КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ ЩОДО ЗАБОРОНИ ТА РОЗПУСКУ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ ТА ПОДІБНИХ ЗАХОДІВ

ухвалені Венеціанською Комісією на її 41 пленарній сесії

(Венеція, 10-11 грудня 1999 року)

I. Вступ

У відповідь на запит Генерального Секретаря Ради Європи Євро­пейська комісія за демократію через право провела огляд щодо заборони політичних партій та подібних заходів.

Країни, які співпрацюють з Венеціанською комісією, отримали про­хання відповісти на питальник щодо заборони політичних партій, що покриває питання існування норм заборони політичних партій чи забез­печення подібних заходів, щоби вивчити існуючу ситуацію у різних країнах. 40 країн надали відомості для вивчення.

Наслідки вивчення висвітлили такі питання:

а) діяльність партій всюди гарантується принципом свободи об’єднань;

b) у ряді країн, які дали відповіді на питальник, існує можливість застосування санкцій до політичних партій, які не поважають певного набору регулювань, через заборону або розпуск політичних партій;

с) процедури, що стосуються заходів, які обмежують діяльність політичних партій, показують увагу властей щодо дотримання принципу свободи об’єднань.

На своєму 35 пленарному засіданні у Венеції 12-13 червня 1998 року Комісія прийняла доповідь щодо заборони політичних партій та подібних заходів (CDL-INF (98) 14). Доповідь дає належний вихідний пункт для подальшого аналізу питання. Беручи до уваги важливість питання, Комісія вирішила продовжити свою роботу, маючи на увазі розробити проект керівних принципів у цій сфері.

Підкомісія з демократичних інституцій на її 6 засіданні (Венеція, 10 грудня 1998 року) призначила доповідачів для розробки попереднього проекту керівних принципів щодо заборони політичних партій та подібних заходів до її першого засідання у 1999 році.

Проект керівних принципів щодо заборони політичних партій був обговорений Підкомісією з демократичних інститутів на її засідання 17 червня 1999 року. Члени Підкомісії внесли ряд поправок у текст, підготований п.

Підкомісія з демократичних інституцій продовжила обговорення про­екту керівних принципів щодо заборони політичних партій та подібних заходів та пояснювальну доповідь на своєму засіданні у Венеції 9 грудня 1999 року і вирішила винести їх на пленарне засідання. Венеціанська комісія прийняла обидва документи і вирішила скерувати їх до Парламентської Асамблеї та Генерального Секретаря (41 пленарне засідання, Венеція, 10-11 грудня 1999 року).

II. Керівні принципи щодо заборони політичних партій та подібних заходів

Венеціанська комісія:

Будучи покликаною підтримувати основні принципи демократії, вер­ховенства права та захисту прав людини, у контексті підвищення демо­кратичної безпеки для усіх по всій зоні Ради Європи,

Беручи до уваги суттєву роль політичних партій у будь-якій демок­ратії, вважаючи, що свобода політичних поглядів та свобода об’єднань, включно з політичними об’єднаннями, представляє основні права людини, гарантовані Європейською конвенцією про захист прав і основних свобод людини, і є первинними елементами будь-якої справжньої демократії, як викладено у Статуті Ради Європи,

Особливо турбуючись практикою держав у галузі захисту (і впро­вадження) практичного використання прав на свободу об’єднань та свободу вираження поглядів,

Будучи вірною принципу, що ці права не можуть бути обмежені інакше, аніж рішенням компетентного судового органу при повній повазі до верховенства права та права на чесний судовий розгляд,

Визнаючи потребу подальшого поширення майбутніх стандартів у цій галузі, заснованих на Європейській конвенції про захист прав людини і на цінностях європейського правового спадку,

Прийняла такі керівні принципи:

1. Держави повинні визнавати, що кожен має право об’єднуватися вільно у політичні партії. Це право повинно включати свободу мати полі­тичні погляди та отримувати і поширювати інформацію без перешкод з боку публічних властей і без огляду на кордони.

2. Будь-які обмеження у здійсненні згаданих вище основних прав людини через діяльність політичних партій несумісні з відповідними поло­женнями Європейської конвенції про захист прав людини та іншими між­народними договорами як у звичайний час, так і у випадках надзвичайного стану.

3. Заборона чи примусовий розпуск політичних партій може бути оправдана лише у випадку партій, які пропагують застосування насильства чи використовують насильство як політичний засіб для повалення демокра­тичного конституційного порядку, таким чином підриваючи права і сво­боди, гарантовані конституцією. Сам лише факт, що партія пропагує мирні зміни до конституції не повинен розглядатися як достатній для її заборони чи розпуску.

4. Політична партія як ціле не може нести відповідальності за інди­відуальну поведінку її членів, не санкціоновану партією в рамках політичної (публічної) чи партійної діяльності.

