<<
>>

ГЛАВА III ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГЕОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ НЕДР

К эксплуатации недр в отличие от многих других видов природных богатств невозможно приступить сразу. Подавляющее большинство месторождений полезных ископаемых скрыто под поверхностью земли, и, чтобы извлечь содержащееся в них минеральное сырье, их необходимо открыть и разведать.

Размещение подземных сооружений также требует проведения сложных подготовительных работ по выяснению пригодности недр для строительства сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Деятельность предприятий, организаций и учреждений, направленная на получение данных о геологическом строении недр, процессах, протекающих в них, выявление и оценку месторождений полезных ископаемых: изучение закономерностей их формирования и размещения, выполнение горнотехнических и других условий разработки месторождений и использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, называется геологическим изучением недр. Процесс этот сложный, сопряжен с большими трудностями, творческим риском, и носит по существу исследовательский характер. К настоящему времени большинство районов нашего государства хорошо изучено, а более или менее крупные месторождения полезных ископаемых, расположенные в промышленно развитой части страны, выявлены и переданы в эксплуатацию. Чтобы обнаружить новые месторождения, иногда приходится вести работу годами, причем в самых трудных горно-технических и горно-геологических условиях. Поэтому от того, как организована работа по изучению недр и насколько правильно и полно отражаются в правах и обязанностях геолого-разведочных организаций требования хозяйского отношения к этому объекту природы, какой вид наказания (или какой вид поощрения за своевременное и качественное выполнение) предусматривается за невыполнение этих требований, в первую очередь, зависит обеспечение народного хозяйства страны минеральным сырьем и практическое осуществление принципа рационального и комплексного использования недр.

Вот почему важно и дальше развивать и совершенствовать отношения по поискам и разведке недр.

Геолого-разведочная работа — самостоятельная отрасль материального производства, вместе с тем ей присущ и ряд особенностей; это вероятность значительного удельного веса безрезультатных работ, особенно на стадии поиска; далее, в процессе труда геологических организаций недра не изменяют своего состояния и не теряют своей связи с землей, т. е. это — лишь необходимая предпосылка превращения богатств недр «из вещи в себе» в «вещь для нас»; большие затраты времени на работы по открытию и подготовке месторождений к разработке. По данным экономистов, для детальных поисков и открытия новых месторождений требуется около 3 лет. Не менее 3—5 лет, а

часто 7—10 лет проводится предварительная и затем детальная разведка

~ 199

месторождении .

На организацию геологического изучения недр эти и другие особенности разведочных работ оказывают значительное влияние.

Для того, чтобы возникли правоотношения по геологическому изучению недр, необходимы субъекты права, приспособленные к ведению поисковых и разведочных работ. Это прежде всего — социалистические геологоразведочные организации, научно-исследовательские и проектные институты, соответствующие учебные заведения, и, в предусмотренных законом случаях, иные специализированные предприятия и организации.

Вместе с тем Советское государство широко пользуется и услугами граждан в обнаружении богатств недр. Это положение закреплено в действующем горном законодательстве. Поэтому правом на поиск месторождении и, следовательно, способностью вступать в правоотношения по геологическому изучению недр обладают и граждане СССР, которые нередко оказывают государству большую помощь в пополнении новых видов минерального сырья. Так, крупнейшее Соколовско-Сарбайское железорудное месторождение с его неисчерпаемыми запасами высококачественных руд открыл летчик Уральского авиапредприятия М. Г. Сургутанов. За это открытие ему вместе с группой геологов была присуждена Ленинская премия.

В 1958 г. работник потребительской кооперации Н. Н. Шак открыл месторождение железной руды в Залоринском и Тыретском районах Иркутской области[192] [193].

Согласно Основам законодательства о недрах, лица, открывшие неизвестное ранее месторождение, имеющее промышленную ценность, а также выявившие дополнительные запасы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, что существенно увеличивает его промышленную ценность, признаются первооткрывателями. Первооткрыватели имеют право на вознаграждение.

Вместе с тем, хотя граждане могут быть участниками правоотношений по геологическому изучению недр, их правоспособность значительно уже той, которой обладает геологическая организация. В соответствии с действующим законодательством граждане не могут заниматься поисками, связанными с нарушением целостности земного покрова, вести разведку месторождений полезных ископаемых. Последняя составляет прерогативу геологических организаций, так как разведка — это комплекс исследований по определению промышленного значения открытого месторождения. В результате разведочных работ выявляется количество и качество имеющихся в месторождениях полезных ископаемых, природные и экономические условия, в которых данное месторождение находится. Ясно, что совершение подобных действий гражданам не под силу и противоречит их правовому положению.

Право граждан на поиск месторождений было более подробно определено Горным положением Союза ССР 1927 г., согласно которому под поисками разумеются действия, непосредственно направленные на обнаружение полезного ископаемого, не признанного еще открытым. Различаются два вида поисков: а) поиски, состоящие в собирании горных пород, снятии плана местности, в геологических, магнитометрических, электрических и прочих исследованиях и других действиях, не сопряженных с нарушением целостности земного покрова; б) поиски, связанные с рытьем канав, колодцев, штолен и шахт, шурфованием, бурением и вообще горными работами, нарушающими целостность земного покрова.

Положение установило, что граждане могут заниматься поисками первого вида, причем определены и некоторые другие их действия в этой области.

