Дисциплінарна та матеріальна відповідальність службовця в органі місцевого самоврядування

Дисциплінарна відповідальність є одним із видів юридичної відповідальності, який застосовується до службовців органів міс­цевого самоврядування за вчинення дисциплінарного проступку.

Разом із тим, положеннями Закону «Про службу в органах міс­цевого самоврядування» порядок та підстави притягнення служ­бовців органів місцевого самоврядування до дисциплінарної відпо­відальності не встановлено, хоча й одним з основних принципів, на яких здійснюється служба в органах місцевого самоврядування є принцип персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків (ст. 4 цього Закону).

Натомість, у ст. 19 Закону України «Про службу в органах місце­вого самоврядування» встановлено, що особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування забезпе­чуються у порядку, передбаченому законом. Враховуючи, що та­кий спеціальний закон не прийнято, відповідно до ч. 4 ст. 5 України «Про службу в органах місцевого самоврядування» і в цьому випад­ку слід звертатися до законодавства про працю. Так, ст. 147 КЗпП України передбачено можливість застосування одного з таких стяг­нень: 1) догана; 2) звільнення. Таким чином, за один дисциплінарний проступок застосовується лише одне дисциплінарне стягнення.

В теорії права серед підстав притягнення до юридичної відпо­відальності виокремлюють нормативну, фактичну та процедурну, що повністю є актуальним і для дисциплінарної відповідальності.

Норліативна підстава передбачає наявність норми права, якою встановлено дисциплінарну відповідальність (або можливість за­стосування дисциплінарних стягнень).

Фактична підстава передбачає наявність факту вчинення дис­циплінарного проступку. Під дисциплінарним проступком розумі­ється суспільно шкідливе протиправне винне діяння (дія або без­діяльність), що полягає у невиконанні або неналежному виконанні службових обов’язків, або іншому порушенні службової дисциплі­ни, за яке законом передбачено дисциплінарну відповідальність¹. Оскільки, як уже зазначалося, переліку дисциплінарних проступ­ків, за вчинення яких службовці органів місцевого самоврядуван­ня може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності, не встановлено, спеціалізуючи положення КЗпП України слід навести такі прояви дисциплінарних проступків: а) порушення службової дисципліни, зокрема внутрішнього трудового розпорядку; б) по­рушення правил етичної поведінки (зокрема, положень Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування^[383]); в) невиконання або неналежне вико­нання посадових обов’язків, зокрема, невиконання рішень відповід­ної ради тощо.

Процедурна підстава має вираження у здійсненні передбаченого законодавством порядку (дисциплінарного провадження, службо­вого розслідування, перевірки тощо) з метою виявлення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку, за резуль­татами якого ухвалюється правозастосовний акт уповноваженого суб’єкта про накладання дисциплінарного стягнення.

Процедура застосування дисциплінарних стягнень детально не регламентується, і законодавством про працю встановлено лише необхідність дотримання певних умов під час застосування дис­циплінарних стягнень, зокрема, отримання письмових пояснень від порушника трудової дисципліни (ч. 1 ст. 149 КЗпП України).

Дисциплінарне стягнення може застосовуватися лише уповнова­женим суб’єктом.

Дисциплінарне стягнення може бути застосовано тільки в уста­новлений законом строк. Так, згідно зі ст. 148 КЗпП України дис­циплінарне стягнення застосовується безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв’язку з тимча­совою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисци­плінарне стягнення не може бути накладено пізніше шести місяців з дня вчинення проступку. Оскарження службовцем органу місце­вого самоврядування дисциплінарного стягнення здійснюється в судовому порядку (за правилами адміністративного судочинства).

Матеріальна відповідальність є видом юридичної відпові­дальності, що настає у разі завдання матеріальної шкоди незакон­ними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових осіб органів місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень. Ця відповідальність характеризується, насамперед, правовідновлю- вальним характером, тобто метою відшкодування завданої шкоди, та не залежить від притягнення до інших видів юридичної відпо­відальності.

У залежності від підстав та порядку застосування слід розрізня­ти матеріальну відповідальність службовців органів місцевого само­врядування безпосередньо перед органом місцевого самоврядуван­ня та перед територіальною громадою.

У першому випадку йдеться про матеріальну відповідальність службовців органів місцевого самоврядування за матеріальну шко­ду, завдану органу місцевого самоврядування порушенням покла­дених на них посадових обов’язків, внаслідок винних протиправ­них дій чи бездіяльності.

Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування» притягнення службовців органів місцевого самоврядування до ма­теріальної відповідальності в такому випадку окремо не регулю­ється, згідно з ч. З ст. 7 цього Закону, правові підстави матеріальної

відповідальності визначаються законодавством про працю, зокрема КЗпП України, Законом «Про визначення розміру збитків, завда­них підприємству, установі, організації розкраданням, знищенням (псуванням), недостачею або втратою дорогоцінних металів, доро­гоцінного каміння та валютних цінностей»^[CCCLXXXV], іншими підзаконними актами.

Розмір матеріальної відповідальності залежить від розміру ма­теріальної шкоди та умов, за яких її було заподіяно. Обмежена матеріальна відповідальність застосовується у розмірі матері­альної шкоди, завданої органу місцевого самоврядування, але не більше середнього місячного заробітку (застосовується в усіх ви­падках, окрім вичерпного переліку випадків, в яких передбачено повну матеріальну відповідальність). Повна матеріальна відпові­дальність застосовується у повному розмірові завданої матеріаль­ної шкоди та лише у випадках, передбачених чинним законодав­ством. Так, згідно з ч. 1 ст. 134 КЗпП повна матеріальність настає у випадках, коли шкоду завдано діями працівника, які мають ознаки діянь, переслідуваних у кримінальному порядку (п. 3) або якщо йдеться про службову особу, винну в незаконному звільнен­ні або переведенні працівника на іншу роботу (п. 8), тощо. Крім того, ч. 5 ст. 130 КЗпП України допускається можливість добро­вільного відшкодування завданої шкоди повністю або частково, а також шляхом передачі рівноцінного майна або відновленням пошкодженого.

У другому випадку йдеться про матеріальну відповідальність у разі завдання службовцем органу місцевого самоврядування матері­альної шкоди територіальній громаді.

За загальним правилом, установленим ч. 1 ст. 24 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» матеріальна шкода, завдана територіальній громаді незаконними рішеннями сільських, селищних, міських голів, голів районних у місті, районних та об­ласних рад, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів місцевого самовряду­вання, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самовря­дування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок місцевого бюджету у порядку, встановленому законом.

Підставою застосування матеріальної відповідальності є наяв­ність визнаних незаконними рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування у порядку, встановленому законом (зокрема, у судовому порядку); наявність матеріальної шкоди, завданої територіальній громаді; причинний зв’язок між указаними незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю та зав­даною шкодою; вина посадової особи органу місцевого самовряду­вання.

Відповідно до ч. 2 ст. 24 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що сільські, селищні, міські, районні у місті, районні та обласні ради, сільський, селищний, міський голо­ва, голова районної у місті, районної та обласної ради мають право зворотної вимоги (регресу) до посадової особи місцевого самовряду­вання, яка завдала шкоди територіальній громаді, у розмірах і по­рядку, визначених законами України та статутами територіальних громад, прийнятими відповідно до законів України.

Аналіз наведеного положення дозволяє вказати на таке:

1) звернення зворотної вимоги (регресу), насамперед є «правом» суб’єктів місцевого самоврядування (відповідної ради, сільського, селищного, міського голови, голови відповідної ради), яке виникає після відшкодування матеріальної шкоди, завданої незаконними рі­шеннями, діям чи бездіяльністю посадової особи органу місцевого самоврядування за рахунок місцевого бюджету.

2) право зворотної вимоги (регресу) набуває суб’єкт, який упов­новажений призначати на посаду та звільняти з посади посадову особу органу місцевого самоврядування, яка завдала шкоди, або перед яким така посадова особа є відповідальною. Так, стосовно за­ступника міського голови право зворотної вимоги (регресу) реалізу­ється міською радою, оскільки прийняття на цю посаду здійснюєть­ся шляхом затвердження відповідною радою (абз. 4 ч. 1 ст. 10 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування»);

3) розмір зворотної вимоги (регресу) і порядок звернення зво­ротної вимоги (регресу) до посадової особи органів місцевого само­врядування визначається законами України та статутами територі­альних громад, прийнятими відповідно до законів України. Аналіз положень Статутів деяких територіальних громад (зокрема міст Ки­єва¹, Одеси^{[386] [387] та Харкова[388]) свідчить, що розміри і порядок застосуван­ня права зворотної вимоги (регресу) до посадових осіб органів міс­цевого самоврядування, які завдали шкоди територіальній громаді, як правило, не визначається. Застосування права зворотної вимоги (регресу) здійснюється відповідно до ст. 1191 ЦК України[389]. За загаль­ним правилом, установленим в ч. 1 цієї статті особа, яка відшко­дувала шкоду, завдану іншою особою, має право зворотної вимоги (регресу) до винної особи у розмірові виплаченого відшкодування, якщо інший розмір не встановлено законом. У відповідності до ч. 4 ст. 1191 ЦК України територіальні громади, відшкодувавши шкоду, завдану посадовою, службовою особою внаслідок незаконно прий­нятих рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядуван­ня, мають право зворотної вимоги до винної особи у розмірі випла­ченого відшкодування (крім відшкодування виплат, пов’язаних із трудовими відносинами та відшкодуванням моральної шкоди). Під час визначення розміру матеріальної шкоди, який може стягуватися за зворотною вимогою (регресом), беручи до уваги положення ч. З}

ст. 7 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», слід також враховувати положення КЗпП України, якими передба­чено обмежену матеріальну відповідальність (у межах середнього місячного заробітку) та повну матеріальну відповідальність (у пов­ному розмірові завданої матеріальної шкоди);

4) звернення зворотної вимоги (регресу) до посадової особи орга­нів місцевого самоврядування може здійснюватися як у судовому, так і в позасудовому порядку (наприклад, шляхом добровільного повернення відшкодованої за рахунок місцевого бюджету матері­альної шкоди).

10.5.