5. Заборона чи розпуск політичних партій як дуже далекосяжний захід повинен застосовуватися з крайньою стриманістю. Перш ніж звертатися до компетентного судового органу щодо заборони чи розпуску партії, уряд чи інший орган влади повинен оцінити, беручи до уваги ситуацію в конкретній країні, чи ця партія дійсно становить небезпеку вільному і демократичному політичному порядку або правам окремих осіб і чи таку небезпеку не можна усунути іншими, менш радикальними заходами.

6. Правові заходи, спрямовані на заборону чи законний примусовий розпуск політичних партій повинні бути наслідком судового рішення, яким встановлено неконституційність, і повинні розглядатися як заходи винять­кової природи та застосовуватися з дотриманням принципу пропорційності. Кожен такий захід повинен базуватися на достатніх доказах, що саме партія, а не тільки її індивідуальні члени переслідують політичні цілі з вико­ристанням чи підготовкою до використання неконституційних засобів.

7. Рішення про заборону чи розпуск політичної партії повинно прий­матися Конституційним судом чи іншим відповідним судовим органом за процедурою, що забезпечує усі гарантії належного процесу, відкритості та чесного судового розгляду.

III. Пояснювальна доповідь до керівних принципів щодо заборони політичних партій та подібних заходів

Доповідь Венеціанської комісії про заборону політичних партій та подібні заходи (CDL-INF (98) 14) показала широку різноманітність підходів до цієї проблеми у різних державах. Метою цих керівних принципів щодо заборони політичних партій та подібних заходів є встановлення набору спільних принципів для усіх держав – членів Ради Європи та інших країн, які поділяють ті ж цінності, відображені у Європейській конвенції про захист прав та основних свобод людини. Європейська конвенція про захист прав та основних свобод людини є не лише ефективним інструментом міжна­родного права, але також «конституційним інструментом європейського публічного порядку». Тому найкращий спосіб пояснити певні положення керівних принципів полягає у відсилці до відповідних статей цієї унікальної Конвенції.

I

1. Право вільно об’єднуватися у політичні партії є невід’ємною час­тиною свободи об’єднань, захищеної статтею 11 Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини у таких термінах*:

«1. Кожна людина має право на свободу мирних зборів і свободу об’єднання з іншими […]

2. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, які встановлені законом в інтересах національної або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі чи з метою захисту прав і свобод інших осіб і є необхідними в демократичному суспільстві. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції або органів державного управління».

2. Хоча ця стаття не згадує спеціально про свободу формування політичних партій, а лише про свободу об’єднань взагалі, Європейський суд з прав людини неодноразово застосовував це положення у справах, які безпосередньо стосувалися свободи об’єднань у рамках політичних партій.

3. Право отримувати та поширювати інформацію без перешкод з боку публічних властей та безвідносно до кордонів має свої корені у статті 10 Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини, яка встановлює, що:

«1. Кожна людина має право на свободу вираження поглядів.

2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відпові­дальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіден­ційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду і є необхідними в демократичному суспільстві».

4. На цей час право на свободу об’єднань у контексті Конвенції тлума­читься у більшості випадків разом із статтею 10. У своєму рішенні Євро­пейський суд з прав людини встановив, що:

«Незважаючи на її самостійне значення та власну сферу застосування, стаття 11 повинна також розглядатися у світлі статті 10. Захист поглядів та свобода їх вираження є однією з цілей свободи зборів та об’єднань, зафіксованої статтею 11. Це тим більше стосується полі­тичних партій з огляду на їх суттєву роль у забезпеченні плюралізму і належного функціонування демократії».

5. Незважаючи на те, що свобода об’єднань, включно із свободою утворювати політичні партії, повинна розглядатися як один із наріжних каменів плюралістичної демократії, у демократичному суспільстві можуть бути виправдані обмеження цього права відповідно до частини 2 статті 11. Більше того, стаття 17 Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини дозволяє певній державі встановити обмеження на програму, яку може ставити собі політична партія. Вона стверджує:

«Ніщо в цій Конвенції не може тлумачитися як таке, що надає будь-якій державі, групі або особі будь-яке право займатися будь-якою діяльністю або вчиняти будь-яку дію, спрямовану на скасування будь-яких із тих прав і свобод, що викладені в цій Конвенції, або на їх обмеження в більшому обсязі, ніж передбачено в Конвенції».

6. Отже, звичайна практика ряду європейських держав, яка вимагає реєстрації політичних партій, навіть якщо б вона розглядалася як обме­ження права на свободу об’єднань та свободу вираження поглядів, не прирівнюється сама по собі до порушення прав, захищених статтями 11 та 10. З іншого боку, будь-яке обмеження повинно узгоджуватися з прин­ципами законності і пропорційності.

II

7. Жодна держава не може встановлювати обмеження, засновані лише на її внутрішньому законодавстві, ігноруючи свої міжнародні зобов’язання. Ця норма повинна застосовуватися як у звичайний час, так і у випадках надзвичайного стану. Такий підхід підтверджений практикою Європейсь­кого суду з прав людини.

