ГЛАВА II ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАК ОСНОВА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ГОРНОГО ПРАВА

Предмет правового регулирования — однородная группа общественных отношений, допускающая применение к ним единой правовой формы, выступает решающим классификационным критерием системы советского социалистического права.

Следовательно, обосновать самостоятельность горного права — это значит прежде всего выделить круг однородных общественных отношений, которые объективно требуют объединения их в единую отрасль — горное право. Вместе с тем при характеристике предмета правового регулирования нельзя ограничиваться констатацией круга регулируемых фактических отношений, тем более, что в орбиту регулирования данной отрасли втягиваются смежные, родственные, «сопряженные» отношения^[56]. Самое главное при исследовании предмета той или иной отрасли - это выявить его ядро, т.

Существует точка зрения, что нормы, регулирующие правоотношения по пользованию землей, недрами, водами и лесами, составляют единую отрасль

57

права, а именно: право земельное . Вместе с тем высказывается мысль, что для регулирования каждого из названных видов отношений должен быть издан самостоятельный нормативный акт. Горное законодательство некоторые авторы рассматривают с теми или иными оттенками как продолжение

58

земельного законодательства, как его специальную ветвь .

Все это усложняет и без того сложное положение, обусловленное тем, что в литературе не исследованы в достаточной мере специальные аспекты горных отношении как специфического предмета правового регулирования, что необходимо для определения места горного права в системе советского права. Не случайно, что даже в проекте недавно принятых Основ законодательства о недрах Союза ССР и союзных Республик первоначально вовсе отказались от понятия «горные отношения». Лишь после дискуссии и обсуждения этого вопроса по предложению группы депутатов Верховного Совета СССР, с мнением которых совпало мнение автора этих строк^{[57] [58] [59]}, для определения предмета законодательства о недрах был принят и законодательно закреплен термин «горные отношения».

В обществе, где основные средства производства составляют общенародную собственность, правовое регулирование одних общественных отношений всегда связано с правовой регламентацией других. Горные отношения существуют и развиваются не сами по себе, а в составе единого предмета правового регулирования — целостной системы тех идеологических общественных отношений, которым соответствует система права и на которые последняя активно воздействует с помощью социальных управляющих систем советского государственного аппарата^[60].

Природа, ее богатства не созданы трудом человека, т. е. земельные, горные, лесные и водные отношения не испытывают на себе воздействия закона стоимости и по своей социально-экономической природе не носят товарно-денежного характера. Право исключительной государственной собственности в одинаковой мере распространяется на все объекты природы. В соответствии с этим земля, недра, леса и воды предоставляются предприятиям, организациям и гражданам не на праве собственности, а на праве пользования. Отсюда и отношения, возникающие по поводу использования природных объектов, это — прежде всего отношения между государством и предприятиями, организациями, отдельными гражданами. Однако эти и другие признаки сходства горных отношений с земельными и другими не затрагивают существа вопроса. Они характеризуют лишь внешние стороны горных отношений и не касаются их глубинных черт и особенностей, которые обусловливают необходимость регулирования этих отношений особым правовым режимом. Предмет правового регулирования той или иной отрасли составляют не просто общественные отношения, имеющие внешнее сходство, упорядоченные по существенным признакам, а отношения в связи с тем или иным видом правового регулирования. Поэтому, определяя место горных отношений в системе социалистических общественных отношений, следует исходить не из естественной связи недр с другими объектами природы, а из особенностей конкретного правового режима.

В самой общей форме горные отношения — это социалистические общественные отношения, объектами которых являются недра как исключительная собственность государства. Они представляют собой правовую форму выражения и закрепления экономических отношений, возникающих в процессе использования и охраны недр как объекта государственной собственности.

Структура предмета правового регулирования представляет собой дифференциацию по признаку единства составных компонентов общественных отношений, образующих данный предмет. Следовательно, чтобы определить структуру предмета горного права, необходимо выявить объективно взаимосвязанные и взаимообусловленные группы отношений, являющихся элементами этого предмета.

Какие же отношения образуют предмет правового регулирования горного права? Ответ на этот вопрос — в особых свойствах недр как объекта хозяйствования и как объекта права.

Вопрос о недрах как объекте права исключительной государственной собственности всегда привлекал внимание ученых, но особенно оживленную дискуссию он вызвал в 70-е годы в связи с необходимостью кодифицировать горное законодательство. Остановимся на наиболее важных точках зрения по данному вопросу.

Недра как объект права исключительной государственной собственности сводятся к полезным ископаемым.

Такого мнения придерживаются некоторые авторы. Так, Б. А. Лисковец отмечает, что «объектом права государственной собственности являются залежи каменного угля, нефти, газа, руды, соли и других ископаемых, содержащихся в земле»^[61]. Вместе с тем, по его мнению, понятия «недра» и «полезные ископаемые» не тождественны. Последние — лишь составные компоненты недр, а, следовательно, некоторые части недр, не являющиеся полезными ископаемыми, не относятся к объектам права государственной собственности. В. Г. Плахута несколько расширил содержание понятия «недра», добавив, что «неоткрытые месторождения также являются объектом права государственной собственности на недра земли»^[62].

Недра как объект права исключительной государственной собственности — это то, что находится под земной поверхностью. Таково мнение другой группы ученых. Высказывается, например, мысль, что под недрами земли следует понимать «геометрическое пространство и все его содержимое, находящееся под земной поверхностью»^[63]. Известное положение о том, что пользование землей состоит не только в ее обработке, но и в возведении на ней предприятий и построек, позволяет отметить, что это характерно и для пользования недрами. Последние, как и земля, выступают в двоякой роли: в качестве средства производства и пространственного операционного базиса ^[64].

Под недрами понимается часть природной среды, находящаяся под земной поверхностью, также минералы, земли. Авторы этой точки зрения включают в понятие недр как объекта права государственной собственности и подземные воды. К их мнению близка позиция А. Р. Myхамедова который считает, что недра состоят из следующих составных частей: 1) полезные ископаемые (в том числе подземные воды); 2) пустая порода (т.е. то, что находится между полезными ископаемыми); 3) пустоты (естественные и искусственные подземные пещеры, шахты и т. п.).

Недра Союза ССР представляют собой конус, основанием которого является территория СССР, а вершиной — центр земного сфероида. Таково еще одно определение объекта права государственной собственности на недра.

Как видим, мнения различны и каждое из них оригинально по-своему. Однако ряд положений, высказанных в юридической литературе, вызывает несогласие. Попытаемся по возможности его обосновать.

