Н.Б.МУХИТДИНОВ ПРАВОВАЯ ОХРАНА НЕДР

Богатства недр составляют материальную основу всей индустрии. Не будь минерального сырья, было бы невозможно развитие энергетики, строительства, ведущих отраслей обрабатывающей промышленности, железнодорожного, водного, воздушного, автомобильного, трубопроводного транспорта.

303

производства для средств производства» . В Советским Союзе создана ^[295]

мощная база минерального сырья. Она занимает видное место по разведанным запасам таких важнейших видов полезных ископаемых, как уголь, железные руды, руды многих цветных металлов, природный газ, апатит, асбест и др. Однако полезные ископаемые в отличие от иных объектов природы невозобновляемы и невоспроизводимы, запасы их небезграничны. Количественная ограниченность полезных ископаемых - явление всеобщее. В то же время потребность промышленных предприятий в минеральном сырье все возрастает. В нашей стране, например, планируется увеличить добычу полезных ископаемых к 1980 г. по сравнению с 1960 г. в 6 раз.

Хотя в СССР имеются большие запасы полезных ископаемых, выявленные минеральные ресурсы по некоторым важнейшим их видам распределены на территории страны неравномерно. «Еще одна важная проблема, которую мы с большим размахом решали в годы девятой пятилетки, — это обеспечение потребностей страны в топливе, энергии, металле и сырье, - подчеркнул Л. И. Брежнев на XXV съезде КПСС. - Эта проблема стоит перед нами не из-за физической нехватки природных ресурсов, а потому, что ограничены их запасы в обжитых, близких к промышленным центрам районах»^[296]. Так, по данным Н. Мельникова^[297], большая часть запасов ископаемых горючих (уголь, газ, нефть), цветных и благородных металлов расположена в восточных районах нашей страны, железных руд - в западных, марганцевых — на Украине и Грузии, хромитовых - на северо-западе Казахстана, агрохимических — в европейской части СССР.

Все эти и другие особенности недр повышают значение научно обоснованного, эффективного их использования и требуют от государства бережного отношения к природным богатствам. Речь идет, как это подчеркивается в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, не только об удовлетворении все возрастающих потребностей страны, связанных с использованием недр, но и об обеспечении возможности удовлетворения таких потребностей в минеральном сырье будущими поколениями^[298].

Правовые формы охраны недр имеют ряд специфических черт по сравнению с другими видами природных богатств. Но прежде чем приступить к исследованию этого вопроса, необходимо раскрыть содержание понятия недр как объекта права и установить его соотношение с понятием «полезные ископаемые». Без этого невозможно четко определить правовые средства охраны недр, выявить общее и особенное в регулировании горных отношений. Не имея четкого представления о понятии недр, трудно также определить и принципы пользования недрами.

280

Долгое время вопрос о понятии недр не привлекал внимания ученых. Лишь с началом разработки проекта Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах появились теоретические работы, в которых содержатся интересные суждения о понятии недр. Однако, как показывает анализ, вследствие ошибочной постановки вопроса многие авторы вместо анализа юридического понятия «недра» стали спорить о том, где кончается поверхность (земля) и откуда начинаются недра, пытались определить верхнюю и нижнюю границы недр. Такой методологический подход к проблеме имел своим результатом появление определений «недра - это

307

геометрическое пространство» , «недра - это конус, основанием которого

308

является территория СССР, а вершиной - центр земного сфероида» и т.

Объекты природы тесно связаны между собой и в реальной жизни представляют органическое единство, образуя единый природный комплекс - земной шар. Соотношение недр и природного комплекса — это соотношение части и целого. Поэтому правильный подход к определению понятия недр, а равно и земли, лесов и вод как объектов права предполагает учет взаимосвязей составных частей природного комплекса и применения на этой основе согласования норм всех отраслей законодательства, имеющих отношение к обеспечению рационального использования и охраны богатств природы. Нельзя допустить расширения содержания правового понятия одного вида объекта природы за счет сужения понятия другого. В противном случае теряется возможность познать и оценить экономическую сущность, а следовательно, и юридическую природу тех или иных отношений по природопользованию.

Оценивая приведенное мнение о понятии недр с этой позиции, т. е. с позиции системно-структурного подхода, нетрудно установить его недостатки. Прежде всего оно не учитывает, что под поверхностью земли могут находиться

не только полезные ископаемые, но и водные ресурсы. А последние являются составной частью единого государственного водного фонда страны.

Недра и воды, в том числе и подземные, служат различным хозяйственным целям, и их роль в жизни человеческого общества неодинакова. Поэтому декрет «О земле» от 26 октября 1917 г., который отменил право частной собственности на эти объекты вместе с другими природными богатствами, рассматривает недра и воды как самостоятельные объекты права.

310

болотам, ледникам и подземным водам)» .

Пути горного и водного законодательства не перекрещивались и в последние годы. Так, в соответствии с Основами водного законодательства Союза ССР и союзных республик отношения по использованию подземных водных ресурсов являются водными отношениями. Поэтому исследователи, которые рассматривают подземные воды в качестве недр^{[302] [303], могут сказать, что надо внести изменения в Основы водного законодательства. Конечно, если будет доказано, что такое изменение необходимо для развития и совершенствования водных отношений, бояться его не следует. Но к чему может привести положение, при котором водные ресурсы окажутся разделенными между двумя отраслями законодательства. Прежде всего оно будет подрывать единство государственного водного фонда со всеми вытекающими отсюда последствиями. А какие же эти последствия, догадаться нетрудно. Это отказ от возможности составления единого водного кадастра, усиление конкуренции интересов между органами управления горной промышленностью и водным хозяйством и т. д., которые противоречат принципу обеспечения рационального использования и охраны вод и организации правильного правового регулирования возникающих отсюда отношений. Появятся затруднения и теоретического характера: трудно будет провести грань между правом водопользования и недропользования. Вместе с тем правовой режим подземных вод несколько отличается от правового режима поверхностных водных ресурсов. Использование подземных вод всегда связано с использованием земной поверхности, со строительством сооружений и устройств, что требует приложения значительного количества труда общества.}

Определение понятия недр как природной среды, находящейся под земной поверхностью, не согласуется и с интересами земельного законодательства. Так, если считать, что земельное законодательство регулирует отношения по поводу поверхности земли, то возникает естественный вопрос, что же следует понимать под самой поверхностью. На эту сторону проблемы исследователи не обращают внимания. Между тем от правильного ее решения зависит объем правомочия землепользователей.

Путем грамматического анализа термина «поверхность» можно предположить, что под нею понимается видимая часть земной коры. На первый взгляд создается впечатление, что Основы земельного законодательства исходят из такого понимания земной поверхности, так как в них мы не встретим формулировок, касающихся скрытых от глаз веществ земной толщи. Однако такой подход к проблеме не удовлетворяет практику. Явления жизни многосторонни и средствами формально-логических построений тут трудно обойтись. В самом деле, ведь во всем земельном законодательстве нет и норм, запрещающих землепользователям при необходимости использовать землю путем углубления под ее поверхность. Более того, определяя категории земель, Основы различают земли населенных пунктов, железнодорожного, водного и трубопроводного транспорта.

