ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование по ряду проблем советского горного права позволяет сделать некоторые выводы.

Возникновение и развитие горного права в качестве самостоятельной отрасли прежде всего связано с законодательным отделением недр от поверхности.

Природа структуры предмета регулирования горного права сложна, потому что недра используют для различных народнохозяйственных целей (геологическое изучение, добыча ископаемых, размещение подземных сооружений и т. д.). Ядром предмета горного права являются общественные отношения по использованию и охране недр, т. е. горные отношения. Существование в горном праве особого режима регулирования в значительной мере определяется глубинным социально-экономическим содержанием этих отношений. Нормы горного права могут регулировать нетипичные для них области общественных отношений (земельных, хозяйственных и т. д.), которые однако не превращаются в горные, а полностью сохраняют присущие им правовые особенности.

На современном этапе развития горного права можно говорить о наличии в нем специфического метода правового регулирования. Г орное право, в этом заключается главная характерная черта его метода, предписывает участникам общественных отношений соблюдение определенных правил по использованию и охране недр и наделяет их правами в той мере, в какой это необходимо для выполнения возложенных на них обязанностей.

Горному праву свойственны принципы, которые заключают в себе сущность законодательства о недрах, определяют общие направления и наиболее важные моменты содержания правового регулирования отношений по использованию и охране недр. Специфичными, характерными только для горного права принципами являются принцип приоритета пользования недрами для добычи полезных ископаемых и принцип безопасности ведения горных работ.

В настоящее время есть полное основание рассматривать горное право, а также родственные ему отрасли: земельное, лесное и водное право - в качестве самостоятельной группы в правовой системе, иначе говоря — семьей отраслей аграрно-правового цикла. Это дает возможность резче показать самостоятельность этих отраслей, их характерные особенности как своеобразных общностей в системе права, которые существуют наряду с другими семьями (группами) отраслей. Выделение правовых норм, регулирующих отношения по пользованию различными видами природных ресурсов и охране, в особую семью необходимо также для правильного понимания генетических и функциональных связей в системе права.

Чтобы обеспечить рациональное и комплексное использование недр, необходимо государственное управление в области их использования и охраны. Материальной и юридической основой государственного управления недрами является исключительная государственная собственность на недра. Общенародному характеру этой собственности соответствует и правление недрами на государственной основе, т.

При рассмотрении соотношения государственного управления недрами с административным и горным правом необходимо иметь в виду, что административным правом охватываются вопросы определения структуры и компетенции органов государственного управления недрами, горным правом охватываются отношения по управлению недрами, которые тесно связаны с организацией непосредственного использования и охраны недр; смежными являются отношения, возникающие из деятельности органов управления недрами по контролю и надзору за эксплуатацией недр. Горное право не может удовлетворить административно-правовое деление государственных органов управления на органы общей специальной компетенции, поскольку горное право имеет дело с конкретным объектом — недрами. В основу классификации органов государственного управления здесь должны быть положены признаки, характеризующие их прежде всего как субъекты горных отношений, т. е. объем и характер компетенции по отношению к использованию и охране недр.

Отсюда в горном праве следует различать органы общего, специального и ведомственного управления.

Для надлежащей организации геологического изучения недр гражданами в настоящее время назрела необходимость принять соответствующий нормативный акт, где следует подробно определить природу горных отношений с участием граждан, решить такие вопросы, как основания возникновения отношений по геологическому изучению недр, порядок признания граждан первооткрывателями месторождений, виды поисковых работ, которые они могут производить и т. д.

Основные принципиальные вопросы организации геологического изучения недр нашли отражение в Основах законодательства о недрах.

На утверждение запасов полезных ископаемых заключается договор, который по своей природе является смешанным институтом, а смешение возникающих в процессе заключения и исполнения этого договора разнородных общественных правоотношений в договоре не приводит к поглощению одних другими: хозяйственных административным или административных хозяйственными. Поэтому его следует признать хозяйственно-управленческим договором, что дает возможность применить для регулирования договора как административно-правовые, так и гражданскоправовые нормы. Встает также вопрос и о возможности рассматривать разногласия, возникающие между сторонами в процессе заключения договора, в административном порядке и т. д.

Таковы некоторые общие выводы нашего исследования. Дальнейший анализ теоретических и практических проблем советского горного права будет иметь важное значение для обеспечения рационального и комплексного использования недр, укрепления законности в области горных отношений.

На XXVI съезде КПСС было уделено большое внимание дальнейшему развитию и совершенствованию общественных отношений по использованию и охране природных ресурсов. «Основные направления экономического и социального развития СССР на 1981-1985 годы и на период до 1990 года» поставили задачу «усилить охрану природы, земли и ее недр, атмосферного воздуха, водоемов, животного и растительного мира. Обеспечить рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов», осуществить мероприятия по выявлению месторождений нефти и газа на территории Западной и Восточной Сибири, европейской части СССР, в Средней Азии и Казахской ССР, а также на континентальном шельфе.

