<<
>>

ГЛАВА V ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОРНОГО ПРАВА СО СМЕЖНЫМИ ОТРАСЛЯМИ

Являясь самостоятельной отраслью в системе советского социалистического права, горное право вместе с тем теснейшим образом

связано со всеми другими отраслями, ибо между ними нет непроходимых

128

граней, как нет их и между различными видами общественных отношений .

Такое положение объясняется тем, что все отрасли права — составные части советского права, и регулируемые ими общественные отношения, будучи социалистическими, имеют между собой ряд общих черт, которые обусловливают общность их правовой формы. Единство и взаимосвязь отраслей права вытекают также и из единства задач, решаемых с помощью правовых средств в условиях развитого социалистического общества.

С точки зрения общего и особенного в отраслях права их классифицировал С. С. Алексеев. Полагая, что начало, корень отдельных правовых семей составляют профилирующие отрасли — государственное, административное, гражданское, уголовное право, в которых, как он отмечает, кроются типовые методы правового регулирования, выражающие наиболее «чистое» развитие не только простейших приемов правового регулирования, но и общих способов правового воздействия, С. С. Алексеев подразделяет все

129

существующие отрасли на четыре группы (семьи) .

1. Отрасли, непосредственно группирующиеся вокруг советского государственного права (прокурорское право, судоустройственное право, бюджетное право);

2. Отрасли, тяготеющие к типовому методу административноправового регулирования (административное и административнопроцессуальное, земельное, лесное, горное и водное право), административно - хозяйственное, военно-административное право и др.

3. Отрасли цивилистического профиля (гражданское и гражданскопроцессуальное, трудовое, колхозное, семейное право и др.).

4. Семья отраслей уголовно-правового цикла (уголовное и уголовнопроцессуальное, исправительно-трудовое право).

В целом, идея С.

С. Алексеева о существовании в советском праве семьи отраслей плодотворна. Она отражает процессы не только дифференциации, но и интеграции права и позволяет более точно определить общее и особенное в содержании отраслей права, дает возможность установить тенденции их развития и т. д. На это уже указывали в литературе. Однако вряд ли можно признать правомерным включение в группу отраслей административно- [125] [126] правового регулирования горного права и родственных ему отраслей — земельного, лесного и водного права. В значительной мере такой подход объясняется тем, что автор рассматривает горное, лесное и водное право как комплексные отрасли, находящиеся в стадии формирования, а земельное — недавно зародившейся «молодой» отраслью права, но это не совсем так. Новые исследования представителей аграрно-правовой науки подтверждают, что горное право как отрасль возникло сразу после победы Октябрьской революции. То же самое с земельным, лесным и водным правом. По различным причинам объективного и субъективного порядка эти отрасли права в первые годы своего зарождения в теоретической разработке несколько отставали от административного и гражданского права. С кодификацией земельного, горного, лесного и водного законодательства положение значительно улучшилось. Кроме того, нельзя не учитывать и того, что горному праву присущ свой юридический режим регулирования, который существенно отличается как от административно-правового, так и от гражданско-правового регулирования общественных отношений. Поэтому надо полагать, в настоящее время есть основания рассматривать горное право, а также родственные ему отрасли — земельное, лесное и водное — в качестве самостоятельной группы в правовой системе — семьи отраслей аграрно-правового цикла.

Такой вывод вызван тем, что, как уже не раз отмечалось выше, земли, недра, леса и воды в одинаковой мере принадлежат государству на правах собственности. Они могут предоставляться предприятиям, организациям и гражданам только в пользование.

Поэтому в какой бы сфере народного хозяйства и по поводу какого бы объекта природы ни возникли отношения, связанные с природопользованием, один из участников этих отношений всегда — Советское государство. Отсюда цементирующим началом как для горного, так и для земельного, лесного и водного права являются институт права исключительной государственной собственности и институт права пользования объектами природы.

Следует отметить, что характеристика аграрно-правовых отраслей в качестве семьи в правовой системе имеет важное теоретическое и практическое значение. Она дает возможность резче показать самостоятельность этих отраслей, их характерные особенности как своеобразных правовых общностей в системе права, которые существуют наряду с другими семьями (группами) отраслей. Кроме того, выделение правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране различных видов природных ресурсов в особую семью, необходимо для правильного понимания генетических и функциональных связей в системе права. Земельное, горное, лесное и водное право обязаны своим появлением, как уже говорилось, декрету «О земле» 1917 г. Они имеют собственные признаки и тенденции развития. Поэтому, несмотря на ряд сходных моментов в правовом регулировании общественных отношений, между земельным, горным, лесным и водным правом, с одной стороны, и административным правом — с другой, их нельзя включать в одну семью.

Среди аграрно-правовых отраслей ведущее место занимает советское земельное право, что обусловлено особой ролью регулируемых им общественных отношений. От решения земельных вопросов зависит не только проблема обеспечения рационального использования и охраны земель, но и

130

проблемы сохранения равновесия окружающей среды в целом .

В юридической литературе высказывается мнение о том, что самостоятельность земельного, горного, лесного и водного права особого рода. Она не достигает такой степени, чтобы эти отрасли права можно было бы

131

рассматривать в отрыве друг от друга .

Такой подход, на наш взгляд, противоречит идее о единстве и дифференциации элементов одной и той же степени организации. Существующая общность между элементами системы аграрно-правовых отраслей не только не отрицает, но, наоборот, предполагает необходимость дифференцированного анализа каждого из них в отдельности. Система не была бы системой, если бы объединяла нерасчленяемые элементы. Практическое значение образования системы аграрно-правовых отраслей в том и состоит, что она, устанавливая четкое взаимодействие между земельным, горным, лесным и водным правом — совершенно различными по своему конкретному назначению,— обеспечивает беспрепятственную реализацию заложенных в них разнообразных качеств, дает возможность осуществлять комплексное использование и охрану природных богатств. Таким образом, или земельное, горное, лесное и водное право могут рассматриваться в отрыве друг от друга, тогда они — самостоятельные отрасли и составляют элементы системы советского права; или земельное, горное и водное право не обладают соответствующей качественной особенностью и не способны взаимодействовать на равных — каждое в отдельности — с другими элементами системы права (например, с гражданским, административным правом и т. д.), тогда они не являются отраслями.

В действительности же земельные, горные, лесные и водные отношения представляют собой самостоятельные группы общественных отношений, урегулированных в связи с этим самостоятельными отраслями советского права. Причем по мере дальнейшего развертывания исследовательских работ границы между этими отраслями будут выделяться все четче. Чем больше мы находим отличий, тем выше уровень исследования. Задача аграрно-правовой науки на современном этапе ее развития как раз в том и состоит, чтобы определить присущий каждой из аграрно-правовых отраслей механизм воздействия на общественные отношения. Для этого необходим глубокий анализ форм и методов регулирования земельного, горного, лесного и водного права в отдельности, анализ конкретных видов отношений по использованию и охране природных ресурсов и той правовой формы, в которую они облекаются.

Нельзя ни отрывать механически земельное, горное, лесное и водное право друг от друга, ни объединять их искусственно в единое целое, а [127] [128] рассматривать с учетом родства и важнейших особенностей, позволяющих признавать их самостоятельными и равноправными элементами в системе советского права — вот единственно правильный путь к изучению и исследованию проблем общественных отношений по использованию и охране природных богатств.

