Н. Б. МУХИТДИНОВ КОНСТИТУЦИЯ СССР И ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОХРАНЫ НЕДР

1. Основной целью охраны и научно обоснованного, рационального использования недр в СССР являются обеспечение не только всевозрастающих потребностей страны в минеральном сырье и удовлетворение других нужд народного хозяйства, связанных с пользованием недрами, но и сохранение природных богатств для будущих поколений. Материальной основой, гарантирующей достижение этой цели, служит государственная собственность на недра в СССР.

После победы Великого Октября недра земли в нашей стране были национализированы и стали достоянием народа.

Новая Конституция СССР закрепляет принцип принадлежности недр Советскому государству (статья 11). Это имеет огромное значение для дальнейшего развития и совершенствования отношений, связанных с горным делом.

Г осударственная собственность на недра создает условия для планового, рационального, комплексного пользования недрами, позволяет обеспечивать правильное размещение производительных сил страны и высокие темпы развития народного хозяйства, является одним из важнейших факторов создания материально-технической базы коммунизма. На отношения собственности на недра полностью распространяются нормы статьи 10 Конституции об обязанности государства охранять социалистическую собственность и создавать условия для ее приумножения, а также нормы статьи 61 об обязанности каждого гражданина СССР беречь и укреплять социалистическую собственность.

Известно, что Конституция СССР 1936 г., устанавливая две формы социалистической собственности - государственную и колхознокооперативную, признала объекты природы государственной собственностью наравне с заводами, фабриками, шахтами, рудниками и т. п. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, кодексы о недрах союзных республик, указывая на принадлежность недр государству, вместе с тем признают их исключительной государственной собственностью. Новая Конституция СССР пошла в этом вопросе по тому же пути, что и отраслевые Основы о земле, о недрах и т. д., впервые подняв до конституционного уровня принцип исключительной собственности на землю, ее недра, леса и воды. Такое положение полностью соответствует природе этих объектов. Земля, недра, леса и воды не созданы трудом человека. Они не имеют стоимости и не являются товарами.

Признание недр исключительной государственной собственностью означает, что кроме Советского государства недра в СССР никому не могут принадлежать на праве собственности.

Говоря о недрах как объекте права исключительной государственной собственности, необходимо, однако, иметь в виду следующее. Правовое положение предметов и сил природы, не охваченных процессом производства, и материальных предметов, оторванных от природной среды, различно, так как в связи с приложением человеческого труда последние приобретают меновую стоимость. Если бы эти предметы можно было получить без труда, они не имели бы никакой меновой стоимости, но по- прежнему сохраняли бы свою естественную полезность как потребительная стоимость. Так обстоит дело со всеми средствами производства, которые даны природой без содействия человека, с землей, ветром и водой, железом в рудной жиле, деревом в девственном лесу и т. д. Поэтому от недр в целом как от средства производства, существующего до и независимо от приложения к ним человеческого труда, нужно отличать ту их часть, которая оказалась выделенной в результате соединения с нею человеческого труда. Эта часть недр, превратившаяся после присоединения человеческого труда в сырье либо в орудия труда, составляет естественную основу процесса производства и не является по сути своей объектом природы. Добытая руда может быть продана, а может и перейти в собственность колхозно - кооперативных организаций и граждан. При этом переход права собственности на полезные ископаемые совершается не в силу отделения этих ископаемых от их месторождения, а в силу человеческого труда, в связи с их добычей. Поэтому право исключительной государственной собственности на недра, предусмотренное Конституцией СССР, распространяется на сами ископаемые лишь до тех пор, пока они находятся в непосредственной связи с недрами, как данные природой предметы труда.

2. В связи с признанием ведущего значения права исключительной государственной собственности при решении проблемы охраны недр возникает вопрос о субъекте права собственности на недра.

Данная проблема не была решена Конституцией СССР 1936 г. и конституциями союзных республик. Статья 6 Конституции СССР ограничивалась перечислением объектов природы, которые являются государственной собственностью, т. е. всенародным достоянием.

Не было определенности в вопросе о субъекте права собственности на недра и в Основах законодательства о недрах. Так, статья 4 Основ, устанавливая, что в соответствии с Конституцией СССР недра в Союзе Советских Социалистических Республик являются государственной собственностью, т. е. всенародным достоянием, не содержит прямого указания, какое именно Советское государство, Союз ССР или каждая союзная республика является собственником недр.

Отсутствие четкости в Законодательстве по этому вопросу вызвало оживленные споры в юридической литературе. Г. А. Аксененок, например, указывал, что субъектом права государственной собственности на землю и недра является государство в целом - Союз Советских Социалистических

ЛГЛ

Республик . А. В. Карасс, напротив, полагал, что право собственности СССР на землю, недра, воды, леса отнюдь не исключает права собственности союзных республик на эти объекты. Право государственной собственности союзных республик на землю с ее недрами, лесами и водами в пределах территории республик с неизбежностью вытекает из принципа территориального верховенства республики... Отрицание за союзными республиками права государственной социалистической собственности на землю в пределах территории каждой союзной республики несовместимо с конституционным признанием за ними права территориального верховенства

353

и, следовательно, государственного суверенитета .

Как же решает эту проблему новая Конституция СССР?

На первый взгляд, может показаться, что Конституция СССР 1977 г. обходит вопрос о субъекте права государственной собственности на объекты природы, в том числе на недра.

«Государственная собственность - общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности.

В исключительной собственности государства находятся земля, ее недра, воды, леса».

В этой статье нет прямого указания на то, кто, какое конкретное лицо владеет, пользуется и распоряжается объектами природы. Однако внимательный анализ норм о национально-государственном устройстве, об органах государственной власти и управления СССР показывает, что в соответствии с новой Конституцией СССР субъектом права государственной собственности на объекты природы - землю, ее недра, леса и воды является ^{[342] [343]}

Союз ССР. Союзные республики не обладают правами собственника. Статья 70, например, гласит:

«Союз Советских Социалистических Республик - единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик.

СССР олицетворяет государственное единство советского народа, сплачивает все нации и народности в целях совместного строительства коммунизма». В статье 75 содержится такая норма: «Территория Союза Советских Социалистических Республик едина и включает территории союзных республик». Подобных положений в Конституции СССР 1936 г. не было. Они могли появиться лишь в условиях дальнейшего упрочения политического и хозяйственного единства союзных республик, усиления их взаимной помощи в поднятии экономики и культуры друг друга, их взаимовлияния и т. д. Совершенно очевидно, что без помощи союзных республик было бы немыслимо расширение на территории Казахстана геологоразведочных работ в целях дальнейшего увеличения промышленных запасов металлургического сырья, открытие и освоение крупнейшего Соколовско-Сарбайского железорудного месторождения, строительство рудников цветной металлургии в Прибалхашье, выявление новых месторождений редких металлов, освоение угольных бассейнов, открытие и освоение Мангышлакского нефтеносного района.

Надо отметить, что отрицание за союзными республиками качества субъекта права собственности вовсе не означает, что они отстраняются от организации использования природных ресурсов или лишаются права на принятие соответствующих законодательных актов. Статья 76 СССР устанавливает, что каждая союзная республика имеет свой точно очерченный и научно обоснованный круг полномочий в регулировании земельных, горных, лесных и водных отношений. Союз ССР и союзные республики наделены своими исключительными правами, нарушать которые никто не может. Это положение претворяется в жизнь путем наделения федерации и ее членов законодательными правами, предоставляющими им возможность принятия системы природоохранительных актов, отражающих такие качества субъектов федерации, как их верховенство, единство и независимость. Поэтому нельзя признать правильным мнение С. Б. Байсалова, который вслед за А. В. Карассом связывает вопрос о субъекте права собственности с вопросами территориального верховенства и государственного суверенитета^[344]. По его мнению, в случае непризнания союзных республик собственниками находящихся в пределах их территорий природных объектов они не могут иметь территориального верховенства и государственного суверенитета. Такой подход к проблеме неверно определяет правовые гарантии осуществления суверенитета. Между тем суверенитет не может служить основанием для государственной собственности на землю, ее недра, леса и воды. Многие социалистические страны не являются собственниками земли и недр. Но из этого не следует, что они не суверенны и не обладают правом территориального верховенства.

В вопросах горного права обеспечение правовых гарантий суверенитета Союза и союзных республик осуществляется путем, во-первых, закрепления разделения компетенции между Союзом и союзными республиками в Конституции СССР, в Основах законодательства о недрах, кодексах о недрах и других актах; во-вторых, путем принятия горных законов Союзом и союзными республиками в пределах компетенции; в-третьих, путем равноправного участия субъектов федерации в деятельности высших органов власти, через которые они полномочны принимать соответствующие акты.

3. Каковы пределы юридических возможностей Советского государства как собственника недр? Одни авторы утверждают, что правомочия государства как собственника являются абсолютными и неограниченными. Такое мнение в 50-е годы высказывали А. В. Карасс, Г. Н. Полянская и ряд

355

других ученых . В настоящее время его отстаивает Б. В. Ерофеев. Он полагает, что право собственности на землю, недра, принадлежащее государству в целом, не знает никаких ограничений. В советском законодательстве нельзя найти ни одной правовой нормы, которая в той или иной степени определяла бы границы правомочий Советского

государства^{[345] [346]. По мнению А. М. Турубинера, право государственной собственности на землю и недра выражено в определенных правовых формах и осуществляется органами государства в пределах полномочий, предоставленных им законом. Следовательно, содержание права государственной собственности на землю и недра имеет определенные, установленные законом границы. Применительно к другим объектам собственности такое мнение высказывают С. М. Корнеев, Н. А. Сыродоев, О. С. Колбасов[347].}

Оценивая эти высказывания с позиции новой Конституции СССР, надо отметить, что Советское государство - особый субъект права. Соединяя в своих руках политическую власть и право собственности, государство само своей властью определяет, каким содержанием будут наполнены его правомочия и в каком порядке, в каких правовых формах они будут осуществляться. Советскому государству никто не устанавливает и не может устанавливать границы его правомочия. Оно свободно в выборе методов для осуществления своего права и может свободно реализовать в принимаемых им законах требования хозяйского отношения к природе. Однако, говоря о пределах юридических возможностей государства, не следует делать вывод, что право государственной собственности ни от чего не зависит и что государство правомочно совершать любые возможные акты владения, пользования и распоряжения природными богатствами. Нормы о праве собственности только тогда могут направлять деятельность соответствующих министерств и ведомств и пользователей объектами природы в желательном для общества направлении, когда осуществление их реально обеспечивается экономическими условиями. В противном случае они будут безжизненными и в конечном счете прекратят свое существование. Отсюда всякие рассуждения о неограниченном характере права собственности нельзя признать правильными. Вопреки утверждению Б. В. Ерофеева в действующем законодательстве можно найти нормы, определяющие (если угодно - и ограничивающие) границы правомочий государства. Таковыми, например, являются нормы, устанавливающие содержание правомочий распоряжения. Поскольку недра состоят в исключительной собственности, статья 3 Основ законодательства о недрах запрещает в отношении недр сделки. Поэтому всякие действия собственника по продаже недр будут незаконными со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Не вполне точными являются и суждения о том, что право собственности ограничено рамками законодательства, а сама законодательная власть имеет неограниченный характер.

Объективная обусловленность права собственности экономическим базисом определяет и предел действия государственной власти. Принимая законодательные акты, устанавливая те или иные правила по пользованию недрами и другими природными ресурсами, государство не может с этим не считаться. Государство как собственник природных богатств может брать на себя столько прав, сколько это необходимо ему для обеспечения рационального, комплексного использования и охраны этих богатств, исходя из сложившихся экономических условий.

4. Принято считать, что все многочисленные и разнообразные по своему характеру и содержанию действия государства, осуществляющего принадлежащее ему право собственности, охватываются понятиями владение, пользование и распоряжение. Это положение в одинаковой мере относится как к праву государственной собственности на недра, так и к праву государственной собственности на другие объекты природы.

Однако, исходя из того, что земля, недра, леса и воды представляют собой своеобразные объекты права, некоторые аграрники полагают, что в содержание права государственной собственности на землю, недра, леса и воды кроме указанных выше правомочий входит еще одно правомочие - управление.

Подробно не останавливаясь на этой проблеме, мы хотели бы отметить следующее. Основной недостаток в рассуждениях сторонников признания управления самостоятельным правомочием собственника состоит в том, что они пытаются решить данный вопрос лишь с позиции определения соотношения управления и распоряжения. Во многих случаях управление рассматривается ими в отрыве от таких правомочий, как владение и пользование. В результате получается, что если то или иное субъективное право по своей природе не может входить в состав распоряжения, то оно обязательно должно составлять содержание нового правомочия - управления. И это выдается как важный аргумент для доказательства слабости «триады» применительно к праву государственной собственности на объекты природы. При этом и само содержание правомочия распоряжения толкуется противниками «триады» несколько односторонне, с цивилистических позиций. Так, по мнению М. И. Козыря, в случае отказа от образования правомочия управления такие функции государства, как учет земель, землеустройство, контроль за использованием земли и некоторые другие надо либо исключить из содержания права государственной собственности на землю, либо отнести их к содержанию правомочия распоряжения землей, что приводит, как он считает, к объединению в этом праве разнородных по своей юридической природе действий. Спрашивается, а где правомочия владения и пользования? Неужели они не имеют отношения к организации рационального использования объектов природы и к осуществлению контроля за этим использованием?..

В действительности указанные функции государства-собственника так же, как и многие другие, составляют содержание не одного, а всех трех правомочий по владению, пользованию и распоряжению. Исследования последних лет с применением системного подхода показывают, что обособленный анализ владения, пользования, распоряжения без установления того, какая связь между ними существует, не дает желаемого результата. Ибо право государственной собственности не сводится к отдельным правомочиям, а представляет собой органическое единство всех

принадлежащих государству субъективных прав.

При этом по мере развития отношений собственности развиваются и совершенствуются и конкретные субъективные права собственника, которые составляют содержание владения, пользования и распоряжения. В процессе этого развития одни из субъективных прав могут исчезать за ненадобностью, а на их место появляться другие, более точно отражающие сущность функций отношения собственности. Так, в первые годы Советской власти государство имело право предоставлять недра в пользование всем первооткрывателям - государственным, кооперативным, общественным организациям, предприятиям и гражданам, а в необходимых случаях и иностранным юридическим лицам. В соответствии с этим принадлежащее государству правомочие распоряжения имело несколько иное, чем ныне, содержание. Факты изменения содержания тех или иных правомочий собственника, исчезновения или появления в праве собственности новых функций мы находим и в настоящее время. Причем на первых порах вновь возникшие функции с трудом «втискиваются» в состав традиционных правомочий государства - владения, пользования и распоряжения. Например, в последние годы у государства появились такие права, как право требовать восстановления нарушенных неправильным использованием объектов природы, заботиться о воспроизводстве (где это возможно) природных богатств, об их экономической оценке и т. д. Если рассматривать указанные правомочия обособленно, а не в совокупности (как обобщенное выражение всех многообразных действий, которые может совершать по поводу имущества его собственник), то для охвата этих функций государства надо «образовать» еще одно или два правомочия. Но это, конечно, не будет решением проблемы, ибо в будущем могут появиться какие-то новые функции. В соответствии с изложенным мы полностью поддерживаем мнение тех ученых, которые считают наличие владения, пользования и распоряжения достаточным для характеристики содержания права государственной собственности вообще и на природные богатства в частности. Говоря об управлении, мы имеем в виду исполнительно-распорядительную деятельность уполномоченных на то государственных органов по организации рационального использования охраны объектов природы.

5. Новая Конституция СССР значительно развивает природоохранительную функцию Советского государства.

Сущность этой функции заключается в целенаправленном преобразовании природы в интересах рационального и комплексного использования ее богатств, улучшения среды обитания, предотвращения нарушений равновесия в природе и восстановления его в случае необходимости. Функция по охране природы имеет своей задачей определение системы правовых требований, предъявляемых к предприятиям, учреждениям и гражданам, организацию действенного контроля за использованием богатств природы, установление и применение эффективных способов воздействия на отношения, возникающие в процессе охраны и использования природных ресурсов.

В нашей стране функция по охране природы возникла с первого же дня победы Великого Октября. Об этом говорят декреты «О земле», «О недрах» и другие основополагающие нормативные акты, направленные на регулирование отношений по использованию и охране природных ресурсов. Однако в первые годы Советской власти по причинам объективного и субъективного характера природоохранительная функция не могла проявиться в полной мере. Лишь в условиях развитого социалистического общества появляются все материальные предпосылки для полного осуществления этой функции.

В статье 18 Конституции СССР установлено, что в интересах настоящего и будущих поколений в Советском Союзе принимаются меры, необходимые для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека природной среды. В Конституции указаны и пути реализации этих мер. С этой точки зрения большое значение имеют нормы статей 73, 131, 147 Конституции СССР. Согласно статье 73, ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и управления подлежат проведение единой социально-экономической политики страны, определение основных направлений научно-технического прогресса и общих мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов. В соответствии со статьей 131 Совет Министров СССР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят в компетенцию Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР. Совет Министров СССР разрабатывает и осуществляет меры по рациональному использованию и охране природных ресурсов. В силу статьи 147 в пределах своих полномочий местные Советы народных депутатов координируют и контролируют деятельность предприятий, организаций и учреждений в области землепользования и охраны природы.

Конституционное закрепление функции по охране природы способствует дальнейшему развитию и совершенствованию отношений по охране и использованию природных ресурсов, укреплению законности в этой области и дальнейшему усилению эффективности правового регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды.

(В кн: «Конституционные основы государственного строительства в развитом социалистическом обществе». - Алма-Ата: Издательство «Наука» КазССР, 1980. - С.158-170. )