<<
>>

СПІЛЬНИЙ ВИСНОВОК ЩОДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ДЕРЖАВНИЙ РЕЄСТР ВИБОРЦІВ»

Венеціанської Комісії

та Бюро з демократичних інституцій та прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ

ухвалений Венеціанською Комісією на її 71 пленарній сесії

(Венеція, 1-2 червня 2007 року)

на основі доповідей

Анхела Санчес НАВАРРО (заступник члена Комісії, Іспанія)

Джозефа МІДДЛТОНА (експерт з виборчих справ, ОБСЄ/БДІПЛ)

І.

ВСТУП

1. 22 лютого 2007 року Верховна Рада (національний Парламент) України прийняла Закон «Про Державний реєстр виборців».

2. Цей висновок базується на коментарях до Закону, що були зроблені паном Джозефом Мідлтоном (експерт Бюро з демократичних інституцій та прав людини ОБСЄ) та паном Анхелем Санчесом Наварро (заступник члена Європейської комісії за демократію через право Ради Європи, Іспанія) і які зроблені на основі англійського перекладу тексту.

3. Попередній проект Закону України «Про державний реєстр вибор­ців» був підготовлений у 2005 році і прокоментований сумісно ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанською Комісією на прохання Міністерства юстиції України. Спільний висновок щодо проекту Закону «Про державний реєстр виборців» (CDL-AD(2006)003) був прийнятий Венеціанською Комісією у грудні 2005.

4. Цей закон повинен розглядатися, беручи до уваги його мету – завершити формування реєстру виборців до 2010 року.

5. Цей спільний висновок був прийнятий Венеціанською Комісією на 71-й Пленарній сесії (Венеція, 1-2 червня 2007).

ІІ. КОРОТКИЙ ВИКЛАД

6. Запровадження національного Реєстру виборців у формі регулярно поновлюваної електронної бази даних може привести до суттєвого вдоско­налення існуючих процедур підготовки списків виборців. Цей закон перед­бачає деталізовану основу для запровадження та ведення цього нового Реєстру. Він включає строгі норми, призначені сприяти точності списку та захисту даних про виборця, та відповідні санкції за протиправний доступ та зловживання даними реєстру.

7. Стосовно захисту персональних даних, необхідно, однак, зазначити, що хоча 29 серпня 2005 року Україна підписала Конвенцію 108 Ради Європи про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого харак­теру, Конвенція все ще потребує ратифікації.

8. Для встановлення та тестування обладнання та програмного забез­печення, необхідного для запровадження нового Реєстру до жовтня 2007 року, для перенесення даних з існуючих списків виборців та поновлення даних про виборців будуть необхідні значні ресурси. Додаткові ресурси будуть потрібні для забезпечення відповідної публічності, щоб упевнитися що виборці беруть повноцінну участь у перевірці свого включення до Реєстру та у правильності записів про них.

9. Намір поновлювати реєстр щоквартально похвальний, проте вима­гатиме суттєвого постійного інвестування, якщо поставлене завдання має бути виконане належно. Якщо виявиться, що це занадто дорого, більш реально буде поновлювати реєстр рідше.

10. Закон довгий, дуже деталізований, часом з повторами та негнучкий у тих питаннях, де необхідні чітке регулювання. Закон досить складний, і використання певної термінології є проблематичним для розуміння, хоча це може бути наслідком перекладу. В результаті громадянам він може здатися важким для сприйняття, політикам – для роботи з ним, а виборчим органам та судам – для застосування. ІІІ. ОГЛЯД НОВОГО ЗАКОНУ

11. До моменту прийняття цього закону в Україні не існувало жодних постійних правил щодо складання списків виборців. Така робота викону­валася ad hoc, тому що кожне складання списків виборців здійснювалося по-новому для кожних виборів. Вперше Закон передбачає складання загаль­нонаціонального Державного реєстру виборців. Це буде регулярно понов­лювана електронна база даних, що включатиме кожну особу, яка має право голосу в Україні. Він буде використовуватися для створення списків вибор­ців як для виборів, так і для референдумів в Україні. Реєстр буде також використовуватись для надання статистичної інформації центральним та місцевим органам влади, для підтвердження достовірності підписних листів зібраних на підтримку кандидатів, що беруть участь у виборах, та для інших цілей, пов’язаних із виборами та референдумами (стаття 26), а також для підтвердження персональної інформації, що вказується кандидатами на різних виборах (стаття 29).

12. Текст закону значно довший і більш деталізований, ніж проект закону, що був внесений на розгляд Верховної Ради у 2005 році.