Признание совокупности горного, земельного, водного и ряда других родственных им отраслей самостоятельной правовой «семьей», определение горного права как отрасли, относящейся к аграрно-правовой группе, не дают еще возможности установить его соотношения с другими отраслями. Необходимо отграничить горное право от других отраслей, используя все его характерные черты в предмете, методе, принципах и т. д. При этом следует руководствоваться уже приведенными выше положениями о предмете, методе, принципах горно-правового регулирования общественных отношений.

1. Советское горное право и советское земельное право. Горное право отличается от земельного предметом правового регулирования. Нормы горного права регулируют отношения по использованию и охране недр, в то время как предмет земельного права — земельные отношения, в основе которых лежат отношения собственности па землю. Однако в жизни человеческого общества земля занимает особое место. В земледелии она выступает в качестве орудия производства. В других отраслях народного хозяйства может быть для человека «первоначальным арсеналом его средств труда» или «основой», «местом расположения», «территориальной операционной базой», «пространством», которое необходимо как условие всякого производства и всякой человеческой деятельности.

В силу этого право на разработку недр, будучи самостоятельным правовым институтом горного права, для своей реализации требует выделения горному предприятию соответствующего земельного участка. Без одновременного использования определенного участка земной поверхности нельзя и невозможно использовать недра.

Поэтому в общей системе сложного фактического состава, с которым законодательство связывает возникновение права пользования недрами, земельный отвод занимает особое место. Практика знает немало примеров, когда месторождения полезных ископаемых не разрабатываются лишь из-за того, что горным предприятиям отказано в земельном отводе. Ибо при раздельности права на недра и права на поверхность нарушение прав землепользователей возможно лишь в том случае, когда интересы горной промышленности действительно требуют подчинения себе интересов, например, сельского хозяйства. Отсюда, в настоящее время вопросы предоставления и использования земельного участка, необходимого для нужд горного дела, регулируются не только земельным законодательством, но и в ряде случаев нормами законодательства о недрах. Однако при этом надо иметь в виду, что, во-первых, земли, предоставленные горным предприятиям и организациям, подчиняются не режиму недр, являются составной частью земель «промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения», выступающих в качестве самостоятельной категории единого государственного земельного фонда.

Поэтому общее понятие земель специального назначения, данное ст. 38. Основ земельного законодательства, распространяется и на эти земли. Во-вторых, по отношению к недрам земли, необходимой для нужд горного дела, играют служебную роль. Утрата права на горный отвод автоматически прекращает и право пользования земельным участком. «Стыковые» моменты между горным и земельным правом проявляются также и в том, что в настоящее время некоторые вопросы добычи общераспространенных полезных ископаемых и торфа рассматриваются не только в законодательстве о недрах, но и в земельном законодательстве. Так, Основы земельного законодательства и земельные кодексы союзных республик содержат нормы, которые разрешают землепользователям заниматься разработкой недр с непромышленной целью. В законодательстве о недрах предусмотрены конкретные пределы и условия такого пользования.

Надо сказать, что если в области добычи полезных ископаемых с промышленной целью горная правосубъектность предприятий выступает необходимой предпосылкой их земельной правосубъектности, то в рассматриваемой сфере отношений, наоборот, земельная правосубъектность предприятий, организаций и граждан является предпосылкой их горной правосубъектности. Утрата права на земельный участок автоматически влечет за собой потерю права на непромышленную добычу полезных ископаемых. В связи с этим иногда отмечается, что горная правоспособность как самостоятельная правовая категория не характерна для граждан и учреждений, а право на непромышленную добычу полезных ископаемых представляет собой дополнительное правомочие, включенное в право землепользования и т. д.

Однако с таким подходом к проблеме трудно согласиться. Занимаясь непромышленной добычей ископаемых, граждане, учреждения вступают с государством в определенные правоотношения, возникающие из факта пользования недрами, которые не всегда заметны, ибо для разработки недр гражданам и названным выше лицам не обязательно иметь разрешение. Но как только нормальный ход событий нарушится, указанные отношения сразу же дают о себе знать. Так, согласно ст. 43 Кодекса о недрах Казахской ССР (соответствующие статьи есть в кодексах о недрах других союзных республик) добыча общераспространенных полезных ископаемых и торфа предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами в пределах предоставленных им земельных участков для своих хозяйственных и бытовых нужд может производиться открытым способом, без применения взрывных работ, одним уступом высотой не более 5 метров. Допустим, что организация или учреждение начали добывать ископаемые с применением взрывных работ в большем количестве, чем это требуется. Действия таких учреждений и организаций квалифицируются не как нарушение правил землепользования, а как нарушение права пользования недрами со всеми вытекающими отсюда последствиями. Поэтому считать право на непромышленную добычу ископаемых как дополнительное правомочие, включенное в право землепользования предприятий, организаций и граждан, нет основания. Использование земельного участка и разработка недр независимо от способа

добычи ископаемых и объема правомочий пользователей на недра — это разные и самостоятельные права.

2. Советское горное право и советское водное право. Во

взаимоотношениях этих двух отраслей также наблюдается тесная связь, определяемая тем, что в некоторых случаях у них имеется общий предмет правового регулирования, т. е. и та и другая отрасль иногда регулируют одинаковый круг общественных отношений, в частности, отношения по использованию и охране подземных вод.

В соответствии со ст. 4 Основ водного законодательства подземные воды — составная часть единого государственного фонда. Это значит, что при использовании и охране подземных вод, как правило, возникают водные правоотношения. Но к эксплуатации подземных вод в отличие от поверхностных невозможно приступить сразу. Их необходимо открыть, разведать и построить соответствующие сооружения. Каждое из этих действий образует самостоятельную область общественных отношений и подвергается прямому юридическому регулированию. Отсюда в процессе использования и охраны подземных вод возникают не только водные, но и некоторые другие отношения, в частности, земельные, горные и гражданские.

Прежде всего горными могут быть названы отношения по поискам и разведке месторождений подземных вод. Ибо в данном случае речь идет о действиях по выявлению и оценке месторождений подземных вод, выявлению горнотехнических и других условий их использования. Такие действия осуществляются геологоразведочными организациями на основании разрешений, выдаваемых специально уполномоченными на то государственными органами. К числу горных должны быть отнесены и отношения по проникновению в недра для добычи подземных вод.

В соответствии с Положением о порядке использования и охраны подземных вод на территории СССР, утвержденным Министерством геологии и охраны недр СССР и Главным государственным санитарным инспектором

132

СССР , проникновение в недра с целью добычи вод, т. е. бурение эксплуатационных скважин на воду, преобразование разведочных скважин в эксплуатационные, строительство и переоборудование других водозаборных сооружений производится только с разрешения республиканских органов геологии и охраны недр или территориальных геологических управлений. Специального разрешения не требуется при устройстве неиспользуемых для центрального водоснабжения водозаборных сооружений: а) копаных шахтных колодцев, эксплуатирующих грунтовые воды; б) забивных фильтровых (абиссинских) колодцев; в) одиночных буровых скважин глубиной до 20 метров на грунтовые воды; г) каптажа источников, работающих без принудительного понижения уровня воды.

