ГЛАВА IV РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА ЗАПАСОВ И МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ В ОРГАНИЗАЦИИ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР

Проведение единой технической политики в области установления принципов подсчета разведанных запасов полезных ископаемых, разработка кондиции на минеральное сырье и определение подготовленности месторождений для промышленного освоения составляет задачу ГКЗ СССР.

Государственный учет охватывает все показатели полезных ископаемых и их месторождений. Роль каждого из показателей в организации рационального использования недр различна. Рассмотрим наиболее важные из них.

Согласно Классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов

твердых полезных ископаемых, утвержденной Советом Министров СССР от 30

220

ноября 1981 г. , запасы твердых полезных ископаемых по степени их изученности подразделяются на разведанные — категории А, В и С₁ и предварительно оцененные С₂.

Категория А — достоверные запасы, которые доказаны разведочными работами, при этом вещественный состав полезных ископаемых и сопутствующих им ценных компонентов, содержание вредных примесей и т. д. хорошо изучены. Эта категория используется для производственного планирования и проектирования добычи минерального сырья.

Запасы категории С2 устанавливаются на основе приблизительной оценки месторождений. Они не дают полных данных о количестве и качестве полезных ископаемых. Категория C₁—возможные запасы, но более или менее достоверные, являются основанием для составления перспективных планов горнодобывающей промышленности и перехода геологов к детальной разведке недр.

Запасы комплексных руд и содержащихся в них основных компонентов подсчитываются по одним и тем же категориям. Запасы попутных компонентов, имеющих промышленное значение, подсчитываются в контурах подсчета запасов основных компонентов и оцениваются по категориям в соответствии со степенью их изученности, характером распределения, формами нахождения и технологией извлечения. Согласно Классификации, прогнозные ресурсы твердых полезных ископаемых по степени их обоснованности подразделяются на категории P₁, P₂ и Р₃.

Прогнозные ресурсы категории P₁ учитывают возможность прироста запасов за счет расширения площадей распространения тел полезного ископаемого за контуры подсчета запасов в основном по категориям С2 Категории Р2 учитывают возможность обнаружения в бассейне новых месторождений полезных ископаемых. В категории Р₃ находит отражение потенциальная возможность формирования месторождений того или иного вида полезных ископаемых.

Деление запасов полезных ископаемых на категории А, В, С₁, С₂, а также на Р₁ Р₂, Р₃ имеет большое практическое значение. Прежде всего оно значительно облегчает работу органов управления недрами по контролю за деятельностью геолого-разведочных организаций и дает им возможность при решении вопроса о государственном учете того или иного месторождения более достоверно оценить геолого-экономическую характеристику месторождения, горно-технические и другие условия разработки, точно определить, какое месторождение на какой степени изученности находится и можно ли его передать добывающей промышленности для освоения. Так, в соответствии с Классификацией запасов месторождений твердых полезных ископаемых, для вовлечения в промышленное освоение месторождений первой группы 30 проц. запасов должно быть разведано по категории А и В, в том числе не менее 10 проц. по категории А. Для месторождений второй группы не менее 20 проц. запасов должно быть разведано по категории В и т. д. Нарушение этих условий, которое можно легко установить по материалам разведки, дает основание для постановки вопроса о дополнительном проведении геолого-разведочных работ, которые, как уже отмечалось, делятся на поисковую, предварительную и детальную разведку. Результат каждой из этих стадий — это определенная категория запасов полезных ископаемых. По итогам поисковых работ дается оценка запасов по категории С2. Предварительная разведка определяет категорию С2 а детальная — А и В. Следовательно, материалы, расчеты и выводы той или иной категории служат основанием для установления того, насколько обоснован переход от одной стадии разведки к другой. Это очень важный момент, поскольку одной из основных задач государственного учета является выбор из числа открытых месторождений наиболее перспективных для отработки. Своевременное прекращение работ на малоперспективных объектах позволяет избежать непроизводительных затрат и в конечном счете повышает эффективность деятельности геолого-разведочных организаций.

Порядок отнесения запасов полезных ископаемых к той или иной группе и их классификация устанавливаются специальными нормативными актами применительно к отдельным видам полезных ископаемых. Эта проблема наряду с организационными включает в себя определенные технические действия, которые, как и большинство технических действий, полностью не поддаются правовому регулированию в социальных нормах и для своего осуществления требуют специальных познаний, поэтому в данной работе нет необходимости входить в подробное обсуждение вопроса о том, к какой категории запасов должно быть повышено требование для улучшения долгосрочного планирования развития добывающей промышленности. Важно подчеркнуть следующее: поскольку основная цель деятельности геологоразведочных организаций — обеспечить добывающую промышленность достаточным резервом разведанных запасов полезных ископаемых, для своевременного и качественного составления горными предприятиями перспективных планов разработки недр большое внимание прежде всего должно уделяться прогнозным запасам. Они должны значительно превышать промышленные запасы, так как для определения последних требуется проведение предварительной и детальной разведочных работ, что, как правило, продолжается 7—10 лет. Однако в законодательстве этой проблеме не уделяется достаточного внимания. Согласно действующим классификациям различных месторождений, например, запасы категории С₂ могут использоваться только для второстепенных целей. Причем, по мнению специалистов, установленные в них предельные размеры прогнозных запасов являются весьма низкими. Но в то же время, как свидетельствует практика, геологи не доводят поисковые работы и до этого предела, часто заменяя их на разведочные (это вполне естественно, поскольку, как уже отмечалось выше, прирост промышленных запасов — основной показатель деятельности геологоразведочных организаций).

К сожалению, действующее законодательство не предусматривает достаточно конкретных правовых последствий для подобных нарушений. Классификация месторождений в большинстве случаев ограничивается тем, что в общей форме требуют соблюдения существующих нормативов разведанности месторождений. Но сами эти требования не подкрепляются необходимыми правовыми средствами, которые сделали бы их выполнение обязательным. Так, определяя нижний предел оптимальной степени разведанности месторождений,

«Инструкция по применению классификации запасов к месторождениям

221

медных руд» отмечает только то, что значительное превышение количества разведанных запасов категорий А и В по сравнению с указанным пределом нецелесообразно, за исключением небольших месторождений, разработка которых производится без эксплуатационной разведки. Инструкция не затрагивает осуществления поисковых и разведочных работ и их хозяйственных результатов. ^[213]

На основе изучения большого фактического материала по вопросам оптимальной степени разведанности месторождений Н. Г. Фейтельман пришла к обоснованному выводу о том, что только категорическое запрещение переразведки месторождения и доведение запасов категории A и B по отношению ко всем балансовым запасам до установленного инструкцией количества позволит направлять больше средств на прирост разведанных

222 T-r

запасов, на скорейшее изучение новых перспективных районов . По- видимому, в инструкциях и других актах следует предусматривать конкретные последствия за невыполнение геологами своих прямых обязанностей. Безответственность порождает безнаказанность и отнюдь не способствует эффективному геологическому изучению недр.

Важная функция государственного учета заключается в установлении хозяйственной ценности каждого открытого месторождения. Она определяется по многим показателям: это и масштаб месторождения; и качество полезного ископаемого (вещественный состав и технологические свойства); и продуктивность основных залежей, характеризующая степень сосредоточения в них запасов ископаемого; и горнотехнические условия эксплуатации месторождения; и экономика района месторождения. Кроме того, учитывается дефицит данного вида ресурсов и его народнохозяйственное значение.

Геолого-промышленная оценка залежей полезных ископаемых в конечном счете служит основой для решения вопроса о промышленной их разработке. Оценка включает основные исходные данные для проектирования

223

строительства горно-добывающего предприятия . Однако до последнего времени учет запасов полезных ископаемых содержал в основном сведения об их количестве и только частично отражал качественное состояние. При этом сопутствующие им полезные ископаемые не учитывались вовсе: ни количественно, ни качественно. Такое положение не могло не сказаться на перспективном планировании, целесообразном размещении объектов горнодобывающей промышленности и правильном установлении цен на минеральное сырье. В условиях дальнейшего расширения самостоятельности геолого-разведочных организаций, горных предприятий настоятельно потребовалось учитывать при регулировании отношений по пользованию недрами не только количество, но и качество месторождений. В качественном учете имеются определенные особенности, связанные с характером самих объектов оценки. Месторождениям свойственны неравномерность и ограниченность территориального распространения. В зависимости от характера залегания ископаемых условия разработки одних и тех же видов месторождений могут быть разными. Все это влияет на методику их оценки. Вместе с тем, как уже отмечалось, на современном этапе развития нашего общества разработкой недр в основном занимаются специализированные социалистические горные предприятия, которые образуют группу отраслей ^{[214] [215] добывающей промышленности. Поэтому расчет экономических показателей, определение ценности месторождений проводится в целом единообразно, что обеспечивается централизацией всего учета качества и в едином государственном органе — ГКЗ СССР. А это предполагает разработку системы регулирования качества, которая устанавливала бы одинаковые общие требования к различным видам сырья. Для совершенствования государственного учета качества месторождений уже принят ряд мер, они в той или иной мере отражены в законодательстве. В частности, признано целесообразным оценивать месторождения с самого начала ведения геологоразведочных работ. В связи с этим предусмотрено составление по единой методике, исходя из результатов поисково-разведочных работ, техникоэкономических обоснований (ТЭО) необходимости проведения на месторождениях предварительной разведки, которые должны содержать не только количественные, но и качественные показатели.}

Постановление Совета Министров СССР от 15 октября 1959 г. «О мерах по упорядочению планирования и проведения геолого-разведочных работ»^{[216] [217]} предусматривает составление на стадии предварительной разведки техникоэкономических докладов (ТЭД), содержащих расчеты и выводы промышленной оценки месторождений с указанием ориентировочной стоимости полезных ископаемых в недрах. Такие доклады разрабатываются в обязательном порядке для всех вновь открытых месторождений как в целом, так и по отдельным их частям и служат основанием для составления проектов на организацию и проведение детальных геолого-разведочных работ.

Порядок составления документов и методика проведения оценки в настоящее время значительно усовершенствованы в классификациях различных месторождений и инструкциях по их применению. Повышено требование к изучению вещественного состава полезных ископаемых не только основных, но и попутных ценных компонентов, содержание вредных примесей, шлакообразующих и др. Поэтому технико-экономические обоснования и технико-экономические доклады способствуют наиболее полной экономической оценке месторождений полезных ископаемых. Велико их значение и в установлении кондиций на минеральное сырье, что необходимо для определения промышленной ценности месторождений и подсчета содержащихся в них запасов сырья.

Кондиции представляют собой совокупность экономически обоснованных требований к качеству и количеству полезных ископаемых, горно-геологическим и иным условиям разработки месторождений. Следовательно, кондиции — это критерии классификации запасов на группы по

225

их экономической значимости .

Вопрос о кондициях слабо изучен в литературе. Не выяснена правовая сущность отношений по их составлению и утверждению. Между тем полнота геологических, технологических и технико-экономических показателей кондиций имеет принципиальное значение. Содержащиеся в них неточности могут вызывать серьезные ошибки в определении экономического потенциала месторождений. Не случайно Основы законодательства о недрах связывают с ними установление достоверности при оценке запасов.

Перечень показателей кондиций применительно к отдельным видам минерального сырья может несколько различаться. Так, при составлении кондиции для угля предусматривается зольность, для бокситового сырья — минимальное значение кремниевого модуля и т. д. Но основные требования, предъявляемые ко всем видам полезных ископаемых, одинаковы: минимальное промышленное содержание полезного компонента в подсчетном блоке, минимальная мощность тел полезных ископаемых; бортовое содержание полезного компонента, определяющее промышленный контур рудного тела; минимальные запасы минерального сырья; максимальная глубина залегания рудных тел, максимальный коэффициент вскрыши (для открытой разработки месторождений); максимальное содержание в руде вредных примесей; максимальная мощность безрудных прослоев, включаемых в общий контур промышленного сырья.

В зависимости от того, в какой степени запасы полезных ископаемых соответствуют требованиям кондиции, они подразделяются на две группы: те, что подлежат отдельному учету, балансовые запасы, использование которых при существующем уровне науки и техники экономически целесообразно; забалансовые запасы, которые из-за низкого содержания полезного компонента в минерале, малой мощности залежей или особой сложности условий эксплуатации, а также из-за отсутствия промышленных методов переработки данного типа полезного ископаемого не могут быть использованы промышленностью в настоящее время, но могут рассматриваться как объект промышленного освоения в дальнейшем.

Проекты кондиции разрабатываются по поручению организации, ведущей геолого-разведочные работы, проектными и специализированными научно-исследовательскими институтами, а для небольших месторождений — геолого-разведочными организациями. При этом должны учитываться не только горно-геологические условия месторождений, но и возможности внешней торговли, целесообразность импорта или экспорта данного вида минерального сырья и топлива. Проекты кондиций включают краткую запись о геологическом строении месторождений и экономических условиях района, технико-экономические расчеты и графические материалы. Порядок разработки и утверждения кондиций определен в постановлении Совета Министров СССР от 15 июля 1971 г. «О мерах по дальнейшему улучшению планирования и организации геолого-разведочных работ, а также по упорядочению учета разведанных запасов полезных ископаемых»^[218] и в некоторых других актах, изданных ГКЗ СССР. Постановление различает временные и постоянные кондиции неминерального сырья. Временные составляются по результатам предварительной разведки и утверждаются промышленными министерствами и ведомствами, выполняющими работы по проектированию и освоению месторождений, по согласованию с Министерством геологии СССР. При наличии разногласий кондиции утверждаются Государственной комиссией по запасам полезных ископаемых при Совете Министров СССР. Постоянные кондиции на твердые полезные ископаемые устанавливаются ГКЗ СССР и

227

утверждаются по согласованию с Госпланом СССР . Основанием для разработки этих кондиций являются материалы детальной разведки.

Таким образом, по своей природе кондиция — это акт органов управления недрами, который определяет хозяйственную ценность полезных ископаемых, исходя из потребностей общества в данном виде минерального сырья, развития научно-технического прогресса в области добычи, переработки и использования полезных ископаемых. Кондиция отвечает на вопросы, соответствуют ли условия разработки разведанного месторождения существующим техническим возможностям, можно ли признать данное минеральное сырье полезным с точки зрения экономической целесообразности его добычи. Поэтому достоверность оценки запасов, принимаемых для технико-экономического обоснования кондиции и полноты техникоэкономических расчетов их показателей имеет важное народнохозяйственное значение. Неточности в оценке экономического потенциала месторождений могут привести к необоснованному оконтуриванию месторождений, ошибкам в классификации запасов полезных ископаемых, и как результат этого — к необоснованному переводу экономически рентабельных запасов в разряд забалансовых.

Показатели кондиции непосредственно связаны с экономикой добычи минерального сырья. Так, от глубины залегания и коэффициента вскрыши зависят затраты на добычу минерального сырья; от бортового содержания — во многих случаях масштабы месторождения, что, в свою очередь, влияет на размеры и экономику добычи и переработки сырья; изменение минимальной

мощности полезных ископаемых или максимальной мощности пустых

228

прослоев в руде определяет систему и экономику разработки месторождения . Поэтому от того, насколько полно и правильно составлены кондиции и обоснованы их показатели, в значительной мере зависит рациональное и комплексное использование месторождений.

К сожалению, действующая «Инструкция о содержании и порядке представления на утверждение ГКЗ СССР проектов кондиций, необходимых для подсчета запасов полезных ископаемых» и некоторые другие акты, определяющие порядок разработки кондиций, не содержат достаточно конкретных организационно-правовых мер по повышению достоверности их показателей. Изучение практики свидетельствует о серьезных недостатках в этой области. При технико-экономическом обосновании кондиций в ряде случаев допускаются субъективные решения, ведомственный подход и т. д. ^{[219] [220]}

Утверждая временные кондиции на минеральное сырье, министерства и ведомства добывающей промышленности не всегда предусматривают возможность извлечения сопутствующих основному минералу полезных компонентов. Иногда кондиции разрабатываются на базе слабо изученной технологии обогащения сырья и на недостоверных запасах полезных ископаемых. По данным С. В. Калюжного, в ГКЗ СССР нередко поступают материалы ТЭО кондиции, не отвечающие современным требованиям и полноте и качеству геологического и технико-экономического обоснования^{[221] [222]. Наиболее характерна в этом отношении кондиция по Зыряновскому полиметаллическому месторождению. Представленные Казгипроцветметом в ТЭО кондиции запасов этого месторождения при утверждении их в ГКЗ СССР подтвердились менее чем на половину. Было установлено, что запасы бедных руд, учитывавшиеся ранее в числе забалансовых, в этом ТЭО в расчеты не включались. Между тем значительная часть бедных руд после усовершенствования технологической схемы обогащения оказалась экономичной для освоения. Такие факты не единичны.}

Конечно, неправильно объяснить все имеющиеся ошибки в кондициях только недостатками действующего законодательства. Иногда причинами просчетов кондиции могут быть отсутствие единых методических приемов и методов технико-экономического расчета показателей, а также особые горногеологические условия залегания полезных ископаемых и недостатки геологоразведочных работ. Устранение этих причин составляет одну из первостепенных задач горняков, геологов и экономистов.

В сентябре 1974 г. состоялось заседание экспертно-технического совета ГКЗ СССР по вопросу о мерах дальнейшего повышения достоверности запасов полезных ископаемых, утверждаемых ГКЗ СССР, и улучшения техникоэкономического обоснования кондиций. Участники заседания— Госплан СССР, Министерство цветной металлургии СССР, Министерство геологии СССР, Министерство черной металлургии СССР и другие министерства и

230

ведомства добывающей промышленности - указали в качестве основных причин неподтверждения запасов на недостатки в методике разведки месторождений, неудовлетворительное качество выполнения отдельных видов геологоразведочных работ, методические ошибки, допускаемые при подсчете запасов, и т. д. Было принято решение ускорить разработку методических указании по стадийности поисковых и разведочных работ; уделять особое внимание повышению степени разведанности запасов на первоочередных участках освоения, выделяемых в ТЭО на детальную разведку, шире использовать новейшие геофизические методы разведки и т. п. Эти и другие меры были направлены на дальнейшее улучшение технико-экономических расчетов показателей кондиций.

Кроме того, причинами ошибок в кондициях являются недостатки в их составлении, низкий уровень оформления документации разведочных данных, плохое качество первичной документации и отсутствие надлежащего контроля за работой геолого-разведочных организаций. Борьба за устранение этих причин составляет задачу права. Однако акты, регулирующие порядок разработки и утверждения кондиций, не охватывают своими нормами все стороны возникающих здесь общественных отношений. Организационноправовые меры по улучшению качества показателей кондиции в основном носят декларационный характер; за их несоблюдение предприятия и организации не несут никакой ответственности. Такое положение не может способствовать совершенствованию отношений по повышению качества геологических, технологических и технико-экономических обоснований кондиций.

Интересы обеспечения хозяйственного отношения к недрам требуют устранить недостатки и упущения законодательства. В нормативных актах, регулирующих порядок разработки и утверждения кондиций, должен быть установлен ряд важных принципов правового обеспечения достоверности их показателей, прежде всего контроль и надзор за разработкой кондиций, ответственность геолого-разведочных организаций, органов управления недрами за нарушение требований, предъявляемых к ним, обязательное предварительное рассмотрение материалов кондиций до их утверждения в ГКЗ соответствующими территориально-геологическими управлениями и т. д. Следует также значительно усилить требования к полноте и качеству экспертных заключений, повысить ответственность экспертов. Согласно положению, утвержденному ГКЗ, эксперты несут ответственность за достоверность исходных данных и цифр запасов, представляемых в ГКЗ. Но положение не раскрывает, какую же конкретную ответственность они несут. Такой же общий характер носит норма об ответственности ГКЗ. Положение ограничивается указанием, что «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых при Совете Министров СССР несет ответственность за обоснованность устанавливаемых кондиций на минеральное сырье». Поэтому в указанных выше нормативных актах, по-видимому, нужны более прочные предпосылки для дальнейшего развития и совершенствования отношений по разработке кондиций путем четкого регулирования обязанностей их участников и установления конкретных правовых последствий за их невыполнение.

В наведении должного порядка в рассматриваемой области большое значение имеет усиленный эффективный государственный контроль за деятельностью министерств и ведомств добывающей промышленности по составлению временных кондиций. Основная задача отраслевых министерств — выполнение плана добычи минерального сырья. Причем каждое из них отвечает за разработку определенного вида полезных ископаемых (например, министерство угольной промышленности — за добычу угля, министерство цветной металлургии — меди, свинца и т. д.). Поэтому в их деятельности в ряде случаев наблюдается ведомственный подход к использованию полезных компонентов, что иногда отражается и на составляемых ими кондициях. Что же касается ГКЗ СССР, то она рассматривает временные кондиции лишь в случаях возникновения разногласий между отраслевыми министерствами и министерством геологии по отдельным показателям. Очевидно, деятельное участие органов Г осгортехнадзора, призванных контролировать использование недр в стране, препятствовало бы принятию субъективных решении при разработке временных кондиций, усиливало бы эффективность их показателей. Совершенствование организации контроля создает необходимые предпосылки, обеспечивающие должную охрану недр.

Для решения проблемы об оптимальном использовании минерального сырья и охране недр немаловажен вопрос о возможности внесения тех или иных изменений в показатели постоянных кондиций в период разработки месторождений. Постоянные кондиции, как свидетельствует практика, в основном не пересматриваются до полной отработки месторождений, хотя составляются задолго до их передачи в эксплуатацию по материалам детальной разведки. При уменьшении запасов богатых руд и изменений горнотехнических условий разработки это значительно снижает эффективность пользования недрами и, в конечном счете, ведет к большим потерям полезных ископаемых. Примером может служить деятельность крупнейшего объединения Кривбассруда, которое ныне дает стране свыше половины

231

железной руды . Установленное для Криворожских месторождений так называемое «бортовое» содержание железа — 46 проц. уже не соответствует действительному их состоянию. В результате, чтобы достигнуть кондиции (в противном случае обогатительные фабрики не принимают руду), объединение вынуждено оставлять в недрах каждую шестую тонну руды. Между тем в последние годы происходит интенсивное уменьшение запасов богатых руд Кривбасса и ставится под вопрос своевременное обеспечение многих отраслей народного хозяйства необходимым сырьем. Поэтому для эксплуатируемых месторождений желательно предусматривать в законодательстве возможность пересмотра отдельных технико-экономических показателей кондиции. Применительно к условиям разработки недр необходимое изменение, на наш взгляд, могла бы внести ГКЗ СССР — высший орган в области установления принципов подсчета разведанных запасов полезных ископаемых, разработки кондиции на минеральное сырье и определения подготовленности месторождений для промышленного освоения, — по согласованию с Г оспланом СССР. На первый взгляд, рассматриваемая проблема кажется легче решаемой, причем с большим народнохозяйственным эффектом. Ибо, снизив, например, установленный для Кривбассруды предел бортового содержания железа до 30—40 проц., можно сразу же удвоить рудные запасы. Но это простота кажущаяся. Всякое изменение показателей кондиции в сторону снижения требует резкого увеличения затрат на добычу минерального сырья. Таким образом, принцип рационального и комплексного использования месторождений полезных ископаемых вступает здесь в противоречие с принципом уменьшения капитальных вложений в их добычу. Поэтому решение проблемы «бортового» содержания должно исходить из общегосударственных интересов каждый раз отдельно, с учетом района расположения ^[223] месторождения, потребности народного хозяйства в данном виде минерального сырья; оно требует объединения усилий специалистов различных отраслей промышленности, работников плановых и директивных органов.

На основании кондиций и других материалов геолого-разведочных работ производится окончательный подсчет запасов полезных ископаемых, который представляется на утверждение в зависимости от видов минерального сырья либо в ГКЗ СССР, либо в территориальную комиссию по запасам полезных ископаемых Министерства геологии СССР (ТКЗ СССР). Согласно действующему законодательству, ТКЗ утверждает запасы по месторождениям строительного камня для предприятий производственной мощностью менее 400 тыс. куб. метров в год и по месторождениям других строительных материалов (за исключением цементного и стекольного сырья, огнеупорных и тугоплавких глин для строительной керамики и облицовочного камня) для всех предприятий, независимо от их ведомственной подчиненности, а также запасы полезных ископаемых для предприятий местного подчинения. Запасы остальных групп и важных для народного хозяйства месторождений утверждаются ГКЗ СССР.

Заявка по подсчету запасов выносится на утверждение геологоразведочными организациями, которые вели разведочные работы, не позднее чем через шесть месяцев после окончания разведочных работ. К заявке прилагаются тексты отчета, таблицы к подсчету запасов, графические приложения и другие материалы, необходимые для определения качества и эффективности выполняемых геолого-разведочных работ и работ по изучению качественных показателей минерального сырья. ГКЗ СССР (ТКЗ) после предварительной проверки поступающих материалов составляет смету расходов на их утверждение и заключает договор с организациями, производившими геолого-разведочные работы. Договор оформляется в трех экземплярах, один из которых направляется в финансирующий заказчика банк, а два других остаются у сторон.

Запасы подсчитываются и учитываются, а прогнозные ресурсы оцениваются отдельно по каждому виду твердых полезных ископаемых и направлению их возможного промышленного освоения. Согласно Классификации, по комплексным месторождениям подлежат обязательной оценке запасы основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, а также содержащихся в них компонентов (металлов, минералов, химических элементов и соединений), целесообразность промышленного использования которых определена утвержденными кондициями на минеральное сырье. Подсчет и учет запасов производится по наличию их в недрах без учета потерь и разубоживания при добыче, обогащении и переработке. Оценка качества полезных ископаемых производится в зависимости от возможных направлений использования в народном хозяйстве в соответствии с утвержденными кондициями, требованиями действующих государственных и отраслевых стандартов, технических условий и с учетом технологии их добычи и переработки, обеспечивающей комплексное использование добытого минерального сырья в естественном виде или извлечение из него компонентов, имеющих промышленное значение.

Подсчет и учет балансовых и забалансовых запасов полезных ископаемых производятся раздельно.

Балансовые — это те, использование которых, согласно утвержденным кондициям, экономически целесообразно при существующей либо осваиваемой промышленностью прогрессивной технике и технологии добычи и переработки сырья с соблюдением требований по рациональному использованию недр и охране окружающей среды. К забалансовым относятся те, использование которых, согласно утвержденным кондициям, в настоящее время экономически нецелесообразно или технически и технологически невозможно, но которые могут быть в дальнейшем проведены в балансовые.

Решение ГКЗ (ТКЗ) по утверждению запасов полезных ископаемых оформляется протоколом; копии его направляются геологической организации, представившей необходимые материалы по подсчету запасов, а также Госплану СССР, Госгортехнадзору СССР, Всесоюзному геологическому фонду и территориальному геологическому фонду, в сфере действия которого расположено месторождение.

Материалы подсчета запасов твердых полезных ископаемых должны содержать: а) оценку общих запасов месторождения в его геологических границах в соответствии со степенью их разведанности, оценку прогнозных ресурсов категории P₁; б) указание местоположения площадей с отсутствием залежей полезных ископаемых, где могут быть размещены объекты производственного и жилищно-гражданского назначения, отвалы пустых пород; в) данные о содержании в подземных водах, участвующих в обводнении месторождения, полезных и вредных примесей, оценку возможности использования этих вод для водоснабжения или извлечения из них ценных компонентов и возможного влияния их дренажа на действующие в районе месторождения водозаборы, а также рекомендации по проведению в последующем необходимых специальных изыскательских работ; г) рекомендации по разработке мероприятий в деле охраны недр,

предотвращению загрязнения окружающей среды и рекультивации земель.

Закон указывает, что в тех случаях, когда в результате дополнительных геолого-разведочных работ, проведенных на разрабатываемом месторождении, балансовые запасы категорий A+B+C, увеличатся по сравнению с ранее утвержденными ГКЗ СССР (ТКЗ) более чем на 50 проц., а также когда общее количество списанных и намечаемых к списанию в процессе разработки и при доразведке месторождений, как не подтвердившихся и не подлежащих отработке по технико-экономическим причинам, балансовых запасов категорий A+B+C превышает нормативы, установленные действующим положением о порядке списания полезных ископаемых с баланса горнодобывающих предприятий, должны быть произведены пересчет запасов и переутверждение их в ГКЗ СССР (ТКЗ) в установленном порядке.

Правовая природа договора по утверждению запасов месторождений в литературе определяется по-разному. Существует мнение, что в нем сочетаются гражданско-правовые и административные отношения и что, с одной стороны, этот договор можно рассматривать как договор подряда, по которому одна сторона — подрядчик (ГКЗ СССР или ТКЗ) принимает на себя обязательство выполнить определенную работу по заданию другой стороны — заказчика (геологической организации), а последняя обязуется уплатить обусловленное вознаграждение. С другой стороны, в договоре содержатся элементы административно-правовых отношений, которые заключаются в том, что ГКЗ (ТКЗ) не берет на себя обязательство во всех случаях утвердить запасы

232

полезных ископаемых . Согласно другой точке зрения, этот договор не может считаться подрядным и вообще гражданско-правовым с незначительной примесью гражданского права, а наличествующая в отношениях возмездность

233

представляет собой лишь способ финансирования ГКЗ .

Итак, какова же правовая природа договора между ГКЗ СССР (ТКЗ) и геологическими организациями на утверждение запасов полезных ископаемых? Для правильного ответа на этот вопрос недостаточен анализ отдельных формальных признаков рассматриваемого договора или же его особенностей по сравнению с другими видами договоров, когда принимаются во внимание только лежащие на поверхности отличия, не связанные с сущностью возникающих в этой области общественных отношений. Поэтому при анализе договора на утверждение запасов полезных ископаемых необходимо прежде всего решить, как вступают стороны в договор: в качестве юридических лиц или как органы управления, осуществляющие свою обычную, предусмотренную законодательством функцию. Что является предметом договора и какие отношения в процессе заключения и исполнения его возникают (товарно-денежные, горные и т. д.)? Является ли договор возмездным? Какими средствами защищаются права и обязанности сторон?

Решение этих проблем, надо полагать, позволит определить характер отношений по договору между ГКЗ (ТКЗ) и геологической организацией, порядок разрешения возникающих в этой области разногласий и даст возможность ответить на вопрос о том, какими правовыми нормами указанные отношения должны регулироваться.

Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых СССР является органом управления недрами. Вместе с тем она наделена в установленном порядке обособленным имуществом, основными и оборотными средствами, имеет самостоятельный баланс и осуществляет в соответствии с законом владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в ее ведении. ГКЗ СССР — юридическое лицо и по своим обязательствам отвечает выделенным ей имуществом. Однако материальная база его оперативной деятельности ограничена теми минимальными средствами, которые необходимы для покрытия производительных затрат, состоящих главным образом из расходов на содержание производственного персонала. Поэтому ^{[224] [225] всякое отклонение от нормального хода производственной деятельности, вызванное неисправностью заказчика — геологической организации по договорам сразу же отрицательно сказывается на имущественном положении ГКЗ.}

Как свидетельствует анализ, ГКЗ вступает в договор в двух качествах: как орган управления и как юридическое лицо. По договору ГКЗ обязуется проверить и дать заключение по материалам подсчета запасов полезных ископаемых, представляемых геологической организацией. Если материалы требуют проведения экспертизы, то последняя назначается за счет заказчика. Для участия в проведении экспертизы подсчета полезных ископаемых ГКЗ имеет право привлекать квалифицированных специалистов министерств, ведомств, производственных предприятий, научно-исследовательских и проектных институтов. Если представленные материалы отвечают

предъявляемым требованиям, подсчет запасов утверждается, ГКЗ обязана выполнить предусмотренные договором работы в течение месяца, а когда к этим работам необходимо привлечь специалистов со стороны, — не позднее двух месяцев со дня представления материалов. Согласно договору, ГКЗ несет материальную ответственность перед геологической организацией в виде штрафа за нарушение срока выполнения работ по утверждению запасов.

Исходя из сказанного, можно было бы заключить, что ГКЗ в договоре является обычной подрядной организацией, поскольку за свои работы по утверждению запасов получает определенное вознаграждение, а за несвоевременное выполнение обязанностей несет установленную

материальную ответственность и т. д. Такой вывод может показаться обоснованным, если проанализировать правосубъектность геологических организаций, которые ГКЗ непосредственно не подчиняются и по договору обладают комплексом прав и обязанностей. Так, геологическая организация вправе требовать от ГКЗ своевременного рассмотрения представленных материалов и несет ответственность за отказ от заключения договора, за непредставление экземпляра договора в финансирующий банк и за необоснованный отказ от акцепта платежных требований.

Однако необходимо учесть, что вступая в договор, ГКЗ не утрачивает властных полномочий. Более того, посредством договора она осуществляет свои управленческие функции. Анализируя и оценивая по материалам подсчета запасов полезных ископаемых качество и эффективность проводимых работ, основные показатели минерального сырья, гидрогеологических, инженерногеологических, технологических и других специальных исследований, ГКЗ вправе дать геологическим организациям рекомендации по устранению недостатков, включая проведение необходимых дополнительных работ. Такие рекомендации, согласно положению «О порядке передачи разведанных месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения», обязательны для заказчиков. Причем по договору ГКЗ не во всех случаях утверждает запасы полезных ископаемых и при необходимости может отказать в этом, причем отказ не подлежит обжалованию ни в судебном, ни в административном порядке.

Таким образом, рассматриваемый договор нельзя квалифицировать как договор подряда, хотя в нем, несомненно, есть немало признаков последнего. Трудно согласиться также и с тем, что складывающиеся в этой области общественные отношения являются административно-правовыми. В этом случае следовало бы признать, что договор между ГКЗ (ТКЗ) и геологической организацией по своей природе относится к административным договорам.

В последние годы в литературе часто поднимается вопрос о конструировании самостоятельной группы договоров, называемых административными. Впервые такое предложение было внесено Ц. Ямпольской, которая считает, что в определении сущности административного договора следует идти не от характера сторон, а от специфики его предмета^{[226] [227]}.

235

Ее мнение получило поддержку у многих авторов . Однако отнесение анализируемого договора к административным вообще исключает возможность применения к нему норм хозяйственного договора. Между тем, как было показано выше, гражданско-правовые элементы играют не последнюю роль в заключении и исполнении договора между ГКЗ и геологической организацией. С этой точки зрения особенно выделяются нормы о материальной ответственности сторон, о порядке оплаты проделанных работ и т. д., которые устанавливают хозрасчетные отношения в области утверждения запасов полезных ископаемых и образуют конкретный механизм, регулирующий эти отношения.

Изложенное показывает, что договор на утверждение запасов полезных ископаемых по своей природе является смешанным институтом, а возникающие в процессе заключения и исполнения его общественные отношения являются смешанными. Причем смешение разнородных правоотношений в договоре не приводит к поглощению, например, гражданских административными или административных гражданскими. Прав был Д. М. Генкин, утверждая, что возможны случаи, когда одно и то же правоотношение содержит элементы и административно-правового регулирования, и регулирования другими отраслями права, причем эти элементы органически между собой связаны^{[228] [229]}. Представляется, что к таким случаям относится и рассматриваемый нами договор, поэтому его следует

237

признать хозяйственно-управленческим договором . Включение всех отношений по этому договору, например, в число гражданских объективно приводит к недооценке управленческих функций ГКЗ по утверждению запасов полезных ископаемых. А отнесение тех же отношений к числу регулируемых административным правом приводит к недооценке их возмездного характера. Признание договора между ГКЗ (ТКЗ) и геологической организацией хозяйственно-управленческим имеет практическое значение, в частности, это дает возможность применить для регулирования этого договора как административно-правовые, так и гражданско-правовые нормы.

Утверждение запасов полезных ископаемых — важная функция органов управления недрами по государственному учету запасов и месторождений полезных ископаемых. Ибо — это государственная оценка деятельности геолого-разведочных организаций по поискам и разведке месторождений полезных ископаемых. Поэтому в законодательстве она должна получить свою надлежащую регламентацию. Однако в настоящее время все вопросы, связанные с представлением материалов на подсчет и утверждение запасов, регулируются инструкциями ГКЗ СССР. Более того, ГКЗ издает и типовой договор, на основе которого заключается конкретный договор по утверждению запасов с геологами. Такое положение объективно приводит к неравенству сторон. Не случайно ответственность геологов ныне определяется более строго, чем ответственность ГКЗ. По договору ГКЗ —управленческий орган, и у него больше прав, чем у заказчика. Но ГКЗ осуществляет свою деятельность за счет средств геологов. Поэтому желательно регулировать отношения по подсчету и утверждению запасов полезных ископаемых постановлением или иным другим актом Совета Министров СССР, которому следует предоставить право издания типового договора. Надо полагать, что такое решение вопросов будет способствовать дальнейшему развитию и совершенствованию отношений между ГКЗ и геологическими организациями и еще выше поднимет роль договора как регулятора этих отношений.

167

168

176

188

226