Основы законодательства о недрах прямо не говорят о правах граждан по геологическому изучению недр. Возможность их участия в этой работе вытекает лишь из анализа ст. 8 и 9 Основ и соответствующих статей кодексов о недрах союзных республик, где речь идет о видах и субъектах права пользования недрами. Основы не указывают, где и как могут вести граждане поиск месторождений, в каком порядке возникают отношения с их участием и т. д. Они не решают также вопрос о том, могут ли граждане заниматься поисками месторождения в тех местах, где уже ведутся аналогичные работы. Г орное положение дало на этот вопрос отрицательный ответ. Но в настоящее время аргументы, которые тогда приводились в защиту установленного в Положении правила, уже устарели[194]. Так, в 20-х и 30-х годах из признания поискателя первооткрывателем делался важный правовой вывод: он имел право получить открытое им месторождение для горного промысла. Ныне же разработкой месторождений с промышленной целью могут заниматься только специализированные горные предприятия. Поэтому относительно права на разработку открытых месторождений споры между гражданами и организациями уже не возникают.

Представляется, что для надлежащей организации теологического изучения недр гражданами назрела необходимость принять соответствующий нормативный акт, в котором была бы подробно определена правовая природа горных отношений с участием граждан и решены такие вопросы, как основания возникновения отношений по геологическому изучению недр, порядок признания граждан первооткрывателями месторождений, виды поисковых работ, которые они могут производить, порядок выплаты вознаграждений и т. д.

Нуждается в некотором изменении и инструкция о порядке применения положения «О государственных денежных вознаграждениях за открытие новых месторождений, имеющих промышленное значение» от 15 мая 1960 г. Согласно ст. 20 первооткрывателями признаются только лица, которые открыли имеющее промышленную ценность, не известное ранее месторождение, а также выявили дополнительные запасы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, существенно увеличивающее его промышленную ценность. В соответствии с этим меняется порядок выплаты вознаграждения за открытые месторождения, появляются новые рычаги для стимулирования поиска перспективных с точки зрения использования в народном хозяйстве видов минерального сырья и т. д. Все это должно найти должную регламентацию в законодательстве.

Однако, несмотря на довольно широкое участие граждан в геологических открытиях, главными и основными субъектами правоотношений по поискам и разведке недр являются социалистические геолого-разведочные предприятия и организации. От того, как осуществляют они свою деятельность и как организуют работу по геологическому изучению недр, зависит уровень обеспеченности народного хозяйства страны минеральным сырьем и топливом — главными предпосылками экономического развития нашего государства.

Правоспособность геологических организаций (т. е. способность вступать в отношения по геологическому изучению недр) возникает с момента их образования и определяется теми задачами, которые стоят перед ними в процессе хозяйственной деятельности. Г осударство разрешает им вести поиск и разведку месторождений в соответствии с этой правоспособностью. Поэтому геологическая организация, приспособленная для разведки, например, месторождений нефти и газа, не может заниматься подобной работой в отношении месторождений железных руд и т. д.

Правоспособность геологических организаций характеризует также и то, что она не может быть реализованной. Ибо основная цель этих организаций — геологическое изучение недр, выявление месторождений полезных ископаемых и обеспечение народного хозяйства разведанными запасами полезных ископаемых и топлива. Поэтому они всегда выступают субъектами отношений по поискам и разведке недр. Этим правоспособность геологических организаций существенно отличается от правоспособности граждан. Действующее законодательство представляет органам управления недрами большую инициативу и самостоятельность в определении содержания правомочий конкретных геологических организаций, исходя из хозяйственного назначения отдельных категорий месторождений и тех задач и целей, которые стоят перед геологами как субъектами права. Поэтому объем и содержание правоспособности геологических организаций меняются в связи с изменением задач, стоящих перед геологами. Те права, которые предоставляются геологическим организациям в связи с изменением их задач и расширяет объем первоначально установленной правоспособности, называются дополнительными. В процессе реализации они имеют некоторые особенности. Так, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1967 г. «О дальнейшем развитии подсобных предприятий и промыслов в сельском хозяйстве»[195] колхозам, совхозам и межколхозным организациям рекомендовано развивать предприятия по производству местных строительных материалов. В связи с этим местным геологическим организациям предоставлено право производить поиск и разведку месторождений общераспространенных полезных ископаемых для нужд сельскохозяйственных предприятий. Однако геологические организации могут производить такие работы, если они не причиняют ущерба их основной деятельности и если имеются заявки на производство этих работ. При отсутствии одного из условий геологические организации не могут реализовать право на ведение разведочных работ для производства местных строительных материалов, но и не утрачивают своей правоспособности. Если в последующем будет признано, что разведка месторождений для нужд сельскохозяйственных предприятий не причиняет ущерба основной деятельности геологов, то в их планах могут быть предусмотрены соответствующие затраты. Поэтому вопрос о реализации дополнительных прав решается каждый раз применительно к конкретному случаю. Запасы по месторождениям песчаных и гравийных материалов в русловых и пойменных отложениях рек не подлежат обязательному

203

утверждению в территориальных комиссиях по запасам полезных ископаемых .