Согласно действующему законодательству, устройство водозаборов должно производиться в соответствии с проектом водоснабжения, с учетом перспектив развития и роста водопотребления. Проект, который представляется [129] в республиканские органы геологии и охраны недр или в территориальные геологические управления (тресты), должен включать в себя данные о потребности в воде, гидрогеологических условиях района водозабора, конструкциях водозабора и отдельных скважин, их оборудовании и размещении, данные по эксплуатационному дебиту, качеству воды, зонам санитарной охраны и т. д. Для крупных водозаборов с капиталовложениями свыше 500 тыс. рублей, а для объектов железнодорожного транспорта свыше 1 млн. рублей, эксплуатационные запасы подземных вод должны быть утверждены в Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых (ГКЗ) при Совете Министров СССР. Выписка из решения ГКЗ прилагается к проекту. Государственный контроль в части охраны подземных вод от истощения и загрязнения, за исключением гидроминеральных ресурсов, осуществляется Министерством геологии СССР. Значительную работу в этом деле проводит также Комитет по надзору за безопасным ведением работ в

133

промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР .

Условия специального водопользования во всех случаях должны согласовываться с органами Министерства геологии и горного надзора[130] [131].

Большое внимание отношениям по использованию и охране подземных вод уделено в Основах законодательства о недрах и в кодексах о недрах союзных республик. Согласно Основам, предприятия, организации, учреждения и граждане имеют право пользоваться недрами в пределах предоставленных им земельных участков с целью добычи для своих хозяйственных и бытовых нужд пресных подземных вод без специальных разрешений земельных органов и органов горного надзора. Промышленная же разработка подземных вод устанавливается проектами и схемами разработки месторождений подземных вод и правилами технической эксплуатации. В Основах и кодексах о недрах определены и конкретные требования по строительству сооружений для добычи подземных вод. Безусловно, эти и другие меры способствуют дальнейшему улучшению использования и охраны подземных вод.

Вместе с тем, согласно Основам законодательства о недрах и кодексам о недрах союзных республик, все отношения по использованию и охране подземных вод являются горными отношениями. Такой вывод порождается тем, что законодательство о недрах рассматривает подземные воды в качестве одного из видов полезных ископаемых. Тем самым оно вступает в противоречие с Основами водного законодательства, которые относят подземные воды к числу водных объектов.

Вопрос о соотношении таких понятий, как «недра» и «воды» в литературе достаточно исследован. Здесь же только отметим, что есть серьезные основания для того, чтобы отношения по непосредственной хозяйственной эксплуатации подземных вод определять как водные отношения. Подземные воды при всей своей специфике не могут быть признаны недрами. Ибо это ведет к нарушению единства объекта права государственной собственности на воды. Поэтому горное законодательство может регулировать в полном объеме лишь отношения по поискам и разведке подземных вод и проникновению в недра для добычи этих водных ресурсов. Что же касается отношений пользования, то они регламентируются горным законодательством в той мере, в какой это необходимо, чтобы обеспечить рациональное использование и охрану недр, а также предупредить вредное воздействие подземных вод на производственные

135

сооружения и устройства . Только так, а не путем объявления подземных вод недрами, можно правильно сочетать интересы горной промышленности и водного хозяйства.

В таком же плане должна быть решена и проблема о правовой природе отношений по сбросу сточных вод в подземные водоносные горизонты. В частности, горными следует признать отношения по проникновению в недра с целью сброса сточных вод, а отношения по непосредственному сбросу в подземные водоносные горизонты рассматривать как водные отношения, т. е. как вид водопользования.

3. Советское горное право и советское лесное право. Различие между этими отраслями права определяется различным кругом общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования каждой из них. Предметом лесного права являются лесные отношения, т. е. совокупность общественных отношений государственной собственности на леса, а также отношений, возникающих в процессе управления лесами, их использования, приумножения и охраны[132] [133].

Леса — особый объект права, источник удовлетворения потребностей страны в древесине и другой лесной продукции. Они благоприятно влияют на климат, атмосферу, гидрогеологический режим рек и других водных объектов, предохраняют почву от ветровой эрозии, используются в оздоровительных целях, для удовлетворения культурных и эстетических запросов населения.

Многостороннее значение лесов и длительность их выращивания делают задачу советского лесного права и лесного законодательства специфичной. Но, несмотря на это, между горным и лесным правом имеется ряд стыковых проблем. Прежде всего это относится к вопросу об охране лесных ресурсов от вредного влияния горных работ.

Надо сказать, что в нормах горного права уделяется большое внимание мерам по охране лесных ресурсов в процессе использования недр. Ст. 14 Основ рассматривает это как одну из основных обязанностей пользователей недрами. Необходимость обеспечить охрану окружающей среды, в том числе и лесов, предусмотрена в нормах Основ и кодексов о недрах союзных республик (ст. 42, 49 Кодекса о недрах КазССР), где определены основные требования к проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и основные требования к разработке месторождений полезных ископаемых. Согласно ст. 49 Основ, лица, виновные в невыполнении требований по охране окружающей природной среды от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, несут уголовную, административную или иную ответственность в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик.

Поскольку между недрами и лесами существует тесная связь (это объекты природы), следует признать правильным наличие в горном законодательстве соответствующих лесоохранительных норм. Но возникающие в связи с этим общественные отношения в полной мере должны регулироваться лесным законодательством. В горном законодательстве они могут найти отражение лишь в той мере, в какой это необходимо для обеспечения взаимодействия недр и лесов и охраны последних от вредного влияния горных работ.

«Стыковые» моменты между горным и лесным правом наблюдаются и при регулировании отношений по добыче ископаемых, торфа, которые расположены на землях государственного лесного фонда.

Передача всех земель для нужд горного дела в настоящее время осуществляется по нормам земельного законодательства. Но порядок определения места расположения горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, если они влияют на состояние и воспроизводство лесов, устанавливается не только нормами земельного, но и горного, и лесного законодательства. В Основах лесного законодательства, например, установлено, что место строительства предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов, определяется по согласованию с исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, государственными органами лесного хозяйства и другими органами в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик. Проекты строительства указанных предприятий, сооружений и других объектов согласовываются с государственными органами лесного хозяйства и другими органами в случаях и порядке, устанавливаемых законодательством Союза ССР. Следует отметить, что до недавнего времени добыча общераспространенных полезных ископаемых в лесах и на землях государственного лесного фонда рассматривалась как побочное лесопользование. В соответствии с Лесным кодексом РСФСР 1923 г. и некоторыми инструктивными материалами, регулирующими лесные отношения, разрешение на такую добычу оформлялось билетами на побочное лесопользование. В то же время горное законодательство признавало (впрочем, и ныне признает) все виды добычи ископаемых в качестве пользования недрами. Это противоречие между горным и лесным законодательством устранено с принятием Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик. В ст. 21, где установлены виды и сроки лесных пользований, в том числе побочных, непромышленная добыча общераспространенных полезных ископаемых отсутствует. Мы думаем, такой подход к проблеме является правильным, ибо добыча ископаемых в какой бы форме и в каких бы местах она ни проводилась, не характерна для лесного хозяйства. Но, конечно, поскольку разработка недр в лесах и на землях государственного лесного фонда в той или иной мере затрагивают интересы лесного хозяйства, лесное законодательство не может пройти мимо этой проблемы. В ст. 19 законодательства о недрах говорится, что строительные и взрывные работы, добыча полезных ископаемых, прокладка кабеля, трубопроводов и иных коммуникаций, буровые и другие работы в лесах, а также на землях государственного лесного фонда, не покрытых лесом, не связанные с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесных пользований, производятся по согласованию с исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, государственными органами лесного хозяйства и другими органами в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик.

В лесных кодексах союзных республик и в соответствующих инструктивных материалах это положение должно получить дальнейшее развитие, в частности, необходимо предусмотреть порядок согласования с органами лесного хозяйства добычу полезных ископаемых в лесах, порядок обжалования в случаях отказа этих органов от дачи разрешения и т. д. Это способствовало бы интересам как горного дела, так и лесного хозяйства.

4. Советское горное право и правовая охрана природы. В условиях развитого социалистического общества значительно возрастает интенсивность использования природных богатств. Добыча многих полезных ископаемых примерно через каждые 8-10 лет удваивается. Происходит значительный рост водопотребления и использования лесных ресурсов. Поэтому требуется экономно расходовать богатства недр, лесов и вод, расширять необходимые природоохранительные мероприятия, а также надлежащую правовую регламентацию отношений по использованию и охране природных ресурсов. Возникает необходимость четко определять предупредительные, запретительные, восстановительные, карательные и поощрительные меры, направляемые на обеспечение охраны окружающей среды. Во весь рост встает проблема дальнейшего развития и совершенствования природоохранительной функции Советского государства. В законодательстве ясно выражена цель правовой охраны природы. Она «заключается в том, чтобы на основе установления, применения и исполнения правовых норм об охране природной среды обеспечить такое состояние общественных отношений в СССР, которое бы способствовало сохранению и рациональному использованию природных богатств нашей страны и достижению оптимального для человека и его

- 137

внешнего окружения качества жизненной среды» .

Развитие норм и совершенствование общественных отношений по охране и использованию природных ресурсов вносят определенные изменения в систему права — встает вопрос о новой отрасли права, призванной регламентировать использование и охрану природных богатств. Существует мнение, что на современном этапе законодательство об охране природы в [134]

СССР обособляется в отдельную отрасль советского законодательства, как самостоятельная отрасль оно будет развиваться и дальше. На этой основе был сделан вывод о том, что в системе советского права наравне с такими отраслями права, как земельное, горное, лесное и водное существует и природоохранительное право. Вместе с тем отмечается, что дифференциация отраслей права, регулирующих отношения по использованию и охране природных ресурсов, выдвигает проблему интеграции этих отраслей и

138

конструирования природно-ресурсового права .

Выдвинутая идея получила в литературе разную оценку. Одни авторы отвергли ее, а другие с теми или иными правовыми оттенками поддержали. Кое-кто из числа сторонников считает, что теоретически вопрос о признании природоохранительного и природоресурсового права в качестве самостоятельных отраслей права следует решить положительно. Эти отрасли не исключают друг друга.

Отмечая, что поиск новых форм и способов правового регулирования, наиболее полно и верно удовлетворяющих объективные потребности развития социальной действительности, актуален и важен, Н. Т. Осипов вместе с тем полагает, что предложенная идея противоречит общепризнанным положениям общей теории права и понятия отрасли права и системы права в целом[135] [136] [137]. Высказано также мнение, что мысль об интеграции правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране природных богатств, правомерна, но формирование природоресурсового права как самостоятельной

140

отрасли в системе права преждевременно .

По-видимому, нет необходимости подробно анализировать проблему о месте природоохранительного и природоресурсового права в системе советского права, так как это выходит за пределы данной работы. Но поскольку в ряде случаев некоторые авторы, исследуя процесс дифференциации и интеграции отраслей права, относят часть институтов горного права к сфере действия природоохранительного и природоресурсового права, остановимся на наиболее важных аспектах указанного вопроса.

В теории отрасль права принято рассматривать как систему юридических институтов, объединенных общностью предмета правового регулирования, которая по своему уровню может выступать в качестве элемента системы советского права в целом[138]. Иначе говоря, для того, чтобы та или иная группа реально существующих правовых норм могла быть признана отраслью советского права, она должна иметь, во-первых, свой предмет, т. е. определенную группу общественных отношений, отличающуюся от иных групп своей качественной характеристикой, во-вторых, соответствующую степень внутренней организации, свою собственную систему, достигшую такого уровня, который бы позволил этой группе норм выступить в качестве элемента системы права в целом, в-третьих, обладать способностью взаимодействовать не с отдельными группами норм других отраслей, а с отраслями в целом, т. с. с системами такой же степени организации.

Признавая природоохранительное право самостоятельной отраслью права, отдельные ученые на эту сторону проблемы мало обращают внимания. Нередко спор ведется в отрыве от тех реальных отношений, которые с определенностью могли бы говорить о наличии или отсутствии той или иной отрасли права. Между тем, анализируя всю совокупность общественных отношений, которые складываются в процессе использования и охраны природных ресурсов, нетрудно установить, что в настоящее время у природоохранительного права нет такой важной материальной предпосылки, как предмет правового регулирования. Нет, потому что в реальной жизни мы сталкиваемся не с природоохранительными отношениями вообще, а с отношениями по охране земли, недр, лесов, вод и т. д. А эти отношения являются предметом правового регулирования соответственно земельного, лесного и водного права.

В литературе неоднократно делались попытки доказать наличие особой самостоятельной области общественных отношений в сфере охраны природного комплекса, но они не увенчались успехом. И это не случайно. Отношения по охране и использованию земель независимо от того, в какой сфере народного хозяйства они возникают, являются земельными отношениями. То же самое относится к горным, лесным и водным отношениям. Недра, например, как специфический объект права объединяют все общественные отношения, связанные с их охраной и использованием, в единую область отношений, урегулированных поэтому и едиными нормами советского горного права. Отсюда утверждение некоторых авторов о том, что природоохранительные отношения представляют собой особый вид в системе

142

общественных отношений, не соответствуют действительности . Вряд ли будет правильным вырывать отношения по охране недр из общей системы горных отношений и объявлять их природоохранительными.

В последние годы в нашей стране принят ряд основополагающих нормативных актов в области охраны природы и рационального использования природных богатств. Эти акты взаимосвязаны и вместе с тем представляют собой самостоятельные элементы системы советского законодательства. В сфере охраны окружающей среды к ним относятся Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы законодательства Союза ССР и [139] союзных республик о здравоохранении, Закон Союза ССР об охране атмосферного воздуха.

Большинство названных законов в настоящее время составляет основу существования тех или иных самостоятельных отраслей в системе права, кроме отношений по охране атмосферного воздуха и некоторой части отношений, регулируемых Основами о здравоохранении, которые ныне обладают определенным единством и в то же время не являются предметами регулирования ни одной известной нам самостоятельной отрасли права. В известной мере однородными являются отношения по охране объектов природы в их нетронутом виде. Но они не достигают такой степени развития, когда можно было бы говорить о появлении специфического предмета регулирования, способности вызвать к жизни новую отрасль права[140].

Сторонники признания природоохранительного права самостоятельной отраслью иногда ссылаются на наличие в этой области специфического метода правового регулирования. Однако анализ действующего законодательства и практики его применения говорят об обратном. Так, по мнению Н. Т. Осипова, методы правовой охраны окружающей природной среды есть не что иное как юридические способы, приемы, при помощи которых социалистическое государство устанавливает пределы дозволенного поведения людей в их взаимосвязях с природной средой, стремясь не допустить в ней нарушения естественного равновесия, а в отдельных случаях, когда такое равновесие нарушено, принимает необходимые меры по его восстановлению[141]. При этом автор правильно отмечает, что метод правового регулирования общественных отношений в конечном счете определяется характером и содержанием регулируемых общественных отношений, т.е. предметом правового регулирования. Особенности предмета правового регулирования являются определяющими факторами юридического своеобразия избранного метода правового регулирования, т. е. способа воздействия на волю и сознание субъектов общественных отношений. Обусловленность метода предметом регулирования Н. Т. Осипов видит в императивности природоохранительных норм. Но, к сожалению, автор не указывает, какое место в системе правового регулирования метод охраны природы занимает, какими конкретными особенностями он обладает и т. д. Приведенные им примеры в основном взяты из земельного законодательства, что не вполне достаточно для доказательства наличия специфического метода у правовой охраны окружающей среды. К тому же возникает вопрос: если содержащаяся в диспозициях земельноправовых норм охранительная функция составляет метод природоохранительного права, то в чем же тогда особенность метода земельного права? Между тем эта сторона проблемы не менее важна, чем определение метода правовой охраны природы.

Некоторые авторы видят метод правового регулирования, свойственный природоохранительному праву, в определении объектов правовой охраны природы, установлении и применении запретительных, оградительных, восстановительных мер и ответственности за нарушение правил охраны природы[142]. В чем же отличие этих мер, присущих природоохранительному праву, от соответствующих мер земельного, горного, лесного и водного права? Ведь, скажем, запрет на использование недр — это тоже мера по охране природы. Но от этого он не перестает быть горно-правовой мерой. Так, согласно ст. 59 Кодекса Казахской ССР о недрах в случае нарушения основных требований в области охраны недр, предусмотренных ст. 58 этого же кодекса, пользование недрами может быть ограничено, приостановлено или запрещено органами государственного горного надзора или другими специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР. Норма данной статьи — безусловно элемент системы горного права. Необходимо иметь в виду, что определение объектов, подлежащих правовой охране, никакого отношения к методу не имеет. Выбор объектов природы — это организационнохозяйственное мероприятие, предпосылка непосредственного применения того или иного метода правовой охраны, но не сам метод.

Таким образом, на наш взгляд, в настоящее время трудно признать наличие у природоохранительного права своеобразного метода правового регулирования. Основной недостаток позиции ученых, отрицающих это, состоит в том, что они рассматривают вопрос о методе природоохранительного права в отрыве от аналогичной проблемы земельного, лесного, горного и водного права. Это особенно заметно, когда говорится, что в природоохранительном праве существует особый вид ответственности, выражающийся во взыскании материального ущерба[143] [144], причиненного природе, по специально утвержденным таксам исчисления. В действительности в реальной жизни нет такой ответственности за нарушение правил охраны природы, которая не совпадала бы с ответственностью, установленной нормами конкретных отраслей права. В настоящее время, например, таксы исчисления для определения размера ущерба, причиненного тому или иному объекту природы, применяются в области лесонарушения, нарушения правил охоты, рыболовства и т. д., они охватываются соответственно нормами лесного права, фаунистического и т. д.

По проблеме о месте природоохранительного права в системе советского права заслуживает внимания позиция С. С. Алексеева. Он не считает природоохранительные отношения едиными, однородными отношениями, способными образовать предмет основной отрасли права.

Аналогичную точку зрения с некоторыми оттенками высказывает Ю. С.

147

Шемшученко . Он обращает внимание на то, что по своей внутренней структуре предмет регулирования права по охране окружающей среды состоит из многочисленных видов и групп специфических общественных отношений.

Это обусловлено громадным богатством и разнообразием природных и искусственных объектов охраны, их спецификой и ролью в общественной жизни. Исходя из этого Ю. С. Шемшученко предлагает говорить о «наслоении» природоохранительного права не над основными отраслями, а только над теми, которые регулируют охрану и рациональное использование отдельных природных ресурсов.

Идея о возможности существования в нашей правовой системе наряду с основными комплексных отраслей давно дискутируется в литературе. Ряд авторов отводит комплексным отраслям лишь условное место в системе права, другие считают возможным параллельное функционирование и основных, и комплексных отраслей и т. д. Анализируя различные мнения в этой области, хочется подчеркнуть, что признание природоохранительного права комплексной отраслью ничего нового правовой науке и практике не даст. Ибо комплексная отрасль мыслится «полуотраслью». Причем, как признает С. С. Алексеев, интегрированные комплексные отрасли, а природоохранительное право относится, по его мнению, к их числу, выполняют в правовой системе весьма ограниченные функции и не имеют тенденции перерасти в основные отрасли. Поэтому правильнее сказать о происходящем в настоящее время процессе формирования самостоятельной комплексной отрасли природоохранительного законодательства, а не о появлении природоохранительного права. Вместе с тем, по мнению этого автора, развитие земельного, административного, гражданского и колхозного права, а на их базе таких отраслей, как водное, лесное, горное право, обусловливает необходимость выделения природоохранительного права в качестве нового слоя комплексных образований.

Отрасль права и отрасль законодательства — взаимосвязанные и взаимообусловленные явления. Структура права по своей природе представляет собой структуру содержания законодательства, а структура законодательства выступает во вне как структура формы права. Чем они ближе, тем совершеннее акты, регулирующие ту или иную часть общественных отношений. Поэтому без соответствующей отрасли законодательства нет и отрасли права. Различие между ними состоит лишь в том, что отрасль права определяется характером регулируемых общественных отношений, а отрасль законодательства особенностью той или иной ветви народного хозяйства, того или иного звена в

148

сфере государственного управления . Однако издание новых нормативных актов, подготовка основ и кодексов, регулирующих тот или иной вид общественной деятельности, не всегда влекут за собой появление новой отрасли. Для этого нужны соответствующие объективные условия. Поэтому ссылка некоторых авторов на наличие отрасли природоохранительного законодательства для обоснования факта существования отрасли природоохранительного права не правомерна. Следует согласиться с мнением о том, что если данная комплексная отрасль законодательства использует методы правового регулирования, свойственные входящим в ее состав нормам [145] различных отраслей права, не трансформируя, не видоизменяя эти методы, то это значит, что еще не созрели условия для появления этой новой отрасли

149

права .

Поскольку специфика метода определяется своеобразием предмета, видоизменение входящих в состав комплексной отрасли законодательства методов различных отраслей права возможно лишь с появлением нового предмета, т. е. новой области общественных отношений. Поэтому природоохранительное законодательство в настоящее время не может служить предпосылкой появления природоохранительного права как отрасли права.

Трудно признать правильной и характеристику природоохранительного права как некоего «сложного правового комплекса»[146] [147]. В системе советского права нет такой конструкции. Это по существу отход от решения проблемы. По мнению автора данного суждения, «природоохранное право» (по его терминологии), будучи в составе экологического права, объединяет в себе нормы по охране земель, недр, лесов, вод, фауны и т. д., которые он называет землеохранным, недроохранным, лесоохранным, водоохранным, рыбоохранным и т. д. правом. Причем, по мысли этого автора, все они являются «сложными правовыми комплексами». Однако он не указывает, как один «сложный правовой комплекс» может быть составной частью другого такого же комплекса. Ведь, скажем, отрасль права не может развиваться в составе другой находящейся на одном с ней уровне отрасли права.

В анализируемой конструкции не совсем ясна также правовая природа экологического права. Является ли оно основной или комплексной отраслью, из каких институтов состоит и т. д.? Кроме того, если нормы по охране недр входят в природоохранительное право, то может ли существовать в составе горного права институт правовой охраны недр? На эти вопросы автор не отвечает.

Признание возможности изменения и развития системы права не дает основания для произвольного конструирования ее элементов. Дифференцированное регулирование социалистических общественных отношений, дифференциация норм советского права имеют свои закономерности. Подход к этой проблеме не должен быть односторонним, а тем более с позиции той или иной представляемой исследователем отрасли науки. Значит ли это, что в настоящее время нет возможности для постановки вопроса об интеграции норм отраслей права, регулирующих отдельные виды общественных отношений по охране и рациональному использованию природных богатств? Положительный ответ будет неправильным, ибо дифференциация и интеграция — два взаимосвязанных явления. Уже в процессе дифференциации общественных отношений и регулирующих их правовых норм появляются элементы их интеграции. В области использования и охраны природных ресурсов этот процесс очевиден, поскольку в данной сфере есть ряд общих моментов, которые составляют основу существования земельного, горного, лесного и водного права. Такими общими моментами, как уже отмечалось, являются, во-первых, то, что все природные объекты в одинаковой мере принадлежат государству на праве исключительной собственности; во-вторых, на их создание не затрачен труд человека; в-третьих, природные объекты не являются товаром и не могут быть предметом сделок, а передаются лишь в пользование. Есть ряд сходных моментов и в вопросах ответственности, управления и т. д. Все это обусловливает появление в системе советского права такой отрасли, как природоресурсовое право, призванное регулировать общественные отношения по сохранению экологического равновесия и рациональному использованию природных богатств как с точки зрения комплексности их охраны, так и с точки зрения обеспечения комплексности пользования ими.

Необходимо отметить, что признание в сфере правовой охраны окружающей среды двух самостоятельных отраслей права — природоохранительного и природоресурсового — вольно или невольно ведет к отрыву проблемы охраны от вопросов использования природных богатств. Такое положение «идет вразрез с современным понятием природопользования и с основанными на нем нормами советского законодательства, которое представляет в неразрывной связи нормы об охране и использовании природных ресурсов как в отраслевом, так и в общем природоохранительном законодательстве»[148] [149].

«Охрана» и «пользование» настолько тесно связаны друг с другом, что существование одного немыслимо без другого. Охранять, если понимать диалектически, — значит рационально, комплексно и научно обоснованно использовать. Правильно отмечает А. Е. Еренов, что природопользования в «чистом виде» не существует. Нельзя ни отрывать механически пользование от охраны, ни противопоставлять их друг другу. Необходимо использовать природные ресурсы, оберегая их, строго охраняя — таково требование

152

современности к природе . Даже консервация природных ресурсов связана с институтом пользования, поскольку в одних случаях она применяется как средство воздействия на предприятия и организации, допустившие нарушения правил эксплуатации того или иного природного объекта (например, пользование недрами приостанавливается, если горные предприятия допустили существенные отступления от технологической схемы разработки недр), а в других — как средство восстановления равновесия в природе путем применения мер по ее улучшению, оздоровлению, то есть опять-таки путем своеобразного использования объектов природы.

Пользование не означает изъятие или уничтожение тех или иных объектов природы. В определенных случаях изучение и наблюдение за жизнью животных в заповедниках тоже является одним из видов пользования природой. Поэтому попытка отрывать правоотношения по охране от правоотношений по использованию природных объектов несостоятельна. Охрана природы, осуществляемая в процессе использования ее, никак не может

153

быть выведена за рамки природопользования . Об этом свидетельствует и нормотворческая практика нашей страны, где регулятивные и охранительные нормы развиваются вместе. Трудно было бы даже представить себе пути обеспечения рационального и комплексного использования природных богатств, если бы принимались два закона: один по вопросам охраны, а другой

— по вопросам использования природных ресурсов.

Процесс формирования природоресурсового права начался в 60-е годы и завершится с полной кодификацией природоохранительного законодательства. Основная задача этой отрасли — комплексно регулировать наиболее общие и важные вопросы охраны и использования природных богатств. В отличие от земельного, горного, лесного и водного права цель природоресурсового права

— обеспечить правильное сочетание интересов субъектов различных отраслей права при пользовании объектами природы, устранять отдельные противоречия между отраслевым законодательством и т. д. В него войдут нормы об охране атмосферного воздуха, внешней среды, природных комплексов и т. д. Они будут для природоресурсового права не «чужеродным телом», как полагают некоторые авторы, а необходимыми элементами, способными образовать соответствующие правовые институты. Ибо в этой отрасли вопросы охраны и использования природных богатств регулируются вместе. Природоресурсовое право интегрирует общие проблемы права исключительной государственной собственности на природные ресурсы, права пользования и управления природными объектами. В его нормах получат отражение основные пути удовлетворения интересов настоящего и будущих поколений в необходимых для жизни природных богатствах.

В настоящее время земельное, горное, лесное и водное право устанавливают приоритет использования и охраны одних объектов над другими. В земельном праве действует принцип приоритета сельскохозяйственного использования земель, в горном — принцип приоритета добычи полезных ископаемых, в водном — принцип приоритета питьевого и коммунального водопользования и т. д. Это иногда порождает конкуренцию интересов различных субъектов в использовании тех или иных природных богатств. Одна из целей природоресурсового права — не допустить подобной ситуации. Так, если при предоставлении земель для несельскохозяйственных целей на стадии предварительного согласования важная проблема состоит в том, чтобы не допустить уменьшения находящихся в сельскохозяйственном обороте земель, то при решении вопроса о предоставлении земель для разработки месторождений полезных ископаемых недостаточно руководствоваться только одним этим соображением[150] [151]. Необходимо учитывать и проблему обеспечения рационального и комплексного использования недр. В ряде случаев последняя цель должна иметь приоритет перед сельскохозяйственным производством, ибо от того, насколько правильно и рационально разрабатываются некоторые уникальные по своей природе месторождения полезных ископаемых, в значительной мере зависят выполнение народнохозяйственного плана и развитие экономики страны в целом. Причем в этой области общественных отношений вопреки известным требованиям земельного законодательства может быть сформулировано даже такое правило: поскольку экономическая ценность некоторых уникальных месторождений во много раз превосходит ценность сельскохозяйственных земель, под которыми они расположены, использование колхозами, совхозами остающихся у них участков поверхности должно производиться так, чтобы для горных предприятий не создавались неудобства при извлечении полезных ископаемых.

Ясно, что нормами земельного и горного права указанные вопросы решить трудно, так как для земельного права прежде всего важно обеспечить рациональное использование земель, для горного — недр и т. д. Поэтому формирование природоресурсового права необходимо, кроме прочего, для регулирования вопросов, выходящих за пределы конкретных отраслей права.

Г орное, лесное, водное и земельное право соотносятся с природоресурсовым правом как равноправные, самостоятельные элементы единой системы права. Здесь не подходит правило, характеризующее соотношение части и целого, так как в природоресурсовом праве интегрируются не все нормы конкретных отраслей. Трудно согласиться с мнением о том, что после образования природоресурсового права земельное, горное, лесное и водное право теряют самостоятельность и речь может идти о самостоятельности природоресурсового права. Такой подход к проблеме ведет к отрицанию предмета правового регулирования как одного из ведущих критериев формирования отраслей права. Земельные, горные, лесные и водные отношения существенно различаются и не могут образовать единую область общественных отношений. Реализация указанной концепции свела бы на нет усилия многих ученых, направленные на разработку актуальных проблем горного, лесного и водного права. Она поставила бы под сомнение целесообразность выделения этих отраслей из состава земельного права и, в конечном счете, возвратила бы аграрно-правовую науку на уровень, когда горное, лесное и водное право рассматривались составной частью земельного права.

Вряд ли можно признать справедливым и мнение о том, что природоресурсовое право как интегрированная отрасль объединяет земельное, горное, лесное и водное право на автономных началах и что последние составляют особенную часть единой интегрированной отрасли. Последовательное проведение такой позиции может привести к ликвидации отраслевого законодательства, к суммированию его в рамках закона об охране природы. Между тем без соответствующих отраслевых актов нельзя, да и невозможно обеспечить охрану и рациональное использование природных богатств.

5. Советское горное право и советское колхозное право. Предметом колхозного права являются общественные отношения по организации деятельности колхозов, отношения колхозов с колхозниками — членами данного колхоза. В основном эта отрасль права регулирует внутриколхозные отношения, т. е. отношения колхозов и колхозников в производственной, управленческой и культурно-бытовой сферах. Вместе с тем в настоящее время колхозы — это крупные хозяйствующие субъекты в селе. Они вступают в различные внешние общественные отношения по финансированию, приобретению и продаже имущества, подряда и т. д. Одним из таких внешних отношений считаются отношения по охране и использованию недр. В соответствии с действующим законодательством колхозы могут добывать для нужд своего хозяйства общераспространенные полезные ископаемые, создавать предприятия по производству местных строительных материалов и т. д. Основами законодательства о недрах и Основами земельного законодательства право добычи общераспространенных полезных ископаемых предоставлено и колхозникам. По сложившейся практике разрешение на непромышленную добычу ископаемых, расположенных на территории колхоза, выдается колхозным правлением.

Надо сказать, что отношения, возникающие по такому поводу между колхозом и государством, по своей природе являются горными отношениями, ибо основу их составляет право исключительной государственной собственности на недра. К тому же колхозы вступают в эти отношения как обычные организации, наделенные способностью иметь недра на праве пользования. А для отнесения тех или иных отношений к числу колхозных необходимо, чтобы одним из участников этих отношений выступал колхоз со всеми присущими ему особыми свойствами кооперативного сельскохозяйственного предприятия, являющегося субъектом права колхознокооперативной собственности и наделенного правами юридического лица[152]. Поэтому все вопросы, связанные с участием колхозов в отношениях по использованию недр, составляют предмет горного права и должны регулироваться законодательством о недрах. Вместе с тем, в соответствии с Примерным уставом колхоза, право на добычу ископаемых для своих бытовых нужд в пределах предоставленных земельных участков является одним из уставных прав колхозов. В Примерном уставе 1969 г. данное право закреплено наряду с другими правомочиями колхозов, и в процессе своего развития колхозное законодательство не может пройти мимо проблемы использования недр колхозами, а также их членами. Но в нем возможна только охранительная норма. Отношения по использованию недр регулируются лишь в той мере, в какой это необходимо для лучшей реализации предусмотренных горным законодательством требований по охране недр от беспорядочной разработки. Пределы и условия добычи полезных ископаемых колхозами, равно как и другими предприятиями и организациями, предусматриваются законодательством о недрах.

Государство могло бы предоставить колхозам право на промышленную разработку недр, обеспечив их необходимой горной техникой, специалистами и т. д. В свое время такие предложения высказывались, но разрешить колхозам и другим сельскохозяйственным предприятиям самим заниматься промышленной добычей ископаемых — это значит стать на путь организации при колхозах и совхозах таких отраслей хозяйства, которые не связаны непосредственно с их сельскохозяйственным производством, это значит превращать колхозы и совхозы в разновидность промышленных предприятий, что противоречит целям и задачам колхозов и совхозов как сельскохозяйственных предприятий[153] [154]. Поэтому в данной области общественных отношений желательно сохранить существующий порядок при особом внимании к мерам, обеспечивающим сохранность недр от произвольной разработки, ответственность колхозников за нарушения правил эксплуатации месторождений.

В литературе высказывалось мнение, что в отношении объектов природы (земли, недр и т. д.) колхозный двор находится с колхозом в колхозно-правовых отношениях, так как эти отношения базируются на колхозном членстве и

157

составляют органическую часть внутриколхозных отношений . Однако согласиться с этим нельзя. Объединяющим началом внутриколхозных отношений является институт членства. Именно членство в колхозе — тот стержень, который позволяет отнести отношения, складывающиеся внутри колхоза, к колхозно-правовым. Между тем отношения по использованию земли, общераспространенных полезных ископаемых вытекают не только и не столько из членства. Колхозник пользуется недрами потому, что такое право предоставлено ему государством. Поэтому в процессе использования общераспространенных полезных ископаемых, расположенных на территории колхоза, колхозник одновременно находится в правовых отношениях и с колхозом, и с государством как собственником недр. Отсюда общественные отношения по использованию недр колхозниками нельзя квалифицировать как колхозно-правовые, и они не могут составлять предмет регулирования колхозного права.

Надо отметить, что с поднятием колхозно-кооперативной собственности до уровня общенародной исчезнут социально-экономические предпосылки существования нормативных актов, регулирующих колхозные отношения, а вместе с ними и само колхозное право. Но необходимость в регулировании отношений по сельскохозяйственному производству останется и в дальнейшем, поэтому взамен колхозного права появится другая отрасль — сельскохозяйственное право. По этой проблеме в литературе высказаны различные мнения. Одни говорят, что сельскохозяйственное право уже существует как самостоятельная отрасль права и своими нормами регулирует имущественные, колхозные, трудовые, земельные отношения, связанные с сельским хозяйством. Другие же, напротив, считают, что сельскохозяйственное право не может быть признано самостоятельной отраслью, ибо в нем объединяются разные отношения.

На наш взгляд, в настоящее время сельскохозяйственное право находится в стадии возникновения и становления и еще рано говорить о том, что в системе права уже появился самостоятельный структурный элемент, охватывающий своими нормами всю сферу отношений, складывающихся в сельском хозяйстве, и способный взаимодействовать с земельным, горным, лесным и водным правом на равных. Прежде всего это объясняется наличием колхозных отношений, которые не могут быть втиснуты в рамки предмета регулирования сельскохозяйственного права. В известной мере формированию этой отрасли мешают также, с одной стороны, отсутствие серьезных исследований по проблемам объекта, субъекта и метода регулирования отношений в сельском хозяйстве, а с другой, — единого общесоюзного акта о сельскохозяйственном производстве.

6. Советское горное право и советское хозяйственное право.

Хозяйственное право как самостоятельная отрасль представляет собой совокупность правовых норм, определяющих порядок руководства и осуществления хозяйственной деятельности и регулирующих хозяйственные отношения между социалистическими организациями, а также их структурными звеньями, с использованием наиболее рациональных методов правового регулирования[155]. Таким образом, предмет хозяйственного права составляет, во-первых, хозяйственные отношения, во-вторых, сам процесс хозяйственной деятельности. Отношения по использованию и охране недр, процесс добычи полезных ископаемых, которые входят в предмет горного права в силу исключительности права государственной собственности на недра, существенным образом отличаются от предмета регулирования хозяйственного права. Тем не менее во взаимоотношениях этих отраслей существует тесная связь, определяемая тем, что вопросы обеспечения рациональной и комплексной разработки месторождений полезных ископаемых, использования недр для размещения подземных сооружений, хранения нефти, газа и т. д. находятся в прямой зависимости от решения ряда «чисто» хозяйственных проблем. Установлено, что от того, насколько правильно проектируются и строятся горнодобывающие предприятия, а также подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, в значительной мере зависит наиболее рациональное и эффективное использование запасов полезных ископаемых и охрана окружающей природной среды, зданий и сооружений, возникающие в этой области общественные отношения, по своей природе являются хозяйственными; хозяйственно-правовые элементы содержат и отношения по руководству и осуществлению деятельности по добыче ископаемых, поэтому в настоящее время развитие законодательства о недрах идет таким образом, что включает в свой состав некоторую часть хозяйственного законодательства. Так, в Основах законодательства о недрах имеется специальный раздел под названием «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию горно-добывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых», где в законодательном порядке определены особенности и основные требования к проектированию, строительству указанных предприятий и сооружений.

Нормы, регулирующие отношения по проектированию и строительству горно-добывающих предприятий и подземных сооружений и ряд других смежных норм хозяйственного законодательства, помещены также в кодексы о недрах и некоторые другие акты горно-правового характера. Все это, безусловно, усиливает связь горного права с хозяйственным, но следует иметь в виду, что от объединения в одном законе норм разных отраслей права характер этих норм не меняется, поскольку здесь законодатель преследует практические цели и «решает только задачи кодификации, а не проблемы системы права»[156]. Поэтому, входя в состав горного законодательста, нормы по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию горно-добывающих предприятий и подземных сооружений не становятся горно-правовыми, а сохраняют качества норм хозяйственного законодательства.

Относительно понятия «хозяйственное право» и его соотношения с нормами земельного, лесного, горного, водного, трудового и колхозного права в литературе высказываются различные взгляды. Например, говорят о широком понимании хозяйственного законодательства, включающем в себя нормы названных выше отраслей права. Полагая, что хозяйственное законодательство регулирует различные общественные отношения в области народного хозяйства, некоторые авторы включают в него нормы административного, гражданского, земельного, финансового, колхозного и трудового права[157]. Высказываются даже мнения, что важными отраслями хозяйственного законодательства, наряду с названными, являются также и нормы водного, лесного и горного права[158].

Исходная позиция этих авторов такова. Во-первых, хозяйственное законодательство регулирует общественные отношения, возникающие между органами хозяйственного руководства, предприятиями, организациями и учреждениями в процессе их хозяйственной деятельности. Такие же отношения регулируют земельное, лесное и горное законодательство. Во-вторых, между нормами хозяйственного права и нормами земельного, лесного, горного, колхозного права нет существенных различий, т. е. в правовой практике не существует четкого критерия их разграничения, поскольку обособление регулирования хозяйства от регулирования имущественных отношений в целом, труда, финансов, земельных, горных и колхозных отношений невозможно.

Надо сказать, что рассматриваются эти положения как бесспорные, объективно установленные. Причем стремление обосновать заранее намеченное ими отрицание самостоятельности хозяйственного права как отрасли права привело к тому, что, включая в понятие «хозяйственное законодательство» нормы земельного, горного, лесного и водного права, авторы используют работы представителей аграрно-правовой науки, в которых подробно определена природа законодательства о лесах, недрах, земле и т. д. Между тем в работах по земельному, горному, лесному и водному праву неоднократно обосновывалось положение, согласно которому горное, лесное, земельное и водное право являются самостоятельными отраслями, а регулируемые ими отношения существенным образом отличаются от других общественных отношений. Правда, на первый взгляд может показаться, что добыча ископаемых, землепользование, вырубка леса и т. д. представляют собой такую же хозяйственную деятельность как производство машин, строительство зданий, сооружений и т. д., ибо, как установлено в работах по хозяйственному праву, хозяйственная деятельность имеет три основные признака: во-первых, она осуществляется социалистическими организациями, их подразделениями и производственными единицами, во-вторых, эта деятельность связана с использованием социалистического имущества в сфере экономики для достижения хозяйственных целей; в-третьих, хозяйственная деятельность является плановой и направлена на выполнение заданий народнохозяйственного плана 1. Однако, рассматривая эти признаки, необходимо прежде всего иметь в виду то, что земля, недра, леса и воды не являются имуществом в том смысле, в каком этот термин использован в понятии хозяйственной деятельности, они не являются товаром, не имеют стоимости и денежной оценки. Земля, недра, леса и воды не продаются и не покупаются. Они не включаются и в уставные фонды предприятий. Причем в отличие от товарно-материальных ценностей природные ресурсы передаются социалистическим организациям не на право оперативного управления, а на право пользования. Все это накладывает определенный отпечаток на саму деятельность по использованию природных богатств и на регулирование возникающих в процессе этой деятельности общественных отношений. Поэтому нельзя не согласиться с В. В. Лаптевым, который отмечает, что подход к определению хозяйственного законодательства «в широком смысле» не может быть признан правильным и плодотворным»[159]. Включаемые в него нормы отраслей права существенно отличаются друг от друга, и нет никаких оснований ни искать для них общие принципы, ни объединять их в единое понятие «хозяйственное законодательство».

Считаем необходимым еще раз подчеркнуть, что горное, лесное и водное право — это особые специфические отрасли права, вызванные к жизни признанием природных богатств исключительной собственностью Советского государства. А собственность исключительная и собственность неисключительная, на которой основываются хозяйственные отношения, различаются между собой так же, как, скажем, земля как объект права и завод, построенный на этой земле. Отсюда в хозяйственное законодательство могут быть включены лишь те нормы, которые направлены на регулирование отношений по руководству и хозяйственной деятельности социалистических предприятий и организаций в сфере товарного производства.

133

134

147

<< | >>
Источник: Мухитдинов Нажмитдин. Избранные труды в 9 томах.. Т.2.: Основы горного права: некоторые важные положения теории и практики. -- Алматы, 2010. 2010

Еще по теме ГЛАВА V ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОРНОГО ПРАВА СО СМЕЖНЫМИ ОТРАСЛЯМИ:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -