ВИСНОВОК щодо ПРОЕКТУ Закону Про парламентську опозицію в україні

ухвалений Венеціанською комісією на її 71 Пленарній сесії

(Венеція, 1-2 червня 2007 року)

на основі коментарів

пана Серджіо БАРТОЛЕ (Заступник члена Комісії, Італія)

пана Петера ПАЧОЛАЯ (Член Комісії, Угорщина)

пана Анхеля Санчеса НАВАРРО (Заступник члена Комісії, Іспанія)

I.

1. Листом від 17 січня 2007 року пан Віктор Балога від імені Президента України звернувся до Венеціанської Комісії з клопотанням щодо експертного висновку про проект Закону про парламентську опозицію в Україні (CDL(2007)006). Цей закон був прийнятий у першому читанні Верховною Радою України 12 січня 2007 року.

2. Пан Серджіо Бартоле та пан Петер Пачолай були призначені доповідачами і надали коментарі(CDL(2007)029 та 028 відповідно). На своїй 70 пленарній сесії (Венеція, 16-17 березня 2007 року) Комісія вивчила проект Закону та уповноважила доповідачів закінчити оформлення попереднього висновку (CDL-AD(2007)015) на основі дискусії та у співпраці з паном Анхелем Санчесом Наварро. Беручи до уваги важливість та складність питання, спричинену, inter alia, тим фактом що статус та становище опозиції визначається не лише проектом Закону, але й кіль­кома іншими законодавчими положеннями, а також рядом неписаних домовле­ностей та практик, Комісія вирішила продовжити роботу над ними з метою підготувати більш ґрунтовний висновок.

3. На цій основі Комісія вирішила більш детально вивчити взаємозв’язок між проектом Закону та іншими важливими законодавчими положеннями, що регу­люють статус та повноваження членів Верховної Ради. Комісії у цій технічній роботі надала допомогу незалежний юрист-експерт Наталія І. Петрова, котра запропонувала консультаційні послуги, надаючи інформацію щодо проекту Закону про парламентську опозицію та іншому законодавству (CDL(2007)056).

4. Пан Анхел Санчес Наварро був призначений доповідачем разом із панами Серджіо Бартоле та Петером Пачолаєм, що погодились продовжувати роботу з тими ж повноваженнями.

II. Інституціоналізація поняття «парламентська опозиція»: юридичний та політичний сенс (підтекст)

A. Створення нових категорій через жорсткі норми

5. Ані термін «парламентська опозиція», ані концепція «опозиційної діяльності» досі не використовувався в Конституції України та в зако­нодавстві. Таким чином, обсяг прав та імунітетів народних депутатів, що визначається Конституцією, Законом про статус народних депутатів України та Регламентом Верховної Ради України, не залежить від їх належності до певної парламентської фракції.

6. Своєю конкретною природою як звичайного закону та своїм біпо­лярним характером, що випливає із його визначень, перелік яких міститься у статті 1, проект Закону створює дуже сильний поділ між правлячою коа­ліцією та опозицією. Встановлення спеціального статусу опозиції та закріп­лення його у спеціальному законі може мати сенс, якщо це має на увазі посилити політичне та інституційне становище найсильнішої опозиційної партії, що може в майбутньому стати більшістю. Це буває у системах, що засновані на правлінні більшості, де опозиція складається із найбільш вагомої партії меншості у Парламенті, яка готова бути наступником Уряду, коли він іде у відставку (вестмінстерська модель). Дві основні політичні партії зазвичай чергуються в ролі Уряду та Опозиції у системі більшості, яка часто є біполярною.

7. Український парламент досі характеризувався множинністю полі­тичних партій, блоків, фракцій та незалежних депутатів. Політичне та інституційне життя постійно змінюється, як і численні більшості у Верховній Раді, внаслідок зміни депутатами партій. За таких обставин Венеціанська комісія вважає, що буде надзвичайно важко – а в деяких випадках і проб­лематично з точки зору недискримінації – запроваджувати жорсткі норми, особливо коли вони мають тенденцію надавати певних владних повно­важень окремим політичним акторам на шкоду іншим, також уповно­важеним виступати як представники громадян.

8. Як уже вказувала Комісія у своєму попередньому висновку[363], жорст­кість (негнучкість) процедури, обраної для утворення та припинення «пар­ламентської опозиції», викликає сумніви, оскільки може мати шкідливі наслідки для свободи та незалежності мандата депутатів, що буде наслідком такого цементування парламентської вірності та відданості групи більшості.

B. Можливе порушення існуючих прав

9. Визнаючи позитивні аспекти зміцнення позиції тих депутатів та фракцій, які не входять до правлячої більшості, Комісія в той же час повторює своє застереження стосовно ризику порушення існуючих прав незалежних депутатів та фракцій, які не приєднаються ані до більшості, ані до опозиції[364]. Ці права тепер гарантуються кількома актами законодавства, як Закон про статус народних депутатів України, Регламент Верховної Ради України та Законом про комітети Верховної Ради України. В світлі новел, передбачених у проекті Закону, виглядає, що деякі з цих прав опинилися під особливою загрозою.

10. Наприклад, стаття 11 §1 проекту Закону надає опозиції право отримати частину посад, як голови деяких парламентських комітетів[365]. Лише за умови, що опозиція виявиться неспроможною скористатися цим правом, буде використана загальна процедура призначення (стаття 11 § 5). За чин­ним законодавством кандидати на очолення парламентських комітетів при­значаються парламентськими фракціями незалежно від того, чи є вони скла­довою більшості або опозиції, оскільки законодавство мовчазне з приводу такого розмежування. Стаття 11 проекту Закону скоріш за все матиме наслідком порушення права тих фракцій, що не належать до опозиції, брати участь у формуванні цих важливих комітетів.

11. Така ж проблема постає з статтею 11 § 7 проекту Закону, яка вста­новлює, що Верховна Рада звільняє з посади будь якого депутата, який займає певну посаду відповідно до положення частини першої цієї статті (тобто голову будь-якого комітету), за поданням парламентської опозиції. Проте за чинним законодавством передбачена інша процедура зняття з посади голови комітету: відповідно до статті 7 § 4 Закону України про комітети Верховної Ради України, окрім як з підстави власної заяви про звільнення, голову комітету можна відкликати з посади за неналежне вико­нання обов’язків або з інших підстав, що перешкоджають виконанню ним обов’язків, за поданням спікера або відповідного комітету. Рішення про ініціювання процедури відкликання голови комітету приймається на засі­данні комітету.

12. Неясно, чи право виступу на пленарному засіданні від імені опозиції, передбачене у статтях 15 та 16 проекту Закону, запроваджує якісь обмеження на право виступу (або тривалість виступу) для тих окремих депутатів чи незалежних фракцій, які не приєднаються ні до опозиції, ані до більшості. Дивно, що вплив цих положень на відповідні статті Регламенту[366] не передбачений проектом Закону. У тому ж сенсі Комісія не може вста­новити, чи вплине набрання чинності цим Закону на умови та процедури, що застосовуються до формування парламентських фракцій, які тепер врегульовані статтями 57-58 Регламенту. Основне питання з цього приводу полягає у тому, чи залишиться доступним право формування коаліції поза межами біполярних стосунків (більшість чи опозиція). Ця свобода суттєва і має бути збереженою.

13. У світлі вказаного вище виглядає, що тоді як проект Закону надає деякі нові права опозиції, це викликає одночасно ризик скорочення існу­ючих прав незалежних депутатів та тих фракцій, що не приєднаються до опозиції. Це принаймні дискусійне питання, оскільки положення, що міс­титься у статті 5 § 3 проекту Закону, відповідно до якого «опозиційна діяль­ність не повинна бути основою для отримання привілеїв або встановлення обмежень на парламентську опозицію або окремих депутатів, які до неї належать», не достатньо для того, щоб забезпечити чітке правило тлума­чення для таких випадків, коли є колізійні норми.

III. Інтеграція проекту Закону в українську правову систему

14. Якщо українська влада все ж буде триматися своєї ідеї посилення становища парламентської опозиції шляхом прийняття спеціального закону, треба приділити більше уваги інтеграції цього закону в українську правову систему. Вкрай важливо уникнути співіснування недостатньо узгоджених або навіть колізійних норм у цій сфері, недотримання цього неминуче призведе до правових невизначеностей та до безладдя у здійсненні дер­жавної влади.

15. Беручи до уваги цю вимогу, Комісія дотримується думки, що положення проекту Закону, які стосуються набрання ним чинності, що містяться у Розділі VI «Прикінцеві та перехідні положення», недостатньо чіткі для того щоб забезпечити спокійне запровадження регулювання статусу опозиції в українську правову систему.

16. Тоді як пункт 1 Розділу IV передбачає, що Закон про парламентську опозицію набере чинності в день своєї публікації, незрозуміло, чи означає це, що колізійні норми, закріплені в інших законодавчих актах, автоматично будуть скасовані або/та адаптовані. У принципі, це повинно стосуватися відповідних положень Бюджетного кодексу, Закону про Рахункову Палату, Закону про Вищу раду юстиції, Закону про Національний банк, Закону про Національну раду з питань телебачення та радіомовлення, оскільки відпо­відні зміни містяться безпосередньо у Прикінцевих та перехідних положень. Таке рішення повинно вітатися, оскільки надає можливість як законодавцю, так і суспільству точно знати, які саме законодавчі зміни відбудуться у якому законі.

17. Стосовно численних змін, які необхідно будуть внесені до Регла­менту Верховної Ради України, проект Закону значно менш зрозумілий, оскільки він просто доручає у пункті 4 Розділу VI Прикінцевих та пере­хідних положень «Верховній Раді України привести Регламент у відповід­ність до цього Закону протягом 30 днів після дня набрання ним чинності»[367]. Це означає, що існуватиме велика невизначеність, поки такі зміни не будуть прийняті. Більше того, таке рішення не дає жодної гарантії, що поправки до Регламенту виявляться зрештою сумісними з Законом про парламентську опозицію, оскільки ці поправки будуть розглядатися та прийматися за звичайною законодавчою процедурою з ризиком подальшої затримки та компромісних рішень, які не обов’язково відповідатимуть Закону про парла­ментську опозицію.

18. Відповідно до статті 19 § 10 проект Закону також передбачає створення нового виконавчого органу, Державного комітету України з фінансового моніторингу.

19. Що стосується права доступу до засобів масової інформації (стаття 20 проекту Закону), Комісія вважає, що існує ризик надмірного регулювання в Україні, оскільки низка законодавчих положень дуже де­тально описує обов’язок засобів масової інформації транслювати діяльність парламенту та його окремих членів. Замість додавання нових норм, варто було б вдосконалити чинні норми у цій сфері, що зрештою сприяло б зміцненню свободи засобів масової інформації в Україні.

IV. Висновки

20. Проект Закону про парламентську опозицію містить деякі пози­тивні кроки, спрямовані на посилення ролі та становища опозиції. Проте він викликає ризик скорочення існуючих прав незалежних депутатів та фрак­цій, які не приєднуються ні до більшості, ні до опозиції. Тому суттєво, щоб нові права, створені для опозиції, не порушували основних прав усіх полі­тичних фракцій та депутатів стосовно участі у парламентській діяльності. Біполярна організація (більшість чи опозиція), запроваджувана проектом Закону шляхом ряду жорстких норм стосовно формування та діяльності парламентської опозиції, має бути пом’якшена з метою надати іншим незалежним політичним акторам можливість продовжити відігравати роль у політичному та інституційному контролі влади. Необхідно потурбуватися про те, щоб упорядкувати у проекті Закону численні наслідки для інших законодавчих актів, щоб уникнути невизначеностей та подальших протиріч. В ідеалі новий статус опозиції має здобути широку підтримку серед основ­них політичних сил України, щоб опозиція не зустріла зацікавленість лише теперішньої більшості.