Возможности использования земли как всеобщего средства труда, по существу, безграничны. В сельском хозяйстве земля действует в качестве «орудия производства», в других отраслях она может быть для человека «первоначальным арсеналом его средств труда» или выступать как «фундамент», как «пространственный операционный базис», как пространство, которое необходимо как элемент всякого производства и всякой человеческой деятельности. Причем во всех этих случаях земля выступает объектом земельного законодательства. Поэтому с правовой точки зрения будет неправильным ограничивать поверхность только видимой частью земной коры, так как в определенных случаях в понятие «поверхность земли» включаются и такие слои земной толщи, которые проникают вглубь на десятки метров. Могут сказать, что для правильного разграничения объектов права землепользования и недропользования в законодательном порядке следует установить границу между поверхностью земли и недрами. Подобная попытка уже предпринималась в литературе. Но она не дала положительных результатов. Так, представим, что собственность государства на недра распространяется где- то с 20 или 30 метров от поверхности земли (верхняя граница) до технически доступных глубин (нижняя граница). Возникает вопрос, каково же будет соотношение горного и земельного законодательства, если ископаемые имеют наземные выходы. Вряд ли сможем дать однозначный ответ.

Далее. В настоящее время технической доступной глубиной для бурения считается 10-12 км. Причем осуществлять разработку ряда минералов на глубине более 1000 м современными средствами пока еще почти невозможно. Можно ли отсюда полагать, что некоторые месторождения полезных ископаемых, находящихся на больших глубинах, не являются недрами? Положительный ответ противоречил бы интересам государства.

Рассмотрим и другой вариант. Установим, что все вопросы, связанные с добычей ископаемых, являются предметом горного законодательства, а использование земной толщи до глубины, скажем, 30 м. - предметом земельного законодательства. Но подобная конструкция будет искусственной, а потому неверной. Ибо с правовой точки зрения (и не только с правовой) трудно объяснить ограничения поверхности только тридцатью метрами. Действительно, почему же земельное законодательство не может распространяться до глубины 31, 35 или 40 метров? Таким образом, изложенное свидетельствует, что определение объекта горных правоотношений как природной среды, находящейся под земным покровом, а также выходов месторождений на поверхность нельзя признать правильным. Для права не имеет принципиального значения вопрос о том, где кончается земля и откуда начинаются недра. Ибо право призвано регулировать на соотношение недр и земли в их общежитейском понимании, а те различные формы общественных отношений, которые возникают в процессе использования земной толщи для тех или иных нужд. С позиции права отделение ископаемых с поверхности земли будет использованием недр, в то время как проникновение в глубь земли для постройки сооружений будет использованием земли. На этот счет действующее земельное законодательство не оставляет никаких сомнений.

B свое время мы подробно рассматривали вопрос о соотношении недр и поверхности с привлечением соответствующих практических и нормативных материалов. Тогда было указано, что для разграничения недр и других природных объектов, являющихся исключительной государственной собственностью, следует применять такие критерии, как форма и цель использования земной толщи. Дело в том, что составные части земной толщи могут быть перемещены с места на место (для перестройки здания, например, необходимо вырыть котлован), но от этого отношения по перемещению данных веществ не могут быть признаны горными, так как они затем выбрасываются как ненужные. Отсюда был сделан вывод, что с правовой точки зрения недрами являются только те части земной толщи, которые могут быть отделены или извлечены для их последующего употребления в народном хозяйстве . На этой позиции мы остаемся и ныне, ибо на основе данного определения можно без особых затруднений установить, почему месторождения торфа и других материалов, расположенных на поверхности земли, являются недрами, а проникновение в глубь земли для постройки фундамента не может быть отнесено к отношениям по пользованию недрами.

Оно является также и теоретической основой того, почему в ряде случаев месторождения общераспространенных полезных ископаемых не признаются объектами горных правоотношений. Так, иногда на местах залегания общераспространенных полезных ископаемых в установленном законом порядке может производиться строительство промышленных предприятий, населенных пунктов и других объектов. А такие случаи на практике нередки. Например, в ряде среднеазиатских республик многие поселки расположены на месторождениях песка, камня и т. д. В некоторых областях РСФСР есть населенные пункты, расположенные на месторождениях торфа. Имеет ли место здесь использование недр? Мы считаем, что нет. Площадь залегания полезных ископаемых используется как пространственный операционный базис. Поэтому ее следует признать объектом земельного законодательства.

Интересно подчеркнуть, что в оценке рассматриваемой ситуации с нами полностью солидаризируется Г. С. Башмаков — один из наших оппонентов. Он отмечает, что если деятельность, для осуществления которой предоставляется земельный участок с выходами месторождений полезных ископаемых, связана с отделением вещества от природной среды или предназначена для этого, то приоритетом пользуются горное законодательство и горные органы. При ином целевом назначении участка на первое место выступают земельные органы и

314

земельное законодательство .

Г. С. Башмаков применяет для разграничения недр и земли те же критерии, что и мы. Но при этом он упускает из виду, что эти критерии, которые привели к непризнанию в определенных случаях за поверхностными месторождениями ископаемых качества недр, по существу, сводят на нет все его рассуждения о понятии недр.

Еще больше запутывается Г. С. Башмаков, когда рассматривает случаи проникновения в глубь земной толщи, не содержащей полезных ископаемых. Вопрос о правовом разграничении земли и недр здесь не может ставиться, пишет он, забывая, что на протяжении многих страниц доказывал, что в недра входит вся расположенная под земным покровом природная среда.

Подобные противоречия в позициях сторонников так называемого широкого понятия недр нередки. В значительной мере это результат методологически неправильного подхода к проблеме, смешения правового понятия «недра» с житейским, применяемым в повседневной жизни. Авторов не интересовали вопросы, почему с первого же дня победы Великой Октябрьской социалистической революции Советское государство признало ^{[304] [305]}

недра самостоятельным объектом права собственности? Нельзя ли было вести эксплуатацию недр на рациональных началах, не объявляя раздельность права на недра и права на землю? Ведь и тот и другой объект в равной степени принадлежат государству. Вряд ли государство полагало, что, если оно не признает недра самостоятельным объектом, предприятия, организации, а также граждане будут беспорядочно рыть ямы, извлекать пустые породы и т. д. Всякое проникновение в земную толщу в той или иной мере наносит вред земледелию. Поэтому государство могло запретить использование земной толщи без его разрешения и в противовес нормам земельного законодательства. А земельное законодательство содержит в себе немало правовых средств, охраняющих интересы землепользователей.

Размышляя над этими вопросами, можно было прийти к выводу о том, что при признании недр самостоятельным объектом права Советское государство интересовало другое, а именно то, что в скрытой от глаз земной толще могли находиться огромные материальные богатства, имя которым полезные ископаемые. Именно месторождения полезных ископаемых порождали вековые споры между землевладельцами и промышленниками- капиталистами за права на недра, а не возможность вести под земным покровом строительство сооружений. Именно они стали основной причиной отделения права на недра от права на поверхность (земли) с первого же дня победы Октябрьской революции. Не случайно в написанном В. И. Лениным «Крестьянском наказе о земле» от 26 октября 1917 г. содержатся следующие строки: «Самое справедливое решение земельного вопроса должно быть таково:

... 2) Все недра земли: руда, нефть, уголь, соль и т. д., а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное

315

пользование государства» . Отсюда видно, что в момент отделения права на недра земли от права на ее поверхность советское законодательство не проводило различия между понятиями «недра» и «полезные ископаемые» и что, говоря о недрах как объекте права собственности и права пользования, закон прежде всего имеет в виду минералы, которые могут быть использованы в народном хозяйстве (руда, нефть и т. д.). Следовательно, когда принимались нормативные акты, признающие недра самостоятельными объектами, имелось в виду не разделение недр и поверхности в их целостном значении. Речь шла о другом, а именно о том, что теперь землепользователи на отведенных земельных участках могут сеять, пахать, строить дома и, если считали нужным, - проложить трубопроводы под землей, вырыть яму для хранения овощей, силосования травы и т. д. (естественно, с соблюдением норм земельного законодательства), но они не имели права добывать обнаруженные на их участках руду, нефть, уголь, соль и т. д., даже если последние находились не в глубине, а на поверхности земли.

Возникает вопрос, нельзя ли заменить термин «недра» термином «полезные ископаемые». Такой вопрос ставился и раньше, когда ^[306] разрабатывался проект Г орного положения Союза ССР. Один из составителей проекта Юр. Ч., считая, что оперирование в горном законе понятием «недра» объясняется только привычкой и устоявшейся законодательной терминологией, еще в то время предлагал заменить его термином «месторождение полезных ископаемых»^[307]. Однако законодатель не согласился с этим предложением. Более того, понятие «недра» получило отражение в Конституции СССР и в других нормативных актах, изданных в последние годы для регулирования горных отношений. И это не случайно. Дело в том, что под полезными ископаемыми принято считать такие вещества, которые могут быть использованы для удовлетворения хозяйственных нужд на определенном этапе развития науки и техники. Отсюда те минералы, которые непригодны для разработки современными техническими средствами, не являются полезными. Так, до XVIII в. человек использовал только 19 химических элементов, а в настоящее время - уже более 100. С точки зрения науки XVIII в. остальные (81) элементы были бесполезными. Подобное положение имеет место и ныне. Ученые полагают, что 100 элементов - не предел. С развитием науки и техники могут быть открыты полезные свойства таких элементов, о существовании которых мы и не подозреваем. Кроме того, надо иметь в виду и то обстоятельство, что некоторые месторождения уже известных нам минералов не разрабатываются из-за экономической нецелесообразности. Это относится к классическим и опорным образованиям, минералам, залегающим в трудных горнотехнических условиях или находящимся в небольших количествах. Но нельзя допустить их порчу, так как они могут быть использованы в будущем. Экономическая или техническая нецелесообразность или невозможность разработки какого-либо месторождения ныне при данном состоянии науки и техники не может служить основанием для признания любого ископаемого, вообще полезного, бесполезным со всеми вытекающими отсюда последствиями. Задачей советского законодательства является не только регулирование горных отношений сегодняшнего дня, но всемерная забота о будущих поколениях, выражающаяся в максимальной охране невозобновляемых природных богатств. А решить эту задачу можно лишь путем оформления в законе более широкого понятия, чем «полезные ископаемые», понятием «недра». Оно охватывает, как это видно из данного нами выше определения, минералы, которые являются полезными с точки зрения современной науки, и минералы, для которых прилагательное «полезные» не применяется, но они могут представлять определенную важность в будущем. Своеобразную позицию заняли по рассматриваемой проблеме Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, которые приняты 9 июля 1975 г. Верховным Советом СССР.

Как видно из ст. 9 Основ, недра не сводятся к полезным ископаемым, поскольку к видам пользования недрами отнесены и строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а предназначенных для подземного хранения нефти, газа и других веществ и минералов, для сброса сточных вод, захоронения вредных веществ и отходов производства. Но в то же время Основы не дают основания считать недрами всю природную среду, находящуюся под земным покровом. Ибо они не затрагивают судьбы веществ, которые вынимаются из-под земной поверхности для размещения подземных сооружений и захоронения отходов производства. Эти вещества могут выбрасываться как ненужные. Важно только, чтобы при этом они не оказывали вредного влияния на окружающую среду.

Пока трудно судить, насколько окажется эффективным данное Основами понятие «недра», ибо нет еще соответствующей практики в этой области. Но уже сейчас можно сказать о некоторых его достоинствах и недостатках. В соответствии с новым законом недра характеризуются свойством

непотребляемости, неуничтожаемости (например, пространство для размещения сооружения). Это, безусловно, положительный момент. Ибо качество непотребляемости — необходимый признак любого объекта права, исключительной государственной собственности. К числу достоинств можно отнести и то, что в законе недра юридически обособлены и индивидуализированы. На это, в частности, указывает ст. 4 Основ об Едином государственном фонде недр, в которой подчеркивается единство недр как объекта права собственности, а следовательно, и единство возникающих в процессе их использования и охраны горных правоотношений.

Вместе с тем Основы законодательства о недрах хотя и не содержат норм, подробно регулирующих отношения по использованию подземных вод, рассматривают подземные воды в качестве недр. Тем самым они вступают в противоречие с Основами водного законодательства, которое, как уже отмечалось, относит подземные воды к Единому государственному водному фонду. Нечеткость в разграничении таких понятий, как «недра» и «воды», несомненно в будущем скажется на практике применения этих актов. О некоторых возможных последствиях мы уже выше говорили. К ним можно добавить и следующее положение. В настоящее время установлено, что любое общественное отношение, объектом которого является земля, является

317

земельным отношением . Подобно этому любое отношение, объектом которого является вода, должно быть отнесено только к категории водного отношения. Между тем отношения по использованию подземных вод в связи с принятием Основ законодательства о недрах в одних и тех же случаях и в одно и то же время являются и горными, и водными. Все зависит от того, через призму какой отрасли науки смотреть на эти отношения. Об этом свидетельствует анализ текстов ст. ст. 15, 23 и т. д. Основ законодательства о недрах и соответствующих статей Основ водного законодательства. Такое положение, безусловно, трудно признать нормальным. Конечно, между отраслями права нет непроходимой грани, всем отношениям по использованию и охране объектов природы присущ ряд общих черт. Но это нисколько не исключает различий между ними, причем существенного характера. Отсюда ^[308] признание отношений по использованию подземных вод горными отношениями нарушит их единство. Чтобы не допустить, избежать такого положения, можно было бы все нормы о подземных водах изъять из Основ водного законодательства. Но это уже привело бы к нарушению единства водных отношений.

2. Сущность охраны недр

Вопрос об охране недр, рациональном и комплексном использовании их богатств возник с первого же дня победы Октябрьской революции. Большое значение этой проблеме придавал В. И. Ленин. В своем докладе о концессиях на заседании Коммунистической фракции ВЦСПС 11 апреля 1921 г. он говорил: «Для того, чтобы охранять источники нашего сырья, мы должны добиться выполнения и соблюдения научно-технических правил. Например, если речь идет о сдаче леса, то надо предусмотреть, чтобы правильно велось лесное хозяйство. Если речь идет о сдаче нефти, то надо предусмотреть борьбу с обводнением. Таким образом, тут нужно соблюдение научно-технических

318

правил и рациональная эксплуатация» . При этом В. И. Ленин указывал на необходимость учета взаимосвязи и взаимозависимости природных богатств при разработке недр. В своем письме А. П. Серебровскому он интересовался тем, насколько правильно ставится в Баку вопрос о нефти с точки зрения согласования разных сторон народного хозяйства. В. И. Ленин спрашивал: «Можно ли развить нефтепромышленность, не развивая орошения и земледелия вокруг Баку? Думает ли кто и работает ли кто над этим как

3 Ί Q

следует?» .

Идеи В. И. Ленина об охране недр получили закрепление в первых же законодательных актах, направленных на регулирование отношений по охране и использованию природных ресурсов. Декрет «О земле» 1917 г. не только отменил право частной собственности на недра, но и впервые в истории признал их самостоятельным объектом собственности. Согласно декрету, в отличие от земли, которой могли пользоваться все трудящиеся, все недра (руда, нефть, уголь, соль и т. д.), имеющие общегосударственное значение, перешли в пользование государства.

По инициативе В. И. Ленина 30 апреля 1920 г. СНК РСФСР утвердил

320

декрет «О недрах земли» , которым отменил все акты и договоры частных лиц на недра и установил монопольное положение государства в отношении добычи полезных ископаемых в лице Горного Совета ВСНХ. На него возлагалась обязанность по рациональной эксплуатации недр и распределению добытых полезных ископаемых. Наряду с этим он также должен был осуществлять надзор за горнопромысловыми операциями. ^{[309] [310] [311]}

Требования о рациональном и комплексном использовании недр и их охране были конкретизированы в Положении о недрах земли и их разработке, утвержденном ВЦИК 7 июля 1923 г. В соответствии с этим Положением ВСНХ устанавливал: 1) в пределах каких местностей или участков разработка недр полностью или по отношению известного рода ископаемых воспрещается; 2) в пределах каких местностей или участков разработка недр разрешается при соблюдении известных условий; 3) какие и какого рода участки поверхности не подлежат предоставлению под надобности горного дела или подлежат лишь в исключительных случаях для определенного рода надобностей.

Надо подчеркнуть, что в то время принцип ограничения частной инициативы в горном деле не мог еще проводиться с точной планомерностью и последовательностью. Острая потребность в увеличении геологоразведочных работ и создании разветвленной сети горной промышленности в стране обусловила необходимость допущения горной свободы. Поэтому указанное Положение в отличие от декрета «О недрах» предоставило право производства горнопромысловых работ, поисков, разведки и добычи полезных ископаемых всем лицам, в том числе с разрешения СНК РСФСР и иностранцам. Однако это не отразилось на характере требований рационального и комплексного использования недр. Работы по освоению недр могли вестись в определенных рамках с соблюдением соответствующих горно-технических правил. При этом право распоряжения недрами и общее руководство горным делом находились в руках социалистического государства.

Сформулированные В. И. Лениным принципы охраны природных богатств и созданные при его участии правовые основы охраны недр получили свое отражение и дальнейшее развитие в последующих законодательных актах. Среди них особо следует подчеркнуть Г орное положение Союза ССР, принятое ЦИК и СНК СССР 9 ноября 1927 г.^[312]

Горное положение Союза ССР, которое действовало в нашей стране около 50 лет (до 1975 г.), сыграло исключительно важную роль в дальнейшем развитии и совершенствовании горных отношений и в обеспечении рационального и комплексного использования недр. В нем дано определение полезным ископаемым, горному промыслу, указаны органы, осуществляющие горнопромысловый надзор. Согласно этому Положению, охрана недр заключается в наблюдении за надлежащим применением горнопромышленниками: а) технических методов и способов горных работ и соответствия их с геологическим строением месторождений, особенностями и характером залегания пород и ископаемых (геологический контроль); б) правил, касающихся технической правильности и технической целесообразности горных работ в целях достижения наиболее полного использования месторождений ископаемых (технический контроль). В целях обеспечения охраны недр Горное положение предусматривает и осуществление маркшейдерского контроля.

Однако Г орное положение было принято в тот период, когда к разведке и промышленной разработке месторождений полезных ископаемых допускались частные лица. Это в той или иной мере отразилось на сущности правовой охраны недр. Положение в первую очередь охраняло недра от возможных злоупотреблений правом освоения недр со стороны частных лиц и подробно регламентировало права и обязанности первооткрывателя. В итоге в нем не была установлена обязанность государственных горных предприятий по полному и комплексному использованию недр. В значительной степени было сужено понятие геологического контроля. Оно касалось контроля за разработкой недр, но не затрагивало контроля за разведкой месторождений

322

полезных ископаемых .

Для устранения этих и других недостатков горного законодательства различными министерствами и ведомствами были изданы многочисленные инструкции по отдельным вопросам использования и охраны недр. Однако эти инструкции иногда противоречили не только друг другу, но и общесоюзному нормативному акту. Такое положение не могло не сказаться на объективной возможности дальнейшего развития горной промышленности в стране. Оно сковывало инициативу органов управления недрами и горных предприятий, создавало искусственные затруднения в их практической деятельности по использованию месторождений полезных ископаемых. В результате многие нормы горного законодательства, по существу, перестали действовать, хотя они не были отменены в надлежащем порядке. Последние, прежде всего, относились к тем нормам, которые допускали частное предпринимательство в горном деле.

Высокие темпы развития научно-технического прогресса вызывают необходимость по-новому регулировать общественные отношения по использованию и охране недр. «Социализм, плановое социалистическое хозяйство открывают наиболее широкий простор для всестороннего прогресса науки и техники, — подчеркнул Л. И. Брежнев. — В то же время научнотехническая революция требует совершенствования многих сторон нашей хозяйственной деятельности. Иначе говоря, это огромная сила,

323

благоприятствующая социализму, но ею надо по-настоящему овладеть» .