Объекты природы тесно связаны между собой и в реальной жизни образуют органически единый природный комплекс — земной шар. Соотношение недр и природного комплекса — это соотношение части и целого. «Каждый вычлененный объект природы, являясь источником удовлетворения потребностей человека, во всех случаях остается частью естественной среды, взаимодействующей в общем природном механизме»^[65]. Поэтому правильный подход к определению понятия недр, а равно и земли, лесов и вод как объектов права, предполагает учет взаимосвязей составных частей природного комплекса и согласования на этой основе норм всех отраслей законодательства, имеющих отношение к рациональному использованию и охране богатств природы. Нельзя допустить расширения содержания правового понятия одного вида объекта природы за счет сужения понятия другого. В противном случае теряется возможность познать и оценить экономическую сущность, а следовательно, и юридическую природу тех или иных отношений по природопользованию.

Оценивая приведенные высказывания с позиции системного подхода, трудно прежде всего согласиться с мнением, признающим подземные воды недрами. Недра и воды, в том числе и подземные, служат различным хозяйственным целям, и их роль в жизни человеческого общества неодинакова. Поэтому декрет «О земле» от 26 октября 1917 г., который отменил право частной собственности на эти объекты вместе с другими природными богатствами, рассматривает недра и воды как самостоятельные объекты права.

В соответствии с этим в стране складывались самостоятельные отрасли законодательства. Причем водное законодательство никогда не давало повода для сомнения в принадлежности подземных вод к единому государственному водному фонду. Достаточно вспомнить водные кодексы союзных республик, изданные в 20-е годы, и постановление ЦИК СССР от 10 февраля 1933 г., где говорится о составлении «общего водного кадастра Союза ССР по всем видам вод Союза ССР (морям, рекам, озерам, болотам, ледникам и подземным водам)»^[66].

Пути горного и водного законодательства не перекрещивались и в последние годы. Так, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 22 апреля 1960 г. «О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов СССР»^[67] подземные воды считаются неотъемлемой составной частью водных ресурсов. Ст. 4 Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик от 10 декабря 1970 г. также рассматривает подземные воды как составную часть единого государственного водного фонда страны. Поэтому трудно признать правильным мнение ученых, которые относят все содержимое земной коры к недрам.

Не отвечает потребностям теории и практики отнесение подземных вод и к недрам, и к водным ресурсам. Такое положение подрывает единство государственного водного фонда; при этом невозможно составить единый водный кадастр, усиливается конкуренция интересов между органами управления горной промышленностью и водным хозяйством, что противоречит принципу рационального использования и охраны вод, организации правильного регулирования возникающих отношений.

Вместе с тем, как отмечалось выше, правовой режим подземных вод несколько отличается от правового режима поверхностных водных ресурсов. Поэтому горное законодательство в той или иной мере заинтересовано и в регулировании водных отношений. Например, оно может регулировать отношения по поискам и разведке подземных вод, отношения по проникновению в недра для добычи их и т. д. Но это не значит, что подземные воды в одних случаях являются недрами, а в других — водами и что отношения по использованию подземных вод иногда выступают как горные, а иногда как водные отношения и т. д. В настоящее время установлено, что любые общественные отношения, объектом которых является земля — это земельные отношения. Подобно этому любые отношения, объектом которых является вода, должны быть водными отношениями.

Определение недр как природной среды, находящейся под земной поверхностью, не согласуется и с интересами земельного законодательства. Так, если считать, что земельное законодательство регулирует отношения по поводу поверхности земли, то возникает естественный вопрос, что же означает сама поверхность. На эту сторону проблемы не всегда обращают внимание.

Между тем от правильного ее решения зависит объем правомочия землепользователей.

Путем анализа термина «поверхность» можно предположить, что под нею понимается видимая часть земной коры. На первый взгляд создается впечатление, что действующее земельное законодательство исходит из такого понимания земной поверхности, так как в нем не встречается формулировок, касающихся скрытых от глаз веществ земной толщи. Однако такой подход к проблеме не удовлетворяет практику. В самом деле, ведь во всем земельном законодательстве нет и норм, запрещающих землепользователям при необходимости использовать земли путем углубления под их поверхность. Более того, определяя категории земель, Основы земельного законодательства различают земли населенных пунктов, железнодорожного, водного и трубопроводного транспорта. А использование этих земель всегда связано с углублением под поверхность земельного участка. Даже эксплуатация земли для сельскохозяйственных целей и то требует проникновения в земную толщу.

Возможности использования земли как всеобщего средства труда по существу безграничны. В сельском хозяйстве земля действует в качестве орудия производства, в других отраслях она может быть для человека первоначальным арсеналом его средств труда или выступает как «фундамент», как пространственный операционный базис, который необходим для всякого производства и всякой человеческой деятельности. Причем во всех этих случаях земля — объект земельного законодательства. Поэтому с правовой точки зрения неправильно ограничивать поверхность только видимой частью земной коры, так как в определенных случаях в понятие «поверхность земли» включаются и такие слои земной толщи, которые проникают вглубь на десятки метров. К сожалению, на эту сторону проблемы в теоретической литературе, а вследствие этого и в законодательстве, не обращают должного внимания. Так, в Основах земельного законодательства в настоящее время главным образом речь идет об охране земель в качестве основного средства производства в сельском хозяйстве. В них нет норм, говорящих о требованиях, предъявляемых к проектированию, размещению и строительству различных предприятий и сооружений. Между тем при строительстве наземных сооружений возникают две группы отношении. Это земельные и хозяйственные правоотношения. Объектом первой группы отношений является земля, отведенная для нужд той организации, для которой строится сооружение. Объектом же второй группы отношений являются сами эти сооружения. На наш взгляд, правы авторы, которые считают, что «отсутствие в действующем земельном законодательстве норм, адекватно отражающих зависимость состояния окружающей природной среды от решения земельных вопросов, является серьезным недостатком, который, однако, не вытекает из сущности ни земельных отношений, ни земельного законодательства. Он должен и может быть преодолен путем соответствующего совершенствования земельного права и никак не является основанием для отделения от земельного права правового регулирования экологических взаимосвязей земли с другими объектами природы»^[68]. В юридической литературе для правильного разграничения объектов права земле- и недропользования была предпринята попытка установить границу между поверхностью земли и недрами, но это не дало положительных результатов. Ибо для права не имеет принципиального значения вопрос о том, где кончается земля и начинаются недра. Право регулирует не соотношение недр и земли в их общежитейском понимании, а те различные формы общественных отношений, которые возникают в процессе использования земной толщи для определенных нужд. С позиции права отделение ископаемых от поверхности земли будет использованием недр, в то время как проникновение в глубь земли для постройки, скажем, фундамента телебашни будет использованием земли. На этот счет действующие горное и земельное законодательства не оставляют никаких сомнений.

Итак, согласно изложенному считаем, что недра — это часть природной среды, которая может быть использована для удовлетворения народнохозяйственных нужд путем извлечения (отделения) ее составных частей или размещения подземных сооружений, хранения соответствующих веществ и материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод.

Данное определение не претендует на всесторонность, но оно имеет, на наш взгляд, ряд преимуществ по сравнению с другими: в нем для недр как объекта права характерны качества непотребляемости, неуничтожаемости, а это — необходимый признак любого объекта права исключительной государственной собственности. «Может быть использована» — выражение, которое охватывает юридическим понятием «недра» используемые и неиспользуемые их части. Это соответствует и ст. 4 Основ законодательства, которая гласит: «Все недра в СССР составляют единый государственный фонд недр, в который входят как используемые, так и неиспользуемые части недр». Поэтому, если месторождение в данный момент по каким-либо причинам не разрабатывается, это не означает, что оно не является недрами. В указанном определении недра и поверхность как объекты права разграничиваются не в соответствии с местоположением отдельных элементов земной толщи, а по цели и форме ее использования. С юридической точки зрения, как уже отмечалось выше, углубление под поверхность земли свойственно и горным предприятиям, и землепользователям. Что же касается извлечения или отделения как форм использования земной поверхности, то они не характерны ни для одной категории права землепользования. При этом мы сознательно не применяем в определении недр термин «полезные ископаемые», хотя последние и составляют важнейшую часть недр.

Следует сказать, что при отделении прав на недра земли от прав на ее поверхность советское законодательство не проводило различия между понятиями «недра» и «полезное ископаемое». Говоря о недрах как объекте права собственности и права пользования, закон прежде всего имел в виду минералы, которые могут быть использованы в народном хозяйстве. Например, в «Крестьянском наказе о земле» от 26 октября 1917 г. содержатся следующие строки: «Самое справедливое решение земельного вопроса должно быть таково... Все недра земли: руда, нефть, уголь, соль и т. д., а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства»^[69]. Следовательно, когда принимались нормативные акты, признающие недра самостоятельными объектами, речь шла о том, что теперь землепользователи на отведенных земельных участках могут сеять, пахать, строить дома и, если нужно, вырыть яму для хранения овощей, силосования травы и т. д., но не имеют права добывать обнаруженные на их участках руду, нефть, уголь, соль и т. д., даже если последние находятся не в глубине, а на поверхности земли. Аналогичны права у землепользователей и в настоящее время. Но в определение «недра» нельзя включать термин «полезное ископаемое», поскольку ныне полезными принято считать лишь такие вещества, которые могут быть применены для удовлетворения хозяйственных нужд на данном этапе развития науки и техники. Те минералы, которые непригодны для разработки современными техническими средствами, не являются полезными. Так, до XVIII в. человек использовал только 19 химических элементов. С точки зрения тогдашней науки остальные (более 80) были бесполезны. С развитием науки и техники выявляются новые полезные свойства элементов, о существовании которых мы и не подозреваем. Кроме того, некоторые месторождения уже известных нам минералов не разрабатываются из-за экономической нецелесообразности. Это относится к классическим и опорным образованиям, минералам, залегающим в трудных горнотехнических условиях или имеющимся в небольших количествах. Но нельзя допустить их порчу, так как они могут быть использованы в будущем.

Чтобы решить эту задачу, необходимо оформить в законодательстве более широкое, чем «полезные ископаемые», понятие — часть природной среды, способная отделяться или извлекаться для удовлетворения хозяйственных нужд. Такой взгляд на недра устраняет ряд логических непоследовательностей, которые неизбежны при признании недрами всей подземной среды и месторождений полезных ископаемых. Как уже отмечалось выше, некоторые ученые считают недрами часть природной среды, находящуюся под поверхностью земного шара, и выходящие на эту поверхность месторождения полезных ископаемых. Однако авторы данного определения, по-видимому, не учли принцип совместимости входящих в систему элементов. По их мнению, недра — это не полезные ископаемые и не вещество, а часть природной среды, но в том же определении говорится о минералах, которые по своей природе являются структурными подразделениями природной среды как объекта права. Нет совместимости однопорядковых элементов, а это обязательное условие их взаимодействия. Далее, разделяя недра и поверхность на два самостоятельных объекта права из- за месторасположения отдельных элементов земной толщи, авторы указанного определения вдруг относят к недрам и месторождения полезных ископаемых, выходящих на поверхность. Спрашивается, если недра — это находящаяся под землей природная среда, то к ним не относятся поверхностные отложения полезных ископаемых? Если же недра включают в себя месторождения минералов, тогда определить понятие «недра» следует по-другому.

Вместе с тем правы Н. А. Сыродоев, Н. И. Краснов, Г. С. Башмаков и ряд других ученых, которые рассматривают строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод как один из видов пользования недрами. Размещая подземные сооружения, точно так же, как и проникая в недра с иными целями, человек вносит изменения в соответствующую среду (нарушает водоносные слои, причиняет ущерб полезным ископаемым и т. п.). Порядок использования недр должен регулироваться нормами горного права, а разрешение на строительство подземных сооружений или на проникновение в недра с другими целями должны выдавать органы, ведающие недрами.

Граница между недрами и поверхностью (землей) как объектами права исключительной государственной собственности должна проходить там, где использование земной толщи в качестве недр не влечет отрицательных последствий для землепользования, а использование ее поверхности не наносит вреда недрам. Это обстоятельство следует подчеркнуть особо, потому что иногда разработка недр, обеспечивая полное извлечение ископаемых, вызывает, например, понижение уровня грунтовых вод, обрушение земной поверхности, разрушение плодородного слоя почвы и другие нежелательные последствия. В свою очередь в ряде случаев использование поверхности земли задерживает освоение месторождений либо делает вообще невозможной их разработку. Так, на третьей сессии Верховного Совета СССР девятого созыва отмечалось, что в Кемеровской области по центру Прокопьевско-Кисилевского месторождения проложили Западно-Сибирскую железную дорогу, в угольной зоне разместили промышленные площадки, жилые и другие объекты, из-за чего около миллиарда тонн высококачественного коксующегося угля оказалось законсервированным в целиках. Чтобы извлечь его, потребуется перенести эти объекты. На простом примере видно, что ограничивать земли только поверхностью, а недра рассматривать как всю находящуюся под землей природную среду, без учета взаимосвязи объектов природы, невозможно не только с теоретической, но и с практической точки зрения.

Нельзя не согласиться с Л. Г. Навроцкой в том, что верхней границей недр надо рассматривать не просто земную поверхность, а «условную поверхность» земной территории СССР, имея в виду: 1) учет местонахождения объекта (автономное использование подземной среды), 2) целевое назначение

70

соответствующих частей земной поверхности . Отсюда следует, что границы ^[70] между недрами и землей должны определяться каждый раз применительно к конкретному случаю.

В отличие от многих других объектов природы к эксплуатации недр невозможно приступить сразу. Прежде чем использовать недра, необходимо получить о них необходимые данные, провести соответствующие подготовительные работы, т. е. изучить их геологически. Как объект хозяйствования недра используются для добычи полезных ископаемых, так как содержат разнообразные природные богатства, которые составляют материальную основу индустрии. Без минерального сырья невозможно развивать многие отрасли промышленности, транспорта, строительства и сельского хозяйства. «...Замена ручного труда машинным,— вообще прогресс техники при машинной индустрии, — указывал В. И. Ленин,— требует усиленного развития производств по добыче угля и железа, этих настоящих «средств производства для средств производства»^[71]. Кроме того, недра используются для строительства и эксплуатации подземных сооружений, которые не связаны с добычей полезных ископаемых, в том числе для подземного хранения нефти, газа, других материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод.

Каждому из названных свойств недр как объекта хозяйствования соответствует своя группа общественных отношений: отношения по геологическому изучению недр, добыче полезных ископаемых, а также — по предоставлению недр для строительства подземных сооружений. Каждая группа имеет определенные особенности по основаниям возникновения, субъектному составу и ряду других признаков. Однако какими бы существенными эти различия ни были, все они возникают по поводу недр, а следовательно, едины в своей основе. Поэтому горные отношения как самостоятельная область общественных отношений, на которые оказывает воздействие право, не сводятся в отдельности ни к отношениям по геологическому изучению недр, ни к отношениям по добыче ископаемых и т. д., а представляют собой диалектическое единство всех этих отношений, которые входят как структурные подразделения в предмет горного права.

Именно совокупность этих трех групп отношений придает предмету горного права качественно новую характеристику, специфичность, требует регулирования особой отраслью права. Причем необходимо учитывать роль и значение каждой из групп в формировании предмета горного права. Так, отношения по геологическому изучению недр, т. е. по получению данных о геологическом строении недр, процессах, протекающих в них, выявлению и оценке месторождений полезных ископаемых и т. д., не могут быть урегулированы нормами земельного права. Горный поиск — сугубо горноправовой институт, который обусловлен своеобразием недр как объекта хозяйствования. То же самое можно сказать и об отношениях по предоставлению недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В дальнейшем мы подробно остановимся на характере и особенностях каждого из названных структурных подразделений предмета регулирования горного права. Здесь важно подчеркнуть, что при диалектическом единстве всех видов горных отношений, их одинаковой природе не исключены различия в структуре предмета горного права. Эти различия — иногда весьма существенные — вытекают не только из особенностей недр как объекта хозяйствования, но и из той цели, на достижение которой направлены права и обязанности участников горных отношений. Поэтому как бы ни было важно значение каждого структурного подразделения в формировании предмета горного права как отрасли в системе советского социалистического права, все же отношения по добыче полезных ископаемых выступают как главные, определяющие в предмете регулирования. Исторически эти общественные отношения дали жизнь горному праву и стали основой появления новой отрасли законодательства — горного законодательства. Иначе говоря, отношения по добыче полезных ископаемых — это то ядро, вокруг которого вращаются все проблемы горного права.

Земля (вместе с лесами и водами) — это собственность не только нынешнего, но и многих будущих человеческих поколений. При правильном обращении она постоянно улучшается и способна всегда служить человечеству. То же самое относится к воде и лесам. Полезные ископаемые подобными качествами не обладают, так как они не восстанавливаемы и не воспроизводимы. Это предопределяет своеобразие горных отношений и оказывает на право специфическое воздействие. Отношения по добыче полезных ископаемых настолько своеобразны по своему содержанию, что не могут составить предмет никакой другой отрасли права, кроме горного.

Глубинным социально-экономическим содержанием этих отношений в значительной мере определяется существование особого режима регулирования, свойственного только горному праву. Например, ограничение, приостанавливание и запрещение пользования недрами в случае нехозяйственного отношения предприятий, организаций к недрам прежде всего направлены на обеспечение рационального и комплексного использования месторождений полезных ископаемых. Господствующее положение отношений по добыче полезных ископаемых в структуре предмета горного права проявляется в том, что они дали название самому горному праву как отрасли и его предмету, который вызывается горными отношениями (термины «горное право» и «горные отношения» ассоциируются с разведкой и добычей полезных ископаемых).

Ст. 1 Основ советского законодательства о недрах указывает, что его задачами являются регулирование горных отношений в целях обеспечения рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охрана недр, обеспечение безопасности работ при пользовании недрами, а также охраны прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в этой области.

Месторождения полезных ископаемых — главное богатство недр — порождали вековые споры между землевладельцами и промышленниками за право на недра. Именно они стали единственной причиной отделения этого права от права на поверхность с первого же дня победы Октябрьской революции. Потому при всей важности строительства подземных сооружений не оно определяет основное направление нового закона, регулирующего отношения по пользованию и охране недр. Закон о недрах принят прежде всего с целью упорядочить горное дело, обеспечить надлежащую охрану месторождений полезных ископаемых и дальше развивать и совершенствовать деятельность горнодобывающих предприятий по разработке недр. Термин «горные отношения» подчеркивает именно эту основную цель

законодательства о недрах. Достаточно сказать, что из пятидесяти одной статьи Основ законодательства о недрах примерно сорок посвящено регулированию горного дела и связанных с ними вопросов.

Однако, разумеется, из этого не должен вытекать вывод, что в новом законе все остальные случаи пользования недрами остаются за пределами горных отношений. На этот счет в Основах есть прямое указание, которое подчеркивает непосредственную связь терминов «горный» и «недра». Так, в преамбуле Основ говорится, что горными отношениями являются общественные отношения в области использования и охраны недр. В том, что эти понятия тождественны, нетрудно убедиться, анализируя закон о недрах, выступления депутатов Верховного Совета СССР во время обсуждения его

72

проекта . В этой связи не лишним будет вспомнить, что первоначально при разработке действующего закона о недрах он назывался Основами горного законодательства Союза ССР и союзных республик, затем буквально за год-два до опубликования проекта переименовывается в Основы законодательства о недрах и ведении горного дела Союза ССР и союзных республик, а опубликован и принят он был под названием «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах».

Законодатель не случайно остановился на этом названии, хотя термин «горное законодательство» созвучен понятию «горные отношения», которое ассоциируется только с добычей и разведкой месторождений полезных ископаемых. Здесь преследуется чисто практическая цель, а именно: точнее отразить круг регулируемых общественных отношений, устранить почву для сомнений относительно предмета регулирования нового закона. Такой цели и отвечает термин «законодательство о недрах», который более ясно указывает на то, что недра используются не только как источник добычи полезных ископаемых, хотя, как уже указывалось, это является главным в содержании

72

См. Заседания Верховного Совета СССР девятого созыва. Стенографический отчет.

предмета горного права, но и как место расположения подземных сооружений, хранения нефти, сброса сточных вод и т. д.

Таким образом, горное право как отрасль в системе советского социалистического права появилось в связи с необходимостью специального правового регулирования отношений по добыче полезных ископаемых, которые оптимально не могли быть урегулированы нормами других отраслей права. При этом необходимо отметить следующее: право государственной собственности, безусловное в отношении месторождений полезных ископаемых, распространяется на сами ископаемые лишь до тех пор, пока они находятся в непосредственной связи с недрами как данные природой предметы

73

труда . Отсюда границы возникновения, изменения и прекращения горных отношений определяют в зависимости от того, выступают недра в них как предметы материального мира или не выступают.

В юридической литературе по этой проблеме высказано и другое мнение. Так, авторы учебника «Земельное право» пишут, что если земельные отношения по своему характеру однородны, то отношения по использованию недр включают в себя также хозяйственные отношения, связанные с деятельностью горнодобывающей промышленности. По своему характеру они больше сходны с гражданскими и хозяйственными отношениями и носят имущественно-организационный характер. Они могут быть и являются

72 ^

эквивалентными отношениями, имеющими товарно-денежный характер . С такой трактовкой природы горных отношений нельзя согласиться: в ней смешиваются отношения по использованию недр как средств производства, составляющих объект права исключительной государственной собственности, с отношениями по использованию добытых полезных ископаемых как результата труда. Эти отношения существенно отличаются друг от друга и регулируются соответственно горным и хозяйственным правом.

Внешний мир общества состоит из материальных предметов, которые существуют независимо от приложения к ним человеческого труда и образуют природную среду, а также из материальных предметов, представляющих соединение вещества природы с человеческим трудом; они оторваны от

75

природной среды и образуют товарно-материальные ценности общества . Правовой режим каждой из этих категорий предметов неодинаков. Материальные предметы, которые существуют до приложения к ним человеческого труда, не являются товаром, не имеют стоимости и денежной оценки. Поэтому отношения по использованию этих предметов не могут носить эквивалентный товарно-денежный характер. Иное дело предметы, которые оторваны от природной среды. Это не природные объекты, а материальные ценности, и отношения по их использованию могут быть и в действительности являются эквивалентными отношениями. ^{[72] [73] [74]}

Следовательно, при отделении горных отношений от недр как объекта природы необходимо отличать ту их часть, которая выделилась в результате соединения с ней человеческого труда. Эта часть недр существует в виде сырья и по сути своей не является природным объектом. Добытая руда может быть продана и куплена, но это уже обычные хозяйственные правоотношения^[75], и нельзя их смешивать с горными правоотношениями. К горным правоотношениям относятся только такие, в которых недра выступают предметом материального мира, существующего независимо от человека.

Исходя из того, что недра не имеют денежной оценки, некоторые ученые считают, что горные отношения не могут рассматриваться как имущественные отношения, а недра как имущество. Высказывалась мысль, что землю, недра, леса и воды нельзя включить в состав государственных имуществ, так как их правовое положение не одинаково по сравнению с другими объектами права государственной собственности^{[76] [77]. Такого же мнения придерживается и ряд других ученых. При этом имущественные отношения рассматриваются только как товарные отношения. Однако такой вывод вряд ли можно признать правильным. Земля, недра, леса и воды — это объекты права исключительной государственной собственности. А право собственности, в том числе и право исключительной собственности, распространяется только на предметы материального мира, т. е. на имущество. Нельзя исключать природные ресурсы из состава государственных имуществ лишь на том основании, что они не имеют денежной оценки и не участвуют в гражданском обороте. Для советского права, как права социалистического, вопрос об имущественных отношениях не может быть сведен к вопросу о денежной оценке и участии в}

78

гражданском обороте . В этом нетрудно убедиться, анализируя правовой режим пользования предприятиями, сооружениями, зданиями и т. д. Эти объекты не участвуют в гражданском обороте, а распределяются в административном порядке. Но из этого никто не делает вывод, что они не являются имуществом. Денежная оценка и участие в гражданском обороте являются критериями для признания тех или иных отношений имущественными в буржуазном праве, которому не известны отношения исключительной государственной собственности.

Следует также сказать, что действующее гражданское законодательство не дает основания считать имущественные отношения синонимом гражданских правоотношений. Так, ст. 21 Основ гражданского законодательства рассматривает землю, недра, леса и воды в качестве особых видов государственных имуществ. В то же время ст. 2 специально подчеркивает, что к отношениям, возникающим в связи с использованием объектов природы, гражданское законодательство не применяется. Это сделано не случайно, так как гражданское законодательство регулирует не имущественные отношения вообще, а лишь такие, которые носят товарно-денежный характер. Поэтому упрек С. Н. Братуся в адрес некоторых аграрников за боязнь рассматривать отношения по использованию объектов природы имущественными

79 гч

правоотношениями следует признать правильным . Это не меняет правового режима пользования землёй, недрами, лесами и водами, а следовательно не меняет и природы земельных, горных, лесных и водных отношений. Недра остаются объектом права исключительной государственной собственности, а горные отношения — особой самостоятельной областью общественных отношений,, требующей специальной законодательной регламентации. В то же время признание горных отношений имущественными имеет важное теоретическое и практическое значение. Это позволяет правильно объяснить происходящий ныне процесс втягивания горных отношений в общий план экономических преобразований в народном хозяйстве страны. В связи с хозяйственной реформой и необходимостью обеспечить рациональное и комплексное использование недр в последние годы значительно расширились границы применения горного законодательства. Появились такие области отношений, которые раньше вовсе не регулировались или регулировались крайне слабо. Например, отношения, связанные с экономической оценкой месторождений полезных ископаемых и государственным кадастром минерального сырья. Они, в какой бы форме ни выражались, по своей природе являются имущественными. От развития и совершенствования отношений по применению кадастра и экономической оценки месторождений полезных ископаемых во многом зависит рациональное комплексное использование недр.

Кроме того, отнесение последних к категории государственного имущества и характеристика горных отношений как имущественных дают возможность использовать при анализе этих отношений ряд правовых категорий и понятий, которые входят в область гражданских правоотношений. Так, на основе правоспособности и правосубъектности можно более четко определить участников горных правоотношений. Применяя понятия «абсолютные» и «относительные» права, можно легко определить особенности отношений собственности и пользования.

Новое законодательство о недрах значительно расширило действия, включив в предмет регулирования ряд новых отношений, которые раньше горным законодательством не регламентировались. Согласно Г орному положению Союза ССР 1927 г., горные законы могли регулировать только те отношения, которые возникали с промышленной целью. Причем частично исключались отношения по использованию месторождений урановых и других радийсодержащих руд, полностью — по использованию залежей торфа. Ныне действующий закон о недрах охватывает порядок эксплуатации всех этих ^[78] месторождений, и это правильно потому, что не допускается частное предпринимательство в горном деле. Значительно изменен и порядок приобретения права на недра. Разработку месторождений в настоящее время могут вести лишь те предприятия и организации, которые приспособлены для этой работы и обладают необходимой специальной правоспособностью. Что же касается торфа, то по своей природе — это своеобразный вид минерального сырья, экономическая ценность которого во много раз превосходит ценность некоторых общераспространенных полезных ископаемых. Действие горного законодательства распространяется и на месторождения торфа, что имеет

большое значение для обеспечения их рационального и комплексного

80

использования, а также надлежащей охраны .

В любой сфере народного хозяйства можно найти специфическую область общественных отношений, обладающих определенным единством и особенностями по сравнению с другими отношениями. Однако не любая область отношений может вызвать к жизни новую отрасль права. Предмет правового регулирования как критерий образования отраслей — это не отдельные, единичные отношения, а группа однородных отношений. Поэтому включение в орбиту регулирования законодательства о недрах все новых и новых отношений, по своему социально-экономическому содержанию однородных с «ядром» предмета этого законодательства, не может не повлиять на степень самостоятельности горного права как отрасли. С этой точки зрения интересны отношения по предоставлению недр для строительства подземных сооружений, по проектированию и вводу в эксплуатацию горнодобывающих предприятий и подземных сооружений, впервые регламентированные Основами законодательства о недрах.

Надо отметить, что до недавнего времени горное законодательство вообще не знало случаев пользования недрами, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Лишь в некоторых инструктивных материалах и нормативных актах содержались отдельные нормы, которые прямо или косвенно имели отношение к пользованию недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений. Так, в соответствии с «Инструкцией по осуществлению государственного геологического контроля в СССР» установлен геологический контроль за правильностью проведения инженерно-геологических и гидрогеологических исследований для

обоснования строительства подземных газовых и других хранилищ, а также объектов для захоронения промышленных отходов. Ряд вопросов строительства подземных объектов регламентирован «Инструкцией о порядке консервации и ликвидации горнодобывающих предприятий (в части обеспечения

безопасности и полноты выемки полезных ископаемых)» (1968 г.), «Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении» и т. д. В последнем акте закреплены обязанности всех подземных предприятий осуществлять меры по предупреждению загрязнения атмосферного воздуха, водоемов, подземных вод и почвы, установлен также санитарный надзор за

80

См. СП РСФСР 1980, № 1, ст. 83.

захоронением радиоактивных веществ, источников ионизирующих излучений и ядовитых веществ.

Однако и в названных, и ряде других актов не определены права и обязанности владельцев подземных сооружений как пользователей недр, не отражены особенности захоронения вредных веществ и отходов производства и сброса сточных вод. Большим недостатком этих актов является также и то, что в них в должной мере не закреплено требование охраны основного богатства недр — полезных ископаемых.

Основы законодательства о недрах и кодексы союзных республик в значительной мере устранили этот пробел. Этой проблеме посвящен специальный раздел, в котором отражаются основные требования по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В Основах и кодексах содержатся также нормы, в соответствии с которыми недрами пользуются владельцы подземных сооружений.

Какова правовая природа возникающих в этой области общественных отношений? В какой мере они являются предметом регулирования горного права? Выше указывалось на то, что отношения по предоставлению подземной среды для размещения тех или иных сооружений и захоронения вредных отходов производства и само использование подземной среды для этих целей — не что иное как разновидности горных отношений. А так как эта область общественных отношений возникает по поводу недр как объекта права исключительной государственной собственности, они полностью входят в состав предмета горного права. Иное дело горнодобывающие предприятия и другие подземные объекты. Они составляют часть основных средств, материальные ценности находятся в собственности не только государства, но в некоторых случаях и кооперативных организаций. Поэтому отношения собственности на здания и подземные сооружения представляют собой разновидность хозяйственных отношений и не могут быть предметом горного права. Не являются горными и отношения по проектированию и строительству горнодобывающих предприятий и подземных сооружений. По своей природе это хозяйственные отношения. Но особенности недр таковы, что от того, как проектируются и строятся горнодобывающие предприятия и другие подземные сооружения, в значительной мере зависит обеспечение рационального и комплексного использования недр. Поэтому горное законодательство не может пройти мимо этой проблемы. Кроме того, момент окончания строительства горнодобывающих предприятий — это начало разработки недр. Ввиду этого в горном законодательстве необходимы нормы, которые регулировали бы некоторые стороны деятельности горнодобывающих предприятий как субъектов права пользования недрами. Но горное законодательство может регулировать все эти отношения лишь в той мере, в какой это необходимо, чтобы обеспечить охрану богатств недр и предупредить вредное воздействие подземных сооружений и горнодобывающих предприятий на окружающую природную среду.

Нормы отдельных отраслей права могут регулировать неспецифические для них отношения. Это неоднократно отмечалось в юридической литературе, Так, В. Кнапп указывает, что отрасль права, как только ее возникновение обусловливается определенной типичной спецификой поведения людей в определенных общественных отношениях, притягивает к себе родственные

отношения, которые вместе с тем, что являются типичными, образуют

81

внутреннюю слаженность отрасли права как единства . Аналогичную мысль

82

высказывает Л. И. Дембо и ряд других авторов. С. С. Алексеев пишет, что между различными общественными отношениями в ряде случаев объективно существует сходство. Оно и обуславливает возможность использования институтов данной отрасли права для регулирования неспецифических

83

отношений .

Конечно, распространение норм горного права на нетипичную для него область отношений придает своеобразный отпечаток структуре данной отрасли права, появляется, в частности, необходимость образовать соответствующие подразделения для изучения этих отношений. Однако это только оттеняет определенность горного права как самостоятельной отрасли. Жизнь горному праву дают горные отношения как особая область общественных отношений, а их особенности становятся еще более заметными на фоне нетипичных для горного права отношений. Причем после вхождения в предмет горного права их юридическая природа не меняется. Например, от того, что в настоящее время отношения по проектированию и строительству горнодобывающих предприятий и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в некоторой степени регулируются законодательством о недрах, данные отношения не превращаются в горные, а остаются хозяйственными. Горные и хозяйственные правоотношения, взаимодействуя, существуют самостоятельно и полностью сохраняют черты, соответствующие юридической природе каждого из них. Это проявляется в их содержании, специфике санкций и т. д.

Сказанное в полной мере относится и к регулируемым нормами горного права земельным отношениям. Поскольку право на разработку и освоение недр не может быть реализовано без получения горным предприятием соответствующего земельного участка, правовой режим земель, предоставленных для нужд горного дела, в той или иной мере определяется и горным законодательством. Нормы горного права определяют порядок составления земельного участка для строительства горнодобывающего предприятия и разработки месторождений полезных ископаемых, порядок оформления земельного отвода и т. д. Так, «Инструкция о порядке предоставления горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных)», утвержденная

Госгортехнадзором СССР, устанавливает, что оформление и утверждение ^{[79] [80] [81] земельного отвода производится только после оформления горного отвода. Аналогичное положение содержится и в «Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки общераспространенных полезных ископаемых».}

Большое внимание порядку использования земель, предоставленных для нужд горного дела, уделяют Основы и кодексы о недрах, в которых определены права и обязанности горных предприятий и организаций по рациональному использованию земель. Значит ли это, что та часть земельных отношений, которая урегулирована законодательством о недрах, превращается в горные правоотношения? Некоторые авторы дают на этот вопрос положительный ответ, считая, что под земельными правоотношениями следует понимать не всякие отношения, возникающие по поводу земли, а лишь те из них, которые урегулированы только нормами земельного права. Все иные отношения, объектом которых служит земля, урегулированные помимо норм земельного права нормами других отраслей права, к категории земельных отнести нельзя, а следовательно, нельзя смешивать с земельными правоотношениями^[82]. Такое мнение обосновывается тем, что в советском праве принято именовать правоотношения по той отрасли, нормы которой они регулируют.

Подобный подход к проблеме не согласуется с идеей использования норм той или иной отрасли права для регулирования неспецифических для нее отношений. В основе всех земельных отношений независимо от того, в какой сфере хозяйства они возникают, лежат отношения исключительной государственной собственности на землю. Поэтому, хотя правовой режим земель, предоставленных горным предприятиям, тесно связан с правовым режимом недр, они входят составной частью в единый государственный земельный фонд. Законодательство о недрах может регулировать отношения по использованию этих земель лишь в той мере, в какой это необходимо для развития горной промышленности, обеспечения комплексной и рациональной разработки недр, а также для охраны указанных земель от вредного влияния горных работ. А в полной мере все общественные отношения по поводу земель составляют предмет регулирования земельного права. При этом необходимо учитывать следующее. Земельные правоотношения являются таковыми не потому, что они урегулированы нормами земельного права, а потому, что объект этих правоотношений — земля. То же самое можно сказать о горных, лесных и водных правоотношениях. Если согласиться с вышеприведенным мнением, то тогда нужно будет признать, что отношения по использованию месторождений общераспространенных полезных ископаемых в одних случаях являются горными, в других — земельными, в третьих — колхозными и т. д., поскольку эти отношения в настоящее время в определенной мере регулируются нормами и земельного и колхозного права. Но такой вывод не соответствовал бы действительному характеру данных отношений.

Без признания недр государственной собственностью было бы невозможно плановое, рациональное, комплексное изучение геологического строения территории нашей страны, а также государственный учет запасов полезных ископаемых для обеспечения народного хозяйства необходимой минерально-сырьевой базой. Собственность в экономическом смысле как составная и основная часть производственных отношений внешне проявляется через конкретные волевые отношения, которые способны подвергаться непосредственному правовому регулированию.

В юридической литературе по этой проблеме высказаны точки зрения. Согласно одной из них, институт права государственной социалистической

85

собственности является исключительно институтом государственного права . Другая группа ученых, напротив, считает отношения собственности на все объекты, включая землю, недра, леса и воды, предметом гражданского права^{[83] [84] [85]}. В. Ф. Яковлев признает, что гражданское право не единственная отрасль права, которая служит формой названных отношений, но только эта отрасль специально регулирует отношения собственности в их статике. Другие же, считает автор, либо развивают применительно к своему предмету гражданскоправовое регулирование, либо охраняют право собственности своими особыми

87

средствами .

Нетрудно заметить здесь несколько односторонний подход к проблеме собственности, т. е. с позиций конкретных отраслей права. В результате по одному и тому же вопросу высказываются взаимоисключающие взгляды. Такое положение нельзя признать правильным, так как оно не способствует показу действительной роли каждой из отраслей системы советского права в регулировании отношений собственности. Социалистическая собственность, лежащая в основе нашего общественного строя и закрепленная Конституцией СССР, охватывает весь без исключения круг возможных объектов права собственности, поэтому любая отрасль права в той или иной мере регулирует возникающие в этой области общественные отношения. Но в зависимости от характера и места в системе права одни отрасли могут охватить своими нормами эти отношения в большем объеме, другие — в меньшем и т. д. Речь, следовательно, может идти лишь о том, насколько отношения собственности составляют предмет регулирования гражданского права, насколько горного и т. д. Право социалистической собственности — это важнейший институт государственного права, что объясняется особым положением данной отрасли в советской правовой системе. Поскольку государственное право находится в тесной связи с Конституцией СССР, принципы, закрепляемые нормами этой

отрасли обобщенно выражают содержание общественных отношений,

88

характеризующих государственный строй^[86]. Поэтому прежде чем получить отражение в конкретных отраслях права, отношения собственности получают закрепление в государственном праве путем регулирования этих отношений

Конституцией СССР. Отсюда соотношение права собственности как института государственного права и права собственности как института любой другой конкретной отрасли права — это соотношение части и целого. Однако нормы государственного права в силу их конституционного, основополагающего характера не регулируют конкретное проявление всех общественных отношений, характеризующих наш общественный и государственный строй. Это функция конкретных отраслей права. Поэтому признание права собственности важнейшим институтом государственного права не должно привести к выводу, что другие отрасли не имеют к нему отношения.

Изложенное показывает также и неправильность мнения, признающего право собственности исключительно институтом гражданского права, которое является такой же отраслью, как горное, и в системе права находится с ним на одном уровне. К тому же право собственности на недра имеет ряд особенностей, которые не присущи праву собственности на любые другие виды объекта. Поэтому рассматривать его институтом гражданского права и считать, что все другие отрасли права, кроме гражданского, не регулируют отношения собственности в их статике, нет никаких оснований. Г орное право не смогло бы выполнять свою роль регулятора отношений по пользованию и охране недр, если бы закрепляло только одну сторону права собственности — статику или динамику. Любой из этих элементов единого процесса, взятый в отдельности, не может полностью выразить сущность собственности на недра. Лишь вместе они — обобщенное выражение тех многочисленных действий, которые может осуществлять собственник. В ряде случаев даже трудно установить, когда действие является осуществлением владения, которое выражает отношения собственности в их статике, а когда — пользования и распоряжения, которые характеризуют собственность в динамике.

Юридическое оформление собственности на недра и закрепление ее в нормах горного права, как уже подчеркивалось выше, имеют некоторые особенности. В нашем государстве исключается возможность отчуждения недр в собственность других субъектов. Поэтому нормы, определяющие общие правила владения, пользования и распоряжения недрами, издаваемые Советским государством, регулируют не право собственности на недра различных лиц и предприятий, а только право пользования предоставленными государством недрами. Из этого следует, что в нормах горного права прежде всего получают закрепление отношения, которые указывают на неизменную принадлежность недр государству независимо от того, в чьем ведении они находятся. К числу таких норм относятся ст. 3, 4, 49 Основ законодательства о недpax, которые устанавливают социалистический характер права собственности на недра, определяют исключительный характер этого права, указывают на невозможность отчуждения недр предприятиям и организациям, ограждают интересы государства-собственника от посягательства на недра со стороны третьих лиц. Далее, хотя недра не являются товаром, они активно вовлекаются в процесс общественного производства и участвуют в создании материальных ценностей. Волевые действия собственника-государства, направленные на вовлечение в процесс производства, а следовательно, на переход принадлежащих ему недр во владение других лиц, опосредствуются правомочием распоряжения. А само участие недр в общественном производстве, в результате которого государство присваивает в форме ренты некоторую часть производственного продукта, опосредствуется правомочием пользования.

В литературе иногда встречается мнение, вовсе отрицающее возможность регулирования отношений по дифференциальной ренте горным и земельным правом. С таким подходом к проблеме нельзя согласиться. Действительно, присвоение ренты лишь на основе юридической власти над природными ресурсами и в процессе производства, когда такое присвоение составляет момент самого производства, существенным образом различаются. Для собственника же, поскольку он сам не использует недра и землю, производство служит лишь предпосылкой присвоения. Но надо иметь в виду, что природные объекты являются исключительной собственностью государства. Поэтому, когда фактическое владение и пользование недрами, землей отделяются от права собственности, на первый план выдвигается титул собственности. Именно юридический титул, определяющий исключительный характер собственности, поддерживает связь собственника с предприятиями, организациями — пользователями объектами природы и является средством получения государством дифференциальной ренты. Отсюда нельзя считать, что отношения по присвоению ренты не являются осуществлением права государственной собственности на недра, землю и т. д. Речь может идти лишь о том, в какой мере они выступают как горные, земельные, а в какой нет.

Выяснив круг отношений, составляющих предмет регулирования горного права, можно дать и классификацию правоотношений.

В зависимости от цели, которая ставится перед классификацией, ее можно произвести по различным основаниям и признакам с учетом основания возникновения и изменения горных правоотношений, структуры и содержания, формы регулирования и т. д.

Поскольку горные правоотношения представляют собой один из видов имущественных отношений, их прежде всего следует классифицировать по характеру и структуре соответствующих отношений. В этом случае наиболее полно учитываются их особенности по сравнению с другими видами имущественных отношений и определяются основные формы их правового регулирования.

Выделяют абсолютные и относительные горные правоотношения.

По общепринятому мнению, специфика абсолютных прав состоит в том, что им противостоит обязанность не конкретного лица, а всех третьих лиц, причем такая обязанность связана не с совершением положительных действий, а с воздержанием от совершения действий, ущемляющих абсолютные права. Свойства абсолютных прав присущи отношениям права исключительной государственной собственности на недра, которые устанавливают правовую связь между государством-собственником недр и всеми социалистическими предприятиями, организациями и гражданами. Право государственной собственности на недра как абсолютное право обязывает все организации и граждан уважать это право и не совершать никаких действий в нарушение его.

В отличие от абсолютных относительные правоотношения характеризуются тем, что в них права управомоченного лица противостоят обязанностям конкретных субъектов и выражаются не в воздержании, а в совершении активных действий. Относительное право не оказывает какого- либо воздействия на поведение третьих лиц, а следовательно, может быть нарушено или исполнено только конкретными участниками правоотношений.

Большинство горных правоотношений складывается как относительные. Это отношения по предоставлению и изъятию недр из пользования, по поискам и разведке месторождений полезных ископаемых, по пользованию недрами, по охране недр. Во всех этих правоотношениях праву управомоченного соответствует обязанность персонально определенного лица. Так, если горный отвод предоставлен какому-то предприятию, то обязанность по рациональному и комплексному использованию недр возлагается не на все лица вообще, а именно на участника данного правоотношения по пользованию недрами.

Следует, однако, отметить, что деление горных правоотношений на абсолютные и относительные в известной мере носит условный характер, так как в некоторых горных правоотношениях абсолютное и относительное право тесно переплетаются. Типичный пример такого переплетения — правоотношения по пользованию недрами.

Правовые связи социалистических предприятий и организаций как пользователей недрами с компетентными государственными органами (исполком, органы Госгортехнадзора СССР), которые предоставили им месторождения полезных ископаемых (или части месторождения) и осуществляют надзор за их разработкой, являются относительными. Ибо здесь субъекты правоотношений конкретные лица — предприятия и государственные органы. Но пользователь недрами вправе требовать от любых предприятий, организаций и граждан, чтобы они не нарушали права владения недрами независимо от того, разрабатываются недра в настоящее время или нет. Это абсолютное требование и охраняется Советским государством.

Можно было бы привести и другие примеры таких горных правоотношений, в которых абсолютные и относительные начала сочетаются одновременно. Так, если нарушается право государственной собственности на недра (абсолютное право), то возникает относительное правоотношение с конкретно определенным лицом, которое обязано возместить причиненный ущерб. И тем не менее деление горных правоотношений на абсолютные и

89

относительные имеет большое практическое и теоретическое значение . Принадлежность к одной из этих категорий определяет значительное своеобразие субъективного состава горных правоотношений, характер заключенных в них прав и обязанностей, порядок их прекращения и т. д. Кроме того, указанная классификация важна для правильного определения ^[87] правового режима недр, а следовательно, для надлежащей охраны. Регламентация и охрана абсолютных горных правоотношений (например, право государственной собственности на недра) строятся несколько иначе, чем регламентация и охрана относительных правоотношений (например, право на поиск и разведку месторождений полезных ископаемых).

Охарактеризованное деление имеет большое практическое значение для определения форм правового регулирования общественных отношений, которые складываются в сфере использования и охраны недр. Однако оно недостаточно для классификации всех имеющихся видов горных отношений, ибо не позволяет показать, чем один конкретный вид правоотношения отличается от другого, каковы его характерные особенности и т. д. Поэтому классификацию горных правоотношений следует производить и по другим признакам, в частности, по содержанию (учет особенностей, заключенных в правоотношениях прав и обязанностей), по характеру правоспособностей социалистических предприятий и организаций как участников горных правоотношений. Существуют и другие варианты классификации. Например, по цели использования недр. В этом случае выделяются правоотношения, связанные с использованием и охраной месторождений полезных ископаемых; с предоставлением недр для строительства подземных сооружений и захоронений отходов производства; с геологическим изучением недр.

Практические возможности классификации горных правоотношений, впрочем, как и любых других видов общественных отношений, не ограничены. Основная ее цель — группировка правоотношений, имеющих между собой принципиальные черты сходства и отличающихся от других только характерными особенностями. С помощью классификации можно выявить, как развитие и совершенствование отдельных горных отношений способствует совершенствованию всей системы правоотношений по использованию и охране недр. Поэтому приведенную выше классификацию горных правоотношений по содержанию и субъектному составу следует признать основной, так как она выражает наиболее существенные черты этих отношений.

Таковы некоторые особенности отношений по пользованию и охране недр как предмета регулирования горного права. Они оказывают большое влияние на выработку конкретных средств воздействия на поведение участников горных отношений.