Для своевременного и качественного решения этих и других задач необходимо использовать весь комплекс средств, который может дать горное право. Советское горное право должно выступать действительным регулятором общественных отношений по использованию и охране недр, инструментом проведения в жизнь политики партии и правительства в области разработки месторождений полезных ископаемых.

За последние три пятилетки законодательство о недрах подверглось существенным изменениям. Приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, кодексы о недрах союзных республик (1975— 1977 гг.). Эти акты положили начало совершенствованию и дальнейшему развитию советского горного права в условиях зрелого социалистического общества. В соответствии с Основами разработан ряд постановлений Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик, инструкции министерств и ведомств, которые направлены на регулирование горных отношений. Однако, как свидетельствует анализ действующего горного законодательства и практики его применения, в настоящее время проблему правового обеспечения рационального использования и охраны недр все еще нельзя считать полностью решенной. В Основах и кодексах о недрах часто встречаются выражения «в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР и союзных республик», «в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР», и т. д. Однако к настоящему времени многие из актов, предусмотренных Основами и кодексами, все еще не изданы, а некоторые изданные до их принятия акты не приведены с ними в соответствие. Это снижает эффективность горного законодательства в организации рационального и комплексного использования недр, где все еще имеются серьезные недостатки.

Законодательное закрепление принципов планомерного, комплексного и рационального использования недр как определяющей основы всей деятельности, связанной с пользованием недрами, начиная от их геологического изучения, проектирования горнодобывающих предприятий и кончая добычей и переработкой полезных ископаемых, содействует дальнейшему развитию и совершенствованию горных отношений и способствует успешному выполнению той большой задачи, которая стоит перед работниками горной промышленности в условиях развитого социалистического общества.

Член Политбюро ЦК КПСС, первый секретарь ЦК Компартии Казахстана тов. Д. А. Кунаев на XV съезде Компартии Казахстана говорил: «Достичь намечаемых объемов мы обязаны главным образом за счет активного внедрения достижений науки и передовой практики, повышения технического уровня производства, наиболее полного использования действующих мощностей, повсеместного улучшения качества работы, резкого усиления

238

режима экономии и бережливости» . Поэтому в дополнение к действующим законам о недрах необходимо принять ряд подзаконных актов и инструктивных материалов, которые должны чутко и более оперативно реагировать на всякие изменения в горных отношениях и способствовать развертыванию творческой активности горных предприятий в процессе освоения месторождений полезных ископаемых. Прежде всего необходимо создать более развитый правовой механизм материального и морального стимулирования предприятий и организаций, так как и ныне неясно, за какие конкретные мероприятия, каким образом и на основании какого акта могут быть поощрены горные предприятия за улучшение использования и охраны недр. Нет соответствующего указания и на размеры денежного вознаграждения за эти действия. Требуют дальнейшего развития и совершенствования нормы действующего горного законодательства об ответственности лиц, нарушающих законы о недрах. В Основах законодательства о недрах указаны следующие виды ответственности: уголовная, административная, материальная. За нехозяйское отношение к недрам закон допускает установление и иной ответственности. Множественность видов ее имеет объективное основание, поскольку по своему характеру и степени общественной опасности сами нарушения достаточно разнообразны. Однако в настоящее время только по одному виду ответственности — административной — издан конкретный нормативный акт.

В соответствии с указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 ноября 1978 г. «Об административной ответственности за нарушение

239

законодательства о недрах» должностные лица и граждане подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке. Граждане — до 50 руб., если они допустили самовольное пользование недрами, совершение сделок, в прямой или скрытой форме нарушающих право государственной собственности на недра; самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых; невыполнение правил охраны недр и требований по охране окружающей природной среды, зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; уничтожение или повреждение наблюдательных режимных скважин на подземные воды, а также маркшейдерских и геодезических знаков.

Должностные лица, допустившие выборочную отработку богатых участков месторождений, приводящую к необоснованным потерям балансовых запасов полезных ископаемых; сверхнормативные потери и сверхнормативное разубоживание полезных ископаемых при добыче; порчу месторождений полезных ископаемых и другие нарушения требований рационального использования их запасов; утрату маркшейдерской документации; невыполнение требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранению месторождений, ^{[230] [231] горных выработок и буровых скважин на время консервации, подвергаются штрафу до 100 руб.}

Наиболее суровый вид ответственности за нарушение законодательства о недрах — уголовная ответственность.

Она возлагается за совершение преступлений, наносящих государству значительный ущерб. Однако в регулировании этого вида ответственности в настоящее время есть существенные недостатки. Прежде всего трудно признать правильным имеющийся разнобой в уголовных кодексах союзных республик в признании некоторых нарушений правил пользования недрами. Так, нарушение правил при горных работах в ряде республик является преступлением, а в других — нет. Имеются расхождения в санкциях, в определении диспозиции и т. д. Мы поддерживаем высказанное в литературе мнение о необходимости объединить все преступления, связанные с природопользованием, в специальную главу УК—«Преступления в области природопользования». Это усилит эффективность уголовного законодательства и даст возможность единообразно подходить к решению проблем охраны природы средствами уголовного права.