Способствовать решению этой задачи призваны Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах и принятые в их развитие кодексы о недрах.

Основы имеют своей задачей регулирование горных отношений в целях обеспечения рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр, обеспечения безопасности работ при использовании недрами, а также охраны прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в этой области. ^{[313] [314]}

В отличие от Горного положения новый закон о недрах регулирует порядок эксплуатации месторождений всех видов полезных ископаемых, включая урановые руды, торф и подземные воды. Дело в том, что разработку недр ныне могут вести лишь те предприятия и организации, которые приспособлены для ведения горной работы. Поэтому ограничения в порядке приобретения права на использование урановых месторождений, содержащиеся в Г орном положении, уже потеряли свой практический смысл. Что же касается торфа, то он по своей природе является своеобразным видом минерального сырья, экономическая ценность которого во много раз превосходит ценность некоторых общераспространенных полезных ископаемых. Отсюда распространение действия горного закона на месторождения торфа имеет большое значение для обеспечения их охраны и рационального использования.

Основы законодательства содержат также ряд новых норм, направленных на организацию надлежащей охраны недр. Таковыми могут быть названы нормы об участии общественных организаций и граждан в осуществлении мер по охране недр и рациональному их использованию, о государственном кадастре и геолого-экономической оценке месторождений полезных ископаемых и т. д. Как указано в новом законе, основу общественных отношений по использованию и охране недр в нашей стране составляет право исключительной государственной собственности на недра. Но оно распространяется на полезные ископаемые лишь до тех пор, пока таковые находятся в непосредственной связи с недрами как данные природой предметы труда. Добытая руда может быть продана и куплена. Но это уже обычные гражданские правоотношения. Таковыми являются и отношения по строительству подземных сооружений. Поэтому в Основах даны лишь главные требования к проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых под углом зрения обеспечения рационального и комплексного использования и охраны минерального сырья.

Надо подчеркнуть, что первоначально проект Основ исходил из того, что понятие «пользование» шире, чем понятие «охрана», а поэтому все общественные отношения, объектами которых являются недра, он свел к отношениям по пользованию недрами. Так, в ст. 1 указывалось, что задачей советского законодательства о недрах является регулирование общественных отношений, связанных с пользованием недрами. Однако такой подход значительно суживает предмет регулирования законодательства о недрах и не соответствует требованиям обеспечения сохранности полезных ископаемых. В окончательном варианте Основ, утвержденном Верховным Советом СССР, этот недостаток устранен. В нем вместо выражения «общественные отношения, связанные с пользованием недрами», применяется термин «горные отношения» как понятие, включающее и институт «пользования», и институт «охраны».

Надо отметить, что в период обсуждения проекта Основ законодательства о недрах некоторые исследователи предлагали обозначить предмет нового закона термином «недренные отношения» по аналогии с земельными, лесными и водными. Однако законодатель с этим не согласился.

По мнению Г. С. Башмакова, термин «горные отношения» введен

324

законодателем из-за непривычного звучания слова «недренные отношения» . При этом он считает, что поскольку все важнейшие аспекты правового регулирования и в дальнейшем будут развиваться именно на основе и в рамках законодательства о недрах, напрашивается вывод, что горное законодательство прекратило существование, будучи поглощенным законодательством о недрах. Такой подход к проблеме нельзя признать правильным, так как он не точно отражает истинное намерение законодателя. Дело в том, что главное богатство недр - это полезные ископаемые. Как бы важным для человечества не было строительство подземных сооружений, не это определяет основное направление нового закона, регулирующего отношения по пользованию и охране недр. Закон о недрах принят, прежде всего, с целью упорядочить горное дело, обеспечить надлежащую охрану месторождений полезных ископаемых и дальше развивать и совершенствовать деятельность горнодобывающих предприятий по разработке недр. Термин «горные отношения» применен законодателем для того, чтобы подчеркнуть именно эту основную цель законодательства о недрах. Достаточно сказать, что из 51 статьи Основ законодательства о недрах более 40 посвящены регулированию горного дела и связанных с ним вопросов.

Однако, разумеется, из этого не должен вытекать вывод, что в новом законе другие случаи пользования недрами остаются за пределами понятия «горных отношений». На этот счет в Основах есть прямое указание, которое подчеркивает непосредственную связь между терминами «горный» и «недра». Так, в преамбуле Основ говорится, что горными отношениями являются общественные отношения в области использования и охраны недр.

Далее, Г. С. Башмаков, как нам кажется, несколько не точно определяет соотношение законодательства о недрах и горного законодательства, полагая, что последнее прекращает свое существование в связи с принятием нового закона. В действительности, эти понятия являются тождественными, в чем нетрудно убедиться, анализируя закон о недрах и выступления депутатов Верховного Совета СССР во время обсуждения его проекта. Соотношение этих законодательств такое же, как соотношение между терминами «горный» и «недра». В этой связи не излишним будет вспомнить, что первоначально при разработке действующего закона о недрах он назывался Основами горного законодательства Союза ССР и союзных республик, затем, буквально за год-два до опубликования проекта, был переименован в Основы законодательства о недрах и ведении горного дела Союза ССР и союзных республик, а опубликован и принят был, как известно, под названием Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах. Законодатель не случайно остановился на этом названии, хотя термин «горное законодательство» созвучно понятию «горные отношения». Здесь он ^[315] преследует чисто практическую цель, а именно: во-первых, более точно отразить круг регулируемых законодательством о недрах общественных отношений, во-вторых, устранить почву для сомнения относительно предмета регулирования нового закона о недрах в связи с применением термина «горные отношения», который ассоциируется только с добычей и разведкой месторождений полезных ископаемых. А такой цели отвечает выражение «законодательство о недрах», которое более ясно указывает на то, что недра используются не только как источник добычи полезных ископаемых, хотя, как уже указывалось, это является главным в содержании права пользования недрами, но и как место расположения подземных сооружений.

Охранять недра - не означает оставлять их нетронутыми. Богатства недр служили и будут служить многим и многим поколениям как «средства производства для средств производства». Поэтому Основы, говоря об охране недр, прежде всего, имеют в виду обеспечение их рационального и комплексного использования. Нормы нового закона направлены на то, чтобы создать общую правовую основу для предотвращения случаев нехозяйского отношения к недрам и устранения возможных препятствий на этом пути. Вместе с тем в отличие от земельных и других ресурсов к эксплуатации недр невозможно приступить сразу. Большинство месторождений скрыто под поверхностью земли, и прежде чем использовать их, необходимо открыть и разведать. Кроме того, обнаружение месторождений не всегда влечет за собой их передачу для промышленного освоения. Некоторые месторождения не передаются на освоение, например, из-за низкого содержания полезного компонента, малой мощности залежей или особой сложности условий эксплуатации. Поэтому применительно к богатствам недр различаются: а) охрана недр в процессе их геологического изучения; б) охрана недр в процессе разработки их богатств; в) охрана недр в их естественном, нетронутом виде в интересах будущих поколений. В первых двух случаях правоотношения по пользованию и охране находятся в точной связи друг с другом, а в последнем - они являются самостоятельными.

Вопрос о соотношении между использованием и охраной природных ресурсов подробно исследовался в литературе. В ней указывается на взаимообусловленность и взаимозависимость понятий «охрана» и «пользование». Как пишет Н. А. Гладков, охрана не «отменяет» использование природы, последнее не «отменяет» охраны. Более того, использование природы

325

предусматривает ее охрану как свое непременное условие . Анализируя существующие определения понятия охраны природы, А. Еренов также отмечает: «Не разрывать механически пользование от охраны, не противопоставлять их друг другу, а использовать природные ресурсы, оберегая их, - таково требование современности к природе»^{[316] [317]}. Как видим, приблизительно в таком же соотношении находятся охрана и пользование недрами. Этим определяется то, что на охрану недр распространяются общие принципы охраны природы, которые выработаны практикой и закреплены в природоохранительном законодательстве.

Вместе с тем надо отметить, что за общим понятием «охрана» того или иного объекта природы скрываются существенные различия в естественноприродных свойствах природных ресурсов, которые не могут не определять различий в правовом регулировании отношений охраны этих объектов. Так, земля (вместе с лесами и водами) — это собственность не только данного общества, а и ряда сменяющих человеческих поколений. При правильном обращении земля постоянно улучшается, способна всегда служить человечеству. То же самое относится к воде и лесам. Причем Единый государственный лесной фонд имеет свойство увеличиваться в связи с естественным его ростом и в результате искусственного выращивания. Такими качествами, как средства производства, полезные ископаемые не обладают.

Эти и другие естественно-природные свойства объектов природы оказывают существенное влияние на содержание отношений по их охране. Например, леса охраняются путем ограждения их от хищений, повреждений, неправильной и бессистемной рубки, путем проведения мероприятий по лесовозобновлению. Сама рубка леса, если она производится должным образом, является одним из моментов, обеспечивающих улучшение состава и

327

качества лесов . Воды охраняются путем защиты от загрязнения, заражения,

328

засорения, отравления и истощения . Целью охраны животного мира и рыбных ресурсов является их умножение, восстановление и обеспечение

329

непрерывности использования .

Иную задачу ставит охрана месторождений полезных ископаемых. Здесь речь не может идти о восстановлении и умножении — полезные ископаемые не восстанавливаемы и не воспроизводимы. Недра не могут быть предметом хищения как некоторые другие объекты права государственной собственности. Поэтому правовая охрана недр, прежде всего, обеспечивается путем научно обоснованного, глубоко продуманного правового регулирования недропользования. Основная ее цель — обеспечение наиболее полного извлечения полезных ископаемых. Даже в тех случаях, когда некоторые месторождения по тем или иным хозяйственным соображениям не передаются для разработки или изымаются из эксплуатации, главной задачей охраны недр является ограждение от возможных больших потерь полезных ископаемых.

Специфичной является цель правовой охраны недр и тогда, когда они предоставляются для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, для сброса сточных вод, захоронения вредных веществ и отходов производства. Здесь речь может идти о строгом соблюдении правил строительства подземных объектов, об ограждении ^{[318] [319] [320] полезных ископаемых, земной поверхности, вод и лесов от их вредного влияния и т. д.}

Вместе с тем в своем естественном состоянии все природные богатства связаны между собой и в процессе использования могут оказывать друг на друга отрицательное воздействие. Извлечение из недр огромных горных масс, откачка подземных вод, сооружение подземных хранилищ и коммуникаций, закачка в недра промышленных отходов, огромное количество искусственных отложений, созданных человеком на поверхности земли, — все это вызывает в земле необратимые геологические процессы. «Легче нам будет в дальнейшем восстановить растительный мир и животный мир, — говорилось на сессии Верховного Совета СССР девятого созыва, — чем устранить те вредные последствия, которые могут быть вызваны нарушением природных равновесий

330

в недрах земли в связи с хозяйственной деятельностью» . Поэтому проблема охраны недр не ограничивается только обеспечением рационального и комплексного использования их. Она предполагает такую организацию пользования недрами, при которой учитывалось бы взаимодействие различных видов природных богатств и разработка недр не влекла бы за собой ухудшение состояния земли, вод, лесов и т. д. В соответствии с этими основными требованиями охраны недр являются: 1) обеспечение полного и комплексного геологического изучения недр; 2) соблюдение установленного порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования ими; 3) наиболее полное извлечение из недр и рациональное использование запасов основных и совместно залегающих с последними полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов; 4) недопущение вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, на сохранность запасов полезных ископаемых; 5) охрана месторождений полезных ископаемых от затоплений, обводнений, пожаров и от других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; 6) предупреждение необоснованной и самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей для других целей; 7) предотвращение вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, на сохранность эксплуатируемых и находящихся на консервации горных выработок и буровых скважин, а также подземных сооружений; 8) предотвращение загрязнения недр при подземном хранении нефти, газа и иных веществ и материалов, захоронение вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод. Следует отметить, что на современном этапе развития науки и техники из-за особых горногеологических условий залегания большинства видов минерального сырья и трудностей их разработки потери полезных ископаемых в том или ином размере допустимы, и они заранее планируются при строительстве горнодобывающих предприятий. С народнохозяйственной точки зрения сокращение потерь минерального сырья при его добыче и переработке возможно лишь в той степени, в которой оно обеспечивает повышение ^[321] эффективности общественного производства. Установлено, что в настоящее время для некоторых месторождений потери угля до 20-30%, нефти до 40% являются вполне нормальными. Так, в начале 70-х годов комплексная экспедиция «Мангышлакнефтеразведка» открыла крупный нефтеносный район на полуострове Бузачи. Однако извлекать такую специфическую нефть, какой

331

оказалась бузачинская (тяжелая, вязкая), очень трудно . При обычных методах добычи до 65% сырья остается в недрах. С помощью вторичных методов воздействия на пласт удается поднять на поверхность до 60-65% запаса. В настоящее время «Мангышлакнефтегазразведка» совместно с учеными проводит на бузачинских месторождениях работы по повышению нефтеотдачи пластов с использованием последних достижений науки и техники. Но, по мнению специалистов, и в этом случае до 40% обнаруженных запасов нефти остается в недрах.

Основы законодательства о недрах учитывают эти и другие особенности разработки месторождений. Поэтому они говорят не о полном запрещении потерь, а о «наиболее полном извлечении из недр полезных ископаемых». Для успешного решения этой проблемы Основы исходят из необходимости подчинения проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, определенным требованиям; из четкого определения прав и обязанностей пользования недрами, а также порядка геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых; из обеспечения должного государственного учета запасов и месторождений полезных ископаемых, установления строгого надзора и контроля за использованием и охраной недр, применения мер поощрения и ответственности.

До недавнего времени вопрос о проектировании и строительстве горнодобывающих предприятий и подземных сооружений не регламентировался горным законодательством. В Горном положении Союза ССР 1927 г. вообще отсутствовали указания на пользование недрами, не связанными с разработкой месторождений полезных ископаемых. Лишь в некоторых инструктивных материалах и нормативных актах содержались отдельные нормы, которые прямо и косвенно имели отношение к пользованию недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений. Так, в соответствии с Инструкцией по осуществлению государственного геологического контроля в СССР установлен государственный геологический контроль за правильностью проведения инженерно-геологических и гидрогеологических исследований, предназначенных для обоснования строительства подземных газовых и других хранилищ, а также объектов для захоронения промышленных отходов. Ряд вопросов строительства подземных объектов регламентирован Инструкцией о порядке консервации и ликвидации горнодобывающих предприятий (в части обеспечения безопасности и полноты выемки полезных ископаемых), утвержденной Госгортехнадзором СССР 30 ^[322] августа 1968 г. , Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении и т. д. В последнем законе закреплены обязанности всех подземных предприятий по предупреждению загрязнения атмосферного воздуха, водоемов, подземных вод и почвы. Установлен также санитарный надзор за захоронением радиоактивных веществ, источников ионизирующих излучений, ядовитых и сильнодействующих веществ.

Однако в названных и других актах не определены права и обязанности владельцев подземных сооружений, не регулированы соседские отношения, не отражены особенности захоронения вредных веществ и отходов производства и сброса сточных вод. Большим недостатком этих актов является также и то, что в них в должной мере не закреплено требование охраны основного богатства недр — полезных ископаемых. В условиях все большего проникновения в подземную среду для размещения тех или иных сооружений и захоронения вредных веществ такое положение не могло не затруднять деятельность органов управления недрами по осуществлению природоохранительных мероприятий. Поэтому, чтобы как-то выйти из положения, органы государственного управления при даче разрешений на размещение подземных объектов стали по аналогии руководствоваться актами, которые регулируют строительство наземных сооружений. При этом оформлялся только земельный

333

отвод . Это внесло еще большую путаницу в вопросы использования земной толщи, поскольку законы, относящиеся к наземному строительству, не учитывали особенности использования подземной среды.

В Основах законодательства и кодексах о недрах сделан существенный шаг вперед в упорядочении отношений по размещению тех или иных подземных объектов. Основы посвящают этой проблеме специальный раздел, где получили отражение главные требования к проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Они указывают, что проектирование этих объектов производится на основе геологического и иного изучения недр на участке предполагаемого строительства с учетом комплексного развития экономического района. Причем в проектах должны быть предусмотрены размещение подземных и наземных сооружений горнодобывающих предприятий на месторождениях полезных ископаемых, обеспечивающих наиболее рациональное и эффективное использование запасов полезных ископаемых, а также способы вскрытия и системы разработки месторождений полезных ископаемых и технологические схемы переработки (подготовки) минерального сырья, обеспечивающие наиболее полное, комплексное и экономически целесообразное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и их компонентов, которые имеют промышленное значение.

Большой вред делу охраны недр наносит непродуманное строительство тех или иных объектов на площадях залегания полезных ископаемых. В ^{[323] [324] прошлом этой проблеме в законодательстве не уделялось должного внимания. Между тем беспорядочное строительство объектов затрудняет или делает вовсе невозможной добычу минерального сырья. Практике известно много случаев, когда своевременная и эффективная разработка месторождений полезных ископаемых задерживалась лишь из-за того, что на них расположены промышленные или иные объекты. Так, в одном из выступлений на третьей сессии Верховного Совета СССР IX созыва отмечалось, что в Кемеровской области в свое время по центру Прокопьевско-Киселевского месторождения была проложена Западно-Сибирская железная дорога. Кроме того, в угольной зоне были расположены промышленные площадки, шахты, жилые и другие объекты, вследствие чего около миллиарда тонн высококачественного}

334

коксируемого угля оказались законсервированными в целиках . Теперь, чтобы вынуть его, потребуется переносить эти объекты. Аналогичное положение имеет место в Донбассе, Кузбассе, Караганде. Большие запасы минерального сырья в этих областях находятся под населенными пунктами и различными сооружениями. По мнению специалистов, их добыча также требует вложения больших материальных средств.

Во избежание подобных фактов в будущем новый закон о недрах запрещает проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других народнохозяйственных объектов до получения от соответствующей территориальной геологической организации данных об отсутствии полезных ископаемых под участком предстоящей застройки. Застройка площадей залегания полезных ископаемых допускается в исключительных случаях лишь по согласованию с органами государственного горного надзора. При этом должны быть предусмотрены и осуществлены строительные и иные мероприятия, обеспечивающие возможность извлечения из недр полезных ископаемых.

Эти и другие, предусмотренные Основами и кодексами о недрах меры, безусловно, способствуют дальнейшему упорядочению проектирования и строительства горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Вместе с тем следует отметить, что Основы и кодексы о недрах не отражают все особенности правового регулирования отношений, возникающих в этой области. В них решены наиболее важные вопросы охраны недр и других объектов природы в связи со строительством тех или иных объектов в подземной среде. Причем основное внимание уделено обеспечению рационального и комплексного использования месторождений полезных ископаемых. Что же касается конкретных вопросов правового регулирования отношений по предоставлению места для размещения подземных сооружений, то они должны быть решены другими нормами. Поэтому в развитие действующих законов о недрах необходимо принять ряд подзаконных актов и инструктивных материалов, в которых следует более подробно регулировать проблемы размещения ^[325] подземных сооружений и наземных объектов, а также хранения нефти, газа и захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод.

Прежде всего должен быть создан несколько развитый правопорядок в области регулирования отношений по предоставлению недр для строительства подземных сооружений. Дело в том, что предоставление недр для этих целей осуществляется в ином порядке, чем для разработки месторождений полезных ископаемых. Однако, несмотря на это, все еще остается неясным вопрос о том, каким органом и на основании какого акта предоставляются недра для строительства подземных сооружений. До настоящего времени не урегулированы также порядок подачи заявок предприятиями, организациями, заинтересованными в получении недр, порядок их рассмотрения и т. д., не регламентированы и соседские отношения владельцев подземных объектов. Между тем без решения этих вопросов трудно должным образом обеспечить надлежащую охрану недр.

Существенные особенности имеет порядок предоставления недр для захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод. Предоставление недр для этих целей должно допускаться только в исключительных случаях и при соблюдении специальных требований и условий. Чтобы обеспечить охрану жизни и здоровья людей, а также природных объектов от пагубного влияния вредных веществ, — эти требования и условия необходимо четко сформулировать в соответствующих инструктивных материалах. При этом, конечно, надо учитывать, что использование недр для захоронения вредных веществ значительно отличается, скажем, от использования недр для сброса сточных вод. Поэтому каждый из случаев пользования недрами для указанных целей должен быть урегулирован

- ~335

самостоятельной инструкцией .

В Основах и кодексах о недрах не получили подробной регламентации проблемы охраны земель, лесов и вод в процессе строительства и эксплуатации подземных объектов. Основы лишь в общих чертах требуют, чтобы в проектах горнодобывающих предприятий и подземных сооружений были ^[326] предусмотрены меры, обеспечивающие охрану окружающей природной среды. Но какие это меры, они не указывают. Поэтому в указанных инструктивных материалах и актах желательно более подробно определить требования, предъявляемые к охране земель, вод, лесов и других природных объектов.

Важным средством обеспечения рационального и комплексного использования недр и их охраны является четкое определение прав и обязанностей пользователей недрами, а также порядка геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых.

Эти вопросы в той или иной мере ставились и решались законодательством и раньше. В частности, Инструкция о порядке предоставления горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных), утвержденная Г осгортехнадзором СССР 16 августа 1968 г.^[327], устанавливает ряд конкретных обязанностей горных предприятий по рациональному использованию недр. Она обязывает предприятия вести горные работы в соответствии с утвержденным проектом и соблюдением действующих правил технической эксплуатации, а также правил по безопасному ведению горных работ. В ней даны понятие горного отвода и основные условия разработки месторождений.

До издания Основ в стране был принят ряд мер по повышению эффективности геологоразведочных работ. Совет Министров СССР

337

постановлением от 25 июня 1971 г. разрешил Министерству геологии СССР переводить, начиная с 1972 г., все геологические организации системы этого министерства на новый порядок планирования и экономического

стимулирования.

Следует отметить, что переведенные на новую систему планирования и экономического стимулирования геологоразведочные организации финансируются не по фактически выполненным объемам работ, а по сметной стоимости геологического задания и оплачиваются по этапам. При получении экономии часть ее направляется на поощрение геологов. Практика свидетельствует об эффективности новой системы. Она нацеливает геологов на решение поставленных задач с наименьшими затратами и стимулирует проведение мер по сокращению сроков поиска и разведок за счет уменьшения излишнего объема работ.

В Основах законодательства о недрах отражено все лучшее, что есть в названных и других актах по обеспечению охраны недр. Вместе с тем Основы значительно развивают и дополняют меры, направленные на правильную организацию пользования недрами. При этом особое внимание уделено рациональной и комплексной разработке месторождений полезных ископаемых.

Горное положение Союза ССР 1927 г. ориентирует предприятия в основном на извлечение одного или нескольких совместно залегающих полезных ископаемых. В нем нет жестких требований по обеспечению комплексной разработки недр. В значительной мере это объясняется исторически сложившейся необходимостью концентрировать внимание горных предприятий на решении главной задачи — увеличении добычи минерального сырья, нужного народному хозяйству на том или ином отрезке времени. В 30 - 40-е годы по известным причинам трудно было требовать от горных предприятий извлекать все сопутствующие основному минералу полезные компоненты. К тому же в то время и геологические организации не были ориентированы на комплексное изучение месторождений. Однако в современных условиях экономика развитого социализма уже не может мириться с безвозвратной потерей огромных природных богатств. Поэтому Основы законодательства о недрах ставят вопрос о комплексной разработке недр во главу угла всей деятельности горных предприятий. Значительно повышена также ответственность геологических организаций за качество геологического изучения недр, обеспечение рационального направления работ, их эффективности, достоверности определения количества и качества запасов основных и совместно залегающих с ними полезных компонентов.

Нарушение этих и других условий по рациональной, комплексной разработке и охране недр влечет для нарушителей серьезные практические последствия. Можно назвать две группы таких последствий. Во-первых, лица, виновные в нарушении требований по охране недр, несут уголовную, административную или иную ответственность в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик, а предприятия, организации, учреждения и граждане обязаны возместить причиненные этим убытки; во-вторых, право пользования горных предприятий, геологических организаций и других пользователей недрами может быть ограничено, приостановлено или запрещено органами государственного горного надзора или другими уполномоченными на то государственными органами.

Здесь мы сталкиваемся со своеобразным способом воздействия государства на предприятия и организации по обеспечению рационального и комплексного использования недр. Подобных мер раньше горное законодательство не знало. Их правильное применение позволяет не только наказывать нарушителей правил пользования недрами, но и успешно решать вопросы охраны недр. Ограничение, приостановление или запрещение права пользования недрами как способ обеспечения рационального и комплексного использования недр нельзя рассматривать как обычный вид административной ответственности. Они имеют ряд существенных особенностей.

Административная ответственность, как правило, применяется в отношении должностных лиц горных предприятий, геологических организаций. Субъектами же, ответственными при ограничении, приостановлении или запрещении правопользования недрами, являются сами горные предприятия и организации.

При применении рассматриваемых мер происходит либо изменение, либо прекращение права пользования недрами. Изменения в основном влекут за собой сужение правомочий горных предприятий по разработке месторождений (такое положение имеет место при ограничении прав по пользованию недрами), потерю (полностью, временно или частично) имеющихся прав на недра. При

административной ответственности такое положение не имеет места. Объем правомочий на недра горных предприятий остается без изменений.

Ограничение, приостановление или запрещение права пользования недрами может применяться лишь в случаях, прямо указанных в законе. Эти случаи перечислены Основами законодательства о недрах и кодексами союзных республик. Руководствуясь ими, необходимо принять соответствующий нормативный акт, в котором следует подробно определить порядок применения указанных мер. Дело в том, что, как свидетельствует изучение практики, иногда для устранения недостатков в пользовании недрами бывает достаточно одного требования органов государственного горного надзора по прекращению того или иного правонарушения. Поэтому каждый раз нет необходимости прибегать к таким крайним мерам, как ограничение или запрещение пользования недрами. Они должны применяться лишь в случаях, когда нарушения допускаются систематически и другими мерами воздействия трудно устранить нерациональную разработку недр. Такой порядок оградить интересы горных предприятий и организаций от излишнего администрирования со стороны органов горного надзора и создает условия для обеспечения устойчивости права пользования недрами.

Следует подчеркнуть, что охрана недр не является только правовой проблемой. Трудно, да и невозможно обеспечить рациональное и комплексное использование недр только правовыми средствами.

Причинами нерационального использования недр могут быть недостатки в планировании, финансировании и материально-техническом снабжении соответствующих мероприятий в этой области, а иногда и недостаточная требовательность органов управления недрами. В значительной мере на охрану недр влияет своевременное внедрение в производство более прогрессивных методов и способов разработки месторождений. Поэтому наряду с развитием горного законодательства надо уделять должное внимание и этой стороне проблемы.

(В кн: «Правовая охрана природы в Казахской ССР». Алма-Ата: «Наука» Казахской ССР. 1977. Гл.седьмая. - С.196-229.)

***