Н.Б.МУХИТДИНОВ ПРАВО ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

- 254

всех трудящихся на неи» .

Национализация земли, изъятие ее из частноИ собственности и установление на нее собственности государства сломали всю систему капиталистических земельных отношений и заменили их новыми, социалистическими земельными отношениями. Следовательно, в этой области общественных отношений в переломные моменты право выступает в качестве необходимой экономической силы^{[246] [247]}.

Во-вторых, большинство общественных отношений в реальной жизни может существовать только в виде правоотношений. В первую очередь это относится к отношениям собственности, что обусловлено их особым характером как экономической основы общества.

257

переделка содержания» . Период, когда старая форма заменяется новой, с точки зрения истории может быть мгновением. Тем не менее его нельзя игнорировать при определении соотношения права собственности и собственности.

В трудах классиков марксизма-ленинизма понятие собственности употребляется в разных значениях. В одних случаях под собственностью они понимали основное общественно-производственное отношение - собственность на орудия и средства производства, в других - всю совокупность общественно-производственных отношений в обществе, включая сюда и отношения, возникающие в процессе производства, обмена и т. д. «...Определить буржуазную собственность, - указывал К. Маркс, - это значит не что иное, как дать описание всех общественных отношений буржуазного производства»^{[250] [251]. Такое же понимание собственности применяется К. Марксом для обозначения юридического выражения производственных отношений. Во введении «К критике политической экономии» он пишет: «На известной ступени своего развития материальные производительные силы общества приходят в противоречие с существующими отношениями: или что является только юридическим выражением этого - с отношениями собственности,}

259

внутри которых они до сих пор развивались» . В некоторых своих работах К. Маркс трактует собственность как присвоение. «Всякое производство, - отмечает он, — есть присвоение индивидуумом предметов природы в пределах определенной общественной формы и посредством нее. В этом смысле будет тавтологией сказать, что собственность (присвоение) есть условие производства»^[252].

Анализируя приведенные высказывания, некоторые авторы различают два понятия собственности: собственность в широком смысле как совокупность общественных производственных отношений и собственность в узком смысле как присвоение. При этом они полагают, что «присвоение в том смысле, в котором Маркс оперировал этим понятием, не что иное, как производство»^[253]. Однако для подобного вывода нет основания. Производство предполагает воздействие людей на природные объекты при помощи орудий труда, совершаемое в пределах определенной общественной формы. В процессе этого воздействия средства производства видоизменяются, впитывая приложенный к ним труд. Это поглощение труда в производстве, в результате которого происходит отвоевание y природы различных ее предметов, и является присвоением. Поэтому-то К. Маркс говорит, что «всякое производство есть присвоение». Ибо материальные блага для того и отвоевываются у природы, чтобы затем присваиваться. Но это вовсе не означает, что между понятиями «производство» и «присвоение» нет различий. Присвоение - сложный и многостадийный процесс, который имеет место как в производстве и потреблении, так и при распределении и обмене материальных благ. В потреблении присвоение происходит путем извлечения из вещей их полезных свойств, а при распределении оно выступает как обращение в собственность продуктов определенного труда. Вне производства присвоение имеет место и тогда, когда в ходе революции национализируются принадлежащие буржуазии средства производства. Поэтому сформулированное К. Марксом понятие «присвоение» не может быть охарактеризовано только моментом производства. В действительности, говоря о присвоении, К. Маркс имеет в виду производство и все общественные отношения, возникающие в процессе производства. Отсюда понятие собственности как совокупности общественнопроизводственных отношений и как присвоения следует рассматривать как тождественные понятия^[254].

С учетом сказанного собственность (присвоение) может быть охарактеризована, с одной стороны, в качестве условия, предпосылки производства, а с другой - в качестве самого процесса присвоения^[255]. Первая сторона фиксирует статику общественного производства и определяет принадлежность материальных благ, состояние закрепленности, или, как справедливо отметил С. Н. Братусь, состояние присвоенности орудия и средств производства определенному индивиду или коллективу. В этом смысле собственность (присвоение) представляет собой результат распределения предметов природы или продуктов производства между людьми, вследствие которого они оказываются во власти определенных лиц, превращаются в предмет проявления их воли. Теоретическим выражением состояния присвоенности является категория владения, под которым понимается хозяйственное господство лица над вещью.

Вместе с тем владение природными объектами или их предметами не есть еще производство, как распределение и потребление, оно ничего материального не создает и само по себе не способно кого-либо обогатить. Владение означает, что, с одной стороны, данные средства производства выделяются из всех остальных материальных богатств своей принадлежностью данному лицу, а с другой - сами люди обособляются друг от друга как владельцы и невладельцы средствами производства. Поэтому для того, чтобы собственность стала объективной формой выражения производственных отношений и приобрела тем самым определенное экономическое содержание, требуется вовлечь эти материальные богатства в процесс общественного воспроизводства. Для владельца средствами производства представляет хозяйственный интерес именно эта сторона собственности. Ибо только в действительном процессе производства, распределения и обмена продуктов собственность служит предпосылкой для новых отвоеваний у природы ее предметов.

Собственность как самый процесс присвоения, который осуществляется в ходе производства, распределения и обмена материальных благ, фиксирует динамику общественного производства и выражается категориями «пользование» и «распоряжение». Сущность пользования заключается в возможности лица производительно потреблять средства и продукты производства. Распоряжение же - это общественные отношения, которые возникают по воле собственника с другими лицами по поводу принадлежащих ему вещей. Следовательно, собственность как процесс означает обращение предметов природы в свою пользу с тем, чтобы данный субъект мог ими пользоваться и распоряжаться своей властью и в своих интересах.

Следует отметить, что нередко К. Маркс в своих произведениях, говоря о собственности, имеет в виду только одну из ее отмеченных выше сторон. Так, в этом узком смысле он употребляет термин «собственность», когда пишет: «Частная собственность как противоположность общественной, коллективной собственности существует лишь там, где средства производства и внешние условия труда принадлежат частным лицам»^[256]. В этом выражении К. Маркса речь идет только о первой стороне собственности (присвоении), т. е. о собственности, которая определяет состояние закрепленности материальных благ той или иной группе лиц. В ряде случаев К. Маркс говорит о собственности, охватывающей лишь процесс присвоения предметов природы. Это обстоятельство дало повод для возникновения в юридической литературе спора о том, как регулируют право собственности лежащие в его основе общественно-экономические отношения, опосредствует ли оно только статику или также и динамику общественного производства. Так, по мнению А. В. Бенедиктова, право собственности регулирует лишь отношение индивида или коллектива к средствам и продуктам производства как к своим^[257]. Такого же мнения придерживается и С. М. Корнеев, который отмечает, что более узкое экономическое понятие собственности, охватывающее только одну сторону присвоения - принадлежность материальных благ, отношение к ним как к своим - приложимо к любому виду или форме собственности. Оно имеет наиболее важное значение для права^[258]. Другие, напротив, полагают, что право собственности как центральный институт любой системы права опосредствует юридически как статику, так и динамику общественного производства^{[259] [260]. Представляется более правильной вторая точка зрения. «...Определить}

буржуазную собственность - это значит не что иное, как дать описание всех

268

общественных отношений буржуазного производства», - указывал К. Маркс . Данное указание имеет общее значение. Поэтому право собственности не смогло бы выполнить свою роль регулятора общественно-производственных отношений, если бы оно закрепило только одну их сторону. Между тем статика и динамика - элементы единого процесса. Любой из них, взятый в отдельности, не может полностью выразить сущность собственности. Лишь вместе они являются обобщенным выражением тех многочисленных действий, которые может осуществлять собственник. Иногда в реальной жизни даже трудно установить, является ли то или иное действие осуществлением владения, пользования или распоряжения. Поэтому сама постановка вопроса о том, какая сторона собственности получает отражение в праве собственности, является неправомерной. В действительности, как будет показано в дальнейшем, в праве получают закрепление и статика и динамика собственности как элементы единого процесса.

