ГЛАВА I ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР

Управление недрами — одна из отраслей государственного управления в области народного хозяйства и необходимое условие обеспечения рационального и комплексного использования недр^{[160] [161]}.

164

самостоятельных органов...» .

XXVI съезд КПСС поставил задачу повысить организованность и слаженность работы во всех отраслях народного хозяйства, последовательно улучшать планирование, обеспечивать органическое взаимодействие плана, экономических рычагов и стимулов, совершенствовать организационные структуры и методы управления. Съезд потребовал усилить ответственность хозяйственных руководителей за результаты и качество работы, выполнение плановых заданий и договорных обязательств, соблюдение принципов хозрасчета, обеспечение рентабельности производства, за расходование фонда заработной платы и ускорение оборачиваемости оборотных средств.

Управление осуществляется посредством взаимодействия определенных элементов системы — субъекта и объекта управления. В литературе правильно обращается внимание на то, что социальное управление, как и социальнофункциональное регулирование неизбежно предполагает непрерывное двустороннее взаимодействие двух подсистем, одна из которых является управляющей, другая управляемой^[162].

В сфере общественных отношений по пользованию и охране недр управляемой подсистемой выступают социалистические предприятия, учреждения, организации, а также граждане, т. е. непосредственные пользователи недр; управляющей подсистемой — соответствующие органы государственной власти, министерства, ведомства и т. д. Однако в реальной жизни в рассматриваемой области не всегда возможно с такой четкостью провести грани между объектами и субъектами управления. В зависимости от характера и содержания деятельности в определенном конкретном отношении то или иное юридическое лицо может быть отнесено к управляемой, а в другом — к управляющей подсистеме. Горное предприятие как пользователь недрами, например, является объектом управления, но то же предприятие по отношению к своим внутренним подразделениям является субъектом управления. Все это зависит от характера тех общественных отношений, в которые предприятия равно иное другое лицо вступает. Однако это обстоятельство не дает основания для игнорирования важности структурно-функциональной характеристики социального управления, отказа от выделения управляющей и управляемой подсистемы. Одно и то же лицо, как правило, одновременно не выступает и объектом и субъектом управления в одном и том же общественном отношении. Характер связи между участниками управленческих отношений в конечном счете определяется содержанием их деятельности, общей социальной ролью, какую они играют в этих отношениях, а не тем, кто из них какое место в иерархии органов власти и управления занимает. Теории известна возможность возникновения так называемых горизонтальных управленческих отношений, в которых осуществляется лишь общая координация действий и нет какого-либо подчинения.

Нельзя согласиться с мнением о том, что применительно к социальным управленческим системам речь должна идти скорее не о двух подсистемах — управляемой и управляющей, а о двоякой роли каждого элемента системы, так как эти элементы одновременно выступают и как управляемые, и как управляющие подсистемы^[163].

В действительности разграничение объекта и субъекта управления имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Прежде всего оно дает возможность более правильно определить основное в содержании деятельности того или иного коллектива. Система, осуществляющая властное воздействие на поведение людей, функционирует в основном на административно-правовой основе. Главное в деятельности входящих в эту систему лиц состоит в их способности организовывать и регулировать отношения людей, коллективов и т. д. Конечно, в порядке подчиненности и они управляются (например, предприятие — трестом, а последнее — министерством). Но управляются они как субъекты, а не как объекты управления. Управление ими сводится к совершенствованию форм и методов управленческой деятельности, к повышению эффективности управляющих воздействий, в то время как управление объектом состоит в активизации, улучшении, развитии деятельности по производству материальных и духовных условий жизни людей^[164]. При всем этом однако нельзя забывать о тесной взаимосвязи между субъектами и объектами управления, о ее влиянии на характер и содержание управленческой деятельности. Управление может быть эффективным лишь в том случае, если субъект управления учитывает особенности объекта и имеет возможность своевременно реагировать на действия различных факторов, видеть перспективы развития отношений по управлению.

Материальной и юридической основой государственного управления в области использования и охраны недр является исключительная государственная собственность на недра. Общенародному характеру этой собственности и соответствует осуществление функции управления недрами государством-собственником недр. Вместе с тем Советское государство управляет недрами как законодатель, как обладатель высшей политической власти в стране.