13. Органи, на які покладаються функції нагляду, ведення та складання Реєстру («органи Реєстру») мають трирівневу структуру. Весь процес керо­ваний ЦВК, «розпорядником Реєстру». Однією з основних функцій ЦВК є прийняття детальних правил щодо регулювання доступу до Реєстру.

14. Органи, що мають найбільш безпосередню відповідальність за створення та ведення Реєстру в межах своєї територіальної одиниці, – це «органи ведення Реєстру». Це структурні підрозділи та виконавчі органи районів, міст та інших адміністративних одиниць. Саме до цих органів ведення звертаються виборці щодо включення їх до Реєстру або про вне­сення змін до вже існуючого запису, і лише ці органи мають можливість створювати, знищувати чи змінювати будь-які записи у Реєстрі.

15. Реєстр організовано за територіальним принципом. Конкретний орган ведення Реєстру матиме доступ в режимі читання і запису до розділу Реєстру, відповідно до території, на яку поширюється юрисдикція органу, але матиме лише доступ в режимі читання до усього національного Реєстру. Це дозволяє органу ведення перевіряти інформацію про виборців, які могли переїхати з іншої місцевості, і впевнитися, що виборець не зареєстрований в іншому місці.

16. Третій рівень управління забезпечується регіональними органами адміністрування Реєстру, що утворюються адміністрацією кожної області України та іншої адміністративно-територіальної одиниці того ж рівня (стаття 34.6). Регіональні адміністратори будуть здійснювати нагляд за діяль­ністю численних органів ведення реєстру у межах їх території юрисдикції, проте не матимуть доступу до самого Реєстру. Їх обов’язок полягає у забез­печенні організаційної підтримки органів ведення Реєстру та взаємодії міс­цевої влади з іншими організаціями стосовно створення та ведення Реєстру.

17. Закон встановлює широкий перелік даних, які мають міститися у Реєстрі. Цей перелік є виключним (стаття 5.3).

Дані поділені на окремі категорії: ідентифікаційні дані виборця (повне ім’я, дата та місце народ­ження); дані, що визначають місце та умови голосування (включно з даними, чи має виборець проблеми з пересуванням, які викликають необхідність використання переносної скриньки для голосування); дані про повну адресу виборця; а також «службові персональні дані Реєстру». Остання категорія включає в себе дані про набуття або втрату українського громадянства та відомості про недієздатність виборця через психічне захворювання, що посвідчено судом.

18. Передбачається, що коли буде створений первинний Реєстр, нові доповнення будуть результатом або ініціативи самих виборців, або періо­дичних поновлень органами ведення Реєстру. Якщо виборець виявляє, що він не зареєстрований, він може звернутися до місцевого органу ведення реєстру щодо його включення (стаття 19.1). Заява мусить бути письмовою і підтвердженою відповідними документальними доказами. Заява перевіря­ється стосовно будь-яких попередніх реєстрацій заявника із зверненням при потребі до відповідних органів та установ. Якщо немає підстав для відмови у реєстрації, виборець включається до Реєстру і повідомляється про це, разом з цим йому надаються відомості про його виборчу дільницю. Такі ж дії застосовуються при внесенні змін до запису про виборця у Реєстрі, напри­клад, про зміну адреси (стаття 20.1). Будь яка відмова включити виборця до Реєстру або змінити його персональні дані має бути повідомлена виборцю разом із обґрунтуванням причин відмови. Відмова внести зміни в Реєстр стосовно адреси житла виборця має бути надіслана як на попередню, так і на нову адресу (стаття 20.7).

19. Щодо періодичних поновлень реєстру, вони повинні здійснюватися органами ведення Реєстру щоквартально (стаття 22.1). Місцевий орган Міністерства внутрішніх справ[240] відповідальний за повідомлення органам ведення Реєстру про всіх осіб, що досягли 18-річного віку, отримали укра­їнське громадянство або змінили зареєстроване місце проживання у межах відповідної території за попередні 3 місяці.

20. Точність Реєстру буде надалі забезпечуватись надсиланням кож­ному виборцю друкованого повідомлення щороку, в період з 1 по 21 вересня. В ньому повинні зазначатися персональні дані виборця, що містяться у Реєстрі, міститися запрошення виборця для перевірки інформації та вказу­ватися процедури звернення щодо уточнення (стаття 23.3).

21. Закон включає численні положення про захист даних. Вони більш детально розглядаються нижче.

22. Для виборців, що мають декілька адрес, виборчою адресою, внесе­ною до Реєстру, буде, як правило, та, за якою вони зареєстровані за Законом «Про свободу пересування». Проте на вимогу виборця у Реєстрі може бути зафіксована інша адреса, за умови, що це не призводить до реєстрації виборця більш як за однією адресою. Виборча дільниця для виборця, що вказана у Реєстрі, повністю залежить від зареєстрованої виборчої адреси.

23. Закон повністю забезпечує оскарження відмови щодо внесення до Реєстру, відмови щодо внесення поправок чи зміни існуючих записів або інших подібних рішень та неправильностей. Скаргу можна подати до відпо­відного органу Реєстру, наприклад, щодо органу ведення Реєстру – до регіо­нального органу адміністрування Реєстру (стаття 31) або до суду (стаття 32). Випадки одночасного оскарження до регіональних органів адміністрування Реєстру та до суду регулюються відповідними положеннями Кодексу Адмі­ністративного судочинства, Кримінально-процесуального кодексу, Цивіль­но-процесуального кодексу, в яких встановлено, що розгляд скарги, скеро­ваної до органу Реєстру, має бути зупинений, якщо скаржник звернувся з такою ж скаргою до суду, й остаточне рішення приймається судом.

24. Закон також вносить зміни до Кодексу про адміністративні право­порушення та до Кримінального кодексу, з метою створити ряд адмініст­ративних та кримінальних санкцій за недотримання приписів закону.

25. За винятком перехідних положень (див. нижче), закон набирає чинності з 1 жовтня 2007 року. Вимога до ЦВК забезпечити прийняття від­повідних нормативних актів та інших підзаконних актів вступає в дію з дня офіційної публікації закону. Передбачається, що Кабінет Міністрів також повинен розробити певні постанови, що сприятимуть застосуванню закону.

IV. КОМЕНТАР

Загальний коментар

26. У цілому це старанно продуманий закон, в якому функції, обов’яз­ки та потенційні проблеми, що виникають зі створенням Реєстру, розглянуті в деталях. Створення постійного, регулярно поновлюваного Реєстру вибор­ців є помітним підвищенням попередньої довіри до ad hoc списків виборців, що складалися ex nihilo* на кожні вибори. Проте для створення нового Реєстру та інформування виборців про механізми включення та змін записів Реєстру необхідні значні ресурси. За їх наявності цей закон повинен зробити значний внесок у захист та реалізацію права голосу в Україні.

27. Необхідно зазначити, що це амбітний проект, якому необхідно надати достатньо часу. Політична ситуація може призвести до тиску щодо прискореного запровадження та скорочення часових строків. За жодних умов якість відомостей не можна принести в жертву компромісу на користь дотримання строків.

28. Як уже було підкреслено у попередньому висновку щодо Держав­ного реєстру[241], сама ідея прийняття закону, що засновує модель постійно діючого Державного реєстру виборців, виглядає технічно коректною. Зокрема, його мета замінити різні правила щодо «складання і ведення списків виборців», передбачені іншими виборчими законами (прикінцеве положення 3), є добрим вихідним пунктом… навіть якби цього можна було б досягти: у дійсності ця заміна матиме місце лише «наскільки інші закони не суперечать цьому тексту». Іншими словами, цей закон необхідно буде доповнювати іншими нормами, що містяться в інших законах, щоб грома­дяни, юристи, виборчі органи чи судді могли брати до уваги різні тексти для того, щоб бути впевненими у застосовуваних правилах. Це підкреслює доцільність включення усього законодавства, пов’язаного з виборчими питаннями, в єдиний Виборчий кодекс.

Часові рамки

29. Новий закон встановлює прийнятний у принципі календар свого запровадження. Зокрема, він розділений на два блоки: основний набере чинності 1 жовтня 2007 року. Другий (Розділ VI, Перехідні положення; і частина VII: Заключні положення) встановлює певні заходи, які мають бути вжиті різними органами влади для того, щоб решта закону могла засто­совуватися.

Термінологія та законодавча техніка

30. Деякі положення здаються довгими, часто з повторами і потенційно незрозумілими. Наприклад, «Державний реєстр виборців» визначено такий, що «призначений для державного обліку», і його основною метою є «персоніфікований облік виборців» (статті 1 та 2.1.1, які, здається, повто­рюються). Так само Стаття 1 забезпечує «облік громадян України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України (далі – виборців)»[242], у той час як стаття 2 визначає «основними завданнями Реєстру» «ведення персоніфікованого обліку виборців України» і «формування списків вибор­ців для виборів Президента України, народних депутатів України… [та] у всеукраїнських та місцевих референдумах». Читач просто може поціка­витися, чи не легше було б об’єднати всі ці посилання, не деталізуючи всі можливі види народних консультацій (так як закон робить не лише в статті 2.1.2, але й у дуже схожих термінах у статтях 26.1, 26.2 і, певним чином, у статті 29).

