава є ще більш проблематичною, оскільки надає бланкетне повноваження вищому керівному органу політичної партії вста­новлювати будь-яку підставу для відкликання, що ясно є надто широкою компетенцією. Більше того, не передбачено жодних заходів захисту від­кликаного представника, якщо б він/вона вважав/вважала, що застосовані підстави протиправні. Тому така підстава також повинна бути усунута.

15. Крім цих чотирьох підстав для відкликання політичною партією, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим можуть бути від­кликані виборцями з трьох підстав:

1) Порушення депутатом Конституції України, інших актів законодавства України, конституції та нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим;

2) Неналежного виконання депутатських обов’язків, встановлених цим зако­ном та іншими законами України;

3) Використання депутатського мандата в особистих та корисливих цілях, систематичне порушення етичних та моральних норм.

16. Перша трудність із цими підставами полягає у тому, що вони передбачають правову оцінку. Краще, коли таку оцінку здійснюють нейт­ральні і незалежні органи, членство в яких вимагає відповідної правової кваліфікації. Тому було б вкрай незвично наділяти виборців складною відповідальністю оцінювати дотримання депутатом конституційних та пра­вових обов’язків, оскільки голосування громадян звичайно залишається вираженням політичного вибору.

17. Друга проблема полягає в тому, що політична і правова відпо­відальність виборних представників є складним питанням, яке також вклю­чає норми імунітету. Наскільки предметом вирішення є порушення консти­туційних і законодавчих положень, було б більш придатним здійснювати припинення парламентського мандата шляхом правової процедури, яка б узгоджувалася із принципом верховенства права та уникала б використання неясних понять, що могло б призвести до свавільних тлумачень, по суті мотивованих політичними причинами. Посилання на порушення будь-якого нормативного акта без подальшої кваліфікації дійсно є небезпечним, тому що розширює поза всякі межі підставу для відкликання. Тому краще залишити такі рішення щодо дострокового припинення мандатів у повно­важеннях самої Верховної Ради під контролем судового органу, такого як Конституційний суд, але не виборцям.

18. Частина ІІ Закону вносить зміни до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», запроваджуючи можливість відкликання місцевих депутатів політичною партією (виборчим блоком політичних партій), за виборчим списком відповідної організації якої він/вона був/була обраний/ обрана. Оскільки ця можливість тлумачиться подібно як у випадку Вер­ховної Ради Криму, можна просто послатися, mutatis mutandis*, на відповідні коментарі, наведені вище[299].

19. Частина V Закону, яка містить «Прикінцеві положення», не виклю­чає, що ті депутати, які залишили свої партії після 26 березня 2006 року, проте перед набранням чинності цим законом, можуть бути відкликані. Така можливість суперечить забороні зворотної дії в часі, загальновизнаному принципу, який також ясно висвітлений у статті 58 Конституції України.

V. Висновки

20. Закон, що підлягає експертизі, залишає важливі рішення щодо статусу депутатів керівним органам партій та виборцям, що в обох випадках не надає необхідних гарантій незалежності та нейтральності, брак необ­хідної правової експертизи та в цілому не може відповідати вимогам, що випливають із верховенства права. При відсутності судового перегляду права і свободи депутатів недостатньо гарантовані.

21. Відкликання депутатів політичними партіями відбиває подібні положення Конституції України, які були суворо критиковані Венеці­анською Комісією в минулому на тій підставі, що вони порушують принцип вільного і незалежного мандата депутатів, запроваджуючи імперативний мандат, несумісний із традиційною і загальноприйнятою доктриною пред­ставницької демократії.

22. Хоча зміни, які розглядаються, виправдовуються необхідністю зміц­нення партійної дисципліни, вони заходять задалеко, оскільки не дозво­ляють депутатам залишатися в контакті з виборцями та відповідати на зміни у публічній думці. Політичні конфлікти не повинні розв’язуватися такими жорсткими нормами: демократичні принципи вимагають, щоб конфлікт розв’язувався через вільні дискусії між політичними партіями та гро­мадськістю взагалі. Забороною переходу депутата з одної політичної групи до іншої, особливо якщо такий перехід є необхідною платою за політичний, соціальний та економічний розвиток, засвідчений суспільством, ці зміни різко розривають зв’язки між громадянським суспільством і парламентом.

23. З огляду на викладене вище, запровадження відкликання пред­ставників виборцями та/або відповідними партіями, як на місцевому рівні, так і в Криму, суперечить європейським стандартам і породжує питання узгодженості з Конституцією України. Тому Венеціанська Комісія настійно рекомендує усунути їх з правової системи України.

CDL-AD(2007)031

<< | >>
Источник: Ю. Ключковський. Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права.: Матеріали Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ, ПАРЄ / За ред. Ю. Ключковського. – К.: ФАДА, ЛТД,2008. – 340 с.. 2008

Еще по теме Висновок щодо Закону про внесення змін до законодавства стосовно статусу депутатів ВерховноїРади Автономної Республіки Крим та місцевих рад в Україні:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -