ГЛАВА III СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРНОГО ПРАВА

Идея о том, что метод конкретной отрасли права — специфическое средство воздействия на общественные отношения, проводится во многих исследованиях. Такой подход к проблеме представляется правильным. Он позволяет охарактеризовать метод с разных сторон, проанализировать все его проявления и показать конкретные особенности метода правового регулирования одной отрасли по сравнению с другой. Ибо, говоря о том, что метод регулирования есть специфический способ, нельзя не показать, в чем

97

заключается эта специфика . В противном случае невозможно определить, по каким признакам тот или иной способ может быть отнесен к «специфическим», а не к «простым». Однако во многих случаях дальше этого признания дело не идет. Как правило, исследования различий между «специфическим» и «простым» методами сводятся к анализу различий между административноправовыми и гражданско-правовыми средствами воздействия с одной стороны, и остальными способами — с другой. Причем в конечном счете авторы приходят к выводу, что методы административного и гражданского права являются основанием для конструирования методов «молодых отраслей» права, сформировавшихся позже. Так, анализируя особенности правового регулирования трудовых отношений, А. И. Процевский заключает: «Определение специфических юридических средств, которыми пользуется любая отрасль права, зиждется на двух простейших способах регулирования: а) гражданско-правовом с принципом свободы договора и диспозитивностью юридических норм; б) административно-правовом — с его императивными

98

нормами» . Здесь не стоит обращать внимание на то, что диспозитивность свойственна не только гражданскому, но и административному праву, не в этом суть.

Заслуживает внимания определение особенностей содержания отраслевого метода в аграрно-правовой науке, предложенное Н. Т. Осиповым. Изучая метод земельного права, он выделяет так называемые первоначальные способы воздействия на общественные отношения и на этой основе рассматривает характерные черты земельно-правового метода. Основываясь на общетеоретических положениях проблемы метода, автор указывает, что вопрос о методе правового регулирования нельзя сводить лишь к выявлению у данной отрасли права признаков автономии и гетрономии, т. е. наличия или отсутствия гражданско-правового и административно-правового методов регулирования. При этом очень важно, что методы отраслей значительно многообразнее и богаче по своему содержанию, чем общественные отношения, регулировать которые они призваны. Справедливость этого аргумента тем более следует подчеркнуть, что многие пытаются охарактеризовать метод правового регулирования при помощи одного какого-то средства воздействия на отношения: равенства, власти и подчинения и т. д. Однако такой подход к проблеме нельзя признать правильным. В одной отрасли права могут применяться и во многих случаях применяются не одно, а несколько средств воздействия, что обусловлено разнохарактерностью регулируемых той или иной отраслью права общественных отношений. Вряд ли вообще существуют отрасли права, охватывающие полностью однородные отношения. Даже гражданское право, которому отдельные ученые отводят роль методоформирующей отрасли, регулирует такие разнородные отношения, как имущественные и некоторые неимущественные. Как правильно заметил В. В. Лаптев, и возмещение материального ущерба, и личные неимущественные права определяются гражданским правом, но складывающиеся в этих двух случаях отношения нельзя назвать однородными, ибо в одном из них речь идет об имущественных, а в другом о неимущественных отношениях^[97]. Поэтому, если, например, рассматривать равенство как единственный признак метода гражданского права, то трудно показать дифференциацию гражданскоправового регулирования по отдельным областям отношений.

Однако заметим, что Н.Т.Осипов не всегда с точной последовательностью проводит идею о тесной связи методов регулирования конкретных отраслей с первоначальными способами воздействия на общественные отношения. Правильно указывая, что специфика предмета правового регулирования (земельные отношения) определяет специфику метода правового регулирования, он приходит к выводу, что «в земельноправовом методе сочетаются отдельные элементы методов правового регулирования других отраслей права. Сочетание этих элементов образует качественно новые элементы метода правового регулирования в земельном праве»^[98]. Автор объясняет это тем, что при формировании земельно-правового метода с юридической стороны были восприняты некоторые готовые элементы методов уже существующих отраслей, и не было необходимости все начинать сначала, тем более, что возникшие виды общественных отношений имеют некоторые черты сходства с отношениями, которые опосредствуются прежде всего гражданско-правовыми и административно-правовыми методами регулирования.

По нашему мнению, такое объяснение вряд ли убедительно. Метод правового регулирования как средство воздействия на общественные отношения раскрывается в нормах права. То, что не закреплено правом, — не юридический метод. Отсюда следует, что метод земельного права выражается в установлении в земельно-правовых нормах определенных правил поведения социалистических предприятий, организаций и граждан в области использования и охраны земель. Нормы советского земельного права, так же как административного и гражданского, сложились в первые же дни победы Октябрьской революции, т. е. значительно раньше, чем нормы многих других отраслей законодательства. Однако в силу первоочередной важности именно земельного вопроса Советское государство с помощью правовых норм сразу же приступило к перестройке земельного права. Надо ли забывать, что первый закон, направленный на решение народнохозяйственных задач социалистического строительства, — это декрет «О земле». Спрашивается, как же земельное право могло воспринять элементы методов еще не существовавших или находившихся с ним на одном уровне развития отраслей права? Далее, в методе правового регулирования органически сочетаются объективные и субъективные начала. Это значит, что у законодателя нет полной свободы в выборе правовых средств воздействия на общественные отношения. Тот или иной метод правового регулирования складывается под непосредственным влиянием характера регулируемых отношений и потребностей общества, обусловленных материальными условиями его жизни. Процесс этот сложный и долгий, требует учета множества факторов.

Следует, однако, подчеркнуть, что сказанное вовсе не означает отрицания сходных черт между методами правового регулирования отдельных отраслей и возможностей использования достижений той или иной отрасли при исследовании проблем горного права, равно как и земельного, лесного, водного права. Как самостоятельная отрасль горное право существует не само по себе, а в единой системе советского социалистического права; ему присущи все те черты, которые характерны для советского права в целом. Поэтому не всегда удается с точностью установить границы, в пределах которых развивается и совершенствуется горное право. Между отраслями одной системы, тем более одной «семьи» права нет четкой грани. Соответственно нет ее и между методами правового регулирования.

Единство социально-экономического и политического содержания складывающихся в социалистическом обществе отношений не отрицает, а наоборот, предполагает исследование происходящих в предмете той или иной отрасли права глубинных процессов, которые непосредственно воздействуют на способы их регулирования и упорядочения. Отсюда ключ к раскрытию содержания метода горного права следует искать не в методах других, хотя и родственных отраслей. Такой путь чреват такими же отрицательными последствиями, как и при нарушении всяких объективных закономерностей. Кроме того, почему метод одной отрасли необходимо обязательно определять через метод другой, если каждая отрасль в системе советского социалистического права занимает одинаковое положение, один и тот же уровень в этой системе?^{[99] [100]. Насколько нам известно, попытки отдельных авторов вывести метод земельного, горного, лесного, водного права, т. е. так называемых «молодых отраслей права», из «полнокровных отраслей» — гражданского и административного не дали положительных результатов.}

Наиболее правильный путь в раскрытии специфических особенностей метода правового регулирования конкретных отраслей права — это прежде

всего определение метода в целом, его системных свойств. Метод правового

102

регулирования не может быть ничем иным, кроме как системным явлением , так как системный характер носят общественные отношения, на которые воздействует метод правового регулирования (предмет регулирования института, отрасли и т. д.; получает поддержку также идея о наличии единого предмета правового регулирования); системность свойственна и праву — в настоящее время выделяются четыре основных уровня структуры права: а) норма права; б) правовой институт; в) отрасль права; г) система права; системностью обладают субъекты права, которые используют метод правового регулирования. Поэтому нет серьезных оснований к тому, чтобы отрицать системность метода. Эффективно регулировать систему социальных связей и явлений, входящих в единый или отраслевой предмет, можно только тогда, когда все способы и средства, составляющие содержание метода регулирования, выступают не разрозненно, не в изоляции друг от друга, а в самом тесном взаимодействии, иначе говоря в взаимообеспечении.

Система в методе — это совокупность органически взаимосвязанных юридических способов воздействия на общественные отношения, источником выражения которых являются правовые нормы.

В теории права общепризнано, что в зависимости от характера субъективных прав и обязанностей регулятивные нормы подразделяются на три вида: обязывающие — это юридические нормы, устанавливающие обязанность лица совершать определенные положительные действия; запрещающие, которые обязывают лиц воздержаться от действия известного рода (запреты) и управомачивающие, которые устанавливают субъективные права с положительным содержанием. Такое деление органически связано не только с особенностями регулятивных функций, но и с характером регулятивного воздействия, которое осуществляется при помощи обязывающих предписаний

(обязывающие нормы), запретов (запрещающие нормы) и дозволения

103

(управомачивающие нормы) . Поэтому нет отрасли права, где ни содержались бы все виды этих велений. Причем и предписание, и запрет, и дозволение настолько тесно связаны между собой, что существование одного из них немыслимо без двух других. Представляется, что метод правового регулирования также характеризуется объединением этих трех способов велений, которые, однако, в зависимости от особенностей регулируемых отношений в каждой отрасли права сочетаются по-разному. В литературе правильно указано, что сочетание императивного и диспозитивного моментов можно обнаружить в любой отрасли права, но решающим в одних отраслях является веление, в других - дозволение. Строго говоря, веление содержится не только в императивной норме, но и в диапозитивной. Если лица, установившие между собой на основе обоюдного волеизъявления в пределах предоставленной им инициативы правоотношение, не определили конкретных прав и обязанностей, без которых правоотношение не может быть реализовано,

104

вступает в действие диспозитивная норма, т. е. веление .

