Модель «об’єктивного» контролю за рішеннями, діями, бездіяльністю публічної адміністрації в процедурах адміністративної юстиції (Франція, Італія, Іспанія та ряд інших країн)

У чималій кількості держав Європи превалює концеп­ція «об’єктивного» («широкого») контролю публічної адміністрації з боку органів адміністративної юстиції. Цю модель адміністративного судочинства називають ще «інтерес-моделлю» або «французькою» (у зв’язку з тим, що вона історично розвинулась у Франції).

В аргентинському адміністративному праві вислов­люються, на мій погляд, достатньо обґрунтовані думки про те, що має місце послідовне пониження рівня і сту­пеня захисту з боку закону та судової влади правових категорій суб’єктивних (індивідуальних) прав, закон­них інтересів і простого («дифузного») інтересу. Остан­ня категорія (простого інтересу), зауважує А. Гордільо, дозволяє тільки порушувати питання звітування адмі­ністрацією перед судом за вчинення незаконних дій чи прийняття управлінських актів без застосування до неї заходів відповідальності (за винятком постанов суду за результатами розгляду позовів «популярної дії») [47].

Судовий контроль згідно з «об’єктивною» моделлю адміністративної юстиції, — відзначає хорватський вче­ний Іван Копрік, — здійснюється в рамках демокра­тичної ідеології громадянського суспільства з метою захисту не лише прав громадян, а й суспільних інтере­сів та правопорядку. У процесі гармонізації та струк-

турування Європейського адміністративного простору адміністративна юстиція в країнах ЄС спирається на основні принципи європейського адміністративного права (верховенство закону, відкритість, прозорість, підзвітність та ефективність), а також ЄКПЛ. Судовий захист від дій адміністрації стає все більше однорідним в різних країнах при деяких організаційних та інших особливостях [48].

Концепція «об’єктивного» контролю з боку адміні­стративної юстиції за публічною адміністрацією істо­рично розвинулась у французькому адміністративному праві [13, с. 122], як результат впровадження у практи­ку державного будівництва демократичних принципів правової держави (поділу влади, верховенства закону) в ході Великої французької буржуазної революції. Си­стема органів адміністративної юстиції, яка виникла у Франції в епоху Революції та першої Імперії, склада­лася із «судів» нижчої інстанції — рад префектур [49], що розташовувалися в департаментах (відповідних ад­міністративно-територіальних одиницях), і суду вищої інстанції — Державної ради, в якій діяло управління з судово-адміністративних питань, рішення якого було остаточним і обов’язковим для виконання будь-якою посадовою особою. Рада префектури складалася з 3—4 осіб, які призначалися на посаду і звільнялися з поса­ди Главою держави за поданням Міністра внутрішніх справ з числа професійних юристів і колишніх держав­них службовців. Головував на засіданнях ради — пре­фект. Однак поступово увійшло у звичку не запрошу­вати на засідання ради керівника місцевої адміністрації (префекта), і місцеві адміністративні суди отримали незалежність від адміністрації, для забезпечення закон­ності діяльності якої їх і утворили.

Коло повноважень рад префектур було достатньо ши­роким.

Державна рада у Франції від самого початку створен­ня була інстанцією з перегляду справ, що вирішувалися радами префектур. Однак її основною функцією було і тепер є консультування Президента та уряду, тобто здійснення дорадчих функцій найвищих політичних суб’єктів державної влади.

Протягом першої половини XIX століття адміністра­тивні суди у Франції не були повністю самостійними від адміністрації. Нерідко їх рішення потурали сва­віллю чиновників, якщо заявником був звичайний гро­мадянин. У 60—70 рр. XIX століття відбулися реформи в діяльності рад префектур, і якість їх роботи поліп­шилася. Було запроваджено публічність і гласність їх засідань, посилився контроль громадськості за діяль­ністю. В 1872 р. було утворено Трибунал з питань кон­фліктів, покликаний вирішувати спори стосовно ком­петенції між радами префектур і загальними судами. До речі, такий орган потрібно утворити і в Україні (на­приклад, надати відповідні повноваження Верховному Суду України), оскільки сьогодні мають місце випадки прийняття протилежних за змістом рішень у спорах зі спірною підвідомчістю судами адміністративної, ци­вільної і господарської юрисдикцій. Між тим, найви­щий судовий орган у системі судів загальної юрисдик­ції в Україні за чинним процесуальним законодавством позбавлений можливості вирішувати справи щодо на­лежності судам певної судової юрисдикції конкретних правових спорів, оскільки не може переглядати рішен­ня судів касаційної інстанції з підстав неоднакового застосування одних і тих самих норм процесуального права в подібних правовідносинах.

Наведена вище модель адміністративної юстиції про­існувала у Франції до середини XX століття, коли ради префектур перетворили в адміністративні трибунали. Таким чином, адміністративні суди були повністю відо­кремлені від адміністрації. Разом з тим за Державною радою було залишено право розглядати по першій ін­станції скарги на найбільш важливі адміністративні рі­шення — декрети Президента, акти уряду тощо.

Система органів адміністративної юстиції у Франції зараз включає 36 адміністративних трибуналів, 6 апеля­ційних адміністративних судів, Державну раду. До адмі­ністративних судів сьогодні також відносять й рахункові палати, які займаються питаннями правомірності ви­трачання посадовими особами органів влади публічних фінансів і притягають їх до відповідальності в разі ви­явлення порушень бюджетної дисципліни. Регіональні рахункові палати перевіряють законність використання коштів муніципальними суб’єктами влади, а Рахункова палата Франції — державними. Остання є одночасно апе­ляційною інстанцією стосовно рішень регіональних ра­хункових палат. Судом касаційної інстанції щодо рішень рахункових палат також є Державна рада [51, с. 136—151].

Патрік Фрідман відзначає, що основною метою ад­міністративної юстиції у Франції є підтримання балан­су між повагою до вимог адміністративних дій і захи­стом прав громадян. У 1995 р. адміністративним судам у Франції були надані повноваження з метою забез­печення більш повного захисту прав особи, зокрема, право видавати приписи про зобов’язання адміністрації вжити таких заходів, які суд визнає необхідними, щоб судове рішення було виконаним [52].

Адміністративні трибунали, апеляційні адміністратив­ні суди та Державна рада у Франції не розглядають заяв на рішення, дії або бездіяльність адміністрації, лише якщо вони є очевидно надуманими або їх розгляд не на­лежить до компетенції органів адміністративної юсти­ції, або вони є неприйнятними чи необгрунтованими (ст. L. 522-3 КАС). При цьому за змістом частин 1 і 2 ст. L. 555-2 цього Кодексу допускається оскарження до адміністративного трибуналу дій адміністрації щодо не- укладання договорів про рекламу, залучення до конку­ренції, будь-яких інших публічних правочинів кожною заінтересованою особою в підписанні такого договору [53].

Жак Вігьє пише, що «впродовж XX століття у фран­цузькому адміністративному праві (Дюгюі, Жезем та Ві- лінож) була розроблена класифікація вимог, які заявля­ються до адміністративних трибуналів, за їх природою. Зокрема, розрізняються звернення до суду з метою вста­новлення порушення норми об’єктивного права, метою якого є з’ясувати, чи відповідає адміністративний акт існуючому праву та умовам законності, та скарги, які випливають з порушення суб’єктивних прав, за якими скаржник прагне визнання індивідуального права» [54, с. 78]. Однак далі автор відзначає, що «подання скарги на оскарження незаконності адміністративного акта є можливим лише тим, хто має особистий або колектив­ний мотив, а не кожним, хто посилається на порушення законності» [54, с. 120].

Але «адміністративний суддя у Франції надзвичайно лі­беральний в оцінці мотиву оскарження. Прикладом є су­дові рішення за позовами власника готелю, який просив скасувати міністерський наказ про встановлення дати шкільних канікул (ДР, 27 травня 1981 р., Damasio, Rec. CE, С. 391); або прихильника кемпінгу про незаконність муніципального акта про заборону кемпінгу в комуні, куди він ніколи не їздив (ДР, 14 лютого 1958 р., Abbiset, Rec. CE, С. 98); оскарження комунальним платником податків будь-якого муніципального адміністративного акта, що впливає на бюджет (ДР, 29 березня 1901 р., Casanova, Rec. CE, C. 333). Водночас мотив оскарження звичайного платника податків на рівні держави не визна­ється (ДР, 13 лютого 1930 р., Dufour, Rec. CE, C. 176), як і мотив оскарження двох компаній (власника і орендаря кінотеатру) про скасування дозволу на побудову трьох кінотеатрів, наданого іншій компанії (ДР, 13 березня 1987 р., Ste albigeoise de spectacles et Ste Castres spectacle, Rec. CE, C. 97)» [54, с.

На початку минулого століття Державна рада Франції визнала колективний мотив оскарження з боку асоціа­цій або профспілок для захисту власних матеріальних чи моральних інтересів (ДР, 28 грудня 1906 р., Synd. des patrons coiffeurs des limoges, Rec. CE, C. 977). Ж. Вігьє зазначає, що «виявити колективний мотив для скарги на незаконність нормативно-правового акта адміністра­ції не дуже складно. Достатньо лише встановити, що він посягає або суперечить статутному предмету діяльності утворення, як, наприклад, у випадку, коли антиалко­гольна ліга оскаржує заходи, що сприяють зростанню самогоноваріння (ДР, 27 квітня 1934 р., Ligue natoinale contre Palcoolisme, Rec. CE, C. 493) або коли спілка ад­вокатів оскаржує правила, які визначають умови попе­реднього захисту іноземців, що очікують на депортацію (ДР, 7 липня 1978 р., Synd. des avocats de France et Essaka, Rec. CE, C. 297). Водночас колективний мотив в рамках скарги на незаконність індивідуального акта встанови­ти неможливо. Клопотання про скасування має подати особа, якої стосується цей акт» [54, с. 121, 122]. Отже, у Франції дозволяється захист колективних інтересів у публічно-владній сфері об’єднаннями громадян лише для досягнення їх статутних цілей, між тим, практично без будь-яких обмежень [55, с. 149].

В організаційному та функціональному плані модель адміністративної юстиції, яка є достатньо близькою до французької, існує в Італії. А саме, тут її складають Державна рада, окружні та регіональні суди, що мають характер «квазісудових» органів (крім правосуддя у сфе- pi управління, виконують ще й консультативно-дорадчі функції для відповідних рівнів публічної адміністрації). Можливість захисту приватними особами не лише своїх прав, а й законних інтересів у сфері публічного управ­ління органами адміністративної юстиції закріплена на конституційному рівні. У ч. 1 ст. 103 Конституції Італії визначено: «Державна рада та інші органи судової ад­міністрації мають юрисдикцію щодо захисту законних інтересів у державному управлінні, зокрема, із питань, визначених законом, а також суб’єктивних прав». Крім того, у ст. 113 італійського Основного Закону йдеться: «У відношенні актів державної адміністрації завжди до­пускається судовий захист прав і законних інтересів в органах загальної або адміністративної юстиції. Такий судовий захист не може бути виключено або обмеже­но особливими засобами оскарження або у відношенні певних категорій актів. Закон встановлює судові орга­ни, які можуть анулювати акти державної адміністрації у випадках і з наслідками, передбаченими тим же зако­ном» [56, с. 423—450]. Джованні Квадрі називає Кон­ституцію Італії «святом індивідуальних законних інте­ресів», однак скептично ставиться до цього з огляду на їх «ілюзорний характер» [57, с. 168, 169].

До 1971 р. в Італії був тільки один рівень адміністра­тивної юстиції — Державна рада, в структурі якої з 1889 р. функціонував відділ з питань адміністративної юрисдикції. У вказаному році були створені регіональ­ні адміністративні суди, а Державна рада була наділе­на повноваженнями апеляційної інстанції. В результа­ті реформ 1998—2000 рр. судді адміністративних судів отримали право приймати рішення про компенсування позивачу збитків, завданих незаконною управлінською діяльністю. Охоронювані законом інтереси, які захища­ються в італійських адміністративних судах, розгляда­ються як «переваги, юридичні можливості», які може отримати приватна особа внаслідок звернення з метою належного здійснення адміністративної влади [58].

В Італії всі управлінські рішення (як індивідуальні, так і нормативні) можуть бути оскаржені до органів адміністра­тивної юстиції. Раніше не допускалося оскарження рі­шень, прийнятих урядом при здійсненні політичної влади (Указ Короля від 26 червня 1924 р. № 1054). Однак після набрання чинності Конституцією від 22 грудня 1947 р. це правило практично не діє (за винятком випадків оскар­ження дій уряду щодо укладання міжнародних угод, при­значення певних вищих посадових осіб і розгляду клопо­тань громадян про проведення референдуму). Державна рада на основі норм ст. 97 Конституції постановила, що асоціації, які мають законний груповий інтерес, можуть звертатися до суду, якщо рішення, що є предметом оскар­ження, або дії адміністрації зачіпають права (інтереси) усіх членів однаково. Якщо інтересів заявника у справі немає, судовий розгляд не може бути подовжено. У зв’язку з цим Марія дел Пілар Мартінес Ернандес відзначає, що Дер­жавна рада в Італії визнається як «інтерес-організація», яка захищає природні багатства, національні культурні та історичні цінності та ін. [55, с. 149].

В Іспанії адміністративна гілка правосуддя почала роз­виватися в 1888 р. із часу прийняття Закону «Про ад­міністративну судову правову систему». Спочатку вона організаційно мала ознаки достатньо близької до фран­цузької («квазісудової») моделі адміністративної юстиції. А саме, вона передбачала утворення суду Державної ради, до якого входили як урядові чиновники, так і судді, що не мали права контролювати дискреційні повноваження адміністративної влади. У 1956 р. було ухвалено нову ре­дакцію цього Закону, за якою визначалося запроваджен­ня роботи спеціалізованої системи адміністративних судів. Компетенцію останніх було поширено на сферу урядування у випадках, коли обмежуються суб’єктивні права приватних осіб та не задовольняються їх законні інтереси. В 1998 р. прийнято новий Закон «Про адмі­ністративну судову юрисдикцію» № 29/1998, яким по­ліпшено ряд можливостей механізму адміністративного судового захисту (передбачено застосування тимчасових заходів, право оскаржувати управлінську бездіяльність тощо). Сьогодні до системи адміністративної юстиції в Іспанії належать судді в адміністративних справах у провінційних (мирових) судах; в окружних адміністра­тивних судах; у складі адміністративних палат Вищого суду з питань юстиції (для автономних спільнот); палати з адміністративного розгляду Національного суду (фе­деральний рівень) та палати в адміністративних справах Верховного Суду правосуддя [59].

Іспанська модель адміністративної юстиції має на меті досягнення завдань як «об’єктивного» контролю закон­ності діяльності органів влади, так і гарантій судового захисту прав і законних інтересів приватних осіб. Важ­ливість ефективного судового захисту прав та законних інтересів особи також визначена на конституційному рівні (ст. 24 Конституції Іспанії). До компетенції адмі­ністративних судів належить перевірка законності й ін­дивідуальних, і нормативно-правових адміністративних актів (навіть з мотивів виникнення сумнівів у їх право­мірності чи відповідності при виданні принципам про­порційності та обґрунтованості), а також адміністратив­них дій та бездіяльності. Основні права і свободи особи захищаються Конституційним Судом, до повноважень якого входить також вирішення питань конституцій- ності законів та вирішення спорів щодо компетенції між державою і автономними утвореннями.

Стаття 19 Закону Іспанії «Про адміністративну судову юрисдикцію» № 29/1998 встановлює, що право ініці­ювати розгляд адміністративно-правового спору в суді мають будь-які фізичні або юридичні особи, які мають право чи законний інтерес (п. «а» ч. 1). Крім того, право на позов надано і корпораціям, асоціаціям, спілкам та групам осіб, які страждають або мають законне право на права і законні інтереси групи (п. «Ь» ч. 1). Допуска­ються також позови громадян при виконанні «популяр­них дій» (позови «народної дії»), коли закон спеціально встановлює таку можливість (п. «h» ч. 1) (наприклад, в питаннях міського планування, захисту навколишнього середовища та ін.) [60].

Континентальна концепція «об’єктивного» судового контролю за діяльністю публічної адміністрації реалізо­вана і в Португалії. Сервуло Коррейя відзначає, що вра­ховуючи широку сферу застосування адміністративного права в Португалії, судове вирішення адміністративних спорів не обмежується лише питаннями адміністра­тивної нормотворчості. Воно передбачає й розв’язання суперечок, які випливають з реалізації контрактів дер­жавними органами, вирішення питань відповідальності адміністративної влади за завдані збитки або коли за­явник прагне визнання оспорюваних прав, або зобов’я­зання щодо вчинення адміністрацією певних дій [61].

У частинах 4 і 5 ст. 268 Конституції Португалії закрі­плено фундаментальне право на ефективний судовий захист для кожної фізичної і юридичної особи, чиї пра­ва або законні інтереси можуть бути порушені в діяль­ності публічної адміністрації. Зокрема, дослівно закрі­плено наступне: «Керованим гарантується ефективний судовий захист їх прав чи інтересів, що охороняються законом, у тому числі визнання цих прав або інтересів, оспорювання в судовому порядку будь-яких незаконних адміністративних актів (незалежно від їх форми), які по­рушують охоронювані законом інтереси або права, по­ширення практики прийняття сумнівних з точки зору законності адміністративних актів і превентивних захо­дів. Громадяни в рівній мірі мають право оскаржувати адміністративні норми зовнішньої дії, що порушують охоронювані законом інтереси або права» [62].

До 1974 р. у Португалії функціонувала французька «квазісудова» модель адміністративної юстиції у вигля­ді адміністративних трибуналів. Однак відтоді для вирі­шення адміністративних спорів були утворені спеціальні суди. Остання реформа адміністративних судових про­цедур була запроваджена з 1 січня 2004 р. (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ETAF) [63]. Сьогодні існує спеціалізована система судів з адміністративних і фіскальних справ, що має три інстанційні рівні. В шіст­надцяти регіонах країни є адміністративні та податкові суди (перша інстанція); другою інстанцією є Централь­ний адміністративний суд, розташований у містах Ліса­боні та Порту; а вищою — Верховний адміністративний суд (утворений ще в 1870 р.) [64].

Верховний адміністративний суд у колегіальному скла­ді вирішує юрисдикційні конфлікти між своїми секція­ми, а також між секціями Центрального адміністратив­ного суду і підсистемами адміністративних і податкових судів. Цей суд також розглядає по першій інстанції осо­бливо важливі справи (зокрема, щодо рішень Ради Міні­стрів чи Прем’єр-міністра; коли сума позову перевищує 3 млн. євро) та є судом, який забезпечує єдність судової практики в системі адміністративної юстиції (при вико­нанні апеляційних або касаційних функцій).

Судовий контроль за дотриманням адміністрацією принципів належного урядування в Португалії має «не­гативний» характер. Суди не мають права втручатися у сферу «вільного розсуду» (дискреційних повноважень) органів публічного управління, приймати рішення, згідно з якими вирішуються на користь особи індивіду­альні управлінські питання (виходячи з вимог принци­пу поділу державної влади). Сервуло Коррейя зауважує, що ця система є «активованою» лише на забезпечення законності. Однак з цією метою подати адміністратив­ний позов можуть «не лише особи, чиї суб’єктивні пра­ва порушені в діяльності суб’єктів управління, а й «гро­мадські адвокати» (асоціації) і в певних випадках самі громадяни в порядку реалізації Popularis Actio» [61].

«Інтерес-системи» контролю з боку органів адміні­стративної юстиції за діями публічної адміністрації ре­алізовані на теренах Європи також у Люксембурзі [65], Бельгії [66], Македонії [67], Угорщині [68], Чорногорії, Словенії, Сербії [48] та в цілому ряді інших держав.

«Французько-іспанська» модель адміністративної юс­тиції діє і в Мексиці. Заслуговують на увагу в зв’язку з цим положення Закону «Про фіскальну і адміністратив­ну юстицію штату Дуранго», який визначає не тільки порядок вирішення публічно-правових спорів, а і проце­дури діяльності державної і муніципальної адміністрації загалом. Таким чином, адміністративна юстиція у цьому мексиканському штаті є завершальним етапом, части­ною процесу публічного управління. У ст. 6 цього Зако­ну дається визначення заінтересованих сторін як «осіб, які мають законний інтерес у зв’язку з тим, що володі­ють правом або охоронюваним законом інтересом щодо дій або адміністративного розгляду». Також в зазначе­ній статті поняття «законного інтересу» пояснюється як «обумовлена фактичною ситуацією, передбачена право­порядком зацікавленість різних людей із загальної маси суспільства» [69]. Тобто на відміну від інших країн Ла­тинської Америки (Бразилія, Панама, Венесуела та ін.) в Мексиці допускається оскарження до адміністративних судів рішень, дій, бездіяльності адміністрації передусім тільки особисто заінтересованими особами (ст. 16 За­кону «Про фіскальну і адміністративну юстицію штату Дуранго»; ст. 40 Закону «Про правосуддя і процедури державного управління штату Наяріт» [70]).

Разом з тим мексиканський суддя Хоакін Флорес Га­льегос, враховуючи трансформацію сучасних суспільств в соціальні держави та ідеї, висловлені Марією дель Пілар Ернандес Мартінес, виступає за запровадження у цій країні системи правових можливостей захисту в адміністративній юстиції не лише колективних інтере­сів приватних осіб (певної групи або частини суспіль­ства, організацій), а й «дифузних» інтересів (невизна- ченої кількості людей, які не мають певного правового зв’язку між собою). Йдеться про надання відповідних прав на адміністративне оскарження захисникам усіх працюючих, споживачів, навколишнього природного середовища, політичних поглядів тощо. Це, на думку вказаного автора, має сприяти ефективному розвитку діяльності адміністрації в інтересах суспільства [71]. Однак очевидно, що такий підхід веде до перетворення адміністративної юстиції з правового інституту на по­літичний. Тому навіть якщо, наприклад, у Конституції Венесуели 1999 р. (ст. 26) і було визнано існування у громадськості можливості захисту своїх колективних прав («дифузних інтересів») у відносинах з апаратом публічної влади, реалізувати це право можуть лише ті особи, які здатні довести, що зазнають внаслідок ад­міністративних рішень або дій відповідної шкоди чи збитків. Крім того, право на адміністративний позов із вказаною правозахисною метою надано Уповнова­женому з прав людини та громадським асоціаціям. При цьому компетентним судом у таких випадках, як пра­вило, є не суд загальної юрисдикції, а конституційна палата Верховного Суду. Остання має повноваження «в усіх випадках «очікування» законодавства» в інтере­сах захисту суспільних інтересів» [72].

1.4.