Проведенный К. Марксом расчлененный анализ собственности имеет целью более глубоко показать, как начинается отвоевание у природы различных материальных благ и на какие цели, как объекты владения, пользования и распоряжения, они используются.

Он дал возможность К. Марксу в полном объеме раскрыть экономическую сущность отношений собственности и определить тем самым, в каких категориях и как выражается их содержание. Посредством такого анализа можно более точно раскрыть и содержание права собственности и определить пределы его действия.

Мы уже отмечали, что собственность - это общественное отношение между людьми по поводу материальных благ. Следовательно, государственная собственность на природные ресурсы - это отношение между государством и предприятиями, организациями, гражданами по владению, пользованию и распоряжению объектами природы. Нельзя согласиться с В. П. Шкредовым, который полагает, что при использовании земли землевладельцем путем приложения к ней собственного труда и собственных средств производства «пользование землей непосредственно выражает лишь отношение между человеком и вещью»^[261]. Ибо отвоевание у природы различных материальных объектов, обращение их в свою пользу возможны только в обществе, лишь в отношении других лиц. Отдельная личность посредством одной только своей воли не может утвердить себя как собственника вопреки чужой воле, т. е. воле субъекта, претендующего на объекты природы на том же самом клочке земли. Тут необходимы средства совершенно иного порядка, чем добрая воля^[262].

Вместе с тем общественные отношения собственности на объект природы и юридическое их оформление имеют некоторые особенности. Природные ресурсы - земля, недра, леса и воды - не созданы трудом человека. Отсюда, правовой режим использования этих объектов в любом обществе в той или иной мере отличается от правового режима пользования материальными благами, созданными человеком. Эти отличия наиболее отчетливо выражаются в социалистическом обществе, которое, исходя из особой экономической роли природных объектов в развитии производительных сил и в целях обеспечения их рационального и комплексного использования в интересах всего народа, объявляет природные ресурсы общенародным достоянием и не признает за ними качества товара. В социалистическом государстве исключается возможность отчуждения объектов природы в собственность других субъектов. Поэтому нормы, определяющие общие правила владения, пользования и распоряжения объектами природы, устанавливаемые Советским государством, регулируют не право собственности на природные ресурсы различных лиц и предприятий, а только право пользования предоставленным государством объектом. Из этого следует, что в праве государственной собственности на природные ресурсы прежде всего получают закрепление такие отношения, которые указывают на неизменную принадлежность природных объектов государству независимо от того, в чьем ведении они находятся. К числу нормативных актов, закрепляющих эти отношения, могут быть отнесены декреты «О земле» (1917 г.), «О недрах» (1920 г.), Конституция СССР, конституции союзных республик, Основы земельного законодательства, Основы водного законодательства, Земельный кодекс КазССР, Водный кодекс КазССР и некоторые другие. Данные документы устанавливают, во-первых, социалистический характер права государственной собственности на природные ресурсы, т. е. такой характер, который исключает возможность эксплуатации человека человеком.

В преамбуле Основ земельного законодательства отмечается, что земля, служившая в условиях частной собственности орудием эксплуатации человека человеком, используется в СССР для развития производительных сил страны в интересах всего народа; во-вторых, указанные документы определяют исключительный характер права государственной собственности на природные ресурсы. Сущность исключительного характера государственной собственности на землю, недра, воды, леса и животный мир находит выражение в том, что в пределах государственных границ СССР абсолютно все наличные предметы данного рода неизменно стоят и всегда будут стоять в собственности единственного субъекта Советского государства, пока не будет отменен

271

принцип исключительности государственной собственности .

Вместе с тем, хотя земля, недра, леса и воды не являются товарами, они активно вовлекаются в процесс общественного производства и участвуют в создании материальных ценностей. Волевые действия собственника- государства, направленные на вовлечение в процесс производства, а следовательно, на переход принадлежащих ему природных богатств во владение других лиц (ибо государство само непосредственно не занимается освоением объектов природы), опосредствуются правомочием распоряжения. А само участие объектов природы в товарном производстве, в результате которого государство присваивает в форме ренты некоторую часть произведенного продукта, опосредствуется правомочием пользования. Следовательно, в праве государственной собственности на природные ресурсы получает отражение и динамика отношений собственности. Но если ^[263] отношения, указывающие на неизменную принадлежность природных объектов государству, получают отражение в праве государственной собственности в полном объеме, то этого нельзя сказать об отношениях по пользованию и распоряжению объектами природы. Они опосредствуются не только правом собственности, но и другими правовыми институтами. Так, обладая правомочием распоряжения, государство распределяет и перераспределяет объекты природы между предприятиями и организациями, в результате чего последние становятся обладателями земли, недр, лесов и т. д. На основе этих действий возникают два вида правоотношений: а) правоотношение по предоставлению объектов природы в пользование, б) правоотношение по пользованию объектами природы. Только первый вид отношений фиксируется правом собственности и является осуществлением правомочия собственника. Что же касается второго, то он отражается не правом собственности, а другими нормами и образует самостоятельный правовой институт - институт права пользования объектами природы. Каждый участник этого правоотношения в пределах предоставленных ему прав действует самостоятельно, выступает субъектом права пользования, носителем определенных прав и обязанностей по отношению к объекту природы, находящемуся в его пользовании. Поэтому осуществление государством права распоряжения путем предоставления предприятиям, организациям земли, недр, лесов и вод, с одной стороны, является реализацией права собственности, а с другой - юридическим фактом, рождающим другие правоотношения. При этом, конечно, надо иметь в виду, что юридическим фактом является не правомочие распоряжения как субъективное право, а определенный способ его осуществления. В рассматриваемом случае таким способом является предоставление объектов природы в пользование на основе соответствующих административных актов. Аналогичным образом решается вопрос в отношении правомочия пользования собственника - государства.

По общему правилу пользование вещами опосредствуется правом собственности, если оно осуществляется самим собственником. Но поскольку государство непосредственно не занимается освоением природных богатств, а суть его правомочия пользования как собственника заключается в получении ренты (земельной, горной и т. д.) от предприятий и организаций, здесь также возникает ряд правоотношений, не являющихся осуществлением права собственности на природные ресурсы. Например, отношения по присвоению земельной ренты не носят чисто земельно-правового характера. В них есть и гражданско-правовые и административно-правовые элементы.

В литературе иногда встречаются высказывания, вовсе отрицающие возможность регулирования экономических отношений по дифференциальной ренте земельным правом. С таким подходом к проблеме нельзя согласиться. Действительно, присвоение ренты на основе своей юридической власти над земельными ресурсами существенным образом отличается от присвоения ренты, осуществляемого в процессе производства, ибо в последнем случае присвоение составляет момент самого производства. Для собственника же, поскольку он сам не использует землю, производство служит лишь предпосылкой присвоения. Но надо иметь в виду, что земля является исключительной собственностью государства. Поэтому, когда фактическое владение и пользование землей отделяются от права земельной собственности, на первый план выдвигается титул собственности. Именно юридический титул, определяющий исключительный характер собственности, поддерживает связь собственника с землепользователями (предприятиями и организациями) и является средством получения государством дифференциальной ренты. Отсюда нельзя считать, что отношения по присвоению ренты не являются осуществлением права государственной собственности. Речь может идти лишь

272

о том, в какой мере они выступают, а в какой не выступают как земельные .

Таким образом, право государственной собственности на природные ресурсы юридически опосредствует все стороны экономических отношений собственности. Но способы опосредствования и пределы действия права собственности различаются в зависимости от того, какую их сторону оно регулирует. При этом право исключительной государственной собственности распространяется на объекты природы лишь до тех пор, пока они не являются товарами. Извлеченные из недр полезные ископаемые, срубленные деревья подвергаются другому правовому режиму. Поэтому правоотношения по пользованию и распоряжению, которые являются юридическим выражением динамики собственности, в реальной жизни выступают не только как процесс осуществления права собственности, но и как своеобразные юридические факты, на основе которых возникают новые отношения, опосредствуемые другими правовыми институтами.

Основными нормативными актами, регулирующими динамику отношений собственности, являются основы земельного, водного, горного и лесного законодательства, соответствующие кодексы и другие правовые акты. Так, некоторые вопросы, связанные с распоряжением землей, регламентированы постановлением Совета Министров СССР от 6 марта 1975 г. «О выдаче землепользователям государственных актов на право пользования землей» (СП СССР, 1975). К характерным чертам права исключительной государственной собственности, вытекающей из регулирования динамики отношений собственности, относится то, что, во-первых, природные ресурсы предоставляются в пользование только государством, вследствие чего одним из участников правоотношений по пользованию природными богатствами всегда выступает государство; во-вторых, природные ресурсы предоставляются в пользование бесплатно; в-третьих, бесплатность пользования не препятствует получению государством дифференциальной ренты; в-четвертых, изъятие предоставленных для пользования природных объектов допускается не всегда, а лишь в исключительных случаях.

Право исключительной государственной собственности на природные ресурсы - это абстракция. В реальной жизни мы имеем дело с правом исключительной государственной собственности на землю, с правом ^[264] исключительной государственной собственности на недра и т. д. Поэтому отношения собственности при установлении, осуществлении и защите правомочий владения, пользования и распоряжения конкретными объектами собственности могут складываться различно, ибо различные естественноприродные свойства объектов, различное их значение для жизни и деятельности человека, различное функционирование их в общественном производстве не могут не определять различий в правовом регулировании отношений собственности на эти объекты.

Однако земля, недра, леса и воды в равной степени принадлежат государству на праве исключительной собственности, не являются товарами, неотчуждаемы и предоставляются предприятиям и организациям только на правах пользования. Поэтому исследование права исключительной государственной собственности вообще (абстрактно), а не на отдельные природные объекты, имеет свое оправдание. Оно позволяет выделить общее, характерное для земли, недр, лесов и вод как объектов права и избавляет нас от повторений. Что же касается особенностей в правовом регулировании, вытекающих из различия их естественно-природных свойств, то они будут рассматриваться в последующих, в других разделах настоящей работы.

2. Значение права государственной собственности в охране и обеспечении рационального и комплексного использования природных ресурсов

Право государственной собственности на природные ресурсы занимает особое место в охране и обеспечении рационального и комплексного использования земли, недр, лесов, вод и других природных объектов. И это естественно, ибо сама социалистическая собственность на средства производства является всеобщим исходным отношением, определяющим объективную систему взаимосвязи отношений социалистического производства. Другие правовые институты (право природопользования, ответственность, управление и т. д.) являются производными от права государственной собственности и призваны непосредственно претворять в жизнь требования по рациональному и комплексному использованию объектов природы, установленных государством, либо способствовать этому. А сама организация охраны природы и способы, обеспечивающие использование ее в интересах всего народа, в целях решения задач коммунистического строительства лежат в сфере действия права исключительной государственной собственности и вытекают из него.

В юридической литературе правильно указывается, что право исключительной государственной собственности на природные объекты служит специфическим и высокоэффективным средством закрепления господствующего положения государства в экономике страны в связи с хозяйственной эксплуатацией и иным использованием материальных благ, что оно позволяет Советскому государству планомерно и рационально использовать объекты природы в интересах социалистического и коммунистического строительства. При этом подчеркивается, что право исключительной собственности не только изменяет характер отдельных правомочий, но и содержание функций государства по отношению к

273

природным ресурсам . Если, например, в условиях частной собственности на землю государство при проведении землеустройства юридически оформляет право частной собственности, определяет границы объектов этого права, а при учете земель — в основном ставит перед собой лишь фискальные задачи, то государственная собственность на землю в Советском Союзе создает возможности для более широкого и более существенного воздействия на развитие земельных отношений.

Однако мнение о ведущем значении института права исключительной государственной собственности в системе средств правового обеспечения рационального и комплексного использования природных ресурсов в юридической литературе все еще не получило должного отражения. Более того, в ряде случаев этот институт не включается в число мер, обеспечивающих охрану природы. Так, в работе «Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР» отмечается, что в сущности только с института права землепользования и «начинается решение проблемы правового обеспечения рационального использования земли». С таким подходом к проблеме трудно согласиться. Правовое регулирование отношений собственности, как мы уже отмечали, означает установление порядка владения, пользования и распоряжения объектами природы как в процессе обращения их государством «в свою пользу», так и в процессе управления и предоставления земли, недр, лесов и вод в пользование предприятий, организаций и граждан. Если взять всю совокупность возникающих в этой области общественных отношений, то в принципе можно сказать, что правовое регулирование отношений в сфере управления объектами природы, отношений по природопользованию является в конечном счете правовым регулированием

274

отношений государственной собственности . Неверно, что принцип рационального и комплексного использования земель и других природных ресурсов включает в себя только требования, которые относятся к сфере их непосредственной эксплуатации. Данный принцип включает в себя, как справедливо отмечает А. А. Забелышенский, и требования, которые предшествуют непосредственному использованию земель^{[265] [266] [267]. Таковыми, например, являются требования по правильному учету земель, планированию их использования, предоставлению в пользование и т. д. От того, как будет осуществляться вся эта деятельность, во многом определяются состояние земельных ресурсов в процессе эксплуатации, показатели хозяйственной деятельности землепользователей. Государство не перестает участвовать в охране объектов природы и после предоставления их в пользование. Как собственник оно продолжает осуществлять контроль за состоянием использования природных ресурсов, за исполнением требований природоохранительного законодательства и т. д. Поэтому организующую роль института права государственной собственности по обеспечению объединения усилий предприятий и организаций, а также граждан-пользователей природных ресурсов и государства-собственника на решение общей народнохозяйственной задачи по охране природы и использованию ее в интересах всего народа трудно переоценить. «Государственная собственность на землю, - говорится в преамбуле Основ земельного законодательства, - сыграла огромную роль в обеспечении победы социализма в СССР. Она создала возможность наиболее целесообразного размещения всех отраслей народного хозяйства и явилась одним из важнейших условий перехода к социалистическим формам земледелия...}

Государственная собственность на землю содействует созданию в нашей стране материально-технической базы коммунизма, постепенному переходу к коммунистическим общественным отношениям и ликвидации различия между городом и деревней»^{[268] [269].}

В Основах водного законодательства по этому поводу говорится, что государственная собственность на воды составляет основу водных отношений в СССР, создает благоприятные условия для осуществления планового и комплексного использования вод с наибольшим народнохозяйственным эффектом, позволяет обеспечить наилучшие условия труда, быта, отдыха и охраны здоровья советских людей.

Мы не имеем в виду во всем объеме показать роль права государственной собственности в охране и обеспечении рационального использования каждого из видов природных объектов. Но здесь нельзя не указать на значение этого института в охране таких ценных природных богатств, какими являются недра от безхозяйственного использования.

Недра - невозобновляемый и невосстановимый природный объект. «Если эксплуатацию леса можно рассматривать как пользование процентами на капитал, то пользование горными продуктами как материалом, в природе не

277

возобновляющимся, можно сравнить с пользованием самим капиталом» . Причем к эксплуатации недр в отличие от земельных и других природных ресурсов невозможно приступить сразу. Большинство месторождений полезных ископаемых скрыто под поверхностью земли и, прежде чем использовать эти ископаемые, их необходимо открыть, разведать. Эти свойства недр делают их своеобразными объектами. Поэтому без признания недр исключительной государственной собственностью и сосредоточения всех прав на них в руках государства было бы невозможным научное изучение геологического строения территории нашей страны, комплексное исследование месторождений полезных ископаемых и учет их запасов для обеспечения народного хозяйства необходимой минерально-сырьевой базой. Правильно подчеркивает А. В. Карасс, что лишь на основе исключительной государственной собственности на недра возможно государственное планирование всех геологических работ, производимых на территории

278

Советского Союза . Право исключительной государственной собственности на недра в сочетании с принадлежностью социалистическому государству всех горнодобывающих предприятий и организаций обеспечивает также целесообразное размещение соответствующих отраслей промышленности и планомерную, рациональную разработку полезных ископаемых.

Поскольку недра физически связаны с землей, разработка месторождений полезных ископаемых всегда предполагает необходимость иметь определенную поверхность земельного участка, используемого для строительства горных предприятий, размещения породы и т. д. Отсюда велико значение права государственной собственности на недра и в обеспечении надлежащей охраны земель. Так, при частной собственности на недра и признания их на этой основе принадлежностью земли для нужд горного дела предприятию предоставляется тот участок поверхности, под которым находятся полезные ископаемые. Причем границы горного отвода должны совпадать с границей отвода земельного участка, так как собственник земли признается собственником лишь той части недр, которая по своему горизонтальному положению соответствует участку земной поверхности. Такой порядок в одних случаях под видом развития горной промышленности наносит вред землепользованию, а в других - под видом сохранения ценных культур на поверхности земли может быть нанесен вред горному делу.

Право государственной собственности устраняет почву для подобных нарушений, ибо государство благодаря этому праву приобретает возможность регулировать отвод недр и отвод земельных участков для нужд горного дела. Во-первых, государство может предоставить горному предприятию не всю территорию, под которой находятся недра, а ее часть. Во-вторых, государство может предоставить земельный участок горнодобывающему предприятию для размещения породы и строений совершенно в другом месте, а не на поверхности недр, подлежащих разработке. В-третьих, государство, если это необходимо, может отказать в предоставлении земельного участка. С точки зрения государства, объявившего недра всенародным достоянием и признающего их самостоятельным объектом хозяйствования, нарушение интересов землепользователей допустимо только в том случае, когда интересы

279

горной промышленности действительно превышают их интересы .

Итак, право исключительной государственной собственности на природные ресурсы является основополагающим институтом, пронизывающим всю сферу отношений по природопользованию, оно занимает ведущее место в ^{[270] [271] системе средств правового обеспечения рационального использования природных объектов. Но каковы пределы юридических возможностей этого права и государства-собственника в охране природы? Чтобы ответить на это, необходимо прежде рассмотреть ряд дополнительных вопросов, имеющих в то же время самостоятельное значение: о субъекте права государственной собственности, о распределении компетенции государственных органов в осуществлении правомочий собственника и т. д.}

Ответить на вопрос о субъекте права собственности - это значит

выяснить, кто, какие конкретные лица или их объединения непосредственно

280

владеют, пользуются и распоряжаются имуществом . Поэтому, признавая субъектом права государственной собственности Советское государство, нужно установить, какое государственное образование имеется в виду: только Союз ССР или также союзные и автономные республики. От правильного решения этого вопроса зависит конкретное содержание природоохранительного законодательства.

Однако указанная проблема осталась не решенной и в недавно принятых нормативных актах, регулирующих использование и охрану природных ресурсов. Так, ст. 3 Основ земельного законодательства, устанавливая, что в соответствии с Конституцией СССР земля в Союзе Советских Социалистических Республик является государственной собственностью, то есть всенародным достоянием, не содержит прямого указания, какое именно Советское государство - Союз ССР или каждая союзная республика - является собственником земли. Такой же элемент неопределенности имеется и в других основах законодательных актов.

Не было определенности о субъекте права собственности на природные ресурсы в Конституции СССР 1936 г. и конституциях союзных республик. Ст. 6 Конституции СССР ограничивалась перечислением объектов природы, которые являются государственной собственностью, т. е. всенародным достоянием. Отсутствие четкости в законодательстве при ответе на поставленный вопрос вызвало оживленную дискуссию в юридической литературе и привело к появлению по нему ряда точек зрения.

Остановимся на наиболее распространенных из них. Так, по мнению А. В. Карасса, всякое государственное имущество на территории Союза ССР находится вместе с тем на территории какой-либо союзной республики. Право государственной социалистической собственности на это имущество как всенародное достояние принадлежит нераздельно Союзу ССР через соответствующую союзную республику и тем самым этой союзной республике в составе Союза ССР. Лишь в отношении имущества Советского Союза, находящегося за его пределами, право государственной собственности принадлежит непосредственно и исключительно Союзу ССР и осуществляется им без участия союзных республик. Как полагает А. В. Карасс, право собственности СССР на землю, недра, воды и леса отнюдь не исключает права собственности союзных республик на эти объекты. Право собственности Союза ^[272]

ССР не может быть противопоставлено праву собственности союзных

Л о 1

республик .

Точка зрения А. В. Карасса была подвергнута критике А. М. Турубинером. Он указал на ряд слабых моментов в высказываниях А. В. Карасса. В частности, А. М. Турубинер верно подметил, что конструкция о двойной собственности независимо от желания автора приводит к противопоставлению права собственности Союза ССР и права собственности союзной республики и, таким образом, находится в противоречии с принципом единства государственной собственности. Вместе с тем А. М. Турубинер не нашел более правильного пути к решению проблемы и в итоге своего исследования с некоторыми правовыми оттенками воспринял мнение А. В. Карасса, заявив: «Собственник один - Советское государство, но участвуют в

этом праве собственности все союзные республики, все члены Советского

282

Союза» . При этом А. М. Турубинер отмечает, что союзные республики не являются собственниками именно той земли, которая находится в пределах их территории, а являются участниками права государственной собственности на всю землю в пределах Союза ССР, на весь единый государственный земельный фонд.

Существует точка зрения, согласно которой собственником признается не СССР и не отдельная союзная республика, а вся система органов диктатуры

283

рабочего класса , однако, как это нетрудно заметить, здесь сохраняется элемент неопределенности в отношении субъекта права собственности, поскольку не указывается, какое именно государство владеет, пользуется и распоряжается имуществом. Поэтому это не решение, а, по существу, отход от решения проблемы.

Интересно подчеркнуть, что приблизительно такое же мнение высказывалось еще в 20-е годы, когда принималось Г орное положение Союза ССР. Тогда его авторы обосновывали это тем, что принципиальное решение вопроса кроется не в определении субъекта государственной собственности, а в отмене частной. Союз устанавливает общие начала пользования недрами не потому, что они принадлежат ему, а потому, что эта прерогатива дана ему Конституцией. В соответствии с этим вопрос о собственнике недр утрачивает практическое значение, целиком отходит в область теории государственного права. Признает ли теория собственником недр СССР или союзные республики, горное право СССР ни в какой мере от этого не изменится, ибо право нормировать отношения по недрам принадлежит Союзу не в основе

284

собственности, а в силу суверенных прав, очерченных Конституцией .

В этом суждении по сравнению с вышеприведенным есть ряд верных мыслей, которые сохраняют свое значение и в настоящее время. В частности, ^{[273] [274] [275] [276] для общества имеет принципиальное значение прежде всего не решение проблемы субъекта права собственности, а признание недр в качестве общенародного достояния. Верно и то, что компетенция государства по принятию того или иного акта определяется не принадлежностью ему недр, а Конституцией. Но что же касается утверждения о том, что вопрос об установлении субъекта права собственности утрачивает свое значение, то оно на данном этапе развития нашего общества не может быть признано правильным. Правда, в 20-е годы, когда разрабатывалось Горное положение, в принципе можно было допускать возможность существования такой теории, поскольку многие проблемы, связанные с регулированием конкретных отношений, были неясными. В то время допускалось частное предпринимательство в горном деле. Поиск, разведку и разработку месторождений полезных ископаемых могли вести и частные лица. Во весь рост не стоял вопрос и о разграничении компетенции Союза и союзных республик в области государственного управления недрами и осуществления права государственной собственности на недра, а также в области организации конкретного регулирования горных отношений в стране. Однако возродить теорию о некоем «абстрактном государстве» как субъекте права государственности в период, когда происходит кодификация всего природоохранительного законодательства, издаются основы и кодексы, направленные на регулирование отношений по использованию и охране отдельных природных объектов, нельзя. Такая теория уводит нас от решения конкретных проблем организации охраны природных ресурсов, не дает возможности в полной мере раскрыть сущность и содержание права исключительной государственной собственности на природные объекты. Поэтому не случайно, что проблема о субъекте права собственности вызвала особенно оживленную дискуссию именно с начала 60-х годов.}

Наиболее полно вопрос о субъекте права государственной собственности рассмотрен Г. А. Аксененком. Подробно проанализировав имеющиеся по этой проблеме точки зрения в работе «Право государственной собственности на землю в СССР», он писал, что субъектом права государственной собственности на землю является государство в целом, а именно — Союз Советских Социалистических Республик, что союзные республики собственниками не

285

являются . Возвращаясь к этому вопросу в ходе обсуждения проекта Основ земельного законодательства, Г. А. Аксененок предложил закрепить эту мысль в Основах^{[277] [278].}

Мнение Г. А. Аксененка поддерживается М. И. Козырем, Н. И. Красновым, О. С. Колбасовым и другими авторами. О. С. Колбасов, например, отмечает, что единственно правильной, приемлемой, отвечающей духу советского законодательства и практике форм коммунистического общества в нашей стране является точка зрения, заключающаяся в признании Союза ССР единственным субъектом права государственной собственности в СССР. Эту

точку зрения целесообразно отстаивать, доказывая несостоятельность

287

других .

Всесторонний анализ действующего законодательства, регулирующего отношения по использованию и охране природных ресурсов и практики его применения показывает, что есть полное основание согласиться с указанным высказыванием. Такой вывод вытекает, прежде всего, из того, что всеми нормативными актами, в том числе и Конституцией СССР, природные ресурсы объявляются всенародным достоянием, т. е. принадлежащим всему советскому народу в равной степени. Причем, что важно, ни в Конституции СССР, ни в других законах не говорится о распределении права собственности между союзными республиками. Напротив, в ряде нормативных актов, принятых после образования СССР, есть прямое указание на то, что в Советском Союзе природные объекты являются исключительной государственной собственностью Союза ССР. В частности, такое указание в отношении земли содержится в «Общих началах землепользования и землеустройства СССР»,

ЛОО

принятых 15 декабря 1928 г.

Далее. Основы земельного законодательства и Основы водного законодательства устанавливают, что все земли в пределах государственной территории СССР составляют единый государственный земельный фонд, а все воды — единый государственный водный фонд. В земельных и водных кодексах союзных республик эти нормы Основ воспроизведены без каких-либо существенных изменений. В них говорится не о республиканских земельных и водных фондах, а о землях и водах той или иной союзной республики как составных частях единого государственного земельного и водного фондов.

Не может служить основанием для признания союзных республик собственниками то обстоятельство, что им принадлежит право распоряжения объектами природы, расположенными в пределах республики. Ибо, во-первых, право распоряжения не является характерным признаком только права собственности, как это считает Б. В. Ерофеев (Ерофеев Б. В. Советское земельное право. М., 1965, с. 58). Этим правом обладают и субъекты права оперативного управления и субъекты права пользования и т. д. Если согласиться по этому вопросу с Б. В. Ерофеевым, то следовало бы признать, что и местные Советы являются субъектами права собственности на природные ресурсы, поскольку действующее законодательство предоставляет им большие полномочия в части распоряжения объектами природы. Но такой вывод, конечно, был бы неправильным.

Во-вторых, как сказано в Основах, республики распоряжаются не своими, а едиными государственными фондами природных богатств — «единым государственным земельным фондом», «единым государственным водным фондом» и т. д. Причем распоряжаются они в пределах прав, установленных Союзом ССР. ^{[279] [280]}

Для правильного решения проблемы о субъекте права государственной собственности немаловажное значение имеет и следующее обстоятельство. В тех случаях, когда имущество одновременно принадлежит двум или нескольким лицам, возникает правоотношение общей собственности. Последняя может выступать в двух различных формах — в виде долевой и совместной собственности. Поэтому, если признать, что природные ресурсы являются собственностью Союза ССР и какой-либо союзной республики, то следует определить, какой же вид собственности в данном случае имеет место.

При долевой общей собственности каждому из участников принадлежит доля в общей собственности, которой он может владеть, пользоваться и распоряжаться в пределах прав, установленных законом. Ясно, что такая конструкция не может быть применена для характеристики права государственной собственности на природные ресурсы, ибо нет и не может быть такого случая, чтобы РСФСР не имела бы отношения к богатствам недр, земельной территории, лесам Казахской ССР, а последняя, в свою очередь, — к природным богатствам Украины, Узбекистана и т. д. Ресурсы Казахстана не принадлежат только Казахской ССР. Они являются достоянием всего советского народа. То же самое относится к объектам природы других союзных республик.

Право государственной собственности на объекты природы не может рассматриваться и как совместная собственность, хотя, на первый взгляд, между ними есть определенное сходство. Дело в том, что при совместной собственности доли участников не определяются, они устанавливаются лишь в случае выхода одного из членов из общей собственности. При этом в период существования общей собственности ее участники обладают равными правами на имущество. Однако здесь необходимо учесть следующее обстоятельство. Союз ССР является непременным участником всех правоотношений по использованию и охране природных ресурсов независимо от того, признаются ли союзные республики собственниками или нет. Между тем совместная собственность предполагает, что участниками правоотношений являются лишь те лица, которые объединили свое имущество для ведения общей хозяйственной деятельности. Поэтому в случае распространения этой категории на право собственности на природные ресурсы Союз ССР не может рассматриваться как участник правоотношений.

Чтобы теоретически обосновать признание союзных республик собственниками объектов природы, в литературе сделана попытка квалифицировать государственную собственность на природные ресурсы в

289

качестве «федеративной» . Однако автор этого предложения А. М. Турубинер не указывает, что же следует понимать под «федеративной» собственностью. Между тем эта сторона проблемы является не менее важной, чем определение понятия долевой и совместной собственности. Если рассматривать «федеративную» собственность как разновидность отмеченной выше общей ^[281] собственности, то такая конструкция вопреки утверждению А. М. Турубинера не исключает конструкцию «двойной собственности». Если же считать, что «федеративная» собственность — это собственность одного Союза ССР, то это противоречит самому термину — «федеративная». Поэтому конструкция А. М. Турубинера является искусственной, а потому не решает, а, наоборот, запутывает проблему. Надо подчеркнуть, что идея о том, что союзные республики наряду с Союзом ССР являются субъектами права государственной собственности на природные ресурсы, неверна не только с юридической точки зрения. Она неправильна и по существу, так как не учитывает политическое и хозяйственное единство союзных республик, их взаимную помощь в поднятии экономики и культуры друг друга, их взаимовлияние и т. д. Выступая на торжественном заседании, посвященном вручению Казахской ССР ордена Дружбы народов, Л. И. Брежнев говорил: «В прошлом это был глухой степной край, край кочевников-скотоводов, прозябавших в условиях полуфеодального строя. Еще живет поколение, которое помнит те времена. Каков же Казахстан сегодня, каковы его люди, каковы их свершения?

Это республика, где кипит созидательная социалистическая жизнь, где люди труда и науки преобразуют природу, оживляют пустыни, возводят крупные центры современной индустрии.

Это республика, которая дает стране огромное количество хлеба, молока, мяса, шерсти и других продуктов сельского хозяйства.

Это республика, которая дает стране черные и цветные металлы, уголь, нефть, газ, много современной техники.

Словом, в сплоченном строю советских социалистических республик Казахстан занимает место видное и почетное»^[282].

Однако все это стало возможным благодаря тому, что Казахстан развивался не изолированно, а в тесном содружестве советских наций, благодаря большой экономической помощи со стороны всех союзных республик. Совершенно очевидно, что без помощи союзных республик было бы немыслимо расширение на территории Казахстана геологоразведочных работ в целях дальнейшего увеличения промышленных запасов металлургического сырья, открытие и освоение крупнейшего Соколовско- Сарбайского железорудного месторождения, строительство новых рудников и заводов цветной металлургии на Балхаше, выявление новых месторождений для строительства горнорудных предприятий по редким металлам, освоение угольных бассейнов, открытие и освоение Мангышлакского нефтяного месторождения.

Большую помощь получил Казахстан от государства в период освоения целинных и залежных земель. Только в 1954-1955 гг. в сельское хозяйство республики было вложено 6 млрд. 105 млн. руб., что в 4 раза больше, чем за всю четвертую пятилетку. В МТС и совхозы поступило за это время свыше 122 тыс. тракторов, 26 тыс. комбайнов, больше 22 тыс. грузовых автомобилей и

большое количество другой техники и оборудования. На призыв партии и государства поехать на освоение целинных и залежных земель откликнулись трудящиеся всех братских республик. Только из Украинской ССР приехало в Казахстан 95 тыс. чел. Всего за два года в республику прибыло 300 тыс. механизаторов, строительных рабочих, инженеров, техников и других специалистов сельского хозяйства. «Освоение целинных и залежных земель, — говорил Л. И. Брежнев, — яркая страница славных деяний советского народа. Оно навсегда вошло в историю нашей страны как всенародный подвиг, как олицетворение единства действий всех советских республик, всех народов

291

нашего государства» .

Говоря о росте многоотраслевой экономики и культуры Казахской ССР, член Политбюро ЦК КПСС, первый секретарь ЦК Компартии Казахстана Д. А. Кунаев на встрече с избирателями в 1975 г. подчеркнул: «В том, что Советская страна стала могущественнее, несомненен значительный вклад Казахстана, а в том, что Казахстан поднялся к новым высотам, — основная заслуга всей страны. Таков главный закон нашей жизни, где все определяется мудрой политикой ленинской партии, общим трудом, общей заботой и условиями многонационального, но единого в своем движении вперед советского

292

народа» .

Вряд ли будет правильным в этих условиях ставить вопрос о признании союзных республик самостоятельными субъектами права собственности на природные ресурсы. Такая постановка не соответствует общей идее сближения нации на основе полной общности их экономических, политических и духовных интересов, братской дружбы и сотрудничества. Как указывал В. И. Ленин, «признавая федерацию переходной формой к полному единству, необходимо стремиться к более и более тесному федеративному союзу, имея в виду, во-первых, невозможность отстоять существование советских республик, окруженных несравненно более могущественными в военном отношении империалистическими державами всего мира, без теснейшего союза советских республик; во-вторых, необходимость тесного экономического союза советских республик, без чего неосуществимо восстановление разрушенных империализмом производительных сил и обеспечение благосостояния трудящихся; в-третьих, тенденцию к созданию единого, по общему плану регулируемого пролетариатом всех наций, всемирного хозяйства как целого, каковая тенденция вполне явственно обнаружена уже при капитализме и, безусловно, подлежит дальнейшему развитию и полному завершению при

293

социализме» . Принятие конструкции о «двойной собственности» поставило бы дополнительный барьер на пути этого объективного процесса.

Следует отметить, что отрицание за союзными республиками качества субъекта права собственности вовсе не означает, что они отстраняются от управления и организации использования природных ресурсов и тем самым ^{[283] [284] [285] лишаются права на принятие соответствующих законодательных актов. Конституция СССР предусматривает, что суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в ст. 73 Конституции. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. Это означает, что в области организации использования и охраны природных ресурсов каждая союзная республика имеет свой точно очерченный и научно обоснованный круг полномочий в регулировании земельных, горных, лесных и водных отношений. Союз ССР и союзные республики наделены своими исключительными правами, нарушать которые никто не может. Данное положение претворяется в жизнь путем наделения федерации и ее членов законодательными правами, предоставляющими им возможность принятия системы природоохранительных актов, отражающих такие качества субъектов федерации, как их верховенство, единство и независимость. Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что будто не будучи одним из субъектов права исключительной государственной собственности на землю союзная республика не может принимать свой земельный кодекс, рассчитанный на обеспечение правового регулирования широкого круга вопросов землепользования и землеустройства[286] [287]. Оно неверно определяет правовые гарантии осуществления суверенитета союзными республиками. Между тем суверенитет не может служить основанием для государственной земельной собственности; суверенным является ряд государств, в которых нет государственной собственности на землю. Суверенитет связан, прежде всего, с правом территориального верховенства, которое существует и при наличии в государстве частной собственности. Отсюда суверенитет «не является необходимым основанием возникновения права государственной собственности на землю, а последняя не является}

295

обязательным атрибутом суверенитета» .

В вопросах земельного права обеспечение правовых гарантий суверенитета Союза и союзных республик осуществляется путем: во-первых, закрепления разделения компетенций между Союзом и союзными

республиками в Конституции СССР, Основах земельного законодательства, земельных кодексах и других земельно-правовых актах; во-вторых, принятия земельных законов Союзом и союзными республиками в пределах компетенции; в-третьих, равноправного участия субъектов федерации в

деятельности высших органов власти, через которые они полномочны принимать соответствующие земельно-правовые акты.

Надо подчеркнуть, что Основы земельного законодательства предоставляют союзным республикам большие полномочия в области:

регулирования отношений по использованию и охране земельных ресурсов. Они вправе в пределах своей территории распоряжаться единым

государственным земельным фондом и составлять перспективные планы его использования, устанавливать порядок пользования землей и организации землеустройства, планировать мелиорацию земель, мероприятия по борьбе с эрозией и повышению плодородия почв, а также регулировать земельные отношения по другим вопросам, если они не отнесены к компетенции Союза ССР. В Основах часто встречается выражение «в порядке, устанавливаемом Союзом ССР и союзными республиками». Это также говорит о том, что компетенция союзных республик в части регулирования земельных отношений является весьма широкой, в чем ничего удивительного нет, ибо, как подчеркнул В. И. Ленин, если государство действительно демократическое, «то собственность его на землю нисколько не исключает, а, напротив, требует передачи распоряжения землей, в рамках общегосударственных законов, местным и областным органам самоуправления... Поэтому детальные правила, сообразующиеся с местными различиями, практический отвод земель или распределение участков между отдельными лицами, товариществами и т. д. — все это неизбежно отходит в руки местных органов государственной власти...»^[288].

Сказанное в полной мере относится и к характеристике полномочий союзных республик в области регулирования горных, лесных и водных отношений. Причем так же, как и земельного кодекса, право принятия горного, лесного и водного кодексов предоставлено республикам не потому, что они в этом нуждаются как собственники, а потому, что принцип демократического централизма, который положен в основу государственного управления в нашей стране, предполагает отнесение к ведению Союза ССР наиболее важных и принципиальных вопросов регулирования горных, лесных и водных отношений, имеющих решающее значение для экономики страны. Что же касается конкретного законодательства о природопользовании, то в соответствии с указанным принципом оно полностью составляет компетенцию союзных республик. В этом акте наряду с общими для всего Союза моментами получают отражение специфические хозяйственные различия и другие местные особенности.

Таким образом, изложенное позволяет сделать вывод, что единственным субъектом права государственной собственности на природные ресурсы в нашей стране является СССР. Распределение компетенции в распоряжении объектами природы между Союзом, союзными и автономными республиками не приводит к разделению единого фонда государственной социалистической собственности между этими субъектами. Государственный фонд неделим, неделимо и право государственной собственности. Поэтому дальнейшее развитие и совершенствование правового регулирования отношений по использованию и охране природных ресурсов должно идти не путем объявления союзных республик собственниками, а путем более четкого разграничения их компетенции в области владения, пользования и распоряжения объектами природы.

По нашему мнению, по этому важному вопросу в законодательстве следует более ясно указать, что земля, недра, леса, воды и другие объекты природы в Союзе Советских Социалистических Республик являются исключительной государственной собственностью СССР.

Признание Союза ССР единым и единственным собственником природных ресурсов способствует полному проявлению, дальнейшему развитию и совершенствованию природоохранительной функции Советского государства.

Сущность этой функции заключается в целенаправленном преобразовании природы в интересах рационального и комплексного использования ее богатств, улучшении среды обитания, предотвращении нарушений равновесия в природе и восстановлении этого равновесия в случае

297 ^

его нарушения . Функция по охране природы имеет своей задачей определение системы правовых требований, предъявляемых к предприятиям, учреждениям и гражданам, организацию действенного контроля за использованием богатств природы, установление и применение эффективных способов воздействия на отношения, возникающие в процессе охраны и использования природных ресурсов и т. д.

Следует подчеркнуть, что мысль о наличии у Советского государства самостоятельной функции по охране природы еще четко не сформировалась в литературе, недостаточно определена и ее правовая сторона. В одних случаях данная функция рассматривается как комплексная, в других — как составная часть известной в теории права функции государства по охране социалистической собственности. Нет должного единства в литературе и относительно момента ее возникновения. Некоторые авторы, признавая природоохранительную функцию самостоятельной, основной функцией Советского государства, полагают, что она возникла недавно, приблизительно

298

начиная с 50-х годов .

Под функциями государства в общей теории права принято понимать основные направления, главнейшие стороны его деятельности, соответствующие коренным задачам государства. Правда, все основные направления деятельности государства взаимообусловлены и тесно связаны между собой. Это иногда затрудняет установление перечня его основных функций. Но, как подчеркивается в литературе, при решении вопроса о том, является ли та или иная функция самостоятельной, нужно исходить не из естественной связи различных сторон деятельности данного государства, а из ^{[289] [290] специфичности этой деятельности[291]. Поэтому нельзя согласиться с тем, что функция по охране природы охватывается и поглощается функцией по охране социалистической собственности.}

Объекты природы не созданы трудом человека и они не имеют денежной оценки. Отсюда требования, предъявляемые к охране природных богатств, значительно отличаются от требований, предъявляемых к охране товарноматериальных ценностей, осуществляются особыми правовыми средствами. Так, согласно Основам земельного законодательства для охраны права исключительной государственной собственности на землю применяются такие своеобразные меры, как изъятие у тех или других пользователей земли и земельная компенсация.

Существует своеобразный порядок и для охраны вод, лесов и недр. В случае нарушения правил разработки месторождений полезных ископаемых пользование недрами может быть ограничено, приостановлено или запрещено органами горного надзора или другими специально уполномоченными на то государственными органами.

Трудно признать правильным и мнение о том, что природоохранительная функция как одна из основных функций Советского государства возникла лишь в настоящее время. Есть серьезные основания считать, что данная функция не является новой и возникла вместе с Советским государством. Об этом свидетельствуют многочисленные нормативные акты, изданные в первые годы Советской власти для охраны природы. Здесь нет необходимости подробно анализировать содержание этих актов. Достаточно только подчеркнуть, что уже сам факт национализации земли, ее недр, вод, лесов и живых сил природы говорит о возникновении в Советском государстве функции по охране природы. Декрет «О земле» и законы, изданные в его развитие, предусматривали конкретные меры по обеспечению охраны природных ресурсов. Однако вплоть до 50-х годов природоохранительная функция осуществлялась значительно слабее, чем другие функции государства. В известной мере это объясняется трудностями, встретившимися на пути молодого Советского государства в послереволюционный период. При строительстве новых заводов и фабрик в годы индустриализации страны и в период проведения восстановительных работ в освобожденных от фашистских захватчиков районах, например, многие вопросы правильного и рационального использования природных ресурсов не могли быть решены из-за отсутствия нужных для этого материальных средств и необходимости в кратчайший срок обеспечить народное хозяйство страны сырьевыми ресурсами.

Полному проявлению природоохранительной функции государства в той или иной мере мешали также получившие распространение представления о неисчерпаемости наших природных богатств. В результате законы, регулирующие отношения по использованию и охране природных ресурсов, были недостаточно эффективными.

Однако в настоящее время, когда масштабы воздействия человека на природную сферу достигли огромных размеров, природоохранительная функция государства приобретает новое содержание. Она направлена не только на сохранение, но и на восстановление и улучшение благоприятных природных условий жизни людей с учетом тесного взаимодействия всех объектов природы. В соответствии с постановлением Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов» природоохранительные меры являются составной частью перспективных и годовых планов развития народного хозяйства СССР.

Большие задачи по усилению охраны природы в стране наметил XXV съезд КПСС. Это нашло отражение в «Основных направлениях развития народного хозяйства СССР на 1976-1980 годы» и в Государственном пятилетнем плане развития народного хозяйства СССР на 1976-1980 гг. На десятую пятилетку для природоохранительных целей выделяется около 11 млрд. руб.

Известно, что в свое время К. Маркс говорил о четырех сферах материального производства — промышленность, сельское хозяйство, капитальное строительство и транспорт. Крупные масштабы деятельности государства по сохранению, восстановлению и улучшению благоприятных природных условий в той или иной мере дают основание признать наличие в настоящее время пятой сферы материального строительства - воспроизводство природных ресурсов.

Необходимо подчеркнуть, что деятельность государства по восстановлению природной среды носит не временный, а постоянный характер. Причем от того, как будет вестись эта деятельность, в значительной мере зависит осуществление всех других мер по развитию производительных сил общества. Поэтому признание воспроизводства природных ресурсов самостоятельной сферой материального производства имеет важное значение для дальнейшего усиления работ по совершенствованию природоохранительного законодательства в направлении активизации взаимодействия природы и общества.

Ныне отношения по использованию и охране природных ресурсов регулируются главным образом отраслевыми законодательными актами — Основами земельного законодательства, Основами водного законодательства и т. д. Общесоюзного нормативного акта, который регулировал бы вопросы охраны природы в комплексе, с учетом взаимосвязи и взаимозависимости природных богатств друг с другом, пока нет. Что же касается республиканских законов об охране природы, то они уже устарели и не отражают сущность регулируемых ими отношений. В них отсутствуют конкретные нормы об ответственности за нарушение правил пользования и охраны природы, недостаточно учтены особенности охраны отдельных природных объектов. В большей части республиканские законы об охране природы носят декларативный характер. Поэтому в последние годы в литературе выдвигается предложение о необходимости разработки нового природоохранительного законодательства для комплексного регулирования отношений по охране природных ресурсов. Некоторые юристы пришли к выводу, что надо принять закон об охране природы без соответствующей конкретизации в республиканских кодексах норм всесоюзного закона. Другие, напротив, полагают, что совершенствование законодательства об охране природы надо осуществлять в форме основ законодательства Союза ССР и союзных республик об охране природы и в форме кодексов об охране природы, принимаемых в каждой союзной республике в соответствии с предполагаемыми основами. Нам представляется более правильной вторая точка зрения. Принятие основ и кодексов даст возможность установить правильное соотношение общесоюзного и республиканского законодательства об охране природы, определить общие и обязательные для всех союзных республик положения и принципы, направленные на обеспечение наиболее рационального использования природных богатств на территории СССР, а также учесть особенности охраны природы в отдельных союзных республиках, наиболее полно определить правопорядок в этом важном деле^{[292] [293].}

Основы законодательства об охране природы и кодексы должны исходить из того, что в соответствии с Конституцией СССР природные ресурсы являются собственностью СССР и что союзные республики могут распоряжаться единым государственным фондом в пределах прав, установленных Союзом. В них следует закрепить общие принципы охраны природы и предусмотреть конкретные меры по обеспечению рационального и комплексного использования всех природных ресурсов. Эти законы должны также четко реагировать на то, каково состояние эксплуатируемых объектов природы и каковы хозяйственные результаты этой эксплуатации. Для подготовки и принятия подобных нормативных актов открывается широкий простор в связи с признанием Союза ССР единственным субъектом права государственной собственности на природные ресурсы. Здесь мы возвращаемся к вышепоставленному нами вопросу о том, каковы пределы юридических возможностей права государственной собственности в обеспечении охраны природы. Ответ на него дает особое положение Союза ССР как субъекта этого права.

Союз ССР, соединяя в одних руках политическую власть и право собственности, сам своей властью определяет, каким содержанием будут наполнены его правомочия и в каком порядке, в каких правовых формах они будут осуществляться. Советскому государству никто не устанавливает и не может устанавливать границы его правомочий. Оно свободно в выборе методов для осуществления своего права и может свободно реализовать в принимаемых

301

им законах требования хозяйского отношения к природе . Из этого вытекает, что Союз ССР имеет, по существу, неограниченные возможности для обеспечения рационального и комплексного использования природных ресурсов.

Эти возможности претворятся в жизнь путем: во-первых, установления своей властью основных положений пользования природными ресурсами, определения круга пользователей и срока природопользования, закрепления порядка предоставления объектов природы государственных или общественных нужд, установления, основания возникновения и прекращения права природопользования, а также принципа возмещения убытков природопользователям, осуществления государственного контроля за использованием объектов природы; во-вторых, определения основного целевого назначения объектов природы и на этой основе отнесения их к той или иной категории, установление единой для всей страны системы государственного учета природных ресурсов, государственной регистрации природопользования и порядка ведения кадастра природных богатств; в- третьих, установления эффективных мер юридической ответственности за нарушение правил пользования и охраны объектов природы, порядка разрешения споров, возникающих по поводу природных ресурсов.

Широкие возможности государства в деле обеспечения рационального и комплексного использования природных ресурсов обусловливают

неограниченный характер и права собственности. Оно является

всеобъемлющим.

Вместе с тем здесь необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. «Все правительства, даже самые абсолютистские, — указывал Ф. Энгельс, — в конечном счете только исполнители экономической необходимости, вытекающей из положения страны. Они могут делать это по- разному — хорошо, плохо или посредственно; они могут ускорять или замедлять экономическое развитие с вытекающими из него политическими и юридическими последствиями, но в конечном итоге должны следовать за этим

302

развитием» . Следовательно, неограниченный характер права собственности не следует понимать в том смысле, что она ни от чего не зависит и что государство может произвольно устанавливать требования хозяйского отношения к природным ресурсам. Нормы о праве собственности только тогда могут направлять деятельность пользователей объектов природы в желательном для общества направлении когда осуществление их реально обеспечивается экономическими условиями. В противном случае они будут нежизненными и в конечном счете прекратят свое существование. Было бы, например, неправильным требовать от Карагандинского угольного бассейна, в котором потеря угля иногда достигает до 40%, сократить эти потери, скажем, до 10%, предварительно не обеспечив его необходимой техникой, способной «вылизывать» все закоулки месторождения. ^[294]

Объективная обусловленность права собственности экономическим базисом определяет предел и действия государственной власти. Принимая законодательные акты, устанавливая те или иные правила по пользованию природными ресурсами, государство не может с этим не считаться. Но в силу юридической неограниченности законодательной власти и в силу соединения этой власти с правом собственности государство имеет возможность само определять объем своих правомочий и формы их осуществления. Эта неограниченность законодательной власти и придает праву государственной собственности неограниченный характер, но в строго определенном значении.

Далее. Законы, принимаемые государством, обязательны для исполнения органами государственной власти и управления. Поэтому общее правило о том, что собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения имуществом в установленных законом пределах, распространяется и на государство. Действующее природоохранительное законодательство, например, устанавливает ряд групп ограничений для субъектов отношений по пользованию и охране природных ресурсов. Это, во-первых, ограничения, связанные с обязанностью пользователей воздержаться от определенных действий; во-вторых, ограничения, связанные с обязанностью пользователей выполнять природоохранительные предписания; в-третьих, ограничения, связанные с проведением мероприятий в области охраны природы.

Г осударство может отменить любые из этих ограничений или устанавливать новые с учетом, как уже указывалось выше, соответствующих экономических условий. Но пока эти ограничения действуют, государство и его органы обязаны их соблюдать.

(В кн: «Правовая охрана природы в Казахской ССР». Алма-Ата: «Наука» Казахской ССР. 1977. Гл.вторая. - С. 28-69.)

it it it