Не ставя перед собой задачу подробно рассмотреть системные свойства метода, считаем, что применительно к исследуемой проблеме большое значение имеют следующие признаки понятия этой системы: I) способы воздействия на общественные отношения (предписание, запрет, дозволение), которые как элементы целого объективно объединены в упорядоченное единство (метод как целое) и имеют одну область применения. Данный признак означает, что элементы метода внутренне согласованы между собой с учетом характера отношений, составляющих предмет регулирования определенной отрасли права. При этом, будучи в составе конкретного отраслевого метода, тот или иной элемент не может применяться для упорядочения не находящихся в сфере действия этого метода отношений. Например, элементы метода горного права нельзя использовать для регулирования водных отношений. Для этого надо данный элемент конкретизировать применительно к водным отношениям, т. е. чтобы он был признан и горно-правовым, и водно-правовым и одновременно предусматривался в соответствующем акте, регулирующем водные отношения; 2) правовые средства как элементы метода имеют единую общую цель: воздействовать на общественные отношения для того, чтобы обеспечить полное проявление заложенных в них объективных закономерностей. Может случиться, что по тем или иным причинам установленное государством соотношение запрещающих, обязывающих и управомачивающих норм для конкретной отрасли права не соответствует характеру регулируемых отношений. Тогда метод правового регулирования выступает как тормоз и рано или поздно подлежит замене; 3) входящие в единое целое (метод) структурные элементы — различные средства воздействия — придают целому относительно самостоятельный характер в ^{[101] [102] силу единства цели и органических связей между ними. Такие связи отдельных элементов метода как единого целого выражаются в том, что изменение, происшедшее в методе, непосредственно отражается на характере проявления запрета, дозволения и предписания как его составных частей, и наоборот, неправильное функционирование того или иного элемента оказывает определенное влияние и на сам метод. Причем исключение из состава метода одного из элементов может лишить метод жизненной силы, сделать его ненужным. Так, если из состава горного права изъять нормы, определяющие общее положение субъектов горных правоотношений, то метод горного права превращается в ненужный сгусток правовых средств. Поэтому как бы ни была велика специализация отдельных элементов—частей системы, каждая из частей должна выполнять свою творческую роль в органическом взаимодействии с другими для решения общей задачи: обеспечить должное поведение участников общественных отношений. Для системы характерен различный уровень целостного образования. Это значит, что правовое явление, которое выступает в качестве целого по отношению к входящему в него элементу, в свою очередь само может составлять часть структуры системы более высокого уровня. Так, отраслевой метод правового регулирования, рассматриваемый как совокупность юридических способов (дозволения, запрета, предписания при определенном их соотношении) воздействия на ту или иную область общественных отношений, является целостным явлением, а конкретные способы воздействия — его частями. Но этот же метод, если рассматривать его в составе находящегося на одном уровне с системой права целостного образования — единого метода правового регулирования или как иногда говорят, общего метода, приобретает другое свойство, свойство части. Однако в зависимости от характера той или иной части и места, которое она занимает в общей системе целостного образования, между элементами, входящими в состав низшего и высшего звеньев, есть определенные отличия, которые проявляются прежде всего в степени их самостоятельности. Части элементов, которые сами выступают по отношению тех или иных элементов как целое, в составе более высокого целостного образования не теряют своей самостоятельности, хотя и испытывают его воздействие. Отраслевой метод обеспечивает единое, внутренне согласованное и цельное регулирование общественных отношений и в силу этого активно воздействует на содержание и характер проявления целого, в составе которого он развивается и совершенствуется.}

Несколько по-иному определяется природа элементов, составляющих части отраслевого метода. Как конкретные способы воздействия, определяющие, например, основания возникновения тех или других отношений или порядок защиты субъективных прав они обладают определенной самостоятельностью, но как части отраслевого метода указанные элементы такой самостоятельности не имеют. Предписание, запрет и дозволение настолько тесно связаны между собой, что вне целого существовать не могут. Как элементы отраслевого метода они складываются и реализуются только с учетом того, на какую область общественных отношений: горных, земельных и т. д. они будут воздействовать. Поэтому, несмотря на очевидное сходство различных отраслевых методов правового регулирования, их в принципе можно отличить друг от друга. Метод горного права в частности способствует действию объективных закономерностей горных отношений и помогает избежать некоторых отрицательных результатов, которые могут быть с ними связаны, лишь в том случае, если соотношение обязывающих, дозволяющих и запрещающих норм установлено в соответствии с характером этих отношений.

Имеются интересные попытки исследовать метод правового регулирования как сложный по своему составу комплекс правовых средств. Например, метод рассматривается в двух аспектах: как основной или общий метод, присущий системе права в целом, вбирающий в себя все правовые особенности и средства социалистической системы права, и как отраслевой^[103]. Общий, или метод права в целом — это комплексное, собирательное понятие, которое охватывает в качестве своих составных частей важнейшие элементы специфического юридического воздействия права на общественные отношения. Отраслевой метод, по мнению автора этой точки зрения, представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов, отражающих своеобразие воздействия отрасли права на общественные отношения, которые направлены непосредственно на формирование и выражение во вне возможного и должного поведения субъектов регулируемых данной отраслью права отношений. Ценно здесь выделение общего метода правового регулирования, основное назначение которого автор видит в том, что государство организует и обеспечивает положительную деятельность субъектов в соответствии с предписаниями правовых норм, воспитывает в них дисциплинированность и активность, устанавливает неразрывную связь между правами и обязанностями участников общественных отношений, придает этим отношениям определенный порядок. Выявлена суть одной из сторон роли общего метода как организованного государственного воздействия, которая позволяет отграничить правовое регулирование от других, таких как политика, мораль и т. д., форм воздействия на общественные отношения.

Вместе с тем автор, на наш взгляд, не прав, утверждая, что если указанный порядок нарушается, то нарушаются права субъектов, вступают в действие принудительные свойства общего метода, назначение которого состоит в том, чтобы понудить правонарушителей к правомерному поведению, перевоспитать их, восстановить нарушенное право, нарушенный порядок^[104]. Общий метод — это категория логических абстрактных умозаключений. В реальной жизни мы имеем дело с конкретными приемами и средствами воздействия, составляющими содержание отраслевых методов. Поэтому в случае нарушения предписаний правовых норм вступают в действие отраслевые методы, которые призваны непосредственно воздействовать на поведение субъектов правоотношений. Автор, по-видимому, недостаточно учитывает также системные свойства метода, органическую взаимосвязь между его элементами, рассматривает особенности общего метода в отрыве от отраслевых методов правового регулирования, что сказалось на проведенной им классификации существующих средств воздействия на общественные

107

отношения . Между тем из признания отраслевых методов составными частями общего метода вытекает ряд важных практических выводов. Во- первых, приемы и средства воздействия отраслевого метода представляют собой различные модификации приемов и средств общеправового метода применительно к конкретным видам общественных отношений. Вместе с тем отраслевой метод в силу цельности и органического единства системы оказывает определенное влияние на содержание общеправового воздействия. Появление в составе предмета правового регулирования ранее не регламентированной или слабо регламентированной области отношений, которая закрепляется нормами конкретной отрасли права, в конечном счете, находит отражение и в общем методе именно потому, что система метода едина, и изменения той или иной части на одном уровне нередко сопряжены с изменениями части на других уровнях. Во-вторых, поскольку общий метод обладает относительной самостоятельностью и вбирает в себя все правовые особенности и средства социалистической системы права, его качества не сводятся к качествам входящих в него отраслевых методов. Они богаче и разнообразнее. Это и понятно. Запрет, дозволение, предписание в составе общего метода проявляют себя в полном объеме как регуляторы единого предмета правового регулирования, т. е. всей совокупности складывающихся в социалистическом обществе отношений. В отраслевом методе они выступают в «усеченном» виде применительно к характеру регулируемых им отношений. В- третьих, общий метод как более высокий уровень целостного образования способен видоизменять отраслевые методы и создавать в их составе новые элементы. Так, применительно к отдельным отношениям дозволение может конкретизироваться в форме рекомендации. Подобные способы, например, содержат акты, регулирующие колхозные отношения.

Указанные положения важны для определения характерных черт как общего, так и отраслевого методов. Применяя их, нетрудно установить, что методы отдельных отраслей имеют сходные моменты не потому, что метод одной отрасли определяется через метод другой, а потому, что они функционируют в составе общего метода, что все отраслевые методы правового регулирования тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены как части целого. Г орное, земельное, водное и многие другие отрасли права пользуются такими средствами как предписание, запрет и дозволение на равных основаниях с административным и гражданским правом. Эти элементы не являются монополией какой-либо отрасли права. Они присущи методу правового регулирования как единому целому. Вот почему неверно ^[105] утверждение, что в горном, земельном, водном и лесном праве сочетаются элементы методов гражданского и административного права, что последние являются методоформирующими отраслями. Таким образом, метод правового регулирования любой отрасли права выражается в тесной взаимосвязи трех основных способов воздействия на поведение людей. Сущность и характерные черты отраслевого метода зависят от того, какой из этих трех способов в нем преобладает. Фактором, который выдвигает тот или иной способ на первый план, является характер регулируемых правом общественных отношений, т. е. предмет правового регулирования. С этой точки зрения необходимо различать отношения, подпадающие и не подпадающие под действие закона стоимости.

В первом случае отношения являются товарно-денежными и как таковые требуют предоставления субъектам права имущественно-распорядительных правомочий. Поэтому правовое регулирование этой области общественных отношений в целом имеет дозволительный характер. Субъективные права заключают в себе либо возможность собственного поведения в отношении имущества — по владению, пользованию, распоряжению последним на основе усмотрения субъекта в рамках закона, либо возможность требования активного

поведения от других лиц, посредством которого управомоченный субъект

108

удовлетворяет ту или иную имущественную потребность .

