2.3. Методи адміністративної діяльності публічної адміністрації стосовно реформування місцевих судів в Україні

Судова влада в Україні відіграє важливу роль в захисті прав та свобод громадян. Зокрема, суд є основним органом, який покликаний вирішувати юридичні суперечки, тому він повинен діяти ефективно, справедливо та незалежно від будь-якого іншого державного органу чи фізичної особи, що може вплинути на судове рішення.

Реформування місцевих судів в Україні відбувалося вже багато разів, однак це не призвело до позитивних наслідків. З одного боку корупція, а з іншого - вплив владних органів не дозволяють встановити абсолютну незалежність судової влади. Це підтверджується й соціологічними опитуваннями Центру Разумкова, які свідчать, що суди системно почали використовуватися не за призначенням і не за тими принципами, які є природними для правової системи. На думку експертів цього центру сьогодні лише 7% громадян України довіряють судам, а 72% переконані, що суди не є незалежними [150]. Повністю ми не можемо погодитися із цими даними, однак те, що рівень довіри до суду є низьким залишається фактом. Тож реформування судової влади в умовах сьогодення є не просто потребою громадянського суспільства, це є необхідністю.

Становлення та розвиток України як правової держави відбувається в умовах реформування різних сфер суспільного життя, органів державної влади, у тому числі й судової системи. Одним із завдань реформування судової системи є забезпечення гарантованого Конституцією України права на судовий захист. Вагомим напрямком забезпечення справедливого правосуддя, у якому реалізується судова влада, є належне управління судовою системою, що нині, в умовах її реформування, зазнає суттєвих змін. Управління судовою реформою має свої особливості, що визначаються характером державних завдань та функцій, принципів, методів та форм управлінської діяльності. Ці та низка інших обставин обумовлюють доцільність розгляду управління судовою реформою як окремого виду адміністративно-політичної діяльності держави.

Як зазначає вищий орган суддівського самоврядування, завданням подальшого розвитку правосуддя є реальне утвердження верховенства права в суспільстві й забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд у незалежному та неупередженому суді [146]. Проблеми пов’язані з фінансуванням, політичною залежністю, кадровим забезпеченням, впливом суспільства на суддів, а також прозорістю судових процесів і документів, тому для вирішення поточних питань потрібно з’ясувати, які методи потрібно застосовувати, щоб покращити право на судовий захист громадян України.

Значну роль у функціонуванні будь-якої сфери відіграють методи, які використовуються, в нашому випадку публічною адміністрацією, для реформування місцевих судів в Україні. Тобто як науковець у своєму дослідженні обирає методи для роботи над тією чи іншою науковою працею, так і для місцевих судів в Україні мають обиратися найсприятливіші методи, які можуть використовуватися в цій сфері.

Таким чином, методи адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо реформування місцевих судів в Україні в механізмі держави зумовлюють актуальність даного питання. Оскільки незалежність, справедливість та ефективність судового захисту прав та свобод громадян є досить спірним чинником на даний момент, він потребує особливого дослідження в науковій сфері.

Відповідно до тлумачного словника «метод» (від гр. methodos - «шлях, спосіб дослідження, навчання викладу» - це сукупність прийомів і операцій пізнання і практичної діяльності; спосіб досягнення певних результатів у пізнанні і практиці. Застосування того чи іншого методу визначається метою пізнавальної або практичної діяльності, предметом вивчення або дії та умовами, в яких здійснюється діяльність. Кожна сфера людської діяльності має свої специфічні методи: можна говорити про методи художньої творчості; методи оброблення інформації; методи ведення війни і т. ін. Так, філософія розглядає переважно методи пізнання [142].

Слід зазначити, що в юридичній літературі існують певні труднощі з розумінням категорії методу, з відокремленням її від форми публічного адміністрування, а також методу правового регулювання. Методи публічного адміністрування застосовуються владними суб’єктами адміністративного права (публічною адміністрацією). Форма є первинною щодо методу. Вона вказує, що конкретні дії публічної адміністрації здійснюються через оформлення їх, наприклад, у правовий акт, що тягне за собою юридичні наслідки. Метод у свою чергу дає можливість побачити характер взаємовідносин між суб’єктом і об’єктом впливу. Він обов’язково виражений у формі публічного адміністрування. Інакше кажучи, якби не було форми публічного адміністрування, методи публічного адміністрування втратили би будь-який сенс. Наприклад, як можна застосувати заходи адміністративного стягнення або надати ліцензію фізичній чи юридичній особі без документального оформлення таких дій, тобто без прийняття відповідного правового акта публічного адміністрування. Таким чином стає очевидним нерозривний зв’язок методу діяльності публічної адміністрації з її формами [63, с. 477].

Тобто в адміністративному праві поняття «метод» використовується для розуміння яким чином відбувається те чи інше явище або здійснюється правовий процес.

Слід звернути увагу на визначення методу державного управління, яке більшість дослідників визначають як способи, прийоми, шляхи досягнення цілей, вирішення завдань та здійснення його функцій і повноважень [105, с.

72]. При цьому, на думку С. Стеценко - це способи і засоби впливу органів державного управління чи посадових осіб на керовані об’єкти [145, с. 175]. У свою чергу Ю. Битяк вважає, що це науково обґрунтовані, дозволені законом способи впливу на керовані об’єкти з метою найбільш правильного оперативного вирішення управлінських завдань і досягнення максимальної ефективності управління [12, с. 157].

Б. Підгорний зазначає, що в філософському словнику «метод» у найбільш загальному значенні - це спосіб досягнення мети, певним чином упорядкована діяльність. При цьому вчений наголошує, що серед науковців немає єдиного погляду на термін «метод», і в науковій літературі він визначається як спосіб, прийом, досягнення поставленої мети [107, с. 60]. Цієї ж позиції дотримується й В. Коваленко, який вважає, що в загальноприйнятому розумінні метод означає спосіб, прийом практичного здійснення чого-небудь [63, с. 482].

В адміністративно-правовому аспекті під методами адміністративної діяльності розуміються способи цілеспрямованого пливу на поведінку громадян, а також діяльність підприємств і організацій в інтересах забезпечення громадського порядку [68]. Додаючи та конкретизуючи, автори навчального посібника «Загальне адміністративне право» В. Галунько, В. Курило, С. Короєд та ін. зазначають, що методи адміністративної діяльності публічної адміністрації - це способи, прийоми цілеспрямованого впливу норм адміністративного права на поведінку учасників

адміністративно-правових відносин із метою публічного забезпечення прав і свобод людини та громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства й держави [29, с. 151].

На думку І. Ігнатченко, методи державного управління - це прийоми й засоби цілеспрямованого владно-організаційного впливу на підпорядковані об’єкти, що відповідають характеру й обсягу повноважень (компетенції) органів виконавчої влади (посадових осіб) з реалізації завдань і функцій у визначеній сфері, а також особливостям організаційно-правового статусу керованих об’єктів [51].

Ми вважаємо, що основними суб’єктами, які забезпечують реформування місцевих судів в Україні, є: Вища рада правосуддя, Вища кваліфікаційна комісія суддів, Президент України та інші органи суддівського самоврядування. Відповідно, у своїй діяльності вони використовують методи у сфері забезпечення реформування місцевих судів в Україні.

А. Іванищук виділяє такі методи адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації щодо реформування судової влади: морально-етичні - заходи, пов’язані з вихованням, роз’ясненням і популяризацією у громадян поваги до суду як провідної соціальної цінності в умовах функціонування державно-правової дійсності; соціальні - заходи, пов’язані зі створенням суддям та апарату суду комфортних умов для праці, побуту й відпочинку; економічні - заходи, пов’язані з фінансовим та іншим матеріальним забезпеченням суддів та апарату суду; адміністративні - класичні методи адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації, заходи заохочення, переконання й примусу; заходи інспектування та контролю [49].

С. Кічмаренко визначив, що методами адміністративної діяльності щодо забезпечення незалежності судової влади в Україні є способи, засоби та прийоми позитивного і негативного впливу правового й організаційного характеру на осіб, які посягають на незалежність судової влади та самих суддів, як профілактичний засіб недопущення їх шантажу сторонніми особами, які спрямовані на попередження, припинення та накладення санкцій за посягання на незалежність судової влади [60].

Також для реформування судової влади слід застосовувати методи, які допомагають зміцнювати її незалежність, С. Кічмаренко зазначає, що методи адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо забезпечення судової влади в Україні поділяються на дві категорії: заходи позитивного впливу на судову владу - як способи, прийоми, що захищають суддів і судову владу в цілому від протиправних посягань; заходи негативного впливу - як способи, прийоми профілактичного впливу на суддів як носіїв суддівської влади, які мають бути настільки законослухняними, щоб суб’єкти протиправного впливу не змогли знайти на них компромат; способи посягань на судову владу є своєрідним антиподом методів адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо забезпечення незалежності судової влади, які за суб’єктами протиправного впливу поділяються на такі: кримінальні елементи посягають на незалежність судової влади таким чином: здійснюють убивства представників судової влади або членів їх сімей, завдають їм тяжких, середньої тяжкості та легких тілесних ушкоджень і погрожують убивством; пошкоджують, знищують або викрадають їх майно; здійснюють незаконний нагляд за суддями та іншими представниками судової влади; маргінальні елементи (родичі засуджених осіб, сторони судового процесу, які не задоволені судовим рішенням), які погрожують, ображають суддів, здійснюють щодо них хуліганські дії; суб’єкти псевдогромадянського суспільства (журналісти, що працюють на замовлення, учасники АТО, що не реалізували себе в цивільному житті й потрапили під вплив сторін судового конфлікту) протиправно впливають на судову владу шляхом оприлюднення неправдивої чи вирваної з контексту інформації про суддів, проведення замовних журналістських розслідувань, протиправного пікетування приміщень судів, зриву судових засідань, ображання суддів; політики, які тиснуть на суддів, членів ВККС та Вищу раду правосуддя з використанням прохань і шантажу через засоби телефонного права, підкупу, незаконного збору конфіденційної інформації; працівники прокуратури та правоохоронних органів, що можуть тиснути на суддів шляхом порушення кримінальних проваджень за псевдофактами завідомо неправосудних рішень, шантажу порушити кримінальне провадження, протиправного допиту помічників судді та секретарів судового засідання; здійснення незаконного прослуховування телефонних розмов, кореспонденції вайберу тощо. Псевдоправовими способами протиправного тиску на судову владу є такі:

1) протиправне заохочення (підкуп, обіцянка переведення до іншого суду);

2) протиправне переконання (шантаж, погрози, замовні статті, журналістські розслідування; пікетування суду, судових засідань, образа суддів, наклеп, протиправні допити помічників судді та секретарів судових засідань);

3) протиправний примус (пошкодження, викрадення майна, викрадення суддів або їх родичів). Провідними методами адміністративної діяльності щодо забезпечення незалежності судової влади від вищеназваних небезпек є:

1) організаційно-охоронні: охорона приміщень суду, охорона помешкань суддів, забезпечення особистої безпеки судді, членів його сім’ї та майна;

2) кримінально-правові: арешт, засудження злочинців, які посягають на суддів, судову владу;

3) організаційно-кадрові: суддів легалізують, звільняють, притягують до дисциплінарної відповідальності тільки судді;

4) організаційно-публічні: роз’яснення на телебаченні, в інших засобах ЗМІ, інформація про діяльність судової влад; заповнення й розміщення електронних декларацій на сайті Державного агентства з питань запобігання корупції;

5) організаційно-розвивальні (залучення до судової влади учасників

АТО);

6) організаційно-професійні: належне матеріальне забезпечення суддів; - до адміністративних санкцій, що спрямовані на захист суддів,

належать покарання, передбачені в ст. 185-3 КУпАП «Прояв неповаги до суду» [60].

Визначення сутності та особливостей адміністративно-правових засад реформування місцевих судів в Україні нині не отримало належного теоретико-правового опрацювання. У вітчизняних наукових джерелах указані питання розглядаються фрагментарно, без комплексного підходу, лише як окремий напрямок адміністративно -політичної діяльності держави. У зв’язку з цим сутність та особливості управління судовою реформою залишаються практично не дослідженими, а концептуальні підходи до даної проблеми відзначаються суперечливістю та непослідовністю, що не сприяє формуванню єдиної наукової концепції та практичному вирішенню адміністративно-правового забезпечення проведення судової реформи.

З погляду спрямованості норм адміністративного права можна виділити такі методи:

- зовнішньої організаційної діяльності публічної адміністрації щодо реформування судової влади (реалізація конституційного права громадян на судовий захист, кадрове забезпечення діяльності суддів, призначення суддів на адміністративні посади, контроль за діяльністю суддів);

- внутрішньої організаційної діяльності у сфері судоустрою (публічно- службові відносини в системі судоустрою, організація документообігу в судах, суддівське самоврядування, інформаційне й матеріально-технічне забезпечення) [49].

Слушним прикладом у цій сфері є те, що діяльність посадових осіб апарату суду в повному обсязі підпадає під метод заохочення. Відповідно до ст. 47 Закону України від 10 грудня 2015р. «Про державну службу» до державних службовців можуть застосовуватися преміювання та інші види заохочення: преміювання державних службовців, які займають посади державної служби груп 2, 3, 4, 5 здійснюється керівником державної служби в державному органі, органів влади Автономної Республіки Крим або їх апаратів у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менше як 10% посадових окладів та економії фонду оплати праці - щомісячно відповідно до їх особистого внеску в загальні результати роботи; щорічно за результатами оцінювання службової діяльності в разі отримання відмінної оцінки - до 100% посадового окладу; преміювання державних службовців, які мають посади державної служби першої групи здійснюється в межах фонду преміювання, зазначеного в частині першій цієї статті, у порядку, визначеному суб’єктом призначення [119].

Однак метод заохочення може бути застосований тільки для посадових осіб апарату суду та суддів у відставці, але не для суддів, які на цей момент перебувають на посаді, підтвердженням цього є п. 9 ст. 56 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 06.12.16 №31, який підтверджує, що суддя до звільнення з посади або припинення його повноважень не може бути нагороджений державними нагородами, а також будь-якими іншими нагородами, відзнаками, грамотами. Суддя може бути нагороджений державними нагородами лише за виявлену ним особисту мужність і героїзм в умовах, пов’язаних із ризиком для життя [124].

Таким чином, посадові особи апарату суду та судді у відставці можуть бути заохочені: 1) преміями; 2) достроковим присвоєнням рангу; 3) представленням до відзнаки державного органу або органу місцевого самоврядування (подяка, почесна грамота, тощо); 4) представленням до урядової відзнаки (подяка, почесна грамота тощо); 5) представленням до державної нагороди.

Ми вважаємо, що такий підхід законодавця є неправильним, адже суддям особливо потрібен стимул для ефективної та справедливої роботи. Тому це дасть можливість зменшити рівень корупції судової влади.

Далі перейдемо до більш загальних методів адміністративної діяльності публічної адміністрації, які, на нашу думку, є провідними в реформуванні судової системи України.

Метод переконання - це вплив на наявні у працівника стимули з використанням логічних і психологічних прийомів з метою перетворення завдання у свідомий обов’язок, внутрішню потребу працівника виконувати доручення. Адміністративна діяльність тільки в тому разі може розраховувати на успіх, якщо поєднується з методами переконання, доповнюється ними і спирається на них [21].

Для переконання характерними є такі ознаки: воно використовується постійно і щодо всіх осіб, що перебувають у зоні впливу суб’єктів публічної адміністрації; забезпечують добровільне виконання правових норм, законних вказівок і приписів; у кінцевому підсумку виховують правові переконання об’єктів публічного управління та «звичку» свідомо дотримуватися правових норм [30].

Як зазначив С. Кічмаренко, метод переконання відіграє важливу роль у реформуванні судової влади, адже він стимулює суддів до належного виконання своїх обов’язків за допомогою позитивного впливу на їхню свідомість. Таким чином, даний метод безпосередньо впливає на якість забезпечення прав та свобод людини. Крім того, він є необхідною умовою нормального функціонування суспільства взагалі, а також кожного публічного органу чи об’єднань громадян в адміністративній діяльності [60].

Таким чином метод переконання здійснює стимулюючий ефект для роботи судді та є необхідним для якісного та справедливого забезпечення прав та свобод громадян України.

До наступного методу слід віднести адміністративний примус - це визначені нормами адміністративного права заходи фізичного або психологічного впливу публічної адміністрації на фізичних та юридичних осіб - у вигляді особистих майнових, організаційних обмежень їх прав, свобод та інтересів - у випадках вчинення цими особами протиправних діянь або в умовах надзвичайних обставин, з метою попередження та припинення протиправних діянь, забезпечення провадження в справах про правопорушення, притягнення винних осіб до відповідальності, попередження та локалізації наслідків надзвичайних ситуацій [30].

Відповідно за призначенням заходи адміністративного примусу поділяються на три групи: 1) адміністративно-запобіжні заходи; 2) заходи адміністративного припинення; 3) адміністративні стягнення (санкції).

Адміністративно-запобіжні заходи мають чітку профілактичну спрямованість та орієнтовані на недопущення вчинення правопорушень у майбутньому. Тобто це комплекс способів морального, фізичного, організаційного впливу, який дозволяє виявляти і не допускати правопорушення та забезпечувати правопорядок за різних обставин [30].

До адміністративно-запобіжних заходів належать деякі способи негативної діяльності, що входять до компетенції Вищої ради правосуддя, наприклад - запити Вищої ради правосуддя, її органів та членів Вищої ради правосуддя. Згідно зі ст. 31 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» для здійснення своїх повноважень вона має право витребувати та одержувати на їх запит необхідну інформацію та документи від суддів, судів, органів суддівського самоврядування, інших органів та установ у системі правосуддя; органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб; юридичних осіб. Ще одним прикладом адміністративно- запобіжного заходу є п. 1.1 ст. 62 в якому вказано, що суддю може бути тимчасово відсторонено від здійснення правосуддя за рішенням Вищої ради правосуддя у зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності [117].

Таким чином, Вища рада правосуддя може подавати запити на які відповідають різноманітні судові й інші органи, що є своєрідним заходом адміністративного примусу, який за своєю сутністю є попереджувальним. Однак потрібно враховувати його природу як заходу адміністративного примусу та використовувати дуже обачно.

Заходи адміністративного припинення мають за мету своєчасне реагування на ті чи інші антигромадські діяння, припинення, переривання протиправної поведінки і тим самим - недопущення настання її шкідливих наслідків. Вони спрямовані на примусове переривання (припинення) діянь, які мають ознаки адміністративного правопорушення, а в окремих випадках і кримінально-правовий характер, недопущення шкідливих наслідків протиправної поведінки, забезпечення провадження у справі про адміністративне правопорушення і притягнення винних до адміністративної, а в окремих випадках - до кримінальної відповідальності [30].

До методів адміністративного припинення можна віднести деякі заходи адміністративної діяльності Вищої ради правосуддя. Так, виключно цей орган має право дати подання про надання згоди на затримання судді, утримання його під вартою чи арештом (п.1 ст. 58. Закону України «Про вищу раду правосуддя»). Зрозуміло, що такий захід має застосовуватися виключно після вивчення всіх матеріалів, поданих правоохоронними органами (адже на Вищу раду правосуддя покладається значна відповідальність за забезпечення незалежності суддів, недопущення тиску на них, певних осіб через професійну діяльність чи з особистих мотивів), судом, за винятком затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину [117 ].

Отже, подання про надання згоди на затримання судді, утримання його під вартою чи арешту є своєрідним адміністративно-запобіжним заходом, який забезпечує потреби кримінального процесу у сфері судової влади. Цей захід є жорстким, і йому має передувати глибока перевірка оригіналів усіх документів та інших доказів, які надають правоохоронні органи з метою отримання подання, оскільки на Вищу раду правосуддя покладається значна відповідальність за забезпечення незалежності суддів, недопущення тиску на них.

Адміністративні стягнення (санкції) відрізняються від двох інших видів заходів примусу метою, фактичними підставами, правовими наслідками та процесуальними особливостями їх застосування. Вони характеризуються стабільністю змісту, призначення та застосовуються лише до винних у вчиненні правопорушень. Вони мають репресивний і каральний характер. У сфері забезпечення незалежності судової влади санкції адміністративно - правових норм мають значну специфіку. Первинною в цьому випадку є те, що вони визначаються правовими нормами Кодексу про адміністративні

правопорушення та спеціальними суддівськими законами (законами України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про Вищу раду правосуддя») [30].

Таким чином, положення п. 2 ст. 62 Закону України «Про Вищу Раду правосуддя» визначають підстави тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя: суддю може бути тимчасово відсторонено від здійснення правосуддя за рішенням Вищої ради правосуддя. Такими підставами є притягнення судді до кримінальної відповідальності; проведення кваліфікаційного оцінювання; застосування дисциплінарного стягнення до судді. В тому числі і п. 1.3 ст.62 в якому зазначено, що суддю може бути тимчасово відсторонено від здійснення правосуддя за рішенням Вищої ради правосуддя в порядку застосування дисциплінарного стягнення. [117].

Однією з важливих санкцій є примусове переведення судді з одного суду до іншого, що здійснюється на підставі та в межах рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, коли для цього є дійсні підстави та підтверджувальні матеріали (ст. 70). Відповідно переведення здійснюється в передбаченому законом порядку: тож спочатку суддя, стосовно якого розглядається питання про переведення з одного суду до іншого, запрошується на засідання Вищої ради правосуддя. Після цього відбувається розгляд сутності питання про переведення судді з одного суду до іншого. Кінцевим етапом є ухвалення Вищою радою правосуддя вмотивованого рішення про переведення судді до іншого суду або залишення його в тому самому (ст.71) [117].

Найбільш суворою санкцією, що передбачена для суддів в Законі України «Про Вищу раду правосуддя» є звільнення судді з посади за порушення ним вимог щодо несумісності, вчинення суддею істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді, а також порушення суддею обов’язку підтвердити законність джерела походження майна. Такі правопорушення розглядаються на засіданні Вищої ради правосуддя, після якого вона має винести вмотивоване рішення (ст.55) [117].

Таким чином у процесі розгляду справ про адміністративні правопорушення посадові особи Вищої ради правосуддя мають право накладати на винних суддів певні санкції, що є особливим видом адміністративного примусу. Санкції, що передбачені для суддів, виконують ще й превентивну функцію, за допомогою якої влада намагається не допустити порушення законних прав і свобод громадян через недобросовісне правосуддя.

Отже, методи адміністративної діяльності спеціальної публічної адміністрації у сфері забезпечення реформування місцевих судів в Україні - це способи, засоби та прийоми цілеспрямованого впливу правового й організаційного характеру, які засновані на основі реалізації адміністративно-правових норм на поведінку учасників адміністративно - правових відносин у сфері діяльності судової гілки влади з метою її реформування та вдосконалення. А саме: для більш ефективного забезпечення незалежності і недоторканості суддів та функціонування судової гілки влади в цілому, що дає можливість забезпечити права громадян на справедливе та гуманне правосуддя. Виявлено, що такими суб’єктами є: Вища рада правосуддя, Вища кваліфікаційна комісія суддів, президент України та інші органи суддівського самоврядування.