Характеризуя правосубъектность геологических организаций, следует сказать, что они обладают всеми необходимыми правами для надлежащего осуществления своей деятельности по геологическому изучению недр, которые объединяются в понятие «правомочия владения, пользования и внутрихозяйственного управления». Однако различные естественно-природные свойства богатств недр, особенности залегания тех или иных видов полезных ископаемых в ряде случаев влияют па содержание правомочий геологических организаций. Поэтому в реальной жизни объемы правомочий участников горных отношений могут и не совпадать. На правовой статус тех или иных геолого-разведочных организаций может влиять также роль и значение географического района, где будут происходить поисковые работы, наличие разветвленной системы геологических служб и т. д.

В соответствии с законом от 20 октября 1965 г. «Об изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании некоторых других органов государственного управления»[196] [197] Государственный геологический комитет СССР был преобразован в Министерство геологии СССР, а в союзных республиках созданы министерства, главные управления или управления геологии. Министерство геологии Казахской ССР образовано в 1965 г. Кроме того, в Казахстане, как и в РСФСР, в отличие, например, от Молдавской ССР, Эстонской ССР, образованы геологические управления (ЗападноКазахстанское, Северо-Казахстанское, Южно-Казахстанское, ВосточноКазахстанское и тресты (Казгеофизтрест, Казгидроуправление, Актюбнефтеразведка, Уралнефтеразведка, Казахстаннефтегеофизика). Это обусловлено обширной территорией Казахстана, наличием в его недрах разнообразных запасов полезных ископаемых и необходимостью развивать геолого-разведочные работы в республике.

Геологические управления и тресты являются титулосодержателями (титульный список — поименный перечень геолого-разведочных работ) и имеют кооптокорректные и расчетные счета в учреждениях Стройбанка.

Для правового положения геологических управлений и трестов характерно то, что нередко они одновременно выступают субъектами правоотношений по геологическому изучению недр и органами управления недрами, когда образуют не только хозрасчетные геологические экспедиции, партии (отряды) и т. д., но и организации, не наделенные самостоятельными балансами. Для признания геологической организации субъектом правоотношений важно, есть ли у нее самостоятельный баланс, ибо только в этом случае она может иметь расчетные и другие счета, необходимые для вступления в правовые отношения от своего имени. Структурные подразделения геологических организаций, не переведенные на самостоятельный баланс, не могут быть субъектами горных правоотношений.

В настоящее время почти все геологические организации находятся в ведении Министерства геологии СССР. Вместе с тем геологическая служба имеется также в восьми горнодобывающих министерствах СССР — нефтеперерабатывающей промышленности, цветной металлургии, угольной промышленности, промышленности строительных материалов, газовой промышленности и т. д.

Геолого-разведочные службы этих министерств призваны вести геологические работы в пределах открытых и разведанных месторождений, чтобы обеспечить их успешное освоение. Поэтому их правоспособность значительно уже, чем геологических организаций системы Министерства геологии СССР. Они не могут заниматься поиском и разведкой новых месторождений. Кроме того, деятельность этих служб в масштабе страны -координирует Министерство геологии СССР, где разрабатывают и утверждают обязательные для всех предприятий, учреждений и организаций, производящих геолого-разведочные работы, инструкции, методические указания по вопросам планирования, проектирования, финансирования, учета и производства геолого-разведочных и связанных с ними научно-исследовательских и конструкторских работ.

Такое распределение обязанностей между геологами различных министерств по разведке полезных ископаемых способствует более правильному решению проблемы рационального и комплексного использования недр. На практике имеются случаи, когда геологические службы добывающих министерств выполняют работы, относящиеся к функциям министерства геологии. Горно-подготовительные работы и эксплуатационная разведка иногда выполняются за счет средств из госбюджета на геологоразведочные работы. Это противоречит принципу специализации геологических служб, поэтому в соответствующих инструкциях и положениях должны быть четко разграничены функции геологической службы

205

добывающих и специализированных министерств .

205

К а г а н о в и ч С.Я. Экономика минерального сырья, с. 75—76.

Основы законодательства признают геологическое изучение недр своеобразным видом пользования недрами. Вместе с тем это и творческая деятельность, связанная с вероятностью неудачного исхода работы. Трудно наверняка указать то место, которое пригодно для освоения. Поэтому для лучшей организации пользования недрами с целью их геологического изучения действующее законодательство о недрах подразделяет геолого-разведочные работы на ряд этапов: геологическая съемка, поиск месторождений полезных ископаемых, их предварительная и детальная разведка и эксплуатационная разведка[198].

Цель геологической съемки — определить пригодность той или иной площади для поисковых работ. Второй этап (поиск) дает ответ на вопрос о наличии проявлений признаков полезных ископаемых. По результатам предварительной разведки определяют пригодность недр для освоения, дают оценку месторождениям или участкам недр, в которых предполагает\\ся строить подземные сооружения. Детальная разведка преследует цель получить данные составления проекта эксплуатации месторождений. На основе ее материалов производится подсчет запасов полезных ископаемых, который утверждается ГКЗ (ТКЗ) СССР.

Эксплуатационную разведку осуществляют геологические службы соответствующих министерств и ведомств добывающей промышленности, в результате чего уточняются положения, формы, строение и состав рудных тел, определяются условия залегания полезных ископаемых и т. д. Поэтому все действия по эксплуатационной разведке месторождений входят в правомочия горных предприятий и составляют часть содержания права пользования по добыче ископаемых.

Различия в целях, содержании и результатах отдельных этапов геологоразведочных работ существенно влияют на планирование и финансирование деятельности геологов, их нельзя не учитывать при организации всего процесса геологического изучения недр. Так, проведение предварительной разведки обязательно на всех вновь выявленных месторождениях. А более детальные разведочные работы могут производиться лишь на тех месторождениях, которые передаются для промышленного освоения сразу после окончания разведки. Нарушение этого правила ведет к замораживанию крупных денежных средств на десятки лет, поэтому каждый из названных этапов образует самостоятельную группу в системе общественных отношений по геологическому изучению недр и может подвергаться прямому юридическому регулированию. Не будет в принципе ошибкой, если издать акт, регулирующий отношения по поисковым работам или же по предварительной разведке. Однако в силу изменчивости самих правил по ведению тех или иных видов геолого-разведочных работ, невозможно законодательно установить порядок производства поиска или детальной разведки. Практика изучения недр выдвигает множество задач, разрешаемых в процессе повседневной деятельности геологоразведочных организаций. К тому же не все названные выше этапы нуждаются в самостоятельной правовой регламентации. Система геолого-разведочных работ — это прежде всего понятие геологоэкономическое, и ее правила подвижнее, чем правовые нормы. Не случайно в геологической и экономической литературе в последние годы вместо названных пяти различают четыре или три этапа. Некоторые экономисты предлагают вообще установить две стадии разведки — поисково-разведочную

207

и собственно разведку . Целесообразность этих предположений определяется не юридической, а экономической и геологической науками.

Однако как бы ни было велико значение того или иного этапа в определении ценности недр, он сам по себе не дает полного представления о горно-геологических и горно-технических условиях их освоения. Полная и комплексная характеристика недр достигается в результате прохождения всех необходимых этапов их геологического изучения. Отсюда, несмотря на существенные различия в целях и содержании геолого-разведочных работ, все они в конечном счете подчинены решению одной общей проблемы: обеспечить рациональное и комплексное использование недр. Поэтому весь процесс геологического изучения недр, как правило, регламентируется в одних и тех же нормативных актах, где, разумеется, учитываются и особенности содержания отдельных его этапов.

В настоящее время порядок производства геолого-разведочных работ в основном регулируют постановления Совета Министров СССР и акты соответствующих министерств и ведомств. В них определены общие принципы пользования недрами с целью их геологического изучения, установлены права и обязанности геологических организаций и разработаны конкретные меры по охране недр. Наиболее важные вопросы геологического изучения недр решены также Основами законодательства и кодексами о недрах союзных республик. Основы посвящают этой проблеме специальный раздел, в котором создана необходимая юридическая база для дальнейшего развития и совершенствования общественных отношений по геолого-разведочным работам. Согласно ст. 16 Основ предприятия, организации и учреждения, осуществляющие геологическое изучение недр, обязаны обеспечить рациональное и научно обоснованное направление и эффективность работ по геологическому изучению недр; полное изучение геологического строения недр, горно-технических, гидро-геологических и других условий разведки разведанных месторождений, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Вести работы по геологическому изучению недр методами и способами, исключающими неоправданные потери полезных ископаемых и снижение их качества, размещать извлекаемые из недр горные породы и полезные ископаемые так, чтобы исключить их вредное влияние на окружающую среду; сохранить разведочные горные выработки и буровые скважины, которые могут быть использованы при разработке месторождений и в иных народнохозяйственных целях, и ликвидировать в установленном порядке выработки и скважины, не подлежащие использованию, обеспечивать сохранность геологической и [199] исполнительно-технической документации, образцов горных пород и руд, керна, дубликатов проб полезных ископаемых, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении недр, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых.

Комплексная разработка месторождений, извлечение имеющихся в них всех видов минерального сырья зависит от полноты геологического изучения недр. В связи с этим в Основах законодательства содержится положение, согласно которому предприятия, организации и учреждения, осуществляющие геологическое изучение недр, обязаны обеспечить достоверность определения количества и качества запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов.

Поскольку геологическое изучение недр представляет собой один из видов пользования недрами, то на субъектов отношения по поискам и разведке месторождений распространяются также основные обязанности, характерные для всех пользователей недрами. Поэтому в процессе хозяйственной деятельности геологические организации обязаны обеспечить охрану атмосферного воздуха, земель, лесов, вод и других объектов окружающей природной среды, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, приводить земельные участки, нарушенные при геологическом изучении недр, в безопасное, пригодное для использования их в народном хозяйстве, состояние.

Советское государство как собственник недр глубоко заинтересовано в их рациональном и комплексном геологическом изучении, поэтому для надлежащего выполнения своих обязанностей геологические организации получают необходимую технику, соответствующие материальные и финансовые ресурсы; создаются благоприятные условия для повышения заинтересованности геологов в лучшем изучении недр. Вместе с тем государство систематически и в организованном порядке контролирует деятельность геологических организаций по использованию недр и соблюдению предъявленных к их геологическому изучению требований, решительно борется с фактами нарушения правил поиска и разведки месторождений полезных ископаемых. Одним из важных средств такой борьбы является государственная регистрация работ по геологическому изучению недр, проводимая Всесоюзным геологическим фондом (ВГФ) и территориальными геологическими фондами (ТГФ) системы Министерства геологии СССР.

Геологоразведочные работы регистрируются во избежание повторных и

параллельных работ и для предотвращения нецелесообразных затрат на эти

208

работы . Следовательно, регистрация служит организации эффективного геологического изучения недр, планирования и финансирования геологоразведочных работ и осуществлению других необходимых мероприятий по использованию недр (учет месторождений и т. д.). Регистрация способствует [200] более качественному геологическому изучению прежде всего месторождений полезных ископаемых. Геологические фонды имеют право отказать в регистрации, если обнаружится параллелизм, перекрытие и дублирование проводимых работ. Они могут потребовать от организации, ведущей изучение недр, проекты, проектные задания и другие необходимые материалы для проверки целесообразности производства регистрируемых работ. Велико значение этого фактора и в обеспечении правопорядка в области геологического изучения недр, в повышении ответственности геологических организаций за порученное дело. Систематическая несдача отчетов о проведенных работах, задолженности по сдаче отчетов являются основанием для отказа от регистрации со всеми вытекающими отсюда последствиями (прекращение работ, закрытие финансирования и т. д.). Таким образом, регистрация необходима Советскому государству, чтобы обеспечить надлежащую охрану недр, охрану прав геологических организаций на них, установления, изменения или прекращения прав по геологическому изучению недр отдельных предприятий, организаций и учреждений.

В соответствии со ст. 17 Основ производство работ по геологическому изучению недр без государственной регистрации запрещается; работы, не зарегистрированные отделениями и конторами Стройбанка СССР или Г осбанка СССР, не финансируются и подлежат немедленному прекращению. Вместе с тем государственная регистрация поисковых и разведочных работ служит и интересам геологических организаций, являясь своеобразным основанием для реализации прав по пользованию недрами и средством защиты их от необоснованных притязаний третьих лиц.

В литературе правильно указывается на то, что отношения по регистрации геологических работ по своей природе являются административными. Действительно, вступая в отношения с геологическими организациями, территориальные фонды действуют как органы управления недрами и перед геологами не берут на себя каких-либо обязательств. Причем возможные споры сторон рассматривает в административном порядке министерство геологии союзной республики. Однако нельзя согласиться с тем, что государственная регистрация — это основание для возникновения права пользования недрами с целью их геологического изучения[201]. Таким основанием служат

административные акты, договоры о производстве геолого-разведочных работ и т. д., а не регистрация. Последняя закрепляет возникшее право на недра и создает условия для его реализации. С этой точки зрения значение государственной регистрации состоит в том, что с одной стороны, она служит доказательством наличия у геологических организаций прав на изучение недр, а с другой, — своеобразной формой контроля деятельности предприятий, организаций и учреждений по ведению поисковых и разведочных работ.

В Инструкции о порядке регистрации геологических работ следует развивать и совершенствовать именно эти функции регистрации. Она должна не только выявлять всякого рода нарушения принципа рационального и комплексного использования недр, но и активно помогать в борьбе с нарушениями. С этой целью в инструкции необходимо четко определить как порядок организации регистрации геологических работ, так и задачи органов управления недрами по контролю над проведением соответствующих действий в этой области. В Положении о Всесоюзном геологическом фонде не предусмотрены его права по контролю и общему руководству работой других геологических фондов, которые непосредственно занимаются регистрацией. В то же время инструкция именует деятельность ВГФ по организации регистрации контрольной деятельностью. Такое противоречие между актами, регулирующими отношения территориальных геологических фондов и геолого-разведочные организаций с ВГФ, не способствует упорядочению этих отношений.

В инструкции о порядке регистрации определенное внимание должно быть уделено также правам и обязанностям ВГФ и ТГФ по проверке качества и целесообразности осуществления тех или иных геологоразведочных работ. В настоящее время, например, она не указывает, что должны предпринимать указанные органы, если в процессе регистрации будет установлена нецелесообразность проведения регистрируемых работ. Между тем законодательное решение этой проблемы имело бы важное значение для предотвращения все еще имеющихся случаев нерационального геологического изучения недр. Правильная организация этого дела неразрывно связана с совершенствованием планирования, финансирования и экономического стимулирования деятельности предприятий, организаций и учреждений по ведению поисковых и разведочных работ.

Поскольку геолого-разведочная работа — специфическая отрасль материального производства, планирование и финансирование деятельности геологических организаций осуществляются в ином порядке, чем предприятий промышленности. Приступая к изучению недр, геологи не всегда знают, к каким результатам могут привести их работы. Так, для увеличения в связи с возросшими потребностями запасов угля и газа в европейской части страны прежде всего необходимо наличие в недрах этого района указанных полезных ископаемых. Поэтому, планируя деятельность геологических организаций, Советское государство исходит не только из потребностей народного хозяйства в том или

ином виде минерального сырья, но и из геолого-экономических условий

210

исследуемых районов. С 1967 г, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР был начат перевод отдельных геологических организаций на новую систему планирования и экономического стимулирования. Им установили плановые показатели по основной деятельности — геологические задания в натуральном выражении (прирост запасов полезных ископаемых, площадь геологической съемки, поисковых работ и т. д.), объем геологоразведочных работ в сметной стоимости: по труду — общий фонд заработной платы; финансам — общая сумма прибыли, платежи в бюджет и ассигнования из бюджета; капитальному строительству — общий объем централизованных капитальных вложений; внедрению новой техники— задания по внедрению новых методов [202] поисков и разведки, приборов, механизмов, комплексной механизации работ; материально-техническому снабжению — объем поставок геологической организации материалов и оборудования.

Новая система планирования и экономического стимулирования значительно расширила хозяйственную самостоятельность геологических организаций; с ее введением появилась возможность снизить затраты на производство по сравнению с прежними годами. Поэтому с 1972 г. переводятся на новый режим работы все геологические организации министерства геологии[203] [204]. В пятилетних и годовых народнохозяйственных планах предусматриваются показатели количества разведуемых запасов минерального сырья по конкретным месторождениям, подготавливаемым для промышленного освоения, с указанием сроков завершения разведочных работ и сроков утверждения запасов в Г осударственной комиссии по запасам полезных ископаемых при Совете Министров СССР. Для оперативной оценки эффективности геолого-разведочных работ в народнохозяйственных планах устанавливаются задания по приросту запасов полезных ископаемых по тем месторождениям, которые на основании технико-экономических докладов по данным предварительной разведки (а для нефти и газа — на основании поисковых работ) получили положительную оценку. В соответствии с этими положениями для наиболее полного учета потребностей промышленности в минеральном сырье на Министерство геологии СССР возложены обязанности при разработке проектов годовых и перспективных планов геологоразведочных работ обращать особое внимание на сосредоточение этих работ в районах и на месторождениях, являющихся в экономическом отношении наиболее выгодными для развития соответствующих отраслей промышленности; согласовывать с заинтересованными отраслевыми министерствами поименные перечни всех месторождений, подлежащих детальной разведке, а также сроки завершения разведочных работ и сроки утверждения запасов ГКЗ СССР; привлекать к рассмотрению проектов разведочных работ по важнейшим месторождениям заинтересованные проектные организации и промышленные предприятия отраслевых министерств, согласовывать с ними основные исходные данные, которые должны быть получены в процессе разведки и необходимы для последующего проектирования и строительства горных предприятий.

Для организаций и предприятий, переведенных на новую систему

планирования и экономического стимулирования, установлен особый порядок

212

финансирования. Согласно действующей инструкции объединениям, геологическим управлениям, трестам, конторам, рудоуправлениям и другим организациям, непосредственно подчиненным министерствам и ведомствам СССР и союзных республик, а также, по усмотрению вышестоящих организаций, экспедициям, находящимся на самостоятельном балансе, открываются счет финансирования и расчетный счет. Главным управлениям и управлениям геологии при Советах Министров союзных республик счет финансирования открывается в тех случаях, когда им непосредственно подчинены экспедиции и партии, не имеющие таких счетов.

Установлено, что по объектам, завершающимся в текущем году или вновь начинающимся, не обеспеченным необходимыми ассигнованиями, финансирование открывается при наличии обязательства геологической организации, утвердившей пообъектный план, об устранении нарушений по таким объектам при переутверждении этих планов в установленные сроки. При выявлении в течение года новых месторождений полезных ископаемых, перспективных площадей, проведение работ на которых планом не предусмотрено, геологические организации с разрешения министерств и ведомств СССР или союзных республик, а на поисковых работах, — объединений, управлений могут приступить к проектированию и организационным работам. Финансирование этих работ до утверждения сметы производится на основании сметно-финансовых расчетов, утвержденных геологическим управлением, а на поисковых работах — экспедицией с последующим включением объекта в пообъектный план по соответствующим разделам плана, полезным ископаемым и строительству.

Оплата только за полностью завершенные геологические задания производится: по объектам с плановой продолжительностью выполнения геологического задания — до шести месяцев; тематическим (опытнометодическим), картосоставительским, издательским работам, осуществляемым по отдельным геологическим заданиям, с плановой продолжительностью выполнения геологического задания — до 12 месяцев; поисковым и разведочным работам на строительные материалы по объектам сметной стоимостью до 100 тыс. руб.

Надо подчеркнуть, что эти и другие меры, направленные на дальнейшее улучшение планирования и финансирования геологоразведочных работ, сыграли исключительно важную роль в повышении эффективности работы геологов. Главное — повысилась заинтересованность геологоразведочных организаций в сокращении сроков производства работ, что ведет к экономии общественного труда. В результате сокращения числа утверждаемых вышестоящими органами плановых показателей наведен порядок и в организации геологического изучения недр. Однако, как показывает практика, новая система планирования и экономического стимулирования не решила полностью всех проблем надлежащей организации геологического изучения недр. Прежде всего не урегулирован вопрос о порядке финансирования разведочных работ. Геологи по-прежнему финансируются из союзного бюджета. Что же касается министерств и ведомств добывающей промышленности, то они, по существу, не несут расходов, связанных с поиском и разведкой месторождений полезных ископаемых. Представляется, что в условиях, когда геологоразведочные работы уже признаны отраслью материального производства, и получают дальнейшее развитие хозрасчетные

начала во всех сферах народного хозяйства , такое положение вряд ли приемлемо, так как нет стимула к выполнению геологических заданий с минимальными затратами и к разведке перспективных месторождений. Кроме того, при отсутствии непосредственной связи между затратами на разведочные работы и себестоимостью продукции промышленные министерства не заинтересованы в сокращении количества месторождений, вовлекаемых в детальную разведку.

Согласно действующему законодательству, основным показателем деятельности геологоразведочных организаций считается прирост запасов полезных ископаемых. Легкооткрываемых месторождений становится все меньше, поэтому в ряде случаев геологи направляют основные денежные и технические средства на разведку таких месторождений, которые с точки зрения получения запланированного прироста запасов полезных ископаемых им выгодны. Это резко снижает экономическую эффективность геологоразведочных работ.

Для более тесных отношений между геологами и горными предприятиями реформа оптовых цен 1966-1967 гг. признала целесообразным включить затраты на поиск, разведку и доразведку месторождений полезных ископаемых в себестоимость продукции горных предприятий. В частности, эти затраты включены в оптовые цены на руды черных и некоторых цветных металлов, нефти, газа, слюды, плавикового шпата. Однако в соответствии с данной реформой ставки платы не дифференцированы по группам предприятий, причем производится лишь частичная компенсация затрат применительно к некоторым видам полезных ископаемых (по мнению специалистов, возмещается менее четверти всех ассигнований). Эти меры не привели к установлению хозрасчетных взаимоотношений между геологами и горными предприятиями.

В геологической и экономической литературе широко обсуждается вопрос о путях развития хозрасчета в деятельности геологоразведочных организаций. Большинство авторов пришли к выводу, что затраты на обнаружение и разведку месторождений составляют часть общественнонеобходимых затрат на добычу полезных ископаемых и что геологи участвуют в создании продукции и новой стоимости точно так же, как строители, закладывающие фундамент завода, или горняки, осуществляющие вскрышные работы на карьере. Отсюда общий вывод — необходимо возместить силами добывающей промышленности затраты на геологоразведочные работы полностью. Однако мнения ученых расходятся, когда речь идет о путях решения этой проблемы. Некоторые экономисты предлагают рассматривать разведанные запасы как основные фонды с отнесением полной суммы фактических затр ат на их разведку на баланс горного предприятия и погашать по мере отработки месторождения. Другие — разработать и ввести оптовые [205] цены на 1 тонну разведанных балансовых запасов. Есть ряд иных

-214

предложении .

Вопрос о полном возмещении затрат на геологоразведочные работы — часть общеи проблемы оценки стоимости природных ресурсов и установления платы за недра. Поэтому окончательное решение его зависит от решения таких проблем, как экономическая оценка месторождений, кадастр полезных ископаемых, а также в значительнои мере создание научно обоснованнои методики для определения цены разведанных запасов в недрах.

Необходимость экономической оценки месторождений и ведения кадастра предусмотрены Основами законодательства о недрах. Согласно ст. 38, государственный кадастр месторождений полезных ископаемых должен содержать сведения, характеризующие количество и качество запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов, горнотехнические, гидрогеологические и другие условия разработки месторождения и его геолого-экономическую оценку, а также сведения по каждому проявлению ископаемых. Однако в настоящее время проблема составления кадастра находится все еще на начальной стадии своего решения. Нет соответствующей методики для определения цен разведанных запасов, без чего трудно, да и невозможно установить хозрасчетные отношения между геологоразведочной отраслью и горной промышленностью. Сама же идея о том, что затраты на поиск и разведку месторождений по своей природе являются частью общественно необходимых затрат правильна. Как указывал К. Маркс, «алмазы редко встречаются в земной коре, и их отыскание стоит поэтому в среднем большого рабочего времени. Следовательно, в их небольшом объеме представлено много

215

труда» . Однако при конкретном решении вопроса о том, возмещать силами горнодобывающей промышленности только часть затрат на геологоразведочные работы или все полностью, необходимо учитывать следующее:

Затраты на некоторые виды геологоразведочных работ (например, поиск месторождений) во многих случаях связаны с риском безрезультатности. В некоторых случаях даже обнаруженные месторождения по своим качествам не могут быть признаны пригодными для освоения. Отсюда привлечение добывающей отрасли к финансированию поисковых работ будет несколько неправильным (за исключением случаев, когда эти работы осуществляются по ее заказам). Нельзя не учитывать, что в нашей стране недра не продаются и не покупаются. Между тем введение оптовой цены на 1 т разведанных запасов предполагает товарно-денежные отношения между геологоразведочными организациями и отраслью добывающей промышленности. Не совсем удовлетворяет потребностям и практика отнесения затрат на разведку месторождений на баланс горного предприятия с погашением их по мере отработки, ибо в этом случае показатели деятельности горных предприятий [206] [207] будут непосредственно зависеть от объема разведки тех или иных месторождений. Кроме того, поскольку некоторые месторождения разрабатываются десятки лет, период возмещения затрат на разведку растянулся бы на долгие годы. Поэтому следует согласиться с С. Я. Кагановичем, что на современном этапе плата за разведанные запасы полезных ископаемых должна выражаться в виде внутриотраслевых хозрасчетных ставок, не предназначенных для экономической оценки месторождений, в результате она будет носить внутриотраслевой характер и не связываться с «продажей» разведанных месторождений горнодобывающим отраслям промышленности. Как и в других крупных экономических мероприятиях народнохозяйственного значения, к стоимостной передаче разведанных месторождений добывающим отраслям промышленности можно перейти после апробации и отработки механизма действия платы за разведанные и погашенные запасы в геологоразведочной отрасли и добывающей промышленности[208] [209].

Думается, что в настоящее время, учитывая общую тенденцию развития хозрасчетных начал во всех сферах народного хозяйства на основе существующего принципа бесплатности пользования недрами, можно предпринять некоторые шаги по установлению хозрасчетных взаимоотношений между министерством геологии и министерствами и ведомствами добывающей промышленности.

Первое направление в этой области — отнесение затрат по доразведке эксплуатируемых месторождений на горнодобывающую промышленность. Доразведка производится в пределах горного отвода, цель ее — увеличить запасы полезных ископаемых. По существу это одна из стадий горнодобывающих работ. Кроме того, при сопоставлении необходимых ассигнований на доразведку по СССР (включая Министерство геологии СССР) с плановыми отчислениями по отраслевым министерствам в государственный бюджет свободного остатка прибыли и отчислений от прибылей выявлена принципиальная возможность финансировать доразведку за счет средств промышленности. Отсюда ни теоретически, ни практически нет препятствий к тому, чтобы в этой области общественных отношений горные предприятия несли расходы, связанные с доразведкой месторождений. Их взаимоотношения с геологами можно было бы оформлять хозяйственными договорами, а это — реальная возможность, с одной стороны, для участия горных предприятий в формировании плановых геологоразведочных работ, а с другой — для развития хозрасчетных начал в деятельности геологических организаций.

По данным экономистов, затраты на доразведку эксплуатируемых месторождений основных твердых полезных ископаемых составляют около 25 проц. бюджетных ассигнований на их разведку, т. е. реализация указанного предложения дает также значительную экономию средств государственного

Л 1 n

бюджета .

Кроме работ по доразведке, с нашей точки зрения, министерства добывающей промышленности можно привлекать также для финансирования и детальной разведки месторождений полезных ископаемых . Дело в том, что на этом этапе геологоразведочных работ уже известны будущие пользователи недрами, ведется строительство жилых поселков, коммуникаций и т. д., которые затем передаются горным предприятиям. На этой же стадии подсчитываются запасы полезных ископаемых, составляется технический проект разработки месторождений. Поэтому привлечение промышленных министерств к финансированию работ по детальной разведке способствует более правильному решению вопросов об очередности и сроках освоения месторождений и, главное, позволяет избежать случаев переразведанности неперспективных для разработки недр.

Для дальнейшего совершенствования деятельности геологоразведочных организаций важное значение имеет порядок перспективного планирования разведочных работ, закрепление в законодательстве подробных научно обоснованных требований к геологическим исследованиям, разработка новых положений и инструкций применительно к разведкам различных видов и типов месторождений.

В настоящее время основные принципиальные вопросы организации геологического изучения недр отражены в Основах законодательства о недрах. Однако Основы не касаются таких вопросов, как планирование, финансирование и проектирование разведочных работ и т. д., для решения которых нужны специальные акты, учитывающие практику работы геологоразведочных организаций в новых условиях хозяйствования и экономического стимулирования. Назрела также необходимость принять закон об ответственности геологических организаций за нарушение законодательства о недрах. Основы предусматривают, что лица, виновные в нарушении правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр, приведшем к недостоверной оценке разведанных запасов полезных ископаемых или условий для строительства и эксплуатации горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, несут уголовную, административную или иную ответственность в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик. Согласно Основам, предприятия, организации, учреждения и граждане обязаны возместить убытки, причиненные нарушением законодательства о недрах, в размерах и порядке, устанавливаемых законодательством Союза ССР и союзных республик. Однако, несмотря на наличие указанных норм Основ, геологоразведочные организации, по существу, не несут никакой ответственности за те или иные нарушения, потому что в настоящее время мы не имеем закона, в соответствии с которым наступила бы ответственность лиц, виновных в нарушении правил геологического изучения недр.

Положительное решение всех этих вопросов, безусловно, должно способствовать повышению эффективности геологоразведочных работ. [210]

<< | >>
Источник: Мухитдинов Нажмитдин. Избранные труды в 9 томах.. Т.2.: Основы горного права: некоторые важные положения теории и практики. -- Алматы, 2010. 2010

Еще по теме ГЛАВА III ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГЕОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ НЕДР:

  1. 4.3. Основные пути совершенствования влияния хозяйственного механизма на реализацию экономических и институциональных интересов
  2. Глава I. Общие положения
  3. История и основные этапы развития казахстанского права о недрах и недропользовании
  4. Вопросы правового регулирования землепользования, водопользования и эмиссий в окружающую среду при проведении операций по недропользованию
  5. ГЛАВА I МЕСТО ГОРНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ СОВЕТСКОГО СОЦИАЛИСТИЧЕСКОГО ПРАВА
  6. ГЛАВА II ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАК ОСНОВА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ГОРНОГО ПРАВА
  7. ГЛАВА III СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРНОГО ПРАВА
  8. ГЛАВА IV ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОРНОГО ПРАВА
  9. ГЛАВА V ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОРНОГО ПРАВА СО СМЕЖНЫМИ ОТРАСЛЯМИ
  10. ГЛАВА I ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
  11. ГЛАВА III ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГЕОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ НЕДР
  12. ГЛАВА IV РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА ЗАПАСОВ И МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ В ОРГАНИЗАЦИИ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
  13. Н.Б.МУХИТДИНОВ ПРАВОВАЯ ОХРАНА НЕДР
  14. Глава 1. Международно-правовые принципы и механизмы, обеспечивающие "экологическое измерение" недропользования.
  15. § 1. Правовая природа экономических споров и анализ алгоритмов их разрешения
  16. Правовой режим недропользования в Арктической зоне Российской Федерации и его эколого-правовые предпосылки
  17. Правовое регулирование недропользования на участках недр Арктической зоны Российской Федерации
  18. 2.1. Особенности правового регулирования геологического изучения недр, осуществляемого за счет средств федерального бюджета
  19. § 1.2. Особенности недропользования на северных территориях Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -