Особливості завдань і системи адміністративної юстиції в країнах загального права: концепція пошуку природної справедливості

Із метою з’ясування шляхів удосконалення можливо­стей судового захисту прав, свобод та законних інте­ресів фізичних осіб, прав та законних інтересів юри­дичних осіб у відносинах з апаратом публічної влади в Україні корисним є розгляд моделі адміністративної юстиції, яка сформувалася в країнах загального права (Велика Британія, США, Канада, Австралія, Нова Зе­ландія, Індія, Сінгапур).

Девід Дізенхаус і Міхаель Таггарт в підручнику з теорії загального права зазначають, що адміністративне право почало розвиватися в Англії в XVI столітті у зв’язку з тим, що судді стали контролювати в процесі розгляду позовних заяв різні органи, які виконували управлін­ські і громадські функції. Підставами для цього слугу­вало те, що адміністративні рішення приймалися без пояснення мотивів їх прийняття. В основі судочинства знаходився і тепер є принцип справедливості, який «властивий англійським джентльменам». Вважається, що суд «має більшу рацію, аніж чиновник в питаннях, «що є правильним чи неправильним» [73, с. 143].

Отже, в загальній системі права категорія «суб’єктив­ні права, свободи та інтереси особи» як об’єкт судово­го захисту, як правило, не виділяється, а для захисту приватними особами різних аспектів порушення влас­ного правового становища застосовується концепція «природної справедливості», що передбачає з’ясування при цьому судом питання про те, чи діяла адміністра­ція згідно з усталеними нормами моралі і застосовувала рівні стандарти стосовно кожної людини.

Ураховуючи, що система загального адміністративно­го права формувалася головним чином на основі су­дових прецедентів (правових позицій судів), у кожній державі вона має свої специфічні особливості. Це обу­мовлено тим, що на більш пізньому порівняно з Вели­кою Британією етапі розвитку системи права у США, Канаді, Австралії були прийняті писані конституції, що закріпили нормативно основні права і свободи грома­дян та механізми їх судового захисту. Разом з тим спіль­ним є те, що практично в усіх країнах загального права застосовується доктрина «відсильного захисту» (Curial Defence), відповідно до якої суди приймають скарги на рішення, дії, бездіяльність органів адміністративної влади лише, головним чином, після того, як відповідні апеляції будуть розглянуті спеціальними адміністратив­ними трибуналами, комісіями або суддями в управлін­ських питаннях, що працюють при окремих відомствах («квазісудовими» суб’єктами адміністративної юсти­ції) [75]. Тобто існує своєрідна «двоступенева» модель адміністративної юрисдикції, яка дозволяє суттєво роз­вантажувати суди щодо розгляду значної кількості спо­рів з адміністративних (управлінських) правовідносин.

Перший трибунал у Великій Британії було створено в 1911 р. згідно з Національним актом про страхуван­ня. На сьогодні функціонують: Апеляційний трибунал з питань соціального забезпечення і аліментів дітям; Трибунал з питань пенсій; Трибунал з імміграційних питань; Спеціальна комісія з питань іноземців; Трибу­нал з питань зайнятості; Трибунал з питань інформа­ції; Освітній апеляційний комітет; Трибунал з питань апеляцій в галузі охорони здоров’я; Транспортний три­бунал; Земельний суд Англії та Уельсу; Фінансовий і податковий трибунал; Трибунал з питань азартних ігор та ряд інших [76].

Адміністративні трибунали у Великій Британії є ком­петентними в усіх питаннях в тих сферах управління, в яких вони утворені. Вони розглядають спори осіб приватного права з адміністрацією будь-якого рівня (в тому числі з місцевою). Позитивно оцінюється те, що звернення до цих суб’єктів адміністративної юрис­дикції, як правило, не потребує сплати мита або воно є незначним, а також не вимагає обов’язкового здій­снення представництва інтересів особи адвокатом (як у судах). Послуги адвокатів є доволі витратними.

Спори в адміністративних трибуналах в Англії та Уельсі вирішуються під головуванням юриста, два інших члени колегії є представниками протилежних сторін (держав­них та приватних інтересів). Вони призначаються пре­зидентом трибуналу з числа спеціалістів у відповідних сферах. Процедури розгляду є досить неформалізовани- ми. Рішення адміністративних трибуналів можуть бути предметом подальшого оскарження до суду в порядку загальних (цивільних) процедур [57, с. 168—170].

У 1998 р. у Великій Британії було прийнято Закон про права людини, в преамбулі якого визначено, що він спрямований на розвиток системи прав і свобод, гарантованих ЄКПЛ. Прийняття цього Закону ста­ло поштовхом для розвитку адміністративної судової юрисдикції. В 2000 р. було утворено адміністративний відділ у складі Верховного Суду, до якого входять 37 суддів, в тому числі судді відділу канцелярії і судді в сімейних справах, що можуть виступати як додаткові у складі відділу в адміністративних справах суду Короле­ви. Судочинство здійснюється в ім’я Корони. Предме­том судового розгляду може бути перевірка законності рішень, прийнятих міністрами, державними відомства­ми, місцевими та іншими органами державної влади (крім Шотландії та Північної Ірландії). Порядок звер­нення до судів для вирішення адміністративних спо­рів регулюється правилами цивільної процедури (ст. 54 ЦПК). Щоб мати право подати заяву до суду на дії ад­міністрації особа повинна мати «достатній інтерес» та вичерпати засоби попереднього оскарження до адміні­стративних трибуналів [4].

