ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ

Одним із напрямків удосконалення механізму утверджен­ня прав, свобод людини в сучасних умовах розбудови Украї­ни як правової держави слід визнати підвищення ефективнос­ті діяльності судової влади.

Традиційним інструментом у захисті суб’єктивних прав фізичних, юридичних осіб, котрі було порушено представника­ми публічної влади, є адміністративна юстиція, що зародилась і розвивалася як правовий інститут у рамках адміністративно- правової науки (науки поліцейського права). В умовах сього­дення адміністративною юстицією відображається невід’єм­ний демократичний інститут, що покликаний відповідати за захист людських прав від свавілля й зловживань владних органів.

Термін «адміністративна юстиція» поєднує в собі дві дефініції: «administratio» й «justitia»; в перекладі з латини «administratio» означає «управління», «завідування», «керів­ництво», «justitia» - «справедливість», «правосуддя», «судове відомство»^[222].

Судовий механізм адміністративної юстиції в галузі захис­ту прав людини виключає свавілля органів публічної влади й забезпечує відповідальність суб’єктів владних повноважень за свою діяльність перед людиною. Наразі важливим складником цього механізму є адміністративна юстиція, дії якої спрямова­ні на здійснення спеціалізованого судового контролю за діями та рішеннями публічної адміністрації.

Вчення про адміністративну юстицію знайшло підтрим­ку в наукових і політичних колах різних держав і сприймалося як прогресивний правовий інститут, нерозривно пов’язаний із правовою державою. Вже у позаминулому столітті було чіт­ко визначено основну ідею адміністративної юстиції - захист індивіда, який перебуває у відносинах із публічною владою.

В. С. Стефанюк зазначає, що адміністративна юстиція - це система судових органів, які контролюють дотримання закон­ності у сфері державного управління шляхом вирішення в ад­міністративному процесуальному порядку публічно-правових спорів, що виникають у зв’язку зі зверненнями фізичних чи юридичних осіб до суду щодо оскарження рішень, дій чи без­діяльності органів державної влади, органів місцевого само­врядування або їхніх посадових чи службових осіб^[223].

На думку О. О. Леонідової, адміністративною юстицією постає законодавчо регламентована діяльність судів адмініс­тративного типу щодо розв’язання публічно-правових спо­рів, котрі зароджуються через порушення законності місцево- самоврядними та державними органами^[224].

Натомість О. В. Кузьменко констатує, що на сьогодні в юри­дичній літературі простежуються три основні концепції, від­повідно до яких адміністративна юстиція визначається як:

- особливий порядок вирішення адміністративно-право­вих спорів судами та іншими уповноваженими на те держав­ними органами;

- самостійна галузь правосуддя, мета якої - вирішення судами спорів між громадянами та органами управління (ад­міністрацією) або між самими органами управління (тобто адміністративне судочинство);

- не тільки особливий вид судочинства, а й система спе­ціалізованих судів, які здійснюють адміністративне судо­чинство^[225].

Спільним для цих визначень є те, що адміністративна юстиція скрізь позиціонується як особливий порядок вирі­шення адміністративних спорів. Відмінність криється у право­вій природі суб'єктів, які уповноважені вирішувати ці спори.

У юридичній енциклопедії адміністративна юстиція виз­начається як особливий порядок вирішення спорів адмініс­тративно-правового характеру судовими органами й іншими уповноваженими на такі дії органами держави^[226].

Доречно наголосити, що до органів, які вирішують адмі­ністративно-правові спори, відносять не тільки суди, а й інші уповноважені органи. Це можуть бути органи виконавчої вла­ди, місцевого самоврядування та їхні посадові особи. В цьому разі втрачається, нівелюється зміст принципу розподілу вла­ди і створення судового контролю за публічним управлінням. Також це наштовхує на думку, що на адміністративну юстицію покладають повноваження із розгляду будь-яких справ у сфе­рі управління, а це зовсім не відповідає юридичній дійсності. Поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, які вини­кають у державі (ч. 2 ст. 124 Конституції України), знімає лише невиправдані обмеження щодо судового контролю за діяль­ністю адміністрації, але жодним чином не встановлює підміни виконавчої влади судовою.

Інший підхід до трактування поняття «адміністративна юстиція» мають автори підручника «Адміністративне право України» за редакцією Ю. П. Битяка, які зазначають насампе­ред, що адміністративна юстиція - це правосуддя, а не вико­навча сфера, що специфіка адміністративних справ вимагає при їх розгляді особливих організаційних форм і спеціальної суддівської кваліфікації, з чим доцільно повністю погодити­ся. Науковці визначають адміністративну юстицію як вста­новлений законом порядок розгляду й вирішення в судовій процесуальній формі справ, що виникають у сфері державно­го управління між громадянином чи юридичними особами, з одного боку, та органами виконавчої влади й місцевого само­врядування (посадовими особами) - з іншого, здійснюваний загальними або спеціально створеними для вирішення право­вих спорів судами^[227].

З погляду забезпечення законності в державному управ­лінні адміністративна юстиція є обов’язковим елементом сис­теми зовнішнього контролю щодо законності дій органів пуб­лічної влади та їхніх посадових осіб у частині прийнятих ними актів або вчинених ними дій (бездіяльності), які порушу­ють передбачені законом права фізичних чи юридичних осіб, що забезпечується системою судових органів у передбаченому адміністративно-процесуальному порядку.

Назагал адміністративна юстиція являє собою один зі засобів обмеження виконавчої влади, а адміністративні суди - засіб реалізації принципу поділу влади, додатковий захисний механізм суб’єктивних прав і свобод громадян^[228].

На підставі викладеного можна констатувати, що, на дум­ку більшості учених, адміністративна юстиція - це спеціалізо­ване правосуддя в сфері діяльності органів публічної адміні­страції, тобто адміністративна форма судочинства.

Виходячи з попередніх тверджень, вбачається декілька підходів до розуміння поняття адміністративної юстиції:

- по-перше, адміністративна юстиція трактується тільки як судовий розгляд справ адміністративної юрисдикції (влас­не, адміністративне судочинство). Її основну нормативну базу відповідно формує Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАСУ);

- по-друге, судовий розгляд справ адміністративної юрисдикції в рамках адміністративної юстиції може здійсню­ватися як звичайними судами, так і спеціалізованою системою адміністративних судів;

- по-третє, суб'єктно адміністративна юстиція передба­чає вирішення адміністративно-правових спорів не тільки су­дами (адміністративне судочинство), а й іншими уповнова­женими на те державними органами (скажімо, оскарження управлінських актів у позасудовому порядку). Згідно з таким підходом, нормативно-правова база адміністративної юсти­ції крім КАСУ доповнюється ще щонайменше Законом України від 2 жовтня 1996 р. «Про звернення громадян» та окремими підзаконними відомчими актами.

Наявність адміністративно-правового спору вважаєть­ся важливим критерієм для виокремлення спеціального виду судового захисту прав і свобод громадян у сфері публічного управління.

Адміністративна юстиція характеризується особливим порядком вирішення адміністративно-правових спорів. Ця особливість полягає в тому, що: а) вирішення адміністратив­них справ потребує досконалого знання адміністративного законодавства, а також особливостей публічного управління та інших сфер діяльності, натомість для вирішення цивіль­ної чи кримінальної справи достатньо знання матеріального права; б) специфіка адміністративних спорів вимагає потребу зрівняння положення сторін у суді, оскільки управлінські від­носини з самого початку передбачають юридично нерівне ста­новище сторін, де застосовуються імперативні відносини типу «влада-підпорядкування».

Таким чином, адміністративна юстиція (судочинство) - це діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішен­ня адміністративних справ, пов'язаних зі захистом прав, сво­бод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Мета і завдання адміністративної юстиції - це забезпечен­ня ефективного судового захисту прав, свобод та інтересів фі­зичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень через адміністративне судочинство^[229].

Слід підкреслити той факт, що українського інституту ад­міністративної юстиції перед утворенням незалежної України у 1991 році не існувало взагалі. Власне, це пояснюється тим, що етнічні землі України до 1990 р. перебували в складі інших держав, наприклад:

- до 1917 р. володіння Російської й Австро-Угорської імперій;

- після 1917 р. володіння Радянського Союзу, Австро- Угорської імперії, Чехословаччини, Польщі, Угорщини, Румунії^[230].

Тож історіографія розвитку і становлення адміністратив­ної юстиції в Україні пройшла складний і довгий шлях. Адмі­ністративним кодексом УРСР від 12 жовтня 1927 р. (ст. 158) передбачалася можливість оскарження розпорядчих актів управління у разі їх невідповідності закону. У ст. 56 Консти­туції УРСР 1978 р. зазначалося, що громадяни мають право у встановленому порядку оскаржити до суду дії службових осіб державних і громадських органів, які вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень і які ущемляють їхні пра­ва. Проте лише у 1987 р. з прийняттям закону СРСР «Про поря­док оскарження до суду неправомірних дій службових осіб, які ущемляють права громадян» зазначені гарантії було втілено в життя. На підставі цього Закону 25 квітня 1988 р. Цивільний процесуальний кодекс України було доповнено главою 31-А «Скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність держав­них органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлін­ської діяльності».

Неабиякий розвиток адміністративної юстиції розпочав­ся після 1990 р. Значну кількість законів України було допо­внено нормами, які передбачали можливість оскарження не­правомірних дій посадових осіб органів виконавчої влади. Відбулося значне зростання кількості розглянутих адмініс­тративних справ у судах, узагальнилася практика їх розгляду. 3 грудня 1997 р. Пленумом Верховного Суду України було при­йнято постанову № 13 «Про практику розгляду судами справ за скаргами на рішення, дії чи бездіяльність органів держав­ної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи громадян». 28 квітня 1992 р. Постановою Верховної Ради України затверджується Концепція судово-правової реформи в Україні, а згодом, 22 липня 1998 р., Указом Президента України схвалена Концепція адміністра­тивної реформи, якими передбачалося введення в Україні адміністративного судочинства та прийняття нових кодифі­кованих адміністративно-процесуальних актів. Ці положен­ня отримали своє реальне втілення в Законі України «Про су­доустрій України» (втратив чинність) від 7 лютого 2002 р., відповідно до якого судова влада реалізовувалась шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства. У 2004 р. Указом Президента України від 16 лис­топада утворюються місцеві та апеляційні адміністративні суди, а 6 липня 2005 р. приймається Кодекс адміністративного судочинства України.

На думку фахівців, запровадження адміністративної юсти­ції зумовлено необхідністю посилення гарантій захисту прав людини від свавілля з боку держави та відсутністю ефектив­ної процедури судового вирішення адміністративних справ, яка би враховувала специфіку публічно-правових відносин^[231].

Отже, конституційне універсальне правило «Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи без­діяльності органів державної влади, органів місцевого само­врядування, посадових і службових осіб» (ст. 55 Основного Закону України) потребує адекватних механізмів його реаліза­ції та контролю з боку судової влади.

Зрозуміло, що правосуддя є найбільш удосконаленим за­собом захисту інтересів, прав і свобод людини, але аж ніяк не єдиним. Певною мірою захист законних прав та інтересів людини і держави, фізичних і юридичних осіб здійснюється органами виконавчої влади, органами місцевого самовряду­вання, прокуратури. Виходячи з цього, громадянин, юридич­на особа можуть самостійно обрати спосіб захисту своїх прав, або звернутися до вищестоящого органу влади, або після цьо­го, якщо цей орган не задовольнив звернення, - до суду. Тим- часом формування судового контролю випливає з принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову з метою ство­рення механізму стримування і противаг, запобігання узурпа­ції влади будь-якою гілкою.

Переважна більшість дослідників схильні вважати, що у світі склалися два основні варіанти (моделі) організації судо­вого вирішення адміністративних спорів. Один з них втілений у більшості розвинутих країн континентально-європейської (статутної) системи права і передбачає існування в межах су­дової влади окремої спеціалізованої гілки адміністративних судів (Франція, Німеччина, Італія, Польща, Туреччина) або спе­ціалізованих адміністративних палат у структурі загальних судів (Іспанія, Нідерланди, Швейцарія). Безумовною перева­гою такої моделі є професіоналізм і досвідченість професійних суддів, виходячи з їхньої чіткої спеціалізації. Неординарність цієї моделі пояснюється також існуванням особливої процеду­ри розгляду судами адміністративних справ.

У державах англосаксонської (прецедентної) системи пра­ва повноваження щодо розгляду позовів проти адміністрації належать загальним судам (Велика Британія, Канада, США). Такий підхід дає змогу уникнути труднощів, які інколи вини­кають у країнах, що дотримуються попередньої моделі, при обранні особою компетентного суду у зв'язку з множинністю різних судів. Однак досвід усе-таки показує, що контроль над адміністрацією з боку загальних судів не є неодмінно кращою гарантією для захисту прав громадянина.

Причину існування названих моделей можна побачити у відмінних концепціях права, яких дотримуються правові доктрини статутної і прецедентної систем права. Для статут­ної системи права характерний поділ права на публічне і при­ватне. У державах, де публічне, насамперед адміністративне, право одержало значний розвиток, поширена думка, що спірні правовідносини у сфері публічного управління повинні ви­рішуватися автономною юрисдикцією - спеціалізованими адміністративними судами. Адміністративні суди керують­ся нормами публічного права, натомість суди цивільної юрис­дикції застосовують найперше норми приватного права.

Навпаки, країни прецедентного права виходять з іншої за­сади: адміністрація підпорядковується тим самим правилам, що й громадяни та юридичні особи, а тому спори між ними ви­рішуються загальними судами у звичайному порядку.

Система адміністративної юстиції в зарубіжних країнах формувалася тривалий час. Нині у світовій практиці склалися такі основні моделі адміністративної юстиції: континентальна (романо-германська), англосаксонська (англо-американська) і традиційна. У другій половині XIX століття в більшості країн Західної Європи - у Німеччині, Іспанії, Італії, Голландії, Бельгії та інших - були також засновані адміністративні суди^[232].

І. М. Винокурова також виділяє дві основні моделі адміні­стративної юстиції, що склалися саме в західних країнах: англо- американську та континентальну. Англо-американська харак­теризується відсутністю адміністративних судів та наявніс­тю великої кількості адміністративних трибуналів - «квазісу- дових» органів, підконтрольних загальним судам. У континен­тальній моделі вбачається наявність адміністративних судів, які певною мірою відділені від судів загальної юрисдикції^[233].

У науковій літературі існує й інша класифікація моделей адміністративної юстиції, зокрема, В. В. Решота виокремлює такі чотири основні моделі (системи) забезпечення правового захисту громадян у сфері публічного права:

1) адміністративну (французьку, управлінську) модель, у якій органи адміністративної юстиції входять до складу ор­ганів державного управління та у своїй діяльності не є підкон­трольними загальним судам;

2) адміністративно-судову (німецьку) модель, що харак­теризується створенням спеціалізованих судів для вирішення адміністративних спорів, які входять у загальну судову систе­му, проте у своїй діяльності є незалежними від адміністратив­них органів та звичайних судів;

3) квазісудову (англосаксонську, англо-американську) мо­дель, за якою основна маса адміністративних справ розгля­дається спеціальними трибуналами (агентствами, комісі­ями та ін.), які не входять до системи загальних судів, проте перебувають під їхнім контролем, а також можуть бути ними розглянуті;

4) загальносудову модель, яка полягає у розгляді та вирі­шенні судами загальної юрисдикції (в порядку окремого про­вадження) при використанні цивільно-процесуальної форми скарги на дії (рішення) органів державного управління пору­шених прав та свобод^[234].

Ю. С. Педько підкреслює, що континентальний досвід орга­нізаційної побудови системи адміністративної юстиції перед­бачає головно дві організаційні моделі, які мали найвагомі­ший вплив на підходи щодо визначення організаційної мо­делі адміністративної юстиції в інших країнах, - французьку і німецьку. Правова природа французької адміністратив­ної юстиції поступово змінила пріоритети з управлінських на загальносудові^[235].

Континентальна модель адміністративної юстиції ха­рактеризується наявністю адміністративних судів, які здій­снюють правосуддя з публічно-правових спорів відповід­но до чітко встановлених процесуальних норм. Окремі види публічно-правових спорів можуть вирішуватися спеціалізо­ваними адміністративно-судовими установами. У цілому кон­тинентальна модель побудови адміністративної юстиції, заса­ди якої були закладені у Франції та Німеччині, у подальшому розвинулася в таких країнах, як Португалія, Італія, Польща, Греція, Нідерланди, Болгарія та ін.

Для англо-американської моделі притаманна відсутність спеціалізованих судів і досить широкі повноваження судів за­гальної юрисдикції щодо розгляду адміністративних спорів поряд із цивільними справами. Подібний підхід застосову­ється в Сполученому Королівстві Великобританії і Північної Ірландії, Йорданії, Лівії, Судані, Саудівській Аравії.

М. Д. Кухар вважає, що перелік моделей адміністратив­ної юстиції може бути доповнений і моделлю змішаного ха­рактеру. Наприклад, у Японії під впливом особливого мен­талітету перевага надається не контролю з боку правоохо­ронних органів (прокуратури, суду), а «внутрішньому», влас­не адміністративному контролю зі специфічними прими- рювальними процедурами. Зокрема, для вирішення спо­рів у сфері публічного управління застосовуються заходи адміністративно-консультативного характеру. Скарга фізич­ної особи, права якої порушені, направляється до Департамен­ту адміністративного нагляду незалежного Агентства з адмі­ністративного менеджменту. Після цього така скарга переда­ється адміністративному консультанту, який направляє її до органу публічної адміністрації, дії якого оскаржуються, з ме­тою усунення причин скарги. Адміністративний консультант у такому випадку виступає посередником між скаржником і органом публічної адміністрації. У разі невирішення спору в ад­міністративному порядку скарга подається до суду. Отже, в цій країні законодавчо встановлено порядок оскарження рішень і дій органів публічної адміністрації як в адміністративному, так і в судовому порядку^[236].

Таким чином, відповідь на питання, який орган і як здій­снюватиме адміністративну юстицію в певній конкретній дер­жаві, є неоднозначною. Конституції як основні закони держав можуть закріпити цю функцію за різними державними ор­ганами: за загальними судами (Росія, Ізраїль, Данія); за спе­ціальними адміністративними судами (Франція, Німеччина); за адміністративними органами (адміністративними трибуна­лами у Великобританії, Шотландії й Уельсі; адміністративни­ми комісіями, агентствами у США); за змішаними органами - адміністративнимиабозагальнимисудамитаадміністративно- юрисдикційними органами адміністрації (Бельгія, Індія, Канада, Нідерланди, Єгипет, Швейцарія та ін.).

С. Ю. Войнолович влучно зазначає, що організаційна по­будова адміністративної юстиції в окремих країнах має свої особливості, які не завжди можна розглянути в рамках тра­диційних моделей, запропонованих у юридичній літературі. Автор вважає, що адміністративна юстиція може існувати в різноманітних організаційних формах, а тому зводити її ви­ключно до функціонування системи незалежних адміністра­тивних судів (тобто до адміністративного судочинства) є по­милковим. Водночас, при порівнянні різних способів органі­зації вирішення адміністративних спорів, очевидна перевага належить судовій формі захисту прав і свобод особи^[237].

Слід зазначити, що в Україні інститут адміністратив­ної юстиції створений за зразком континентальної моделі та реалізується у формі адміністративного судочинства. Так, у ст. 20 КАС України констатується, що в Україні існують міс­цеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адмініс­тративні суди^[238].

Запровадження адміністративної юстиції (адміністратив­ного судочинства) для розгляду спорів у сфері управлінської діяльності на професійній основі - це ще один крок до розбу­дови сучасної правової держави, громадянського суспільства та захисту прав і свобод людини в нашій державі.

2.