Для дальнейшего развития горных отношений и укрепления законности в этой области необходимо, по нашему мнению, развить и совершенствовать нормы о материальной ответственности горных предприятий. Основы законодательства и кодексы о недрах, устанавливая обязанность предприятий, организаций, учреждений и граждан о возмещении убытков, причиненных нарушением законодательства о недрах, не определяют порядок взыскания этих убытков, а специальный акт по этой проблеме еще не издан.

В обеспечении рационального использования недр важное значение имеет дисциплинарная ответственность. В ряде случаев она оказывается более эффективной, чем другие ее виды, поскольку она может быть применена оперативно и в отношении всех работников предприятий, допустивших те или иные проступки. На наш взгляд, в законодательном порядке следует определить, что меры взыскания, указанные в типовых правилах внутреннего трудового распорядка, распространяются и на отдельные случаи нарушения законодательства о недрах. Оно должно занять достойное место среди развитых отраслей советского законодательства и более полно регламентировать деятельность предприятий по разработке недр и соответствующие им отношения.

Важный аспект повышения действенности законодательства о недрах — это теоретический анализ проблем государственной собственности.

В юридической литературе долгие годы ведется спор о том, каковы пределы юридических возможностей Советского государства как исключительного собственника природных богатств. Одни авторы утверждают, чти правомочия государства абсолютны и неограниченны, другие, напротив, считают, что содержание права государственной собственности на землю, недра, леса и воды имеет определенные, установленные законом границы. Рассматривая содержание права собственности, отдельные авторы в основном делают упор на дифференциацию правомочий собственника и мало интересуются вопросами их единства и упорядоченности. Грани же между правомочиями собственника (владение, пользование и распоряжение) значительно подвижны вследствие подвижности самих общественных отношений собственности на землю, недра, леса и воды. Поэтому вопрос о содержании права государственной собственности на природные богатства — это не только проблема классификации и дифференциации, но и взаимосвязь принадлежащих Советскому государству правомочий. Из-за отсутствия между владением, пользованием и распоряжением четких граней иногда трудно установить, где кончается владение и откуда начинается пользование, где кончается пользование и откуда начинается распоряжение.

Не до конца решены проблемы правового понятия недр, о структуре предмета регулирования горного права, правовой природе отношений по предоставлению недр для размещения подземных сооружений и т. д. Правильное решение этих вопросов имеет важное значение для развития горных отношений.

Большого внимания заслуживают проблемы взаимодействия государственного управления недрами с общей системой управления народным хозяйством в развитом социалистическом обществе. По нашему мнению, нуждаются в более четком обосновании механизм управления деятельностью горных предприятий, геологических организаций, а также вопросы правовой природы экономической оценки месторождений полезных ископаемых, кадастра, ренты и т. д. Вряд ли можно оправдать положение, когда в экономической литературе до сих пор дискутируется проблема о платности за пользование недрами. Причем во многих исследованиях она связывается с применением ренты. Между тем плата за предоставленные недра означала бы их покупку и продажу. Что же касается рентных платежей, то они имеют своей основной целью выравнивание экономических условий производства в разных предприятиях путем изъятия части избыточного дохода производства пользователей недр.

Думается, что необходимо также глубже осмыслить социальную ценность горного права в условиях зрелого социализма, его развитие как самостоятельного элемента системы советского права, внутреннее построение его компонентов, изменение их характера и взаимодействие между собой и т. д.

В юридической литературе подробно определены основные условия эффективности правовых норм. Это опосредствование в нормах права требований социально-экономических и политических закономерностей общества, учет общих принципов регулирования и управления в процессе нормотворческой деятельности, соблюдение правил законодательной техники.

Вместе с тем недра, как уже неоднократно подчеркивалось в книге, — это объект, содержащий невозобновляемые богатства. Следовательно, в целях еще большей эффективности горно-правовых норм важно, на наш взгляд, очень четко определить соответствующие требования, которые предъявляются к освоению недр.

На ноябрьском (1982) Пленуме ЦК КПСС Генеральный секретарь ЦК КПСС Ю. В. Андропов подчеркнул: «Центральное место в наших планах занимают меры, связанные с реализацией Продовольственной программы»^[232]. Поскольку решение этого вопроса во многом зависит от рачительного использования земель, науке горного права предстоит выработать конкретные предложения по дальнейшему совершенствованию земельных отношений с участием горных предприятий.

Таким образом, существует еще немало проблем методологического и практического характера, требующих внимания ученых и сосредоточения их усилий на дальнейшем углублении теории советского горного права. Своевременное решение этих проблем важно для поднятия горного права до уровня развитых отраслей в системе советского социалистического права.