Н. Б. МУХИТДИНОВ О МЕСТЕ ПРИРОДООХРАНИТЕЛЬНОГО И ПРИРОДОРЕСУРСОВОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ СОВЕТСКОГО ПРАВА

В дальнейшем развитии и совершенствовании отношений по использованию и охране природных ресурсов роль новой Конституции СССР огромна. В ней впервые получила отражение конституционная обязанность социалистических предприятий, организаций и граждан по охране природы.

338

интеграции этих отраслей и конструирования природоресурсового права .

Идея Н. Д. Казанцева получила в литературе разную оценку. Указывая, что поиск новых форм и способов правового регулирования, наиболее удовлетворяющих объективным потребностям развития социальной действительности, является весьма актуальным и неизбежно важным, Н.

339

понятии отрасли права и системы права в целом . Напротив, Н. С. Макаревич считает, что теоретически вопрос о признании природоохранительного и природоресурсового права в качестве самостоятельных отраслей права следует решить положительно. Эти отрасли не исключают

340

друг друга .

Оценивая приведенные высказывания, прежде всего следует указать на то, что для регулирования отношений по использованию и охране природных ресурсов в полном объеме рамки отраслевых актов — земельных, горных, лесных и водных — являются тесными. Этим и объясняется необходимость проводимой ныне подготовительной работы по кодификации всего природоохранительного законодательства. Кроме того, как это признают многие авторы, сама идея о тенденции к дифференциации и интеграции отраслей права, в том числе и аграрно-правовых, в системе советского права является правильной. Это ^{[328] [329] [330] закономерный процесс, поскольку регулируемые правом общественные отношения находятся в состоянии постоянного развития. Но значит ли это, что в настоящее время созрели все условия для признания появления новых аграрноправовых отраслей в системе права? Правомерна ли постановка вопроса о регулировании отношений по охране природы в отрыве от отношений по пользованию объектами природы?}

Важным компонентом отрасли права является предмет правового регулирования. Отрасли права как таковой должна соответствовать однородная по своему социально -экономическому и политическому содержанию группа общественных отношений. Такова аксиома теории советского права. Следовательно, прежде чем говорить о наличии какой -то отрасли права, о ее зарождении и развитии, необходимо определить предмет правового регулирования этой отрасли. На более высоком уровне исследований, когда и наличие самостоятельной группы общественных отношений не дает ответа на вопрос, возникла новая отрасль права или нет, можно привлечь другие критерии отрасли.

К сожалению, ученые, признающие природоохранительное право самостоятельной отраслью права, на эту сторону проблемы мало обращают внимания. Во многих случаях спор ведется в отрыве от тех реальных отношений, которые с определенностью могли бы говорить о наличии или отсутствии той или иной отрасли права. Между тем, анализируя всю совокупность общественных отношений, которые складываются в процессе использования и охраны природных ресурсов, нетрудно установить, что в настоящее время у природоохранительного права нет такой важной материальной предпосылки, как предмет правового регулирования. Нет, потому что в реальной жизни мы сталкиваемся не с природоохранительными отношениями вообще, а с отношениями по охране земли, недр, лесов, вод и т. д. А эти отношения являются предметом правового регулирования соответственно земельного, горного, лесного и водного права. Попытку доказать наличие особой самостоятельной области общественных отношений в сфере охраны природного комплекса предприняли Н. С. Макаревич и некоторые другие авторы. По мнению Н. С. Макаревича, материальные общественные отношения между людьми, имеющие своим объектом природу, т. е. складывающиеся по поводу природы и вследствие этого отличающиеся от других видов общественных отношений, образуют особую группу отношений. Отношения по охране природы являются частным видом этих отношений^[331]. Но земельные, водные, лесные, водные, фаунистические — это тоже отношения по поводу природы, а отношения по охране земель, недр, лесов, вод, фауны и др. —

342

тоже отношения по охране природы . Поэтому для признания природоохранительного права самостоятельной отраслью права недостаточно одного указания на то, что в настоящее время складываются определенные отношения по поводу природы.

Сказанное в полной мере относится и к попыткам некоторых авторов найти особый метод в природоохранительном праве. Так, признавая самостоятельность природоохранительного права, Г. В. Иванов, В. В. Петров полагают, что метод правового регулирования, свойственный данной отрасли права, «проявляется в определении объектов, правовой охраны природы, установлении и применении запретительных, оградительных, восстановительных мер и ответственности за нарушение правил охраны природы. Причем наряду с применением ответственности, предусмотренной соответствующими отраслями права, существует особый ее вид, выражающийся во взыскании материального ущерба, причиненного природе, по специально утвержденным таксам исчисления». Однако они не указывают, в чем отличие оградительных, запретительных, восстановительных мер, присущих, как они считают, природоохранительному праву, от соответствующих мер земельного, горного, лесного и водного права. Ведь, скажем, запрет на использование недр — это тоже мера по охране природы. Так, согласно ст. 59 Кодекса Казахской ССР о недрах, в случае нарушения основных требований в области охраны недр, предусмотренных ст. 58 этого же кодекса, пользование недрами может быть ограничено, приостановлено или запрещено органами

государственного горного надзора или другими специально

уполномоченными на то государственными органами в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР.

По нашему мнению, Г. В. Иванову и В.

По проблеме о месте природоохранительного права в системе советского права несколько иную позицию занимает С. С. Алексеев. Он не считает природоохранительные отношения едиными, однородными, способными образовать предмет основной отрасли права. Вместе с тем, по его мнению, развитие земельного, административного, гражданского и колхозного права, а на их базе таких отраслей, как водное, лесное, горное право, обусловливает необходимость выделения природоохранительного права в качестве нового слоя комплексных образований^[333].

Однако признание природоохранительного права комплексной отраслью вряд ли является правильным. Ибо комплексная отрасль мыслится «полуотраслью». Причем, как признает С. С. Алексеев, интегрированные комплексные отрасли — а природоохранительное право относится к их числу — выполняют в правовой системе весьма ограниченные функции и по существу не имеют тенденции перерастания в основные отрасли. Так не лучше ли сказать, что вследствие того, что природоохранительные отношения не составляют единой, однородной группы общественных отношений, природоохранительное право не может быть признано самостоятельной отраслью права.

Трудно признать удачным и подход С. Байсалова к определению места природоохранительного права. В целом, правильно раскрывая содержание отношений по охране природы, он полагает, что такие понятия, как правовая охрана природы, природоохранительное право, природоресурсовое право, право рационального природопользования, экологическое право и т. д., равнозначны. Поэтому он предлагает ввести вместо них термин «природоохранное право».

Вопреки утверждению С. Б. Байсалова, не все отмеченные выше понятия совпадают друг с другом. Можно было бы полагать, что он в разные понятия, термины вкладывает одинаковый смысл. Но дальнейший ход его суждений опровергает это. Так, автор пишет, что природоохранное право является составной частью системы экологического права и имеет тенденцию формироваться в качестве самостоятельной отрасли^[334]. Спрашивается, если понятия «природоохранное право» и «экологическое право» равнозначны, как первое может быть частью второго? И что это за экологическое право? Является ли оно отраслью права или подотраслью известной нашей науке отрасли и т. д.? С. Б. Байсалов на эти вопросы не отвечает. Между тем эта сторона проблемы не менее важна, чем определение места горного, земельного, водного и лесного права в системе права.

Кроме того, по мнению автора, природоохранительное право состоит из таких самостоятельных частей, как землеохранное право, недроохранное право, водоохранное право, рыбоохранное право, лесоохранное право, флороохранное право, фауноохранное право, заповедное право и атмосферное право. Каждая из этих частей, считает он, является сложным правовым комплексом. Так, определяя природу водоохранного права, он пишет: «Водоохранное право — новое явление в нашей правовой системе. Оно появилось сравнительно недавно, в связи с усилением водоохранной деятельности, расширением нормотворческой и нормоприменительной деятельности в этой области... Надо полагать, что в процессе развития, расширения и углубления водоохранной и всей природоохранительной деятельности произойдет и укрепление водоохранного права. У него большое будущее»^[335].

В действительности в системе советского права нет никакого водоохранного, недроохранного, землеохранного и другого права. Речь должна идти об обычных, известных институтах правовой охраны вод, правовой охраны земель, правовой охраны недр и т. д. Эти институты в настоящее время развиваются в составе соответственно водного, земельного и горного права. И нет никакой необходимости называть их новыми, недавно возникшими. Кроме того, как такой «сложный правовой комплекс», каким является, по мнению автора, водоохранное право, может быть составной частью такого же «сложного правового комплекса», как

природоохранительное право. Ведь, скажем, отрасль права не может развиваться в составе находящейся на одном с ней уровне отрасли права.

Необходимо подчеркнуть, что основной недостаток рассуждений С. Б. Байсалова о природоохранном праве и его составных частях состоит в том, что он рассматривает эти проблемы вне связи с общетеоретическими вопросами системы советского права. Последовательное проведение этих суждений ведет к отрицанию выработанных теорией права объективных критериев формирования и развития институтов и отраслей советского права, что не может быть признано правильным. Между тем признание возможности изменения и развития системы права не дает основания для произвольного конструирования ее элементов. Дифференцированное регулирование социалистических общественных отношений, дифференциация норм советского права имеет свою закономерность. Подход к этой проблеме не должен быть односторонним, а тем более с позиции той или иной представляемой исследователем отрасли науки. Значит ли это, что в настоящее время нет возможности для постановки вопроса об интеграции норм отраслей права, регулирующих отдельные виды общественных отношений по охране и рациональному использованию природных богатств? Положительный ответ будет неправильным, ибо дифференциация и интеграция — два взаимосвязанных и взаимообусловленных явления. Уже в процессе дифференциации общественных отношений и регулирующих их правовых норм проявляются элементы их интеграции. В области использования и охраны природных ресурсов этот процесс очевиден, поскольку в этой сфере есть ряд общих моментов, которые являются основой существования земельного, горного, лесного и водного права. Во-первых, все природные объекты в одинаковой мере принадлежат государству на праве исключительной собственности; во - вторых, на их создание не затрачен труд человека; в -третьих, природные объекты не являются товарами и не могут быть предметом сделок, а передаются лишь в пользование. Есть ряд сходных моментов в вопросах ответственности, управления и т. д. Все это обусловливает возможность появления в системе советского права такой отрасли, как природоресурсовое право, которая будет иметь целью регулирование, а также изучение общих проблем земельного, горного, лесного, водного и фаунистического права как с точки зрения обеспечения комплексности охраны объектов природы, так и с точки зрения обеспечения комплексности их пользования.

Природоресурсовое право в настоящее время находится в стадии возникновения. О его составных частях, тенденциях развития можно будет более определенно говорить лишь после, во-первых, завершения кодификации земельного, горного, лесного, водного и фаунистического законодательства, во-вторых, подробной разработки и на этой основе выяснения сущности и особенности земельных, горных, лесных и т. д. общественных отношений, которые составляют предмет регулирования отраслевых законодательных актов, в-третьих, подготовки и издания единого общесоюзного законодательного акта об охране природных богатств. Тем не менее на основе имеющихся материалов можно с уверенностью сказать, что с формированием природоресурсового права прекратит существование природоохранительное право как наука и учебная дисциплина. Историческая миссия природоохранительного права — обратить внимание юридической научной общественности на необходимость усиленной разработки проблем охраны природы, подготовки соответствующего нормативного акта, регулирующего отношения по использованию и охране природных ресурсов, подготовке кадров юристов и т. д. Иначе говоря, природоохранительное право — явление переходное, призванное заполнить вакуум, который неизбежно образуется между появлением земельного, горного, лесного, водного и фаунистического права и формированием природоресурсового права.

Надо сказать, что ученые, которые признают необходимость существования природоохранительного права наряду с природоресурсовым правом, вольно или невольно выступают за отрыв проблемы охраны природных ресурсов от вопросов пользования ими. Между тем понятия «охрана» и «пользование» настолько тесно связаны друг с другом, что существование одного из них немыслимо без существования другого. Даже консервация природных ресурсов связана с институтом пользования, поскольку в одних случаях она применяется как средство воздействия на предприятия и организации, нарушившие правила эксплуатации того или иного природного объекта (например, пользование недрами приостанавливается, если горные предприятия допустили существенные отклонения от технологической схемы разработки недр), а в других — как средство восстановления равновесия в природе путем применения мер по ее улучшению, оздоровлению и т. д., т. е. опять-таки путем своеобразного использования объектов природы. Охранять — с точки зрения диалектики значит рационально, комплексно и научно обоснованно использовать. Как справедливо заметил Н. А. Гладков, охрана не отменяет использование

346

природы, последнее не «отменяет» охраны .

Нельзя понимать пользование природой прямолинейно, как уничтожение, изъятие и т. д. Изучение и наблюдение за жизнью животных в заповедниках тоже являются одним из видов пользования объектами природы. Поэтому отрывать правоотношения по охране от правоотношения по использованию природных объектов теоретически и практически неверно. Тем более, что в нашей стране нормотворческая практика в области охраны и использования объектов природы сложилась таким образом, что регулятивные и охранительные нормы развиваются вместе. Об этом, в частности, говорят ст. 18 Конституции СССР, а также постановление Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных

λ47

ресурсов» , постановление ЦК КПСС и Совета Министров, СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования

348

природных ресурсов» и т. д. В этих актах вопросы охраны и пользования рассматриваются как две стороны одного процесса. Даже в законах об охране природы союзных республик, которые, казалось бы, должны были состоять из одних охранительных норм, большинство статей регулятивные^{[336] [337] [338] [339]},

В настоящее время в юридической литературе ставится вопрос о необходимости издания общесоюзного акта об охране природы. Эта проблема уже назрела. Мы считаем, что в этом акте вопросы охраны и рационального и комплексного использования природных ресурсов следует решать вместе. Теоретически и практически было бы неверным, если бы издавались два самостоятельных общесоюзных акта: один по вопросам

- 350

пользования, а другой — охраны .

Следует отметить, что формирование природоресурсового права нисколько не затронет самостоятельность земельного, горного, лесного и водного права. Оно не будет «вмешиваться» и во внутренние проблемы этих отраслей. Основная задача природоресурсового права — регулировать вопросы охраны и использования объектов природы, выходящих за пределы земельного, горного,

351

лесного и водного права . А таких вопросов в настоящее время немало: комплексное решение проблем охраны и пользования, правильное сочетание интересов субъектов различных отраслей права при пользований объектами природы (например, землепользователей и горных предприятий, когда их интересы вступают в противоречие в связи с необходимостью изъятия земельного участка для нужд горного дела, устранение имеющихся отдельных противоречий между отраслевыми законодательствами и т. д.

(Известия АН Каз ССР. Серия общественных наук. - 1979. - № 1. - С. 59-66)

***