8. Європейський суд з прав людини підтвердив у декількох випадках своєї судової практики, що політичні партії є видом об’єднань, суттєвих для належного функціонування демократії, і що з огляду на важливість демок­ратії у системі Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини таке об’єднання, в тому числі політична партія, не може виводитися з-під захисту, який надається Конвенцією, тільки з тої підстави, що націо­нальні власті розглядають його діяльність як таку, що підриває консти­туційну будову держави і викликає накладання обмежень.

9. Будь-який відступ від Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини може бути здійснений тільки з дотриманням положень статті 15 Конвенції, яка встановлює, що такі відступи не можуть суперечити іншим міжнародним зобов’язанням держави (частина 1) і по­винні мати обмежений строк застосування (частина 3).

III

10. Як згадано у попередньому параграфі, заборона чи розпуск полі­тичних партій може бути предметом розгляду, тільки якщо такий захід необхідний у демократичному суспільстві і якщо наявні конкретні докази що партія задіяна у діяльність, що загрожує демократії та основним сво­бодам. Це може включати будь-яку партію, яка пропагує насилля у всіх формах як складову своєї політичної програми чи будь-яку партію, що має метою повалення існуючого конституційного ладу збройним шляхом, теро­ризм чи організацію підривної діяльності.

11. Більшість сучасних конституцій встановлюють механізми захисту демократії та основних свобод. У багатьох державах до законодавства про політичні партії чи до конституцій прямо включена загальна заборона на створення воєнізованих формувань, партій, які становлять загрозу існу­ванню держави чи її незалежності.

12. Партія, яка ставить за мету мирну зміну конституційного ладу законними методами, не може бути заборонена чи розпущена на основі свободи вираження поглядів. Просто виклики встановленому порядку самі по собі не розглядаються у ліберальній та демократичній державі як каране правопорушення. Будь-яке демократичне суспільство має інші механізми захисту демократії та основних свобод через такі механізми, як вільні вибори та, у деяких країнах, через референдуми у ситуаціях, коли може бути висловлене ставлення до будь-якої пропозиції щодо зміни конституційного ладу в країні.

IV

13. Жодна політична партія не повинна нести відповідальності за поведінку її членів. Будь-який обмежувальний захід, вжитий щодо полі­тичної партії на підставі поведінки її членів, повинен бути підтверджений доказами, що відповідна особа діяла за підтримки цієї партії або що така поведінка була наслідком партійної програми чи політичних цілей. Якщо такий взаємозв’язок відсутній або не може бути встановлений, уся відпо­відальність повинна покладатися цілком лише на членів партії.

V

14. Заборона чи розпуск політичної партії у демократичному сус­пільстві є винятковим заходом. Якщо належні державні органи приймають рішення звернутися до суду з позовом щодо заборони політичної партії, вони повинні мати достатні докази існування реальної загрози консти­туційному ладу чи основним правам і свободам громадян.

15. Як було вказано у частині ІІІ цієї доповіді, компетентні органи повинні мати достатні докази того, що політична партія, про яку йдеться, пропагує насильство (включно з такими частковими проявами його, як расизм, ксенофобія та нетерпимість) або явно задіяна у терористичну чи іншу підривну діяльність. Державні органи повинні також оцінити рівень загрози демократичному ладу, а також те, чи ситуацію не можна виправити іншими заходами, як штрафи, інші адміністративні заходи впливу чи при­тягнення до суду окремих членів політичної партії, залучених до такої діяльності.

16. Очевидно, важливим фактором такої оцінки є загальна ситуація у країні. Водночас повинні також бути взятими до уваги стандарти розвинутої європейської демократичної практики, як уже було зауважено у попередніх параграфах. Навіть у випадку надзвичайного стану мають бути дотримані міжнародні зобов’язання держави, а будь-які заходи виняткового характеру повинні мати чітко визначену тимчасову дію відповідно до статті 15 Євро­пейської конвенції про захист прав та основних свобод людини.

VI

17. Пункти 6 і 7 керівних принципів мають справу з роллю правосуддя у питанні заборони чи розпуску політичних партій; тому вони можуть розглядатися разом.

18. Роль правосуддя у питаннях заборони чи розпуску політичних партій суттєва. Як видно із доповіді Венеціанської комісії, у цій сфері уповноваженими можуть бути різні судові органи. У деяких державах ці питання лежать у межах повноважень Конституційних судів, тоді як в інших перебувають у сфері діяльності судів загальної юрисдикції.

19. Безвідносно до того, які судові органи мають повноваження у цій сфері, перший крок повинен полягати у встановленні неконституційного характеру діяльності політичної партії. Суд повинен вивчити докази, подані проти політичної партії, і встановити, чи вона вчинила серйозне правопо­рушення проти конституційного ладу. Якщо це так, уповноважений судо­вий орган повинен прийняти рішення про заборону чи розпуск за про­цедурою, який надає усі гарантії належного процесу, відкритості та чесного судового розгляду та з дотриманням стандартів, встановлених Європейсь­кою конвенцією про захист прав та основних свобод людини.

Додаток I.