Имущественная обособленность участников отношений, не подпадающих под действие закона стоимости, имеет несколько иное содержание. Субъекты отношений по использованию и охране природных богатств в силу того, что природные богатства являются исключительной собственностью государства, не обладают правомочиями распоряжения. Распоряжение и управление объектами природы осуществляет Советское государство в лице управомоченных на то своих органов. Предоставление объектов природы государством является единственным основанием, удостоверяющим право природопользования социалистических предприятий, организаций и граждан. Поэтому правовое регулирование отношений по использованию и охране природных богатств в основном характеризуется возложением на субъектов права активных обязанностей.

Поскольку горные отношения — составная часть отношений по использованию и охране природных богатств, в горном праве обязывающие нормы преобладают над дозволяющими и запрещающими. Горное право, и в этом заключается главная характерная черта его метода, предписывает участникам общественных отношений соблюдение определенных правил в области пользования недрами и наделяет их правами в той мере, в какой это необходимо для выполнения возложенных на них обязанностей. Такой характер метода горного права в целом отражает социально-экономическое содержание горных отношений и соответствует целям государства как субъекта права собственности на недра. «Задачами советского законодательства о недрах, — записано в ст. 1 Основ, — являются регулирование горных ^[106] отношений в целях обеспечения рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр, обеспечения безопасности работ при пользовании недрами, а также охраны прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в этой области». Успешное решение этих задач невозможно ни на сплошном запрете, ни на сплошном дозволении. Для того, чтобы полезные ископаемые извлекались полностью, без потерь, и чтобы при этом соблюдались правила техники безопасности и охраны недр, на горные предприятия и организации возлагают четкие обязанности и предъявляют к ним конкретные требования в области недропользования. Иной подход к регулированию горных отношений ведет к бесхозяйственности, к нарушению принципа рационального и комплексного использования недр.

В Горном положении Союза ССР, действовавшем до 1976 г., не были определены конкретные требования к пользованию недрами. Положение слабо реагировало на состояние эксплуатируемых недр и хозяйственные результаты этой эксплуатации. Поэтому в практике работы горных предприятий и организаций допускались серьезные нарушения, значительные потери полезных ископаемых.

Основы законодательства о недрах Союза ССР и союзных республик в значительной мере устранили эти пробелы. Главное достоинство актов заключается в том, что в них на первый план выдвигаются предписание, возложение на субъектов горных правоотношений предусмотренных обязанностей. Основы содержат главные требования к использованию и охране недр, от соблюдения которых горные предприятия уклониться не вправе. Так, в законодательстве о недрах в целом обязывающий характер имеют нормы о геологическом изучении недр, о проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, о безопасности работ, связанных с пользованием недрами, об охране недр.

Вместе с тем горное законодательство содержит также запрещающие и дозволяющие нормы, что обусловлено системностью метода правового регулирования, но эти нормы не имеют столь определяющего значения, как предписание. По отношению к последнему они выполняют служебную роль: призваны обеспечивать выполнение обязывающих норм. Таково назначение, например, нормы ч. III ст. 17 Основ. Часть I этой статьи устанавливает, что работы по геологическому изучению недр подлежат государственной регистрации и государственному учету для обобщения и максимального использования результатов изучения недр, а также предотвращения дублирования указанных работ. В случае невыполнения требований данной нормы вступает в действие правило ч. III, которое не позволяет производство работ по геологическому изучению недр без государственной регистрации. Иногда запрещающие нормы горного права определяют рамки дозволенного поведения участников горных отношений. Так, ст. 34 Основ содержит указание о том, что запрещаются проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других народнохозяйственных объектов до получения от соответствующей геологической организации данных об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Однако, как это нетрудно заметить, в этой норме запрет также используется не самостоятельно, а в сочетании с другими элементами метода и в конечном счете выполняет вспомогательную роль по отношению к предписанию.

В горном законодательстве дозволяющие нормы, т. е. нормы, которые определяют пределы и содержание возможного поведения субъектов права, как говорилось выше, имеют небольшой удельный вес. К их числу можно отнести нормы о порядке использования предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами для своих хозяйственных и бытовых нужд общераспространенных полезных ископаемых, торфа и пресных подземных вод; о порядке использования этими же лицами недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, и т. д. В целом дозволительный характер носит также регулирование соседских отношений и некоторые области отношений по геологическому изучению недр.

Вместе с тем в горном праве дозволение так же, как и запрет, сопутствует предписанию и не имеет самостоятельного значения. Так, в соответствии с действующим законодательством местные геологические организации вправе заниматься поисками и разведкой минерального сырья для производства местных строительных материалов по договорам с заинтересованными предприятиями, но заключать такие договоры они могут только в том случае, если это не причиняет вреда основной деятельности геологических организаций. Поэтому и в этой области горных отношении для субъектов горного права такой свободы действий как в гражданском праве нет.

Своеобразное сочетание дозволения, запрета и предписания при ведущей роли последнего — характерная черта не только горного права. Земельное, лесное и водное право как отрасли, регулирующие отношения по использованию и охране природных ресурсов, в основном также состоят из обязывающих норм. Причем запрет и дозволение в этих отраслях сопутствуют предписанию примерно в таком же порядке, как и в горном праве, что позволяет отграничить его от отраслей, расположенных на разных полюсах системы права, в частности, от гражданского и уголовного права, но не поможет определить его соотношение с родственными отраслями, регулирующими однопорядковые с ним отношения. Отсюда, раскрывая сущность и содержание отраслевого метода, нельзя ограничиться только указанием на то, какой элемент общеправового воздействия в нем преобладает. При таком подходе к проблеме создается впечатление, что в системе советского права лишь три основных метода: а) гражданско-правовой с его дозволительным характером правовых норм; б) уголовно-правовой, где над остальными элементами преобладает запрет; в) административно-правовой, в котором ведущее положение занимает предписание^[107]. В соответствии с этим мы должны будем прийти к выводу, что в системе советского права существуют только три отрасли, а остальные являются продолжением или ветвью гражданского, уголовного и административного права. Надо сказать, что по этой причине, как отмечалось выше, многие авторы отрицают самостоятельность земельного, лесного, горного и водного права, считая их ответвлениями административного права.

Не даст желаемого результата при указанном подходе к проблеме и отрицание за методом качества критерия построения системы права. Ибо тогда трудно установить, чем же отличается с юридической стороны горное право от земельного или водного права. Ведь в этих отраслях пропорции предписания, дозволения и запрета почти одинаковы: и в горном праве есть административный акт и договор, и в земельном и водном праве есть подобные юридические акты.

Для выявления специфики отраслевого метода необходимо рассматривать его в динамике, в сочетании с предметом правового регулирования. На эту сторону проблемы в литературе порой не обращается внимание. Между тем в статике методы одной отрасли не всегда отличаются от методов другой, что обусловлено системностью метода, влиянием общеправового воздействия на конкретные способы регулирования общественных отношений. Ибо, как было показано выше, отраслевые методы в конечном счете представляют собой различные модификации общего метода. Но эти модификации имеют пределы, тогда как сама жизнь гораздо богаче и разнообразнее. Особенности отраслевого метода следует искать не в его структуре, не в формальных признаках, хотя в определенных случаях для разграничения разнохарактерных отраслей это имеет значение, а в его проявлениях при регулировании конкретных отношений. Ибо обязывающая сущность разных отраслей права по-разному отражается в правах и обязанностях, в средствах их обеспечения и т. д.; в элементах и сторонах правоотношений. В этом суть обусловленности метода предметом, влияния последнего на формирование средств воздействия. Рассмотрим, как проявляется метод в элементах горных правоотношений.

Для горных, как и других, правоотношений, характерно следующее: 1) правовое положение субъектов правоотношений или, как иногда говорят, общее юридическое положение сторон; 2) основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений (юридические факты); 3) способ формирования субъективных прав и обязанностей, 4) средства обеспечения субъективных прав и обязанностей.

С точки зрения общего правового положения сторон обязывающий характер норм горного права выражается в наделении предприятий, организаций, учреждений и граждан горной правоспособностью — это означает возможность того или иного лица иметь права и нести обязанности, связанные с использованием и охраной недр. Разработка месторождений полезных ископаемых и использование недр для целей, не связанных с добычей минерального сырья, требует выполнения ряда обязанностей и

горнотехнических условий. При разработке месторождений, например, необходимо охранять от вредного влияния горных разработок все предусмотренные проектом ценные сооружения и природные объекты. Пользователи недр обязаны также вести разработку недр таким образом, чтобы своими действиями не создавать угрозу для жизни людей в пределах горного отвода или вблизи него и т. д. Выполнение этих и других условий пользования недрами посредством обязывающих норм под силу лишь приспособленным для ведения горных разработок организациям и предприятиям. Поэтому правоспособность в горном праве имеет ряд только ей характерных черт. Горная правоспособность не является равной для всех социалистических предприятий, организаций и граждан. В связи с особенностями недр как объекта права некоторые лица могут вовсе не обладать горной правоспособностью, другие могут обладать ею лишь для приобретения прав и обязанностей по использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, а третьи — по разработке месторождений и т. д.

В соответствии с действующим законодательством горные отводы предоставляются тем социалистическим предприятиям и организациям, в задачи которых согласно их уставам, положениям или приказам вышестоящих организаций (министерств, ведомств и т. д.) входит промышленная разработка месторождений полезных ископаемых. Подобной нормы, где определяются условия вступления лица в правоотношения, во многих отраслях права нет. Содержание горной правоспособности определяется в законодательстве путем указания на цели и задачи деятельности, ради осуществления которых предприятия наделяются правоспособностью. Субъект права, приспособленный для разработки месторождений нефти, не может получить в пользование, например, угольные месторождения. Горная правоспособность граждан не гарантируется Конституцией СССР, как, например, их земельная и трудовая правоспособность. Вследствие этого граждане могут быть участниками горных отношений в весьма ограниченных пределах. И, наконец, горная правоспособность не может принадлежать иностранным организациям и предприиятиям. Поэтому иностранные юридические лица не могут быть субъектами права пользования недрами.

Иногда в юридической литературе правоспособность смешивается с правосубъектностью. Между тем это разные понятия. Правоспособность — это абстрактная возможность лица вступать в правоотношения, в то время как правосубъектность представляет собой использованную возможность. Иначе говоря, правосубъектность — это результат реализации правоспособности, обладание правами в соответствии с установленной законом правоспособностью. С точки зрения определения особенностей метода это различие имеет некоторое практическое значение. Дело в том, что сам порядок реализации правоспособности в субъективные права и обязанности в горном праве зависит от правового положения лица. Так, горная правоспособность предприятий и организаций, для которых добыча полезных ископаемых не составляет основной хозяйственной цели, может вовсе не реализоваться. В то время как горная правоспособность специализированных предприятий осуществляется с момента их образования. В этом также выражается особый характер проявления норм горного права.

Субъекты горных правоотношений в подавляющем большинстве случаев находятся в неравном положении, поскольку одной из сторон в отношениях по пользованию и охране недр всегда является Советское государство в лице управомоченных на то органов.

Вместе с тем в ряде случаев отношения между горными предприятиями строятся и на равноправии сторон. Это, например, соседские отношения, которые возникают между предприятиями, имеющими смежные горные отводы. Однако и здесь дает о себе знать особенность недр как объекта права исключительной государственной собственности. Как только вступают в действие нормы, регулирующие соседские отношения, вырисовывается фигура третьего участника горных отношений — Советского государства как собственника недр.

Особенности норм горного права с позиций оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений обнаруживаются в юридических актах, в отсутствии у субъектов права широкого выбора оснований установления прав и обязанностей, способов реализации правоспособности.

Предписывающий характер норм горного права не дает сторонам горных правоотношений равных возможностей при вступлении их в правовую связь. Поэтому наиболее ведущим и распространенным основанием возникновения горных правоотношений является акт, удостоверяющий горный отвод. У предприятий и организаций, приспособленных к разработке недр, нет иных возможностей для вступления в горные правоотношения, кроме как получение горноотводного акта. Это вполне закономерно, поскольку акт органов управления является по своему существу инструментом установления правовых связей на началах власти и подчинения и как следствие этого способом реализации предписывающих норм. По своей природе горноотводный акт представляет собой рычаг, устанавливающий правоотношения, без которых было бы затруднительно обеспечить рациональное и комплексное использование недр.

Горные предприятия не свободны в выборе юридических актов для изменения и прекращения правоотношений по пользованию и охране недр. Разработка предоставленных недр не только их право, но и обязанность. Поэтому горные правоотношения прекращаются, как правило, только с выработкой месторождений полезных ископаемых. Действующее законодательство допускает прекращение права пользования недрами только в качестве мер взыскания за нарушения правил эксплуатации недр.

Горные правоотношения прекращаются путем аннулирования соответствующими органами выданных ими горноотводного акта или разрешения. Среди оснований реализации субъективных прав на недра важное место занимают акты органов государственного земельного управления о предоставлении земельных участков, необходимых для освоения недр, ибо к строительству горного предприятия и разработке месторождений полезных ископаемых можно приступить только после получения земельного участка. Не оформив земельный отвод, невозможно также произвести индивидуализацию недр, т. е. отвести недра в натуре. Поэтому в отличие от многих других отраслей в горном праве установление правоотношений зависит не только от воли и желания субъектов горного права, в частности органов управления недрами и горных предприятий, но и от воли, желания третьих лиц.

В ряде случаев основанием возникновения горных отношений, как уже отмечалось, является договор. Договорную форму осуществления правоспособности в основном используют геологические организации, причем в ограниченных пределах. На практике встречаются только два случая заключения договора: а) договор на поиск и разведку месторождений местных строительных материалов, б) договор на утверждение разведанных запасов полезных ископаемых. Однако в отличие от гражданско-правовых договоров они не дают субъектам права возможности регламентировать отношения по своему усмотрению. Так, вступая в договорные отношения по утверждению запасов полезных ископаемых, геологическая организация не может определять конкретные условия совершения действий, выбирать контрагента (таковыми всегда являются Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых при Совете Министров СССР или территориальная комиссия — в зависимости от значимости месторождений), определять время, место действия и т. д. Ряд особенностей имеется также в правах и обязанностях сторон. Поэтому по своей природе данный договор является хозяйственно-управленческим.

В аспекте формирования субъективных прав и обязанностей метод горного права характеризуется постоянством норм, тем, что содержание правоотношений определяют нормативные акты и акты органов управления недрами. Права и обязанности участников горных правоотношений, как и любых других, в основном устанавливаются в нормативном порядке, который не оставляет какого-либо простора для их конкретизации, дополнения, установления вариантов поведения и т. д. В связи с тем, что одна из сторон горных правоотношений, как правило,— органы государственного управления недрами, субъекты горного права не располагают также равной способностью создавать права и обязанности по пользованию недрами. Поэтому для горного права в отличие от многих других отраслей не характерно равномерное распределение прав и обязанностей между сторонами. Более того, в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР и союзных республик, права пользователей недр могут быть ограничены в государственных интересах, а также в интересах других пользователей недр.

Определенность содержания правоотношений нормативными актами, неравномерное распределение прав и обязанностей между субъектами как черта метода горного права имеет объективные корни в социальноэкономическом содержании горных отношений. Горное право регулирует отношения, которым по своей природе свойственны начала власти и подчинения, так как недра являются исключительной собственностью государства, а горные предприятия могут ими только пользоваться. Поэтому само общее положение субъектов горного права характеризуется неравенством. В горных правоотношениях государство обладает возможностью требовать от обязанного лица активного поведения.

Г орные предприятия и организации в своих отношениях с государством- собственником недр, как уже говорилось, несвободны решать вопрос, осуществлять свою правоспособность или не осуществлять. Они имеют перед государством обязанность только по ее осуществлению, поскольку иное означало бы невыполнение возложенных на них функций по разработке недр. Эта же причина обязывает горные предприятия осуществлять конкретные субъективные права на недра. Причем они не обладают свободой распоряжения этими правами. Разработку недр могут вести только те предприятия, которые получили горноотводный акт. Горному праву неизвестны такие случаи, как «вторичное пользование», уступка субъектного права и т. д. В качестве исключения можно назвать возможность горных предприятий привлекать к пользованию недрами старателей. Однако это применяется только на тех предприятиях, которые занимаются добычей редких видов полезных ископаемых, в основном золота. Старатели могут привлекаться для освоения лишь той части недр, пользование которой силами горного предприятия затруднительно. Поэтому рассматриваемый случай в целом не отражается на характере прав горных предприятий. Из сказанного, конечно, не следует делать вывод, что предприятия и организации в горных отношениях не пользуются определенной автономией. Получая объекты природы в свое пользование, они на началах власти и подчинения в дальнейшем выступают в правовых отношениях как самостоятельные организации, право которых охраняется не только от посягательства других предприятий, но и самих государственных органов (в установленных законом случаях). Органы управления недрами не вправе наделять горные предприятия недрами помимо их воли. Они не могут также изъять горные отводы, если разработка их производится с соблюдением горно-технических правил.

По мере распространения на субъекты горных отношений действия принципов хозяйственной реформы и введения экономической оценки недр права и обязанности горных предприятий будут расширяться. Однако как бы ни был велик объем предоставленных им правомочий на недра, он не превращает горные предприятия в субъектов права оперативного управления или права собственности. В силу особого характера недр как объекта права исключительной государственной собственности имущественная самостоятельность участников горных отношений ни при каких обстоятельствах не может достигать такой степени автономии, которая характеризует участников гражданско-правовых и других товарно-денежных отношений. Права горных предприятий по отношению к их обязанностям перед Советским государством играют служебную роль и призваны способствовать лучшей реализации требований по рациональному и комплексному использованию недр.

Меры обеспечения защиты субъективных прав и обязанностей во всех отраслях права строятся в соответствии с регулируемыми отношениями. Поэтому принудительные меры в горном праве — это прежде всего средство реализации принципа рационального и комплексного использования недр, а также правил по безопасному ведению горных работ. Основными средствами решения этих задач Основы законодательства о недрах устанавливают такие нормы как приостановление работ в случаях нарушения правил и норм по безопасности их ведения и по охране недр; ограничение, прекращение и запрещение права пользования недрами.

Приостановление не влечет за собой сужение или потерю права пользования. Г орные предприятия могут возобновить свою деятельность после устранения указанных органами государственного горного надзора нарушений правил и норм по безопасному ведению работ и охране недр.

При ограничении происходит сужение прав горных предприятий по освоению недр. Эта мера применяется как в интересах государства, так и в интересах соседних горных предприятий.

Прекращение как мера взыскания применяется, если пользователь не приступил в течение двух лет к разработке недр, использует их не в соответствии с той целью, для которой они предоставлены, нарушил иные правила пользования недрами и их охраны.

Запрещение права пользования служит для предупреждения правонарушения в области использования и охраны недр, а также других объектов природы.

Как видно из изложенного, перечисленные нормы разнообразны по их непосредственному назначению и содержанию и обеспечивают исполнение обязанностей, предупреждение и ликвидацию последствий правонарушений. Все эти нормы, каждая по-своему, служат защите интересов Советского государства как собственника недр и призваны обеспечить рациональное и комплексное использование недр, а также безопасность ведения горных работ. В этом и состоит главная особенность принудительных средств горного права, которые вытекают из обязывающего характера его норм^[108].

Проведенный анализ метода горного права позволяет определить его как совокупность средств воздействия на горные отношения для обеспечения рационального и комплексного использования недр, а также безопасности ведения горных работ преимущественно на началах власти и подчинения, на основе обязывающих норм.