ВИСНОВОК ЩОДО ПРОЕКТУ ЗАКОНУ ПРО внесення ЗМІН до Закону Про статус народних депутатів УКРАЇНИ

ухвалений Венеціанською комісією на її 72 пленарній сесії

(Венеція, 19-20 жовтня 2007 року)

на основі коментарів

пана Серджіо БАРТОЛЕ (Заступник члена Комісії, Італія)

пана Петера ПАЧОЛАЯ (Член Комісії, Угорщина)

I.

1. Листом від 11 травня 2007 року пан Віталій Шибко, Голова Комітету у закордонних справах Верховної Ради України та голова української делегації до Парламентської Асамблеї Ради Європи, звернувся із запитом про експертний висновок Венеціанської комісії щодо проекту Закону про внесення змін до Закону про статус народних депутатів України, внесеного парламентською фракцією «Блок Юлії Тимошенко» (CDL (2007)071).

2. Пан Серджіо Бартоле та пан Петер Пачолай були призначені доповіда­чами. Цей проект висновку був розроблений на основі їх коментарів (CDL(2007)069 та CDL(2007)070), й ухвалений Комісією на її 72 пленарній сесії (Венеція, 19-20 жовтня 2007 року).

II. Засади

3. Ці коментарі ґрунтуються на неофіційному англійському перекладі проекту Закону про внесення змін, який є часом двозначним і йому бракує ясності. Англійський текст може неточно відтворювати оригінальну версію у всіх пунктах, і, відповідно, певні зауваження можуть бути спричинені пере­кладом.

4. Проект змін пропонує запровадити пункт 6 частини другої статті 81 Конституції України[300], що передбачає дострокове припинення депутатського мандату у випадку, якщо він/вона не входить до парламентської фракції, що представляє політичну партію, від якої він/вона був/була обраний/обрана, або у разі його/її виходу із такої фракції. Частина шоста статті 81 Конституції також передбачає прийняття закону для врегулювання дострокового при­пинення повноважень депутата[301].

5. Запропонована нова Стаття 4* встановлює три різні визначення невходження до відповідної парламентської фракції (п. 2) та три інші визна­чення виходу із відповідної парламентської фракції (п.

III. Основні питання що піднімаються у проекті змін

6. Ці нові запропоновані визначення складають певний прогрес, оскільки вони уточнюють розуміння та обсяг зазначених вище консти­туційних положень. Це частково відповідає одному із критичних зауважень, висловлених Венеціанською Комісією, а саме, що дискреція, яка надається вищому керівному органу відповідної політичної партії, наділеному вирі­шувати питання про дострокове припинення депутатського мандата, є надто широкою[302]. Тим не менш, це критичне зауваження залишається в силі, оскільки два положення все ще можуть викликати труднощі у тлумаченні стосовно дискреції вищого керівного органу партії: «відмова депутата від участі у діяльності фракції» та «реальна протидія діяльності фракції» (див. пункт 2 запропонованої статті 4*), так само як «входження народного депу­тата до коаліції всупереч узгодженій позиції депутатської фракції» (див. пункт 3 запропонованої статті 4*).

7. Пам’ятаючи, що проект Закону про внесення змін загалом виглядає таким, що відповідає конституційним положенням, зауважимо, що один елемент іде далі і є дуже проблематичним: пункт 5 запропонованої статті 13 передбачає, що «народний депутат не може бути позафракційним». Ця норма є явним і грубим порушенням європейської традиції вільного ман­дату членів парламенту, оскільки вона встановлює виключну роль партії представляти виборців.

8. З більш загальної точки зору, у проекті Закону про внесення змін чітко прослідковується та ж логіка, що й у Законі про зміни до деяких законів щодо статусу депутатів Верховної ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад (CDL (2007)003), що був прийнятий 12 грудня 2007 року та щодо якого Венеціанська комісія вже ухвалила критичний висновок цього року раніше: Комісія inter alia прийшла до висновку, що закон надав мож­ливість приймати важливі рішення про статус депутатів керівним органам партій та виборцям, «які не надають необхідних гарантій щодо незалежності та нейтральності», так що відкликання депутатів, як передбачене українсь­ким правопорядком, «порушує принцип вільного та незалежного мандата депутата, запроваджуючи імперативний мандат, який несумісний з тради­ційною і загальноприйнятою доктриною представницької демократії»[303].

9. Зважаючи на вказане вище, проект Закону про внесення змін не може сприяти зміцненню демократії в Україні. Скоріше він зруйнує свободу депутатів, які будуть зобов’язані діяти відповідно до рішень, прийнятих вищим органом їх партії, якщо вони не хочуть бути позбавлені своїх повноважень. Хоча влада партії явно буде підсилена, не повинно лишитись непоміченим те, що навіть необхідність підвищення партійної дисципліни не виправдовує запровадження імперативного мандата[304]. Більше того, такий розв’язок не дає можливості депутатам вільно спілкуватися із виборцями і відповідно реагувати на зміни суспільної думки. Нарешті, він зміцнює владу керівних органів партії, в той час як політичні конфлікти переважно мали б вирішуватися шляхом вільних дебатів між політичними партіями та суспільством взагалі.

IV. Висновки

10. Проект Закону про внесення змін має метою реалізації положень Конституції України, що запроваджують імперативний мандат, механізм, що вже неодноразово був критикований Венеціанською Комісією.

11. Тоді як певні елементи у розглянутому проекті можна вважати позитивними, оскільки вони певним чином обмежують надмірну дискрецію, надану керівним органам політичних партій, його основна філософія залишається несумісною з європейськими стандартами та практикою. Більш того, запровадження заборони виходу депутата з фракції є явним та грубим порушенням європейської традиції вільного мандату членів парламенту.

12. Зважаючи на те, що проект Закону про внесення змін знову пропонує розв’язок, несумісний з європейськими стандартами, та незва­жаючи на його чітку конституційну основу, Венеціанська Комісія рішуче рекомендує його усунення з українського правового порядку. Українська влада повинна також розглянути зміни до статті 81 Конституції з метою виключення положень, що запроваджують імперативний мандат для членів Верховної Ради.

CDL-INF (2000) 1