Именно советское социалистическое государственное управление в первую очередь способствует претворению в жизнь принципа рационального и комплексного использования недр.

Поскольку недра являются средствами производства, управлению недрами свойственно то общее, что характеризует управление земельными ресурсами, лесами, водами и всем народным хозяйством страны, и то новое, что характеризует его организацию на данном этапе развития общества и определяет пути и методы дальнейшего совершенствования. Оно осуществляется в полном соответствии с общими принципами организации управления в Советском государстве такими, как партийное руководство, демократический централизм, участие трудящихся в государственном управлении, социалистическая законность, планирование и учет. Общие основы государственного управления народным хозяйством, в том числе и горнодобывающей промышленностью, в условиях развитого социалистического общества определены в Конституции (Основном Законе) Союза Советских Социалистических Республик, которая была принята Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г.

Для дальнейшего развития и совершенствования государственного управления важное значение имеют постановления ЦК КПСС 1979 г. «О дальнейшем совершенствовании хозяйственного механизма и задачах партийных и государственных органов», ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы»^{[166] [167]}. В этих актах с особой силой подчеркнута необходимость осуществлять меры по совершенствованию планирования и стимулирования народного хозяйства, повышать роль Советов народных депутатов в решении хозяйственных задач, расширять права социалистических предприятий, организаций, т.

Г осударственное управление недрами, будучи само целостным социальным явлением, представляет собой подсистему более широкой, многогранной системы — государственного управления в области использования и охраны природных объектов. Поэтому, если возникновение и развитие органов управления в рассматриваемой сфере связано с потребностями такого своеобразного и сложного объекта, как недра, то их надлежащее функционирование и дальнейшее совершенствование в значительной мере зависят от реализации целей и задач управления всеми природными ресурсами.

Что же следует понимать под государственным управлением? Каковы его особенности в области использования и охраны недр?

170

Понятие государственного управления трактуется по-разному: или как властно-организационная, исполнительно-распорядительная деятельность социалистического государства, призванная обеспечить единство хозяйственной системы, ее целенаправленное действие, подчинение всех ее звеньев интересам общества, координацию действий участников общественного производства, или как научно обоснованное, планомерное, непрерывное, властное воздействие Советского государства на общественную систему в целях построения коммунизма, осуществляемое преимущественно в правовой форме и направленное на непосредственную практическую организацию и регулирование поведения и деятельности людей, их коллективов, общества в целом.

Для государственного управления прежде всего характерно осуществление властных функций, когда соответствующие государственные органы посредством предоставленных им полномочий направляют деятельность предприятий, учреждений и граждан в желаемое обществом русло. Это обеспечивается путем организующего воздействия субъектов управления на поведение управляемых объектов. Поэтому управленческие отношения иногда называют властеотношениями. Но управленческие отношения в сфере руководства народным хозяйством в основном возникают между самостоятельными предприятиями, организациями, пользующимися правами юридического лица.

Недра как объект государственного управления обладают некоторыми присущими только им особенностями, которые необходимо учитывать при построении системы органов управления, определении их задач, компетенции, функций и целей.

Выше отмечалось, что в народном хозяйстве недра как средства производства используются в разных качествах: а) для геологического изучения; б) как природная кладовая, из которой извлекается важнейшее материальное богатство — полезные ископаемые; в) как место расположения подземных сооружений, захоронения отходов производства и других вредных веществ. Характер и организация государственного управления складываются применительно к этим свойствам недр.

Для строительства и эксплуатации подземных сооружений и в иных целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, недра используются по специальным проектам, в которых предусмотрены меры, обеспечивающие соответственно обезвреживание сточных вод, вредных веществ, отходов производства, других материалов либо локализацию их в строго определенных границах и предотвращение проникновения в горные выработки, на земную поверхность, в водные объекты. Данный вид использования недр относительно нов и как горные отношения впервые закреплен в Основах законодательства о недрах. Тем не менее многие вопросы, связанные с управлением этими недрами, в той или иной мере уже решены. Основы указывают, что месторасположения подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, до начала проектных работ согласовываются с исполнительными и распорядительными органами соответствующих Советов народных депутатов, органами государственного горного надзора и другими

171

заинтересованными органами. Кроме того, в некоторых инструкциях , в частности, в Инструкции о порядке консервации и ликвидации горнодобывающих предприятий (в части обеспечения безопасности и полноты выемки полезных ископаемых и в Инструкции по осуществлению государственного геологического контроля в СССР содержится ряд норм о порядке управления указанными недрами. В частности, в последней Инструкции установлен геологический контроль за правильностью проведения инженерно-геологических и гидрогеологических исследований, предназначенных для обоснования строительства подземных газовых и других хранилищ, а также объектов для захоронения промышленных отходов. Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении установлен также санитарный надзор за захоронением радиоактивных веществ, источников ионизирующих излучений, ядовитых и сильнодействующих веществ.

Органы управления недрами не используют их для размещения подземных сооружений сами, а предоставляют их другим министерствам, ведомствам и предприятиям, организациям. Управление состоит в предоставлении недр путем дачи согласия на строительство подземных сооружений в том или ином месте до начала проектных работ, в государственном учете этих участков, в надзоре и контроле за соблюдением требований по предотвращению проникновения в горные выработки, на земную поверхность и в водные объекты нефти, газа и иных веществ и материалов при подземном их хранении; сточных вод, сбрасываемых в недра; захороненных в недрах вредных веществ и отходов производства. Возникающие в этой области общественные отношения являются чисто организационными, управленческими.

По-другому складываются отношения по управлению недрами, составляющими материальную основу общественного производства, т. е. месторождениями полезных ископаемых, которые не воспроизводимы и не восстанавливаемы и по мере потребления выходят из оборота «... если эксплуатацию леса можно рассматривать как пользование процентами на капитал, то пользование горными продуктами, как материалом, в природе не

172

возобновляющими, можно сравнить с пользованием самим капиталом» . Важная особенность недр — одного из элементов национального богатства заключается также в том, что прежде чем приступить к их эксплуатации, необходимо найти и разведать месторождения, утвердить запасы полезных ^{[168] [169] ископаемых и построить горные предприятия, так как большинство месторождений скрыто под поверхностью земли, а месторождений, расположенных в относительно благоприятных горно-геологических условиях, по существу, уже нет. В силу этого процесс управления недрами охватывает такие этапы, как 1) обнаружение месторождений, определение геологических условий залегания полезных ископаемых, выяснение возможности разработки недр на данном этапе науки и техники, подсчет и утверждение запасов полезных ископаемых; 2) передача разведанных месторождений министерствам и ведомствам добывающей промышленности; 3) отвод недр для разработки, строительство горно-добывающих предприятий, добыча полезных ископаемых. Поэтому в этой области общественных отношений управление недрами в большинстве случаев связано с непосредственной хозяйственной эксплуатацией недр как особой сферы материального производства. Отсюда о состоянии недр и результатах управления ими прежде всего судят по обеспеченности добывающей промышленности разведанными запасами полезных ископаемых. В экономической литературе выработано даже понятие, включающее в себя как предметы труда (разведанные месторождения и т. д.), так и орудия труда (производственный аппарат для добычи полезных ископаемых) — минерально-сырьевая база. Вещественным содержанием минерально-сырьевой базы являются, таким образом, и разведанные месторождения, и освоенные месторождения вместе с горнодобывающими}

173

мощностями для их эксплуатации .

Каждый из названных выше этапов образует самостоятельную группу общественных горных отношений как по основаниям возникновения, так и по характеру, цели и содержанию. Поэтому с точки зрения связи между государственным управлением недрами, под которым, как уже отмечалось, понимают исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов, и сферой непосредственной хозяйственной эксплуатации недр применительно к указанным этапам есть определенные различия. Наиболее тесная связь обнаруживается в области управления недрами, предоставленными для поиска и разведки месторождений полезных ископаемых. Здесь компетентные государственные органы не только организуют геологическое изучение недр, но сами через свои предприятия и организации непосредственно осуществляют эту работу. Такую же связь между управлением и сферой хозяйственной эксплуатации можно видеть при добыче полезных ископаемых (например, это проявляется в деятельности министерств и ведомств добывающей промышленности). Однако в ряде случаев и при организации использования недр как природной кладовой в силу специфичности совершаемых государственными органами действий некоторые отношения по управлению недрами носят чисто организационный характер. Такими, например, являются отношения по подсчету и утверждению запасов полезных ископаемых; передача месторождений министерства добывающей промышленности и т. д. Кроме того, в настоящее время такие важные функции ^[170] государственного управления, как надзор и контроль за использованием, охраной недр и ведением некоторых работ по их геологическому изучению осуществляют специально уполномоченные на то органы государственного надзора (Комгосгортехнадзор СССР и т. д.). Они полностью освобождены от хозяйственных функций и для них не устанавливаются какие-либо плановые задания. Органы Комгосгортехнадзора проверяют правильность разработки месторождений полезных ископаемых и выполнения требований по охране недр, соблюдение горнодобывающими предприятиями установленного порядка учета запасов полезных ископаемых, правильность и своевременность их списания, а также осуществляют другие действия по охране недр. Отношения, возникающие между органами Комгосгортехнадзора и пользователями недр, также являются чисто организационными, управленческими.

Разграничение отношений по управлению недрами на «чисто» организационные, управленческие и связанные со сферой хозяйственной эксплуатации недр в известной мере носит условный характер. В конечном счете цель всякого управления — обеспечить такой порядок, при котором недра эксплуатировались бы рационально и комплексно, и успешно решались соответствующие задачи хозяйственного строительства; «...отношений чисто управленческих нет и быть не может. Организационные отношения, в том числе управленческие, выполняют строго служебную роль для производства (в широком значении этого слова) и тех отношений, которые в сфере этого

174

производства складываются» . Действительно, возьмем, к примеру, подсчет и утверждение запасов полезных ископаемых, т. е. чисто управленческие отношения. При внимательном анализе здесь нельзя не обнаружить определенную связь с вопросами эксплуатации недр. Так, утверждение запасов полезных ископаемых подводит итоги работы геологических организаций и окончательно устанавливает фактическое наличие запасов в недрах. Поэтому данные Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых при Совете Министров СССР непосредственно влияют на проектирование строительства горнодобывающих предприятий, на определение их мощности. Полезные ископаемые, не предусмотренные ГКЗ СССР, как правило, остаются в недрах. Отсюда роль управленческих отношений в утверждении запасов полезных ископаемых, в обеспечении рационального и комплексного использования и их охране недр огромна. Здесь важно подчеркнуть, что указанное выше деление управленческих отношений на «чисто» организационные и связанные с эксплуатацией недр, несмотря на некоторую условность, важно с практической и теоретической точки зрения. Прежде всего оно необходимо, чтобы более точно определить содержание и характер отдельных функций государственного управления недрами. Процесс управления недрами — сложный и многосторонний, Он состоит из различных действий, обеспечивающих ту или иную сторону эксплуатации недр, и для того, чтобы классифицировать их по отдельным направлениям, определить ^[171] систему органов, осуществляющих эти действия, нужно четко представить характер самого управления недрами, его сторону и особенности.

Далее, отношения по управлению недрами по своей природе являются средством реализации права государственной собственности на недра. Посредством этих отношений Советское государство организует наиболее правильное и целесообразное использование недр и осуществляет свои правомочия как собственника недр. В то же время управленческие отношения формируют и обеспечивают нормальное функционирование и права пользования недрами, т. е. имеют служебное значение по отношению к эксплуатации недр. Причем в том и другом случаях государственное управление представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность компетентных государственных органов, которая, с одной стороны, направлена на исполнение законов, а с другой — на реализацию предоставленных этим органам властных полномочий. Поэтому управленческие отношения всегда тесно связаны с категорией властности, основанной на подчинении объектов управления (т. е. предприятий, организаций, учреждений и граждан, обладающих горной правосубъектностью) субъекту управления — государству в лице его органов. По вопросам, входящим в их компетенцию, органы управления могут давать предприятиям, организациям обязательные указания. Это порождает вопрос, в какой мере отношения по управлению недрами составляют предмет регулирования горного права, а в какой — предмет регулирования административного права, так как, по общепринятому мнению, административными считаются такие отношения, в которых хотя бы одна сторона является государственным административным органом, обладающим в отношении другой стороны определенными полномочиями и применяющим эти властные полномочия в данном конкретном правоотношении. Рассматриваемый вопрос далеко не прост. Не случайно в юридической литературе часто возникают споры относительно предмета земельного, лесного права, которые являются родственными с горным правом отраслями. Некоторые административисты полагают, что отношения в области распоряжения и управления такими природными объектами как земля, леса, воды и т. д., являются административными и, следовательно, они — предмет административного права, а отношения, связанные с использованием этих природных объектов как средств производства, являются соответственно земельными, лесными и т. д. и относятся к земельному, лесному праву. Напротив, иногда представители земельного, лесного, водного права относят к предмету регулирования этих отраслей всю совокупность отношений,

175

связанных с распоряжением и управлением землей, лесами и водами .

Нетрудно заметить некоторую односторонность данных высказываний. В значительной мере это результат того, что их авторы недостаточно обращают внимание на характер и природу управленческих отношений и не учитывают ^[172] наличие особого объекта государственного управления недрами. Между тем, если подходить к рассматриваемой проблеме с позиции учета связи отношений по управлению с отношениями по эксплуатации недр, то предмет регулирования административного и горного права можно было бы определить следующим образом: административное право изучает вопросы определения структуры и компетенции органов государственного управления недрами; отношения по управлению недрами, которые тесно связаны с организацией непосредственного использования недр, составляют предмет изучения горного права; отношения, возникающие в связи с деятельностью органов управления недрами по контролю и надзору за эксплуатацией недр, являются смежными и одновременно относятся к административному и горному праву. Речь в данном случае идет о своеобразии компетенции и деятельности органов Г осгортехнадзора по управлению недрами как особого объекта права, который требует при организации использования применять специфические средства управления.

Управление недрами как исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов сталкивается со множеством задач: общих и частных, главных и второстепенных. Так, в соответствии с Основами задача государственного надзора и контроля за использованием и охраной недр — обеспечить соблюдение всеми министерствами, ведомствами, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами установленного порядка пользования недрами, строго контролировать выполнение обязанностей по охране недр, по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения; соблюдение правил государственного учета запасов и месторождений полезных ископаемых, а также иных правил и норм, установленных законодательством о недрах.

Задача государственного контроля за ведением работ по геологическому изучению недр — обеспечить соблюдение установленного порядка и эффективность геологосъемочных, поисковых, разведочных,

гидрогеологических, инженерно-геологических, геофизических, геохимических и других работ по геологическому изучению недр, выполняемых предприятиями, организациями и учреждениями независимо от их ведомственной подчиненности.

Цели и задачи государственного управления недрами формулируются не только в горном законодательстве, но и в актах, устанавливающих правовой статус органов управления (в положениях министерства, ведомств и т. д.). Они предопределяют содержание, основные направления и компетенцию различных государственных органов в их деятельности по организации использования недр. Однако какими бы разнообразными и сложными эти задачи ни были, цель государственного управления в конечном счете — обеспечить рациональное и комплексное использование недр с учетом взаимосвязи различных природных объектов, точнее говоря, обеспечить наиболее полное извлечение полезных ископаемых. Даже в тех случаях, когда месторождения по тем или иным хозяйственным соображениям не передаются для разработки или изымаются из эксплуатации, главная задача государственного управления — создать условия для ограждения недр от больших потерь полезных ископаемых. В этом состоит особенность управления недрами по сравнению с управлением земельным, лесным и водным фондами.

Специфична цель управления недрами и тогда, когда они предоставляются для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для подземного хранения вредных веществ и отходов производства. Здесь речь идет о том, чтобы обеспечить строгое соблюдение правил строительства подземных сооружений, прежде всего для ограждения минерального сырья и других природных объектов от вредного влияния этих сооружений.

Советское государство как собственник заинтересовано в том, чтобы социалистические предприятия и организации правильно и эффективно использовали недра, чтобы в горных предприятиях и организациях строго соблюдались предписания законов в части пользования недрами, обеспечивался установленный порядок геолого-разведочных работ, учета запасов и месторождений полезных ископаемых, влекущий за собой оставление балансовых запасов минерального сырья и т. д. Поэтому для достижения указанных целей Советское государство определяет общие для всей страны правила владения и пользования недрами, права и обязанности предприятий и организаций применительно к отдельным категориям недр с учетом их основного назначения и субъекта права пользования, устанавливает ответственность за нарушение правил пользования недрами и т. д. Вместе с тем государство как собственник в процессе управления создает горным предприятиям и организациям необходимые благоприятные условия для лучшего использования месторождений полезных ископаемых, с этой целью разрабатываются меры, помогающие горнодобывающим предприятиям изыскивать наиболее прогрессивные технологические процессы разработки недр, ведется кадастр месторождений полезных ископаемых; предприятия и организации, получившие горный отвод, снабжаются необходимой техникой, им выделяют значительные материальные и денежные ресурсы. С другой стороны, государство через свои органы управления в систематическом и организованном порядке контролирует деятельность горнодобывающих предприятий, чтобы последние использовали предоставленные средства по назначению и не допускали бесхозяйственности, нераспорядительности и других нарушений, отрицательно влияющих на эффективность разработки недр.

Многочисленные и разнообразные меры государства и его органов по организации рационального и комплексного использования недр составляют в совокупности управление недрами, куда входят, с учетом особенностей правового режима недр, планирование использования недр; геологическое изучение недр, регистрация и учет работ по геологическому изучению недр; определение кондиции на минеральное сырье; учет запасов и месторождений полезных ископаемых, а также участков недр, предоставленных в пользование, не связанное с добычей полезных ископаемых; ведение кадастра месторождений полезных ископаемых; передача разведанных месторождений для промышленного освоения; утверждение балансовых запасов полезных ископаемых, описание балансовых запасов полезных ископаемых; предоставление недр для геологического изучения, для добычи полезных ископаемых, строительства подземных сооружений и захоронения отходов производства; прекращение права пользования недрами; надзор и контроль за использованием и охраной недр и ведением работ по геологическому изучению недр; привлечение к ответственности; решение споров по вопросам пользования недрами.

Названные функции управления недрами тесно взаимосвязаны, но в то же время каждая из них относительно самостоятельна и обеспечивает решение той или иной части общей задачи по организации рационального использования недр. Поэтому все они важны. Так, посредством плана устанавливается очередность освоения месторождений и определяются перспективы развития горной промышленности. Отсюда целесообразное и эффективное размещение производительных сил невозможно без планирования работы по геологическому изучению недр и освоению месторождений полезных ископаемых. Этой проблеме в Основах посвящен ряд статей. При этом в соответствии с постановлением Верховного Совета от 20 сентября 1972 г. в последние годы основные задачи по охране и рациональному использованию недр предусматриваются в государственных планах развития народного хозяйства СССР. В организации рационального использования недр важную роль играет, например, разрешение споров по вопросам пользования недрами, что является не только элементом управления, но и элементом правоохранительной деятельности государства. То же самое относится к надзору и контролю за использованием недр. Тем не менее с точки зрения реализации права государственной собственности на недра среди перечисленного особо выделяются функции по предоставлению недр для геологического изучения и освоения, посредством которых государство определяет юридическую судьбу недр и осуществляет свои правомочия, распоряжения как собственник. Все остальные действия органов управления по организации рационального использования недр могут быть претворены в жизнь, как правило, после предоставления их тому или иному предприятию в эксплуатацию. Поскольку недра являются исключительной собственностью государства, субъективные права на недра могут возникнуть только после того, как управомоченные на то государственные органы предоставляют предприятиям, организациям в установленном законом порядке соответствующую часть недр для освоения. В этом состоит одна из характерных особенностей права на недра, и на другие природные объекты. Поэтому функция по предоставлению недр служит исходной базой для правового регулирования отношений, возникающих в сфере освоения недр, и в большей степени носит правовой характер, чем остальные элементы государственного управления.

Говоря о государственном управлении недрами, необходимо иметь в виду, что недра как средство производства пользуются в разных качествах, и

применительно к отдельным категориям недр функции управления проявляются по-разному. Геологическое изучение недр, предоставляемых для строительства подземных сооружений, значительно отличается от содержания аналогичных же действий, осуществляемых на месторождениях полезных ископаемых, ибо в первом случае изучение геологического строения недр производится для определения возможности размещения подземных сооружений, а во втором — для определения количества и качества запасов полезных ископаемых. Причем в отношении недр, используемых в качестве пространственного операционного базиса, некоторые функции управления не осуществляются (ведение кадастра и ряд других, связанных с минеральным сырьем). Имеются различия и в порядке управления недрами, содержащими общераспространенные и необщераспространенные полезные ископаемые. Они управляются разными государственными органами.

С изменением социально-экономической обстановки ростом производительных сил и соответствующих им производственных отношений изменяются характер и содержание функций государственного управления недрами.

При этом одни из них исчезают, а на их место появляются другие, более точно отражающие объективные законы развития социалистической экономики функций.

В практике правового регулирования отношений по использованию недр известны случаи, когда основной задачей государственных органов считалось вовлечение открытых месторождений в эксплуатацию независимо от качества и горнотехнических условий залегания полезных ископаемых. Это оправдывалось необходимостью быстрейшего развития и восстановления народного хозяйства при относительно малой геологической изученности недр в период и после гражданской и Отечественной войн. Однако возрастающая потребность в минерально-сырьевых ресурсах способствует дальнейшему интенсивному использованию богатств недр. Технический прогресс значительно увеличивает эффективность воздействия человека на природу и его различные последствия. В этих условиях государство не может безразлично относиться к состоянию эксплуатируемых недр и хозяйственным результатам этой эксплуатации. Поэтому в последние годы управление включает в себя ведение кадастра месторождений полезных ископаемых и привлечение к ответственности лиц за нехозяйственное отношение к недрам. Это усилит эффективность использования недр.

Государственное управление недрами носит всесторонний и всеобъемлющий характер и осуществляется от имени государства, что существенно отличается от внутрихозяйственного управления недрами, которое основывается на праве пользования. Осуществляемая с 1965 г. хозяйственная реформа значительно расширила самостоятельность

предприятий в развитии производства и изыскании наилучших способов выполнения государственных плановых заданий. В соответствии с реформой значительно сокращена сфера административного распорядительства,

субъективного решения вопросов, административные действия поставлены в строжайшие правовые рамки, предприятиям предоставлен широкий комплекс правомочий. В порядке внутрихозяйственного управления горные предприятия планируют горные работы, осуществляют подсчет потерь и разубоживания полезных ископаемых, разрабатывают и проводят в жизнь меры по безопасному ведению горных работ, ведут геологическое изучение недр и контроль за разработкой месторождений внутренними организациями, подразделениями и т. д.

Нетрудно заметить, что в ряде случаев функции горных предприятий полностью совпадают с функциями органов государственного управления. Однако, если деятельность государственных органов распространяется на всех пользователей в пределах государства в целом, то внутрихозяйственное управление осуществляется от имени горных предприятий и распространяется только на тех лиц, которые подчинены этим предприятиям. Они различаются также и по характеру. Отношения по внутрихозяйственному управлению возникают в связи с непосредственной эксплуатацией недр и направлены на осуществление хозяйственной деятельности, в то время как отношения по государственному управлению большей частью являются организационными. Поэтому, функции государственного управления нельзя смешивать с функциями внутрихозяйственного управления. Вместе с тем горные предприятия и организации управления наряду с государственными органами призваны обеспечивать рациональное и комплексное использование недр. Отсюда внутрихозяйственное управление по существу является продолжением общего государственного управления недрами. Желательно, чтобы в актах, издаваемых в развитие Основ, этой проблеме было уделено серьезное внимание.

В постановлении Верховного Совета СССР от 9 июля 1975 г. «О мерах по дальнейшему усилению охраны недр и улучшению использования полезных ископаемых»^[173] указывается, что в современных условиях на основе мощной социалистической индустрии, достижений научно-технической революции в СССР есть все возможности, чтобы обеспечить эффективное использование недр и их охрану. Дальнейшее развитие и совершенствование государственного управления недрами и своеобразное сочетание централизованного планового руководства с развитием инициативы и самостоятельности горных предприятий будут способствовать решению этой важнейшей народнохозяйственной задачи.