Метою здійснення судочинства в адміністративних справах у Великій Британії, як і у Франції, в широкому плані є формальне забезпечення «верховенства зако­ну» (без перевірки «фактичних достоїнств» актів адмі­ністрації). Але якщо оспорюване рішення є очевидно необгрунтованим (таким, яке б жоден інший суб’єкт не прийняв би як таке), то суд вправі його скасувати. Підставами для оскарження актів та дій адміністрації можуть слугувати перевищення влади при їх вчинен­ні (незаконність), ірраціональність (нерозумність, не­логічність), порушення процедурних вимог та правил неупередженості, відмова від проведення належним чином консультацій з особою, видання без вказівки на певні причини тощо.

Ураховуючи те, що британська правова система є пе­редусім системою неписаного права, питання суб’єк­тивних прав, як об’єкта захисту при зверненні до суду, в ній не розглядається (як зазначено вище, лише в 1998 р. було прийнято Закон про права людини, який тепер вважають джерелом адміністративного права). У зв’язку з цим право на звернення до суду з метою оскарження дій органів влади у Великій Британії завж­ди пов’язувалося з наявністю в особи (в тому числі юридичної) «достатнього інтересу» у справі. З’ясуван­ня останнього є питанням судового тлумачення (оцін­ки) в контексті пошуку справедливості у правовідноси­нах сторін процесу.

У ст. 7(1) Закону про права людини право доступу до адміністративної юстиції розкрито таким чином: «Особа може звернутися до трибуналу або суду, покла- даючись на Конвенцію про захист прав людини і ос­новоположних свобод та цей Закон, якщо вона є (або буде) «жертвою незаконних дій» [78]. З огляду на наяв­ність такого широкого об’єкта забезпечення судами та «квазісудовими» органами адміністративної юрисдикції (фактично будь-які права та правомірні інтереси особи, як вже порушені адміністрацією, так і ті, що ймовірно будуть порушені у зв’язку з їх набуттям в майбутньому (перспективні) у Великій Британії в судовій практиці сформовано доктрину судового захисту не тільки прав та охоронюваних законом інтересів приватних осіб, а і їх «законних очікувань» (своєрідної різновидності закон­них праводомагань, задоволення яких особа очікує від адміністративних органів, ґрунтуючи це на усталеній урядовій політиці або попередній практиці вирішення аналогічних управлінських справ).

Метью Гровс пише, що уряд та його агенти можуть створити у громадян очікування щодо того, як їх адмі­ністративні повноваження будуть реалізовуватися. Такі очікування можуть виникнути внаслідок державних заяв, подань або регулярного застосування певної прак­тики. Але очікування стосовно здійснення адміністра­тивних повноважень як можуть виникнути, так і викли­кати розчарування, наприклад, коли державний орган не застосував поточну політику або керівні принципи у вирішенні конкретної справи без поважних причин. У таких випадках в судовій практиці Англії сформовано підхід, згідно з яким допускається подання скарг на не­послідовне проведення політики адміністрування і про зобов’язання державних органів виконувати створені ними «законні очікування» [78].

В Англії основні положення доктрини «законних очі­кувань» були сформовані Палатою Лордів в рішенні у справі Престон (Preston), прийнятому в 1984 р. У цій справі Престон стверджував, що ним була досягнута домовленість з податковими органами про те, що він сплачує всі спірні суми податків, а податкова адміні­страція перестає переслідувати його. Однак податкова не виконала зазначених домовленостей. Палата Лордів, вирішуючи цю справу, сформулювала правову позицію, що податкові органи зобов’язані були за законом дія­ти за принципом «досить», оскільки взяли на себе зо­бов’язання та не можуть його порушувати. Інакше це буде несправедливо (зловживання владою) [79].

Разом з тим вважається, що вирішальне значення для застосування в британській судовій практиці доктрини «законних очікувань» має прийняте в 1999 р. Апеляцій­ним судом Англії та Уельсу рішення у справі Коухлан (Coughlan). У 1971 р. пані Коухлан отримала травму в ав­томобільній аварії. Після цього її помістили до шпиталю, в якому вона знаходилася до 1993 р. У 1993 р. жінка разом з іншими пацієнтами лікарні була поставлена до відома органом охорони здоров’я про необхідність переїзду до спеціального будинку, в якому має знаходитися до кін­ця свого життя.

У подальшому суди Англії сформували концепцію, що доктрина «законних очікувань» може застосувати­ся лише тоді, коли адміністративні рішення є очевид­но несправедливими, не відповідають усталеній урядовій політиці. У протилежному випадку це буде втручанням з боку суду у сферу виключної адміністративної дис- креції (управлінського розсуду). Так, в рішенні у справі Rashid (2005 р.) Апеляційний суд Англії та Уельсу, роз­глядаючи скаргу Рашида (іракського курда) на відмову Міністерства внутрішніх справ надати йому притулок, відзначив, що «претензія Рашида не є типовим «закон­ним очікуванням», оскільки відмова відповідача відпо­відає загальній адміністративній практиці розгляду заяв про надання притулку» [81]. В останні роки англійська модель судового контролю адміністрації, зауважує відо­мий представник австралійської науки адміністративно­го права Метью Гровс, дедалі ширше будується на за­гальноєвропейських підходах, а саме — на з’ясуванні під час ухвалення судового рішення дотримання органами управління принципу «пропорційності» при вирішенні адміністрацією індивідуально конкретних справ [82].

Незважаючи на те, що Австралія та Канада у побудові своїх правових систем багато в чому запозичили дос­від Англії (канадський вчений Метью Леванс пояснює це здобуттям освіти багатьма юристами з цих держав у Великій Британії) [7, с. 6], у практиці адміністративної юстиції зазначених країн загальної системи права док­трини «законних очікувань» як підстав для їх судового захисту (щонайменше з точки зору матеріальної (фак­тичної) несправедливості в ході вирішення публічних справ) не сприйнято. Метью Гровс пояснює це тим, що значний вплив на сферу судової юрисдикції спра­вили писані положення конституцій, в основі яких зна­ходиться принцип поділу державної влади. Останній в інтерпретації судів не дозволяє їм перевіряти мотиви, якими керувався урядовий орган при прийнятті рішень, оскільки це буде обмеженням компетенції адміністра­тивної влади. Акти адміністрації дозволяється переві­ряти головним чином з позицій дотримання при їх ви­данні «процесуальної справедливості», тобто статутних норм щодо процедур управлінської діяльності [78].

Австралія є федеративною країною. Це обумовлює іс­нування в її системі правосуддя судів федерального рівня й окремих штатів. На федеральному рівні згідно з Кон­ституцією функціонує Верховний Суд. До його складу входять головний суддя та шість інших суддів. Верхов­ний Суд Австралії є судом першої інстанції з питань, які виникають в рамках будь-якого міжнародного договору, у разі спорів між штатами, а також з приводу оскаржен­ня дій посадових осіб федерального уряду. Цей суд роз­глядає також в апеляційному порядку скарги на рішення в цивільних, кримінальних та деяких адміністративних справах, прийнятих Федеральним судом Австралії та Судом у сімейних справах. Основною функцією Вер­ховного Суду в цій країні є тлумачення та забезпечення охорони Конституції. Він має право перевіряти на кон- ституційність зміст законодавчих актів Співдружності.

Окремі категорії адміністративних справ з питань фе­дерального значення розглядає Федеральний суд Ав­стралії (його представництва в міру необхідності є на територіях окремих штатів), наприклад: податкові, мит­ні, торгівельні, промислові спори, справи щодо іммі­граційних питань, доступу до інформації, екологічних прав тощо. Разом з тим загальною юрисдикцією суду є цивільні та кримінальні справи. Рішення Федераль­ного суду можуть бути оскаржені в порядку апеляції до Верховного Суду, який самостійно вирішує питання допуску до провадження апеляційної скарги.

Крім того, окремі категорії адміністративних спорів вирішує Сімейний суд Австралії, коли при вирішенні питань щодо розлучення йдеться про необхідність спла­ти податків, перегляду рішень адміністративних органів.

Для вирішення менш складних суперечок згідно з федеральним законодавством утворено Федеральний суд магістратів, який вважається «дешевим» варіантом правосуддя (з позицій розміру передбаченого мита за подання позову та вимог до представництва інтересів адвокатом). Цей суд розглядає спори про об’єкти влас­ності (в тому числі щодо сімейних відносин), вартість яких менша за 300 тис. дол., спори щодо захисту прав споживачів, оскарження управлінських рішень, бороть­би з дискримінацією, а також коли сторони обирають цей суд для розгляду конфліктної ситуації [83].

У судах усіх рівнів в Австралії перед поданням позову рекомендується використовувати процедури примирення і посередництва (медіації). Згідно з доктриною відсиль­ного захисту (курії) перед зверненням до суду адміністра­тивний спір спочатку має бути розглянутий компетент­ним адміністративним трибуналом. Мережа останніх в 1970—2000 рр. була розвинута по всій країні (як на рівні федерації, так і штатів). Президентом адміністративного трибуналу, як правило, є суддя Верховного або іншого вищого суду федерації, або суду землі; судді також очолю­ють відділи трибуналів і судові колегії. На федеральному рівні в 1995 р. було утворено Адміністративний апеляцій­ний суд (трибунал) (ААТ). ААТ має право здійснювати апеляційний перегляд рішень трибуналів першої інстан­ції, прийнятих щодо рішень міністрів австралійського уряду, міністерств, відомств, інших органів влади при ви­конанні ними положень більш ніж 400 законів і законо­давчих актів Співдружності. У сфері його юрисдикції, зо­крема, знаходяться відносини стосовно допомоги сім’ям, соціального забезпечення, оподаткування, компенсацій ветеранам і працівникам, банкрутства, цивільної авіації, громадянства та імміграції, свободи інформації, закону про корпорації, застосування звичаїв, надання галузевої допомоги, організації безпеки і розвідки.

В ААТ функціонують підрозділи: загальний адміністра­тивний та з питань безпеки; апеляційного оскарження у питаннях оподаткування; апеляцій ветеранів армії. Апеляційний відділ оподаткування відомий як «малий» трибунал з оподаткування (розглядає усі спори щодо по­датків, якщо їх вартість не перевищує 5 тис. дол.) [84]. Останнім часом ААТ щорічно розглядає близько 8 тис. справ. При зверненні до нього має бути сплачено збір у 777 дол. (за винятком скарг ветеранів, пільговиків, студентів, держателів пільгових карток у сфері охорони здоров’я, незаможних (80—85% звернень). Мито відшко­довується, коли позов буде задоволено [85].

На федеральному рівні як адміністративні суди пер­шої інстанції функціонують: Апеляційний трибунал со­ціальних апеляцій (з питань соціального забезпечення, допомоги сім’ям, платежів на навчання; розглядає що­року близько 10 тис. справ); Трибунал із скарг ветеранів (приймає рішення про визнання травм або хвороб учас­ників бойових дій, військовослужбовців, а також сто­совно військових пенсій; близько 5 тис. справ щорічно); Трибунал у справах міграції (скарги на рішення та дії працівників Міністерства міграції; близько 8 тис. справ щороку); Трибунал у справах біженців (перегляд рішень з питань надання статусу біженця; близько 3 тис. справ щороку); Трибунал у справах корінних народів (захищає права аборигенів та інших корінних мешканців, є також посередником у розв’язанні спорів між місцевими жи­телями на основі визнаних традиційних норм) [83].

На рівні штатів відповідно до їх законодавства працю­ють власні суди (як правило, включають Верховний Суд штату, апеляційний (окружний) суд і місцеві суди за­гальної юрисдикції), а також адміністративні трибунали. Найбільшого розвитку адміністративна юстиція набула у штаті Вікторія, в якому ідея утворення загального ад­міністративного трибуналу почала розвиватися раніш, ніж на федеральному рівні. У 1978 р. у цьому штаті було прийнято Акт про адміністративне право (Administrative Law Act 1978 (Vic.), який визначив процедури розгляду спорів приватних осіб з органами влади штату [86].

У 1984 р. було утворено Апеляційний адміністратив­ний трибунал, який в 1998 р. у процесі консолідації різ­них трибуналів був реорганізований у Вікторіанський цивільний і адміністративний трибунал (ВЦАТ). Цей трибунал вважається найбільшим трибуналом у Австра­лії (розглядає щороку близько 80 тис. справ). ВЦАТ складається з 3 підрозділів: цивільного (розглядає дрібні спори майнового характеру між приватними особами), адміністративного відділу (розглядає як суд першої ін­станції скарги на рішення посадових осіб уряду штату) і відділу з прав людини (розглядає скарги щодо дис­кримінації і з питань піклування). Очолює цей трибу­нал Президент, який є суддею Верховного Суду штату. Підрозділи очолюють віце-президенти, які є суддями окружних судів. Крім того, є ще 8 віце-президентів, які керують роботою однієї чи двох судових колегій; 12 по­стійних та 8 сесійних старших членів трибуналу, а також інші члени (8 працюють постійно і 114 — у період сесій). ВЦАТ проводить слухання в Мельбурні, 11 містах і 57 населених пунктах штату. Він є по суті мировим судом (вирішує дрібні спори між громадянами).

Президент ВЦАТ Стюарт Моріс зазначає, що три­бунал має досить широку компетенцію. Зокрема, ним вирішуються спори за зверненнями як фізичних, так і юридичних осіб у сферах: оренди (в тому числі житла), планування міст, будівництва, конкуренції, боротьби з дискримінацією, захисту свободи совісті (релігійного вибору), права на інформацію, з питань ліцензування (в тому числі лікарської практики, стоматології, народної медицини, видобутку морепродуктів), медико-санітар- ного нагляду. Крім того, у 2005 р. до компетенції ВЦАТ віднесли й розгляд спорів щодо застосування стягнень до практикуючих юристів та вирішення суперечок між ними та клієнтами [87]. Процедури вирішення спорів у трибуналах є не такими формалізованими, як у судах загального права, більш швидкі та економічні. Тревор Бак зауважує, що доволі часто розгляду справи в трибу­налі достатньо, щоб будучи вислуханими, сторони вре­гулювали свої взаємні претензії [83].

Порядок реалізації адміністративної юстиції у ВЦАТ визначається Administrative Law Act 1978 (Vic.). Згідно з п. 1 ст. 8 цього Закону будь-яка людина, яка постраждала від прийнятого адміністративного рішення або стане та­кою, може подати заяву до трибуналу для з’ясування пи­тання про причини прийняття вказаного рішення. Ви­значення поняття «постраждалої від рішення людини» надане в ст. 2, а саме як «особи, чий інтерес (більший ніж інтереси громадськості) порушений або може бути порушений прямо чи опосередковано значною мірою від адміністративного рішення, що було прийнято або має бути прийнято».

Отже, за адміністративно-процесуальним законо­давством штату Вікторія склад об’єкта захисту в адмі­ністративних трибуналах, а потім і в загальних судах (з огляду на можливість подальшого судового перегля­ду рішень перших) розкрито через загальну категорію «індивідуального інтересу особи, постраждало! знач­ною мірою», а не у спосіб виділення ще й суб’єктив­них прав у публічно-правовій сфері. Тобто ця модель адміністративної юстиції, як і на федеральному рівні, є «інтерес-моделлю», оскільки практично такий же під­хід до визначення об’єкта захисту судами застосовано і в Законі «Про перегляд адміністративних рішень в су­довому порядку» (1977 р.), який стосується процедур розгляду адміністративних справ Федеральним судом та Федеральним судом магістрів [88]. Так, у п. 4 ст. 3 цього Закону передбачено, що посилання на особу, по- страждалу від рішення, означає: а) особу, чиї інтереси постраждали від рішення; b) у разі прийняття рішен­ня шляхом прийняття звіту або рекомендації — особу, чиї інтереси будуть зачеплені, якщо негативне рішення було чи ще не було прийнято відповідно до доповіді чи рекомендації; с) посилання на особу, яка постражда­ла від поведінки, що вже мала місце або передбачаєть­ся, включає особу, чиї інтереси зазнають негативного впливу у разі такої поведінки (дій) чи її відсутності.

На увагу заслуговує і визначення у зазначеному Законі Австралії підстав для звернення до Федерального або Фе­дерального магістерського суду з метою перегляду адміні­стративного рішення. А саме, у ч. 1 ст. 5 до них віднесені такі: а) відбулося порушення природної справедливості у зв’язку з ухваленням рішення; b) не були дотримані про­цедури, обов’язкові при ухваленні рішення; с) посадова особа, яка приймає рішення, не володіє юрисдикцією на це; d) рішення не було санкціоновано для дії, у зв’язку з якою прийнято; е) рішення було прийнято у зв’язку з неправильним застосуванням повноваження; f) рішення містить юридичну помилку; g) воно було викликано шах­райством; h) відсутні докази або інший матеріал, достат­ній для виправдання його прийняття; і) якщо рішення іншим чином суперечить закону.

Австралійське адміністративно-процесуальне законо­давство, як свідчить аналіз наведених положень з нього, дозволяє захист в діяльності органів адміністративної юрисдикції лише особистих (індивідуальних) інтере­сів особи. Колективні інтереси за позовами приватних осіб за ним не становлять об’єкта правової охорони. Для здійснення захисту внаслідок порушень у роботі адміністрації інтересів багатьох громадян (колективних інтересів) в Австралії як на рівні Співдружності, так і штатів розвинуто розгалужену систему омбудсменів. Федеральний закон «Про омбудсмена» (1976 р.) [89] та Закон «Про свободу інформації» становлять собою провідні джерела австралійського адміністративного права. Уповноважений у справах захисту прав люди­ни Співдружності та омбудсмени у штатах мають право розглядати скарги громадян на дії та рішення урядів, втручатися у вирішення адміністративних спорів, а та­кож на основі цих скарг загалом «ставити під сумнів» загальні положення законів і підзаконних актів з моти­вів їх «необґрунтованості, несправедливості, дискримі- наційності» у рамках процедур конституційної юстиції.

У США також реалізована формула «персоніфікова­ного» судового захисту у публічно-правовій сфері. По­няття «суб’єктивних прав особи» через існування пе­реважно системи прецедентного права не вживається, а доступ до адміністративної юстиції надається особі, яка «постраждала» від дій адміністрації, має «достатній (і причому значний) інтерес у справі». Стаття III Кон­ституції США розтлумачена судами таким чином, що для того, щоб позивач отримав доступ до федеральних судів, він має довести, що зазнав «травми насправді». Як відзначає Арі Афілало, у процесі політичної боротьби (в рамках двопартійної системи) Конгрес час від часу намагався змінити законодавство, щоб надати право оскарження дій адміністрації для асоціацій громадян з метою захисту суспільного інтересу, обстоюючи свої інституційні переваги. Це мало на меті послабити «кон­куруючу» виконавчу владу. Однак у 1990 р. Верховний Суд прийняв рішення, в якому роз’яснив, що Конгрес не може розширювати коло позивачів, крім тих, що від­повідають критерію «особи, яка постраждала» в розу­мінні ст. III Конституції США. Тим самим Суд фак­тично встановив, що ознаки «потерпілої особи» мають встановлювати судді в кожній справі безпосередньо і що об’єднання громадян, коли вони захищають в широко­му сенсі «суспільний інтерес», не є такими особами [90].

Разом з тим у певних випадках в США допускаєть­ся оскарження третіми особами та асоціаціями прав на екологічну безпеку і навколишнє природне середови­ще. Але Верховним Судом сформовано доктрину, що при цьому має існувати прямий причинно-наслідковий зв’язок між діями адміністрації та заподіянням пози­вачу особистої суттєвої шкоди («травми») від них [91].

Для забезпечення відповідального виконання держав­ними установами своїх функцій перед виборцями та широкого громадського контролю за публічним адміні­струванням 11 червня 1946 р. було прийнято Федераль­ний закон про адміністративну процедуру (АПА), який сьогодні є складовою частиною Кодексу законів США (розділ 5) [92]. Цей Закон визначає процедури ухвален­ня управлінських рішень, в тому числі нормативних, федеральними агентствами та можливість участі у цьому процесі кожної заінтересованої особи. У ньому також унормовується порядок вирішення спорів, які виника­ють внаслідок урядування як в самих органах виконав­чої влади (із залученням суддів у адміністративних спра­вах (ALJ), так і потім у федеральних судах. Генеральний прокурор США у своїй настанові у зв’язку з прийняттям АПА у 1947 р. зазначив, що основною метою АПА є: 1) вимагати від установ інформувати громадськість про свою організацію, процедури і правила; 2) забезпечувати Ті участь у процесі нормотворчості; 3) встановити єдині стандарти для перевірки нормотворчості і судового роз­гляду; 4) визначити сферу судового контролю [93]. На основі АПА відповідні закони були прийняті й на рівні штатів. Наприклад, у Каліфорнії Адміністративно-про­цесуальний закон було прийнято ще раніше за Феде­ральний (15 червня 1945 р.) [94].

Закон АПА згідно з доктриною курії передбачає не­обхідність попереднього (до звернення до федеральних судів загального права) розгляду спорів громадян та юридичних осіб з агентствами (їх посадовими особами) в рамках простих і неформалізованих процедур суддями з адміністративних справ, що залучаються відповідни­ми урядовими агентствами. Як зазначається в повідом­ленні Асоціації суддів з адміністративного права (The Association of Administrative Law Judges (AALJ), сьогодні понад 30 федеральних агентств користуються послугами близько 1600 адміністративних суддів, 85% яких пра­цюють в Адміністрації з управління персоналом (Office of Personnel Management). Ці судді призначаються цією Адміністрацією після комплексних процедур тестування комісією, до якої входять представник Асоціації AALJ, представник Американської асоціації юристів та феде­ральний суддя з адміністративних справ [95].

На рівні окремих штатів (згідно з їх законодавством) досить часто утворюються об’єднані суди з ALJ, на­приклад, Управління адміністративних слухань Флори­ди, Відділ адміністративного права Луїзіани тощо [96]. Процедури вирішення спорів адміністративними суд­дями відрізняються в багатьох агентствах, які прийма­ють на основі АПА власні регламенти. Ці процедури можуть бути близькими до судових слухань, а можуть бути у формі консультацій та перемовин. Рішення суд­дів ALJ можуть бути оскаржені до судів загального пра­ва (федеральних, штатів).

Параграф 571 Закону про адміністративну процедуру США визначає застосування альтернативного способу вирішення спору (суддею в адміністративних справах, медіатором) між агентством та будь-якою особою, на яку вплинуло або суттєво вплинуло б його рішення. При цьому згідно з §551 АПА під «особою» розуміється «фі­зична особа, товариство, асоціація, державні і приватні організації». Не допускається «квазісудове» вирішення спору лише, якщо: 1) рішення у ньому має бути оче­видно авторитетним і носити прецедентне значення; 2) вирішення справи може включати важливі питання державної політики, які вимагають додаткових проце­дур; 3) якщо провадження очевидно не досягне погод­жених результатів; 4) якщо провадження істотно впли­ває на осіб або організації, які не є його учасниками та у ряді інших випадків (§572 АПА).

Відповідно до §702 АПА будь-яка особа, яка страждає від дій агентства, або останні негативно позначаються на її стані згідно з законом, має право на наступний їх перегляд в суді США. Але судовий розгляд не допуска­ється, якщо закон не дозволяє цього або агентство діяло в межах свого адміністративного розсуду (§701 АПА). Таким чином, із сфери компетенції судів у США ви­ключені управлінські питання, які може вирішувати ви­нятково адміністрація, коли вона діє в межах приписів закону. У зв’язку з цим, відзначає Джон Ніколаус, в аме­риканській правовій системі існує презумпція здатно­сті судів переглянути рішення адміністрації [32, с. 148]. Разом з тим касаційний (Верховний) суд згідно з §706 АПА уповноважений вирішувати всі актуальні питання права при наданні оцінки оскаржених дій адміністрації, якщо вони суперечать конституційним правам, привілеям або імунітетам особи. Тим самим конституційні права і свободи громадян у відносинах з апаратом виконавчої влади перебувають у США під особливим судовим захи­стом, є прерогативою судової влади.

На відміну від США в Канаді відсутнє федеральне адміністративно-процесуальне законодавство. Попе­редній (досудовий) розгляд спорів приватних осіб з урядовими агентствами здійснюють різноманітні адмі­ністративні трибунали, які утворюються на основі за­конів у відповідних сферах управління, тобто фактично парламентом. Вважається, що така модель адміністра­тивної юстиції більше відповідає конституційному принципу поділу державної влади, створює гарантії не­втручання судів у сферу урядування та забезпечує фахо­ве вирішення більшості адміністративних спорів. Суддя Федерального суду Канади Джон Р. Річард відзначає, що таким чином адміністративні трибунали виконують провідну роль як інструмента проведення державної політики та інструмента правосуддя, який несе відпо­відальність за прийняття адміністративних рішень, які впливають на законні права й обов’язки громадян та організацій, і забезпечує тим самим демократичність державних процесів [97].

Можливість оскарження до Федерального суду рішень переважної більшості трибуналів, які діють на основі федерального законодавства, гарантується ст. 28 Закону Канади про суди (R.S.C., 1985, C.F -7) [98]. Зокрема, згідно з цим Законом (статті 18 і 28) кожен, «хто без­посередньо залежить від справи і просить про допомо­гу», може подати заяву про судовий перегляд рішення відповідного адміністративного трибуналу протягом 30 днів з часу його ухвалення, а саме, таких федераль­них рад, комісій тощо: арбітражної комісії та трибу­налу, заснованих Законом про сільськогосподарську продукцію; Трибуналу про конфлікт інтересів та етику у відповідності із Законом про парламент; Канадської комісії з радіо, телебачення і комунікацій; апеляційного правління Пенсійного фонду; Канадського агентства з міжнародного трибуналу торгівлі; Національної ради з енергетики; апеляційного відділу Соціального трибуна­лу безпеки; Канадської ради з трудових відносин; Ради з авторських прав; Канадського агентства транспорту; судів, утворених відповідно до Закону про страхування безробіття; Трибуналу з питань конкурсу; Канадської ради страхування депозитів; Трибуналу з питань пре­тензій; Трибуналу у справах митців та художників; Три­буналу захисту державних службовців. Усього сьогодні на федеральному рівні в Канаді функціонують 18 три­буналів [99].

Повноваження трибуналів на федеральному рівні в Канаді визначаються статутними (матеріальними) за­конами у відповідних галузях управління, в яких вони утворюються. Процедури їх діяльності доволі часто не формалізуються. Однак це і не вимагається з огляду на головним чином арбітражний характер їх роботи, вре­гулювання спорів, як правило, шляхом взаємних пе­реговорів та консультацій. Між тим, окремі трибунали мають свої процедурні акти. Наприклад, порядок юсти­ції в Комісії з питань імміграції і біженців визначається Правилами судівництва відділу (SOR/93-47), які затвер­джені генерал-губернатором Канади за рекомендацією Міністра праці та імміграції [100]. Однак ці Правила стосуються в першу чергу процедур притягнення до відповідальності осіб, затриманих за порушення іммі­граційного законодавства. Заінтересованою особою за їх положеннями (статті 2, 28) є «особа, яка є предметом розслідування» (з боку офіцера в імміграційних справах).

У практиці канадських адміністративних трибуналів сформувався підхід, що право на оскарження адміні­стративних дій визнається за будь-ким, хто має «до­статньо юридично визнаний інтерес з відповідного пи­тання» [101]. Верховний Суд Канади у справі Friends of the Oldman River Society v. Association of Professional Engineers, Geologists and Geophysicists (Alberta) (1997), [1998] 5 W.W.R. 179, сформулював прецедентну пози­цію, що заявником у сфері адміністративної юрисдик­ції є «особа, яка потерпіла від рішення адміністрації або зазнала страждань від нього» [102]. Однак, якщо особа «погоджується жити» з адміністративним рішен­ням, несправедливим відносно неї, не дозволяється третім особам звертися до суду для оскарження такого рішення, захисту її прав. Захист позивачем суспільних інтересів згідно з практикою Верховного Суду Канади є можливим лише: 1) якщо справа дійсно серйозна і судова; 2) сторона постійно є заінтересованою у цьому питанні і щиро прагне захисту такого інтересу; 3) від­сутні інші ефективні позасудові шляхи для захисту сус­пільного інтересу (справа Finlay v. Canada (Minister of Finance), [1993]) [101].

На рівні провінцій (штатів) у Канаді мають місце при­клади кодифікації адміністративного процесуального законодавства (на зразок Закону США про адміністра­тивну процедуру 1946 р. (АПА). Найбільш відомим є Закон Онтаріо про процедури реалізації статутних пов­новажень 1990 р. (Statutory Power Procedure Act (R.S.O) 1990) [103]. Цей Закон визначає уніфікований порядок проваджень у трибуналах зазначеного штату Канади (за винятком судів і трибуналів: з трудових відносин, за­питів до держави, реєстрації прав на землю тощо). Зо­крема, згідно з цим актом здійснюється захист у зв’яз­ку з прийняттям адміністративних актів: а) законних прав, повноважень, привілеїв, імунітетів, обов’язків та зобов’язань будь-якої фізичної або юридичної особи; б) прав будь-якої фізичної або юридичної особи для отримання або продовження вигод чи ліцензій, будь-то мають вони законне право на неї або не мають.

Однак визначені законодавством процедури розгляду адміністративних спорів у трибуналах є досить «гнуч­кими». Вони передбачають можливість суддів з адміні­стративних справ за згодою сторін відійти від визначе­них у них процедурних вимог (ст. 4 Закону Онтаріо про процедуру реалізації статутних повноважень) та розгля­нути спір навіть без проведення усних слухань.

Досить спрощені процедури розгляду управлінських спорів визначаються в штаті Онтаріо і згідно з Пра­вилами про процедури трибуналу [104], які стосуються органу адміністративної юрисдикції, утвореного від­повідно до законів: про землю, земельну реформу, а також Закону про реєстрацію. Ці Правила визначають широкий перелік випадків застосування письмового провадження в діяльності зазначеного трибуналу в зе­мельній сфері.

Адміністративно-процесуальні закони прийнято в Ка­наді також в провінціях Альберта, Квебек і Британська Колумбія. Але, як пише Метью Гровс, законодавці кож­ного окремого канадського штату кодифікували адміні­стративно-процесуальні норми по-своєму. Тому законо­давство в цій сфері є доволі різним. Однією з помітних особливостей цих законів є те, що вони нібито спрямо­вані на повноваження адміністративних органів і судів, однак доволі часто передбачають принципи, що суди використовуються як додаток при перегляді адміністра­тивних рішень. Ними не заохочуються будь-які спроби створення судів загальної юрисдикції за прикладом апе­ляційних адміністративних трибуналів у Австралії [82].

Разом з тим Конституція Канади гарантує право кож­ній особі на оскарження до суду рішень, дій адміністра­ції. У зв’язку з цим останньою інстанцією щодо вирі­шення адміністративних спорів у цій країні (у випадку звернення заінтересованих осіб з метою перегляду рі­шень трибуналів) є суди. У 1993 р. Верховним Судом Канади прийнято ряд рішень (у справах Paul Conway v. Canada; Cooper v. Canada тощо), в яких його суддями визначено правову позицію, що «не лише суди, а й ад­міністративні трибунали мають керуватися при захисті прав особи Хартією про права і свободи» [105], тобто писаним правом про суб’єктивні можливості людини, а не лише прецедентами.

Забезпечення законності і природної справедливості в діяльності публічної адміністрації становить завдання судового контролю й в Індії. Мохамед Фаїз зауважує, що вчення про судовий перегляд адміністративних дій є основною особливістю індійської Конституції. Судо­вий контроль є «потужною зброєю» в руках судової вла­ди для підтримки верховенства закону, але питаннями

законності і має обмежуватися. Суд може розглядати лише: чи не перевищила виконавча влада повноважень при прийнятті рішення, не допускала помилок при застосуванні закону, не порушила правил природної справедливості, чи не прийняла адміністративний акт так, щоб будь-хто інший так не вчинив (ірраціональ­ність). Але межі судового контролю також не можуть бути перевищені. Суд не може виступати як «всевлад­ний аудитор», вирішувати питання, які входять до пре­рогативи адміністративної влади [106].

Останнім часом судовий розгляд адміністративних дій став у цій країні доволі поширеним і експансивним. Дурга Дас Басу в курсі з індійського адміністративного права відзначає, що «в державній практиці адміністра­тивна юстиція була виправдана тим, що великі дер­жавні корпорації та представники державної скарбниці висунули запити більш ефективного контролю рішень різноманітних чиновників» [107, с. 237, 238]. Разом з тим межі судового контролю публічного управління не є такими широкими, як у США. Верховний Суд Індії не виконує функцій перевірки на предмет відповідності Конституції (конституційності) актів законодавчої вла­ди, оскільки його судді самі відмовилися ставити під сумнів «мудрість і політику законів», навіть незважа­ючи на те, що ними можуть порушуватися природні, соціальні, політичні права громадян [106]. Отже, індій­ська система судового захисту в сфері публічно-право­вих відносин поки що лише перебуває на етапі здобуття незалежності від політичних інститутів.

Загалом на увагу заслуговує сприйняття ціннісних властивостей доктрини судового контролю діяльності адміністрації у таких найбільш економічно розвинутих державах Південно-Східної Азії, як Сінгапур та Малай­зія. Як відзначає Роджер Тан, у цих країнах інститут адміністративної судової юрисдикції відіграє ключо­ву роль у справі просування ефективного державного управління. Зокрема, вчений пише, що «ми живемо в адміністративній державі, в якій державна політика ре­алізується великою кількістю бюрократичних органів. У деяких випадках політика уряду набуває сили закону. Тому завданням суду за таких умов є гарантування па­нування верховенства закону, вирішувати, які законні обмеження стосуються адміністративних дій, характеру і форм діяльності апарату публічної влад и... Судовий контроль за виконавчою владою має вирішальне зна­чення незалежно від того, в якій системі конституцій­ного ладу ми знаходимося, будь-то писаної конституції або верховенства законодавчої влади» [108]. Далі автор зауважує, що у Малайзії допускається оскарження па­тріотично налаштованими особами та неурядовими ор­ганізаціями порушень суспільного інтересу в діяльності адміністративних органів, а в Сінгапурі — скоріше ні, адже вважається, що ця держава вже має «добре дер­жавне управління».

У сінгапурському адміністративному праві застосо­вуються критерії поняття «ефективного управління» («good governance»), визначені Апеляційним судом Анг­лії у справі R v. Monopolies and Mergers Commission, ex parte Argyll Group plc [1986] 1 WLR 763 [109]. До них, зокрема, належать такі: державне управління пов’язане із суттю, а не з формою; воно має забезпечувати швид­ке вирішення питань; передбачати належне врахування громадських інтересів; потребує належного дотриман­ня законних інтересів окремих громадян і юридичних осіб; вимагає рішучості і визначеності, якщо відсутні достатні причини для протилежного. Крім того, за­гальновизнаним є те, що функціонування ефективно­го управління є неможливим без існування незалеж­ної судової влади та інституту державної служби [110, с. 188]. Не можна не визнати, що запровадження озна­чених стандартів діяльності публічної адміністрації, її взаємовідносин із судовою владою, здобуття реальної самостійності останньою є вкрай нагальним сьогодні для нашої держави.

1.5.