31. Текст містить багато визначень, включаючи відсилки до інших Законів України чи підзаконних актів, що може здатися надмірним. Зокрема, це такі положення, як «Для транслітерації українською мовою прізвищ, імен, по батькові та інших власних назв застосовуються правила транслітерації, встановлені Кабінетом Міністрів України» (стаття 4.2), чи як «Дата набуття виборцем громадянства України визначається відповідно до статті 3 Закону України „Про громадянство України”» (стаття 9), чи «Виборча адреса вибор­ця, як правило, визначається зареєстрованим місцем проживання та адресою житла виборця відповідно до Закону України „Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні”» після твердження, що «Вибор­чою адресою виборця є адреса його житла або місця перебування виборця чи інша адреса, що замінює адресу житла виборця» (статті 8.1 і 8.2). Однак, якщо виявиться що ці посилання є необхідними для сумісності в системі українського законодавства, вони повинні зберегтися.

Нові записи та зміни до існуючих записів

32. Не зовсім зрозуміло, чи для того, щоб заява була зареєстрована, вона повинна бути подана особисто, чи може бути доставлена іншим чином. Немає жодної очевидної причини, чому заява повинна бути подана осо­бисто, але так чи інакше це має бути роз’яснене постановами ЦВК.

33. Стаття 19.4 передбачає, що адреса голосування особи, яка звер­тається щодо реєстрації, визначається відповідно до частин третьої та четвертої статті 8. Ці частини розглядають лише відносно нестандартні випадки, коли виборець не має місця реєстрації за законом «Про вільне пересування» чи хоче використати іншу адресу для голосування. Можливо, посилання у статті 19.4 має бути на частини другу-четверту статті 8.

Періодичні поновлення

34. Стосовно періодичних поновлень, намір робити їх чотири рази на рік здається дуже амбітним. Більшість країн з розробленим реєстром вибор­ців не намагаються поновлювати базу реєстру більш ніж раз чи два на рік. Доки норми цього Закону не будуть гарантувати, що списки виборців, підготовлені для конкретних виборів, відповідають стану на день їх прове­дення, щоквартальне поновлення Реєстру вимагатиме значних ресурсів, якщо поставлене завдання має бути виконане належно. Це така річ, що буде потребувати пильного нагляду. Якщо достатні ресурси не будуть доступ­ними, у свій час може виникнути необхідність зменшити періодичність поновлень.

Строки

35. Закон покладає ряд повноважень, фундаментально важливих для електорату, на органи ведення Реєстру та інші органи Реєстру, найбільш очевидним є повноваження реєструвати нових виборців та вносити зміни до існуючих записів. Суттєво, що ці процеси мають чітко окреслені строки, незважаючи на те, що у деяких випадках органи ведення реєстру потре­буватимуть зробити певні запити до того, як внести, знищити чи виправити запис у реєстрі. Зрозуміло, що Закон «Про звернення громадян», що регулює процедуру звернення громадян до державної адміністрації, містить всі строки щодо конкретної справи, включно із процедурою звернення виборця до органів Реєстру та всіма необхідними строками. Визначення строків гарантує, що виборці знають часові рамки, у які вони можуть очікувати відповідних кроків, і у них цілком визначальна основа для оскарження бездіяльності з боку органу ведення (стаття 33.3(2)). Наполегливо рекомен­дується, щоб для більшої ясності як для громадян, так і для посадових осіб Закон «Про Державний реєстр виборців» також містив посилання на ці строки.

Дані, що містяться у Реєстрі

36. Норми щодо адрес виборців більш розгорнуті, аніж ті, що містилися у проекті Закону 2005 року. Як зазначалося вище, на вимогу виборця його виборча адреса може відрізнятися від тої, за якою він зареєстрований відповідно до Закону «Про свободу пересування». У Законі не вказано жодних підстав, на основі яких може бути подане таке звернення (стаття 8.2), хоча кожен такий запит має бути «обґрунтований». Якщо це питання не врегульоване Законом «Про свободу пересування», підстави такого звернен­ня повинна буде надати ЦВК у своїх постановах. Зважаючи на те, що за цих умов не повинні виникати труднощі з попередженням можливості подвійної реєстрації, підстави для встановлення іншої адреси не повинні бути надто жорсткими.

37. Деякі виборці, зокрема бездомні, не матимуть зареєстрованого місця проживання. Цей Закон пішов набагато далі, ніж інші, у забезпеченні того, щоб ці люди не втратили своє право голосу. Такі особи повинні визначити виборчу адресу, але це може бути погоджене з відповідним органом ведення Реєстру та спеціальною установою, що займається реєст­рацією бездомних людей (стаття 8.4).

Захист даних

38. Закон містить дуже вичерпні положення, пов’язані із конфіден­ційністю та захистом даних. Доступ до Реєстру дозволений лише за умов, встановлених Законом (стаття 12.2) і відповідно до специфічних правил доступу, які повинні бути визначені ЦВК (стаття 11.2). Закон запроваджує ряд адміністративних та кримінальних покарань за незаконні доступ та використання даних Реєстру.

39. Стосовно захисту персональних даних, необхідно, однак, зазначити, що хоча 29 серпня 2005 року Україна підписала Конвенцію 108 Ради Європи про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого харак­теру, Конвенція все ще потребує ратифікації.

40. Закон надає несподівано багато прав політичним партіям, що мають фракцію у Верховній Раді (стаття 24). Таким партіям надається реда­гована електронна копія Реєстру, в якій зазначаються ім’я виборця, адреса, дата та місце народження, місце та умови голосування. Відповідно до Закону, це робиться для здійснення «публічного контролю» за Реєстром: версія Реєстру, що надається партіям, повинна використовуватися для перевірки повноти Реєстру та достовірності зареєстрованих персональних даних виборця. Обставини, у яких політична партія буде намагатися пере­вірити повноту та достовірність Реєстру, далекі від очевидних. Політичні партії намагаються діяти за політичними мотивами, і партії можуть нама­гатися використати Реєстр для партійних цілей, можливо, як інструмент для агітації. Застосування цієї норми необхідно буде пильнувати надзвичайно прискіпливо.

Перехідні положення

41. Передбачається, що Реєстр початково буде створений на базі електронних списків виборців, що готувалися за Законом «Про вибори народних депутатів України» станом на 1.02.2006. Тільки цей крок буде дуже суттєвим завданням, і встановлення комп’ютерів та розробка і тестування нового програмного забезпечення вимагатиме немалих зусиль та ресурсів. Завдання буде навіть ускладнюватись тим фактом, що:

(i) Новий реєстр містить дані, які досі не вказувалися у списках виборців;

(ii) Відображення всіх змін, що відбулися з моменту створення останніх списків вимагатиме великої кількості нових записів та змін до існуючих записів Реєстру.

42. Значні початкові інвестиції будуть необхідні для програм пуб­лічного навчання та ознайомлення. Крім того, будуть необхідні подальші ресурси для того, щоб забезпечити обізнаність громадян із необхідністю поновлення Реєстру і надати органам Реєстру, особливо органам ведення Реєстру, кошти, потрібні їм для виконання своїх повноважень.

Санкції за порушення

43. Закон запроваджує відповідний ряд санкцій за більш чи менш серйозні зловживання щодо Реєстру, включаючи умисне надання недосто­вірної інформації виборцем або несанкціонований доступ до Реєстру, що є адміністративними правопорушеннями. Найбільш суворі покарання перед­бачені для посадових осіб, що умисно фальсифікують записи Реєстру.

Опубліковано: «Вибори та демократія». – 2007, № 3 (13).

CDL-AD(2007)021

<< | >>
Источник: Ю. Ключковський. Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права.: Матеріали Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ, ПАРЄ / За ред. Ю. Ключковського. – К.: ФАДА, ЛТД,2008. – 340 с.. 2008

Еще по теме СПІЛЬНИЙ ВИСНОВОК ЩОДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ДЕРЖАВНИЙ РЕЄСТР ВИБОРЦІВ»:

  1. ЗМІСТ
  2. ДО УКРАЇНСЬКОГО ЧИТАЧА
  3. ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБОРЧИЙ ДОРОБОК*
  4. ВИСНОВОК щодо Закону «Про вибори народних депутатів України»
  5. СПІЛЬНИЙ ВИСНОВОК ЩОДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ДЕРЖАВНИЙ РЕЄСТР ВИБОРЦІВ»
  6. ВИСНОВОК щодо законодавчого забезпечення дострокових виборів в Україні
  7. ДОКУМЕНТ ПАРЛАМЕНТСЬКОЇ АСАМБЛЕЇ РАДИ ЄВРОПИ РЕЗОЛЮЦІЯ 1549 Про функціонування демократичних інституцій в країні від 19 квітня 2007 року
  8. МІСІЇ ОБСЄ/БДІПЛ ЗІ СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ Варшава, 23 червня 2006 р.
  9. ДОДАТОК
  10. Роль державної інформаційної політики у формуванні інформаційного суспільства
  11. 2.2. Конституційні ідеї 20-40-х років ХХ століття та спроби їх реалізації в практиці державотворення
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -