Н.Б.МУХИТДИНОВ РАЦИОНАЛЬНО ИСПОЛЬЗОВАТЬ БОГАТСТВА НЕДР

Среди природных богатств страны особое место принадлежит недрам. В недрах Советского Союза сосредоточены огромные запасы такте важнейших видов полезных ископаемых, как уголь, железные руды, руды многих цветных, металлов, природный газ, апатит и др.

Недра используются также для строительства подземных хранилищ нефти и газа, сооружения тоннелей, метрополитенов, складов и в других целях.

Хотя в СССР имеются большие запасы полезных ископаемых, выявленные минеральные ресурсы по некоторым важнейшим видам распределены на территории страны неравномерно. В Отчетном докладе ЦК КПСС ХХѴ съезду партии Г енеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР Л.И.Брежнев подчеркнул: “Еще одна важная проблема, которую мы с большим размахом решали в годы девятой пятилетки, - это обеспечение потребностей страны В топливе, энергии, металле и сырье. Эта проблема стоит перед нами не из-за физической нехватки природных ресурсов, а потому что ограничены их запасы в

358

обжитых, близких к промышленным центрам районах” . Г еологами установлено, что большая часть запасов ископаемых горючих (уголь, газ, нефть), цветных и благородных металлов расположена в восточных районах нашей страны, железных руд - в западных, марганцевых - на Украине и Грузии, хромитовых - на северо-западе Казахстана, агрохимических - в европейской части СССР. В настоящее время принимаются меры для улучшения географии минерального сырья.

Поэтому рациональное и комплексное использование богатств недр является одной из актуальных проблем современности, от правильного решения которой во многом зависит успешное развитие экономики, а также благосостояние нынешнего и будущих поколений.

Использовать недра рационально - это значит не допускать потерь при добыче ископаемых, не допускать нарушения правил строительства подземных сооружений, не связанных с добычей минерального сырья, использовать недра комплексно - это значит не допускать выборочную разработку тех или иных видов полезных ископаемых. Иначе говоря, комплексное использование недр предполагает обеспечение такого положения, при котором богатства недр, включая и сопутствующие основному полезному ископаемому компоненты, извлекались бы полностью, а при невозможности их разработки на данном этапе развития науки и техники оставались бы годными в будущем.

Однако задачи рационального и комплексного использования недр не сводятся только к обеспечению полного извлечения полезных ископаемых и соблюдению правил строительства подземных сооружений, хранения нефти, газа, спуска сточных вод и т.д. В своем естественном состоянии все природные богатства связаны между собой и в процессе использования оказывают друг на друга как полезное, так и отрицательное воздействие. Неправильная разработка недр, даже обеспечивающая полное извлечение полезных ископаемых, может вызвать, например, понижение уровня грунтовых вод, обрушение земной поверхности, разрушение плодородного почвенного слоя и другие нежелательные последствия. Поэтому рациональное и комплексное использование недр предполагает такую организацию пользования недрами, при которой учитывалось бы взаимодействие различных видов природных богатств друг с другом, и разработка месторождении не влекла бы за собой ухудшение состояние земли, вод и лесов.

В решении задач правильного, научно обоснованного использования и охраны недр большую роль играет правовое регулирование общественных отношений в этой области. Поэтому в нашей стране с первых же дней победыреволюции уделяется внимание развитию и совершенствованию законодательства о недрах. Декрет “О земле” 1917 года признал недра самостоятельным объектом права собственности. Декрет “О недрах земли” от 30 апреля 1920 года, “Положение о недрах земли и разработке их” от 7 июля 1923 года, а также “Горное положение Союза ССР” 1927 года, которое действовало около 50 лет, подробно регламентировали порядок освоения недр и разработки месторождений полезных ископаемых применительно к разным этапам развития нашей страны. При этом с изменением социальнообщественной обстановки в стране, с развитием производительных сил и соответствующих им производственных отношений в законодательном порядке менялся и характер предоставляемых предприятиям, организациям и гражданам прав и обязанностей по пользованию и охране недр.

Следует отметить, что при наличии самостоятельного права государственной собственности на недра, получение горного отвода не влечет за собой автоматического получения земельного отвода. Горным отводом называется часть земных недр, предоставляемая для промышленной разработки содержащихся в них полезных ископаемых. Юридическим содержанием горного отвода является право на промышленную разработку ископаемых. На основании горноотводного акта пользователь недрами вправе лишь поставить вопрос перед компетентными государственными органами о выделении ему необходимого для ведения горных работ земельного участка.

Принцип раздельности права на поверхность от права на недра имеет огромное значение как для дальнейшего развития горной промышленности, так и для обеспечения рационального использования земельных ресурсов. Благодаря этому принципу в нашей стране осуществляется планомерная разработка месторождений полезных ископаемых и целесообразное размещение предприятий различных отраслей горнодобывающей промышленности. Ибо социалистическое государство без права собственности на недра земли не могло бы осуществлять научное изучение геологического строения территории СССР и комплексное изучение месторождений полезных ископаемых, а также учет запасов полезных ископаемых на территории СССР в целях обеспечения минерально-сырьевой базы соответствующих отраслей промышленности, вместе с тем принцип раздельности права на поверхность земли от права на ее недра обеспечивает землепользователям всесторонний учет их интересов и дает возможность государству регулировать отвод земельных участков для нужд горного дела.

В дальнейшем развитии и совершенствовании горных отношения велика роль новой Конституции СССР и Конституции Казахской ССР. Выражая и закрепляя важнейшие устои зрелого социализма, новая Конституция СССР в четкой и лаконичной форме подводит итог 60-летнему развитию советского социалистического права и его основных принципов по рациональному, комплексному использованию и охране природных богатств, позволяет глубже, понять важнейшие идеи природоохранительного законодательства Советской власти, провозглашенные ленинскими декретами Октября и обогащенные всей практикой строительства социалистического общества.

Однако до недавнего времени существенным недостатком действующего горного законодательства было отсутствие в нем соответствующих норм, стимулирующих обеспечение рационального использования и охраны недр. Г орные отношения регулировались нормативными актами и многочисленными инструктивными материалами, которые не отражали происшедшие социальноэкономические преобразования, a также возросшие масштабы производства и коренные изменении техники добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых, не в полной мере отвечали задачам обеспечения эффективного использования и охраны недр.

Для устранения этих и других недостатков горного законодательства 9 июля 1975 года Верховный Совет СССР утвердил общий закон о недрах -

359

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах - и принял постановление «О мерах по дальнейшему усилению охраны недр и улучшению использования полезных ископаемых». Этими актами было положено начало совершенствованию и дальнейшему развитию советского горного права в условиях зрелого социалистического общества. В соответствии с Основами во всех союзных республиках приняли кодексы о недрах. В Казахской ССР такой кодекс принят 21 августа 1976 года.

Кодификация законодательства в недрах имеет важное значение для развития горных отношений. Она направлена не только на решение возникающих к настоящему времени проблем, связанных с использованием и охраной недр, но и создает прочную правовую основу для последующей ^[349] эффективной эксплуатации месторождений полезных ископаемых, использования недр для целей, не связанных с добычей минерального сырья.

Новый закон о недрах выражает заботу Советского государства об обеспечении не только все возрастающих потребностей страны в минеральном сырье и об удовлетворении других нужд народного хозяйства, связанных с пользованием недрами, но и о сохранении природных богатств для будущих поколений. Закон возлагает обязанность на всех, кому государство доверяет богатство недр, обеспечивать рациональное использование полезных ископаемых и вести разработку месторождений с минимальными потерями этих ископаемых.

В Основах получило отражение принципиальное положение о том, что недра в нашей стране являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием.

Государственная собственность на недра в СССР составляет основу горных отношений, то есть общественных отношений в области использования и охраны недр, создает условия для планового, рационального, комплексного пользования недрами, позволяет обеспечивать правильное размещение производительных сил страны и высокие темпы развития народного хозяйства, является одним из важнейших факторов создания материально-технической базы коммунизма.

В соответствии с Основами все недра в СССР подлежат охране. Основными требованиями в области охраны недр являются: обеспечение полного и комплексного геологического изучения недр; соблюдение установленного порядка представления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; наиболее полное извлечение из недр полезных ископаемых.

В соответствии с Основами при разработке месторождений полезных ископаемых должно быть обеспечено: применение наиболее рациональных и эффективных методов добычи основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и извлечение содержащихся в них компонентов, имеющих промышленное значение; осуществление доразведки месторождений полезных ископаемых и иных геологических работ, проведение маркшейдерских работ, а также ведение предусмотренной технической документации; учет состояния и движения запасов, потерь и разубоживания полезных ископаемых; сохранение запасов полезных ископаемых, консервируемых в недрах; сохранение и учет попутно добываемых временно не используемых полезных ископаемых, а также отходов производства, содержащих полезные компоненты; рациональное использование вскрышных пород и отходов производства, а также правильное их размещение; безопасность работников и населения, охрана недр и других объектов окружающей природной среды, зданий и сооружений; разработка и утверждение планов ликвидации аварии. Не должны допускаться при этом сверхнормативные потери и сверхнормативное разубоживание полезных ископаемых, а также выборочная отработка богатых участков месторождения, приводящая к необоснованным потерям балансовых запасов полезных ископаемых; а также порча разрабатываемых и соседних с ними месторождений полезных ископаемых в результате проводимых горных работ.

В настоящее время пользование недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений и в иных целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, производится по специальным проектам, утверждаемым в порядке, установленном законодательством Союза ССР и Казахской ССР.

В проектах должны предусматриваться меры, обеспечивающие соответственно обезвреживание сточных вод, вредных веществ, отходов производства и иных веществ и материалов, локализацию их в строго определенных границах и предотвращение проникновения их в горные выработки, на земную поверхность и в водные объекты.

В действующем законодательстве большое внимание уделено вопросам усиления надзора и контроля за пользованием и охраной недр. Предусмотрено расширение прав органов государственного горного надзора с учетом современных требовании. На органы государственного горного надзора возлагается контроль за строгим соблюдением предприятиями и организациями законодательства о недрах, за соблюдением правил их охраны и правил по безопасному ведению горных работ, за комплексностью использования месторождений полезных ископаемых. Органам государственного горного надзора предоставляется право приостанавливать работы при нарушении правил охраны недр или порядка их использования также давать обязательные для исполнения указания об устранении нарушения таких правил, прекратить самовольное использование недр и самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, привлекать в установленном порядке виновных лиц к строгой ответственности.

Эти и другие предусмотренные действующим горным законодательством меры по обеспечению рационального использования недр дают определенные положительные результаты. В последние годы, например, на предприятиях Минцветмета Казахской ССР проводятся работы по использованию забалансовых руд и хвостов обогащения, переработка которых с целью извлечения цветных металлов и других попутных элементов экономически целесообразна. Так, на Балхашском горно-металлургическом, Зырянском свинцовом комбинатах и в рудоуправлении «Майкаинзолото» значительная доля руд, подаваемых на обогатительные фабрики, представляет собой накопленные в отвалах забалансовые руды. Достигнуто некоторое снижение потерь полезных ископаемых при добыче на шахтах объединения «Карагандауголь», на рудниках Соколов-Сарбайского горно-обогатительного комбината и на других предприятиях.

К эксплуатации недр в отличие от многих других видов природных богатств невозможно приступить сразу. Подавляющее большинство месторождений полезных ископаемых скрыто под поверхностью земли и прежде, чем извлекать содержащееся в них минеральное сырье, их необходимо открыть и разведать. Размещение подземных сооружений в тех или иных участках недр также требует проведения сложных подготовительных работ по выяснению пригодности недр для строительства сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Деятельность предприятий, организаций и учреждений направлена на получение данных о геологическом строении недр, процессах, протекающих в них, на выявление и оценку месторождений полезных ископаемых, изучение закономерностей их формирования и размещения, выяснение горнотехнических и других условий разработки месторождений и использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, называется геологическим изучением недр. Процесс этот сложный, сопряжен с большими трудностями, творческим риском и носит по существу исследовательский характер. К настоящему времени большинство районов нашего государства хорошо изучено, а более или менее крупные месторождения полезных ископаемых, расположенные вблизи промышленно развитой части страны, выявлены и переданы в эксплуатацию. Для обнаружения новых месторождений иногда приходится вести работу годами, причем в самых трудных горнотехнических и горногеологических условиях. Поэтому обеспечение народного хозяйства страны минеральным сырьем и практическое осуществление принципа рационального и комплексного использования недр зависит от того, как организована работа по изучению недр и насколько правильно и полно отражаются в правах и обязанностях геологоразведочных организаций требования хозяйского отношения к этому объекту природы, какой вид наказания (или какой вид поощрения за своевременное и качественное выполнение) предусматривается за невыполнение этих требований.

Предприятия, организации и учреждения, осуществляющие геологическое изучение недр, обязаны обеспечивать: рациональное, научно обоснованное направление и эффективность работ по геологическому изучению недр; полноту изучения геологического строения недр, горнотехнических, гидрогеологических и других условий разработки разведанных месторождений, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; достоверность определения количества и качества запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов; геолого-экономическую оценку месторождений полезных ископаемых; ведение работ по геологическому изучению недр методами и способами, исключающими неоправданные потери полезных ископаемых и снижение их качества; размещение извлекаемых из недр горных пород и полезных ископаемых, исключающее их вредное влияние на окружающую среду; сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений в иных народнохозяйственных целях, и ликвидацию в установленном порядке выработок и скважин, не подлежащих использованию; сохранность геологической и исполнительно-технической документации, образцов горных пород и руд, керна, дубликатов проб полезных ископаемых, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении недр, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, а также при пользовании недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Г еологоразведочная работа является самостоятельной отраслью материального производства. Вместе с тем ей присущи некоторые особенности. Это, во-первых, возможность значительного удельного веса безрезультатных работ, особенно на стадии поисков, во-вторых, в процессе труда геологических организации недра не изменяют своего состояния и не теряет своей связи с землей. Труд геологов является лишь необходимой предпосылкой превращения богатств недр из «вещи в себе» в «вещь для нас», в-третьих, большая продолжительность работ по открытию и подготовке месторождений к разработке. По данным экономистов, для постановки детальных поисков и открытия новых месторождений требуется около 3 лет. Не менее 3-5 лет, а часто до 7-10 лет проводится предварительная и затем детальная разведка месторождений.

На организацию геологического изучения недр эти и другие особенности геологоразведочных работ оказывают значительное влияние.

Для того, чтобы возникли правоотношения по геологическому изучению недр, необходимо наличие субъектов права, приспособленных к ведению поисковых и разведочных работ. Такими субъектами являются социалистические геологоразведочные организации, научно-исследовательские и проектные институты, соответствующие учебные задания, а в случае, предусмотренных законом, и иные специализированные предприятия и организации.

Вместе с тем советское государство широко пользуется и услугами граждан в деле обнаружения богатств недр. Это положение закреплено в действующем горном законодательстве. Поэтому правом на поиск месторождений полезных ископаемых и, следовательно, способностью вступать в правоотношения по геологическому изучению недр обладают и граждане СССР.

Следует отметить, что граждане оказывают государству большую помощь в пополнении запасов новых видов минерального сырья. Так, Соколовско-Сарбайское месторождение железной руды было открыто летчиком Уральского аэрофлота М.Г.Сургутановым. За это открытие ему вместе с группой геологов была присуждена Ленинская премия.

На практике встречаются и другие случаи открытия крупных, месторождений гражданами. Например, в 1959 году работник потребительской кооперации Н.Н.Шак открыл месторождение железной руды в Залоринском и Тыретском районах Иркутской области.

Вместе с тем, хотя граждане являются участниками правоотношений по геологическому изучению недр, содержание их правоспособности существенно отличается от содержания правоспособности социалистических предприятий и организаций. В частности, правоспособность граждан значительно уже той правоспособности, которой обладает геологическая организация. В соответствии с действующим законодательством граждане не могут заниматься поисками, связанными с нарушением целостности земляного покрова. Они в отличие от геологических организаций, не вправе также вести разведку месторождений полезных ископаемых.

Такое ограничение прав граждан не нуждается в комментарии, если учесть, что разведка представляет собой комплекс исследований по определению промышленного значения открытого месторождения. В результате разведочных работ устанавливается количество и качество имеющихся в месторождении полезных ископаемых и выявляются природные и экономические условия, в которых данное месторождение находится. Ясно, что совершение подобных действий гражданам не под силу, кроме того, противоречит их правовому положению.

Г еологическое изучение недр является своеобразным видом пользования недрами. Вместе с тем это и творческая деятельность, связанная с вероятностью неудачного исхода работы. Можно предполагать, но трудно наверняка указать то место, которое пригодно для освоения. Поэтому для лучшей организации пользования недрами с целью их геологического изучения действующее законодательство о недрах подразделяет геологоразведочные работы на ряд этапов, а именно: геологическая съемка, поиск месторождений полезных ископаемых, их предварительная и детальная разведка и эксплуатационная разведка.

Целью геологической съемки является определение пригодности той или иной площади для постановки поисковых работ. Второй этап (поиск) призван дать ответ на вопрос о наличии или отсутствии проявлений и признаков полезных ископаемых. По результатам предварительной разведки определяется пригодность недр для освоения, дается оценка месторождениям или участкам недр, в которых предполагается строить подземные сооружения. Детальная разведка преследует цель получить данные для составления проекта эксплуатации месторождений. На основе материалов этой разведки производится подсчет запасов полезных ископаемых, который утверждается ГКЗ (TO) CCCР.

Эксплуатационная разведка осуществляется геологическими службами соответствующих министерств и ведомств добывающей промышленности. В результате этой работы уточняются положения, формы, строения и состав рудных тел, определяются условия залегания полезных ископаемых и т.д. Поэтому все действия по эксплуатационной разведке месторождений входят в правомочия горных предприятий и составляют часть содержания права пользования по добыче ископаемых.

Различия в целях, содержании и результатах того или иного этапа геологоразведочных работ оказывают существенное влияние на планирование и финансирование деятельности геологов и не могут игнорироваться при организации всего процесса геологического изучения недр. Так, проведение предварительной разведки обязательно на всех вновь выявленных месторождениях. А более детальные разведочные работы могут производиться лишь на тех месторождениях, которые передаются промышленному освоению сразу после окончания разведки. Нарушение этого правила ведет к замораживанию крупных денежных средств на десятки лет.

Для обеспечения рационального и комплексного использования недр важное значение имеет совершенствование правового регулирования ответственности за нехозяйское отношение к недрам.

В настоящее время установлено, что сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие права государственной собственности на недра, недействительны (ст.49 Основ). Лица, виновные в совершении указанных сделок, а также в самовольном пользовании недрами, нарушении правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр, приведшим к недостоверной оценке разведанных запасов полезных ископаемых или условии для строительства и эксплуатации горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; выборочной отработке богатых участков месторождений, приводящей к необоснованным потерям балансовых запасов полезных ископаемых; сверхнормативных потерях и сверхнормативном разубоживании полезных ископаемых при добыче, порче месторождений полезных ископаемых и других нарушениях требований рационального использования запасов полезных ископаемых; самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых; нарушениях правил и норм по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами и невыполнением правил охраны недр, а также требований по охране окружающей природной среды, зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; уничтожения или повреждения наблюдательных режимных скважин на подземные воды, а также маркшейдерских и геодезических запасов; утрате маркшейдерской и геологической документации, а также дубликатов проб полезных ископаемых и керна, которые необходимы при дальнейшем геологическом изучении недр и разработке месторождений; невыполнении требовании но приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и суровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения а также требований по сохранению месторождений, горных выработок и буровых скважин на время консервации несут уголовную, административную или иную ответственность в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик, а предприятия, организации, учреждения и граждане, виновные в указанных нарушениях, обязаны возместить причиненные убытки.

Надо сказать, что до недавнего времени горное законодательство не имело норм об ответственности лиц за нарушение правил пользования недрами. Горное положение Союза ССР слабо реагировало на то, каковы состояние эксплуатируемых месторождений и хозяйственные результаты этой эксплуатации. Положение не предусматривало реальных и достаточно конкретных правовых последствий в случаях, когда те или иные горные предприятия и организации допускали нерациональную разработку недр. При этом в горном законодательстве вообще не предусматривалась возможность возложения на горнодобывающие предприятия обязанности по возмещению материального ущерба, причиненного вследствие не рациональной разработки недр.

Такое положение не могло создавать условия для охраны недр. Конечно, нельзя рассматривать уголовную, административную или иную

ответственность в качестве универсального средства, стимулирующего осуществление мероприятий по рациональному использованию и охране недр. Подавляющее большинство участников горных отношений исполняют требования законодательства сознательно и добровольно. Кроме того, требования по охране недр реализуются в жизнь путем четкого определения прав и обязанностей пользователей недрами, путем установления

соответствующих мер поощрения за хозяйское отношение к недрам и т.д. Однако, в настоящее время существует немало субъективных и объективных факторов, которые порождает нарушения законности в области пользования недрами, противодействуют полному проявлению имеющихся закономерностей по рациональному и комплексному использованию недр. Поэтому декларативные призывы «потребовать», «усилить» и т.д., когда речь идет об охране объектов природы, в том числе недр, не всегда достигают своей цели. Можно привести немало примеров, когда в принципе правильное положение или инструктивный материал не выполняются лишь из-за того, что их выполнение не подкрепляется необходимыми правовыми средствами.

Юридическая ответственность относится к числу важных специальных средств, призванных для укрепления социалистической законности. С помощью именно этого средства ведется борьба с нарушителями законности; осуществляется охрана социалистического правопорядка. Юридическая ответственность является средством восстановления нарушенных общественных отношений и правопорядка. Противоправное поведение препятствует правовому регулированию, посягает на регламентируемые правовыми нормами общественные отношения, причиняет им определенный вред. Поэтому важнейшей задачей возложения ответственности является устранение нанесенного вреда в тех пределах, в каких это возможно.

В Основах законодательства о недрах указаны следующие виды ответственности за нарушения законодательства о недрах: уголовная, административная, материальная. Причем данный перечень не является исчерпывающим. Закон допускает возможность установления иной ответственности за нехозяйское отношение к недрам. Такая множественность видов ответственности за нарушение законодательства о недрах имеет объективное основание, поскольку по своему характеру и степени общественной опасности сами нарушения правил пользования и охраны недр различны.

Таковы некоторые меры правового обеспечения рационального, комплексного использования и охраны недр. Своевременное и правильное их применение должно способствовать дальнейшему развитию горных отношений и укреплению законности в этой области.

Литература

Г.С. Б а ш м а к о в. Право пользования недрами в СССР. М., 1976.

Н.А. С ы р о д о е в. Правовой режим недр, М., 1969.

Н.Б. М у х и т д и н о в. Правовые проблемы пользования недрами. Алма- Ата, 1972.

Рационально использовать богатства недр. Алма-Ата: общество «Знание» Казахской ССР. 1980. -17 с.