<<
>>

§ 1. Конституционные цели и принципы как основа правового регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду

Как было указано ранее, существенную роль в конституционно-правовом обеспечении права на благоприятную окружающую среду играют органы власти. Объединяющим и конструирующим фактором их деятельности, задающим ее устойчивость, является государственная экологическая политика, представляющая собой целенаправленную, планомерную и последовательную деятельность органов всех ветвей власти, органов местного самоуправления по решению общественных проблем (координации различных общественных интересов), достижению социально значимых целей развития общества в сфере взаимодействия человека с окружающей средой1.

Функция государства по установлению основ и проведению единой государственной экологической политики прямо предусматривается Конституцией РФ (п. «е» ст. 71, п. «в» ч. 1 ст. 114) и выступает способом выполнения государством своей обязанности по соблюдению и защите названного права. Иначе говоря, государственная политика формируется преимущественно государством, строится на основе Конституции РФ и реализуется с помощью такого инструмента, как государственное управление[177] [178].

Конституционными целями (ценностно-идеологического и политикоправового характера), на достижение которвіх направлена данная политика, выступают: соблюдение, охрана и защита исследуемого права[179] [180] (в том числе выра- женнвіх в нем индивидуальных и публичных интересов) как наивысшей правовой ценности; обеспечение сбалансированности этого права и корреспондирующих ему обязанностей различных субъектов права; охрана окружающей сре- дві в интересах настоящего и будущих поколений; обеспечение баланса между конституционно-право вві ми публичнвіми и частными интересами субъектов исследуемого права, а также с иными социальными и экономическими интересами других субъектов права; построение механизма конституционноправового обеспечения этого права (государственного управления и правового регулирования, в том числе системы законодательных и иных нормативных актов, системы правовых гарантий) в соответствии с его конституционной моделью и ценностно-идеологической основой.

В то же время важно отметить, что на основе и в рамках экологической политики формируется конституционно-правовое регулирование права на благоприятную окружающую среду (нормативная составляющая механизма его обеспечения). При этом, как справедливо отмечает Д. В. Осинцев, государственная политика затрагивает области отношений, не имеющих правового регулирования достаточного уровня, и одновременно ведет к новообразованиям в сфере такого регулирования, что требует активного участия органов власти и надлежащего уровня их квалификации1. В связи с этим следует поддержатв мнение юр исто в-э коло го в о том, что именно от четкой постановки политико- правоввіх целей и задач политики, определения инструментов их достижения зависит качество норм экологического права и правоприменителвной практики[181] [182]. Следователвно, конституционнвіе цели и задачи, конкретизированнвіе в государственной экологической политике, ввіступают ориентиром при построении целостного механизма конституционно-правового обеспечения исследуемого права.

В настоящее время цели, задачи, принципві и основнвіе направления государственной экологической политики закрепленві во многих законодателв- HBix актах и концептуалвно-программнвіх документах (утверждаемвіх, как правило, Президентом РФ или Правителвством РФ). Преобладают в данном массиве такие документы, как стратегии, доктрины, концепции и программы, кото- рвіе наряду с законами служат инструментом достижения целей, обозначеннвіх в Конституции РФ, и обеспечивают планомерное принятие органами конкрет- HBix решений (законов и инвіх нормативнвіх актов), осуществление организационно-право ввіх мер в сфере этого обеспечения конституционного права в определенной временной перспективе. Указаннвіе документві являются формой вы- ражения конституционной модели права каждого на благоприятную окружающую среду и направлений ее реализации в нормативном регулировании и правоприменителвной деятелвности органов власти[183].

Приоритетві указанной политики - соблюдение, охрана и защита права на благоприятную окружающую среду, обеспечение его надлежащей правовой конкретизации и действенности в существующем конституционно-правовом порядке[184]. Поэтому не вполне корректно указание в законах и программнвіх по- литико-правовых документах на охрану окружающей природной средві и раци- оналвное исполвзование природнвіх ресурсов (или сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей средві) как на основную целв и принцип рассматриваемой политики, посколвку законодатели не учитывает при этом сложную структуру конституционной модели права на благоприятную окружающую среду1.

В настоящее время законодательный акт и единый концептуальнопрограммный документ, который бы закреплял в качестве целей одновременно охрану индивидуальных и общественных (национальных) конституционноправовых экологических интересов, отсутствует. Кроме того, в указанных выше документах пока недостаточно четко сделан акцент на решение внешнеполитических задач в сфере охраны и защиты конституционно-правовых интересов народа, связанных с окружающей средой и вытекающих из отношений взаимодействия государства с другими иностранными государствами и транснациональными компаниями, на сопряжение выделенных внутренних и внешних аспектов[185] [186] [187]. Упор в соответствующих документах делается на внутренних угрозах, а вот внешние угрозві националвнвш интересам в них практически не затрагиваются1.

Отделвно необходимо ввщелитв документы стратегического характера, направленнвіе на достижение конституционной цели охранві и защиты указанного права, определяющие направления законодателвной и нормативной конкретизации его конституционной модели. Так, Указом Президента РФ от 04.02.1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей средві и обеспечению устойчивого развития» была утверждена государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей средві и обеспечению устойчивого развития.

Универеалвноств данного документа состоит в том, что он охватвівает сферу регулирования природной и природно-антропогенной средві обитания человека, частично затрагивает вопрос обеспечения баланса экологических и экономических интересов в условиях развития рыноч- HBix отношений. Однако его положения о сбалансированности интересов, служащие залогом построения пропорционаявного правового регулирования экологических, экономических и инвіх прав, носят веевма абстрактный характер[188] [189].

Стоит заметитв, что ни одна из целей, обозначеннвіх в государственной стратегии и относящихся к охране природно-антропогенной средві обитания человека, на сегодня в полной мере не достигнута (создание для людей здоровой средві обитания в городских и селвских поселениях, улучшение качества продуктов питания и т. д.). Документ не исполвзуется органами государственного управления для оценки и контроля достижения целей и решения задач в сфере обеспечения анализируемого конституционного права. На него почти не опирается программное регулирование, реализуемое органами исполнителвной власти.

В 1996 г. в развитие указанной государственной стратегии бвіла принята Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию1. Важно, что в ней одним из о с но BHBix условий перехода к устойчивому развитию назы- вается обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открвітого общества, включающего в качестве системнвіх элементов правовое государство, рвшочное хозяйство и гражданское общество, учет регионалвнвіх аспектов. В то же время в документе нет положений, регулирующих правовой статус различнвіх социалвнвіх общностей, которвіе ввісту- пают субъектами анализируемого нами конституционного права.

В числе основополагающих документов, определяющих цели и задачи государственной экологической политики, необходимо назвати Экологическую доктрину Российской Федерации[190] [191]. Сохранение природной средві назвівается в ней приоритетным направлением деятелвности государства, целвю которой является охрана права каждого на благоприятную окружающую среду как в интересах отделвного человека, так и в публичнвіх интересах (имеется в виду экологическая безопасноств странві). Однако в качестве объекта экологической политики в доктрине назвівается состояние толвко природной средві (урбанизированная среда не затрагивается). При этом вопросві обеспечения благоприятного состояния этой средві не увязанві концептуалвно с самим человеком и его соответствующим конституциоHHBiM правом, с организационно-правоввши мерами его охраны и защитит Кроме того, основной задачей государственной экологической политики назвівается не приоритет конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду либо достижение баланса между экологическими и пивши интересами субъектов, а соответствие государственного управления в сфере экологии исключителвно демократическому устройству и рвшочной экономике. То еств в конечном счете целвю указанной политики ввіступают не человек (его правоввіе возможности и потребности) и благоприятные условия жизнедеятельности в природно-техногенной среде, а реализация «абстрактных» принципов демократии и исключительно экономические цели.

Также стоит отметить, что реализоваться Экологическая доктрина должна была путем разработки планов действий на федеральном, региональном и местном уровне и программ эколо го-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ. Однако после 2005 г. разработка комплексных планов действий, соответствующих Экологической доктрине, на федеральном уровне прекращена[192]. Сегодня вместо таких планов утверждаются комплексные стратегии социально-экономического развития страны или регионов, в которых преобладает экономическая составляющая.

В то же время можно заключить, что выработкой государственной экологической политики занимаются преимущественно исполнительные органы власти (Правительство РФ и министерства). При этом основными ее направлениями являются: совершенствование структуры и системы органов публичной власти, их законодательной и правоприменительной (в том числе контрольнонадзорной) деятельности в области охраны и рационального использования природной среды; ресурсосбережение; обеспечение экологической безопасности; синхронизация законодательства и нормативных актов различного уровня, а также содержащих соответствующие нормы различных отраслей права; совершенствование институтов возмещения вреда природной среде, экологической ответственности, экономического и финансового обеспечения охраны окружающей среды; информационно-аналитическое обеспечение; экологическое образование и воспитание; научная деятельность; развитие форм участия институтов гражданского общества в принятии экологически значимых решений и охране окружающей среды.

Важную ролв в реализации государственной экологической политики играют органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, которые осуществляют эту деятелвноств C учетом конституционно-правоBBIX интересов своего населения и состояния природно-антропогенной средві в своих пределах[193].

Вместе с тем в концептуалвно-программнвіх документах, принимаемвіх органами разного уровня, отсутствуют положения о развитии стратегического планирования деятельности, о формировании концепций отдельных сфер законодательства, касающихся охраны и защиты анализируемого конституционного права и ориентирующих органы власти на планомерную нормотворческую деятельность. Кроме того, региональные и местные программы строятся преимущественно на природоцентристском подходе, т. е. ориентированы исключительно на обеспечение благоприятного состояния природной среды.

Все перечисленные направления экологической политики находятся в процессе реализации на протяжении практически 21 года с момента принятия основных концептуальных документов, хотя за это время изменились состояние окружающей среды, масштабы и степень интенсивности воздействия на нее, социально-экономическая ситуация в стране. Отчасти подобное положение дел можно связать с тем, что в приведенных документах декларируются цели и задачи, не имеющие реального научно обоснованного организационно-правового обеспечения, ориентированного на стратегическое эколого-экономическое развитие общества и государства, на достижение конституционной цели соблюдения и охраны анализируемого права1. Тот факт, что в России государственная политика направлена главным образом на создание условий для решения краткосрочных экономических задач, а вопросы охраны окружающей среды до сих пор так и не стали приоритетными для органов государственной власти, ранее неоднократно отмечали юристы-экологи.

Между тем необходимо отметить, что в отечественном правовом регулировании предпринималась попытка разработать и нормативно закрепить основы единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды. В апреле 2012 г. был подготовлен проект основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.[194] [195] Однако этот проект подвергся критике юр исто в-э коло го в в связи с тем, что его содержание не соответствовало правовой доктрине, характеризовалось наличием юридико-технических дефектов, было неадекватно объективно существующей действительности[196]. В итоге документ не был официально опубликован и не стал базой для законодательной и правоприменительной деятельности органов власти в области обеспечения права человека на благоприятную окружающую среду, поскольку не выражал официально признанную и научно обоснованную концепцию механизма конституционно-правового обеспечения данного права.

Среди документов необходимо выделить государственную программу Российской Федерации «Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы»[197]. Указанный акт можно рассматривать как попытку выработки документа, содержащего концепцию единой государственной экологической политики на основе комплексного подхода к решению экологических проблем. Однако анализ его подпрограмм (а их четвіре) все-таки свидетелвствует об обратном.

Все изложенное позволяет утверждать, что содержание государственной экологической политики (ее цели и задачи) «размывается» по отдельным доктринам, стратегиям, концепциям и программам, исходя из которых трудно определить, как результаты их реализации взаимосвязаны между собой и на достижение какой конституционной цели они направлены. Ни один из документов (как федерального, так и регионального уровня) не ориентирован на развитие правовых институтов, выступающих гарантиями права на благоприятную окружающую среду (нормирование, мониторинг, учет (кодификация и классификация), создание информационной базы, развитие научно-исследовательской деятельности и т. и.), что свидетельствует также о том, что правоприменительная деятельность Правительства РФ (как главного органа власти по выработке государственной экологической политики) не предполагает формирования целостной концепции механизма конституционно-правового обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду[198]. Кроме того, анализ документов свидетельствует о том, что обеспечение данного конституционного права и охрана окружающей среды рассматриваются законодателем исключительно в качестве дополняющего элемента в социально-экономическом развитии страны, а не как его основа и равный наряду с экономикой элемент.

В 2017 г. указами Президента РФ были утверждены новые документы стратегического характера, касающиеся вопросов конституционно-правового обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду. Это Основы развития региональной политики Российской Федерации на период до 2025 года и Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (далее по тексту - Стратегия). Специфика данных актов состоит в том, что они затрагивают вопросві стратегического планирования на всех уровнях власти, закрепляют инкорпорированный подход к формированию про- граммнвіх документов в области обеспечения баланса между экономическими и различивши экологическими интересами (в частности, затрагивают вопросві сбалансированного развития инженернвіх, энергетических и транспортнвіх инфраструктур в регионах и на урбанизированнвіх территориях). При этом преимуществом Стратегии являются положения об усилении президентского контроля в сфере охранві окружающей средві и обеспечении экологической безопасности1. Однако работа по реализации указаннвіх документов еще толвко вносится в планві действий органов власти. Не менее важным и требующим далвнейшей проработки остаются вопросві о самой природе и статусе концепту алвно-программнвіх документов в существующей системе правового регулирования анализируемого конституционного права[199] [200].

Кроме того, следует отметитв, что отсутствует надлежащий механизм оценки резулвтативности реализации государственной экологической политики, что в конечном счете затрудняет ввістраивание системного конституционноправового регулирования права на благоприятную окружающую среду, по- сколвку из сферві этого регулирования ввіпадают отделвнвіе вопросві обеспечения данного права[201].

Особую роль в выработке и реализации государственной экологической политики играет Правительство РФ, так как в его руках сконцентрированы все организационно-правовые инструменты и в сферу его деятельности входит формирование правового регулирования (правоприменительное регулирование) практически всех средств обеспечения права на благоприятную окружающую среду (мониторинг, нормирование, контроль и надзор и т. д.)1. То есть от его деятельности во многом зависят эффективность и реальная действенность механизма конституционно-правового обеспечения этого права, надлежащая правоприменительная конкретизация конституционных положений и соответственно достижение конституционных целей.

Свою деятельность Правительство РФ осуществляет через систему подотчетных ему министерств и ведомств, а также посредством участия в его деятельности федеральных министров. Как Правительство РФ, так и министерства утверждают федеральные программы в сфере охраны окружающей среды. А потому особое значение при оценке результативности экологической политики приобретает правительственный контроль. Однако несмотря на то что подотчетность органов исполнительной власти закреплена нормативно, процессуальное регулирование данного вопроса, в том числе в отношении исполнения и реализации концептуально-программных документов, не находит четкого и внятного правового закрепления[202] [203] [204].

Важную роль в деле реализации экологической политики и оценке ее результатов играют организации, наделенные правом осуществлять общественный контроль. Можно сказать, что сегодня наметилась положительная тенденция в сфере вовлечения гражданской общественности в деятельность органов власти. Происходит активное развитие правового регулирования деятельности общественных объединений и некоммерческих организаций, общественных палат и иных субъектов общественного контроля[205].

Положительным здесь является то, что у субъектов права появилась возможность участвовать в общественном контроле как непосредственно, так и через объединения. Среди указанных органов необходимо особо выделить Общественную палату Российской Федерации как весьма действенный инструмент, обеспечивающий связь между гражданами, их общностями и органами исполнительной власти в целях выявления объективных предпосылок формирования направлений политики и конституционно-правового обеспечения права на благоприятную окружающую среду. По сути, Общественная палата, будучи наделенной государственными функциями, обеспечивает непосредственное участие общества в реализации указанной политики (т. е. в процессе достижения конституционных целей), осуществлении общественного контроля за деятельностью органов власти, а также связь между фактически существующей ситуацией и принимаемыми государственными решениями в данной области управления (ст. 1 Федерального закона от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»),

Несмотря на то что экологическая сфера прямо не названа в Законе об Общественной палате, о праве ее на участие в реализации государственной экологической политики свидетельствует то, что экологические факторы являются элементами экономического и социального развития нашего общества, национальной безопасности, что объектом защиты палаты выступают конституционные права человека, к числу которых относится и право каждого на благоприятную окружающую среду1.

Деятельность Общественной палаты также направлена на согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, иных некоммерческих организаций и органов власти для решения наиболее важных вопросов в сфере социально-экономического развития общества. Поэтому можно сказать, что целью ее деятельности выступает обеспечение баланса между экономическими и экологическими интересами общества и соответствующими правами лиц, достижение которого и составляет одну из главных целей государственной экологической политики.

Весьма значимой является непосредственная связь Общественной палаты с Президентом РФ как гарантом Конституции РФ в рамках проводимых совместных мероприятий с его участием, что обеспечивает осуществление президентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Вместе с тем анализ ст. 27 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и п. 31 Регламента Правительства РФ[206] [207] показывает, что изложенный в них механизм участия различных органов и организаций в работе Правительства РФ не позволяет представителям Общественной палаты в полной мере реализовать указанное право, так как многое здесь зависит от заинтересованности в таком участии других органов[208].

Применительно к сказанному подчеркнем, что необходимым условием формирования государственной политики в области обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (ее целей и задач, средств достижения), конкретизации этой политики в законодательных актах и концепту ально- программных документах является соблюдение органами власти в своей деятельности требований стратегического планирования. В соответствии с ними государственная политика должна строиться и осуществляться исходя из конституционного принципа ответственности перед будущими поколениями и базироваться на институтах, в которых этот принцип реализуется, в первую очередь на институте прогнозирования и планирования (программирования). При этом применительно к деятельности органов власти необходимо вести речь о планировании как нормотворческой, так и правоприменительной деятельности. Как верно отмечает Ю. А. Тихомиров, именно стратегическое нормотворческое планирование является тем средством, которое способствует опережающему освоению новых правовых пространств1.

Основы стратегического планирования законопроектной и правоприменительной деятельности содержатся в Федеральном законе от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[209] [210]. Однако в нем установлены лишь общие их начала, т. е. положения Закона требуют конкретизации в отраслевых актах, направленных на обеспечение права на благоприятную окружающую среду.

Стоит отметить, что в России концептуальных законов и подзаконных актов о стратегическом планировании (прогнозировании и программировании) в области охраны и защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду на сегодня не разработано[211]. В указанной сфере отсутствует комплексное материально-процессуальное регулирование стратегического планирования (системы и порядка стратегического планирования, программирования), направленного на выработку единой государственной экологической политики.

В связи с этим полагаем необходимым закрепить в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в законах и подзаконных актах, регулирующих деятельность законодательных, исполнительных и местных органов власти в указанной сфере: понятия, цели, задачи и принципы, направления прогнозирования, планирования и программирования (на основе пропорционального инкорпорирования в документы положений об охране и защите экологических, социальных и экономических интересов), их уровни, виды документов, основы взаимодействия органов власти, общественности и хозяйствующих лиц, информационного обмена между всеми участниками, условия осуществления мониторинга фактической ситуации и нормативного материала, формы контроля и т. д.

Еще одним важным условием выработки, реализации и оценки государственной экологической политики является информационное обеспечение государственного управления. При этом особое значение имеют не только информация о состоянии окружающей среды и хозяйственной деятельности человека, но и информация, являющаяся результатом правового мониторинга, которая должна аккумулироваться в межведомственной информационно-аналитической базе. Однако в настоящее время такая интегрированная база отсутствует. Здесь также необходимо отметить, что Президентом РФ утверждена Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации (Указ Президента РФ от 01.12.2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации»), направленная на консолидацию усилий федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ, научно-образовательного и предпринимательского сообществ, институтов гражданского общества по созданию благоприятных условий для применения достижений науки и технологий в интересах социально-экономического развития России1. В и. 3 Стратегии указано, что она должна быть направлена на научное и технологическое обеспечение реализации задач и национальных приоритетов Российской Федерации, определенных в документах стратегического планирования. Однако, как показал анализ, такого целостного и концептуального доктринально-программного документа, содержащего пункты о научно-техническом развитии в сфере экологии, не имеется.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что государственная экологическая политика основывается не только на конституционных целях, но и на конституционных принципах. Выводятся данные принципы из природы и содержания Конституции РФ, механизма конкретизации ее положений. Эти принципы представляют собой основополагающие идеи и исходные начала построения и развития правового регулирования, которые «обобщают наиболее важные, социально значимые явления и процессы материальной и духовной жизни общества»[212] [213] в сфере взаимодействия человека с окружающей его средой. Общеобязательность таких принципов выражается как в их приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на всех субъектов права[214].

Особое значение конституционных принципов заключается в том, что они определяют направления и содержание правовой конкретизации положений Конституции РФ, касающихся модели права на благоприятную окружающую среду, т. е., как верно отмечает Е. В. Скурко, они «служат проявлению сущности права»[215].

Специфическим конституционным принципом, на котором сегодня строится конституционно-правовое регулирование права на благоприятную окружающую среду, является принцип приоритета публичного интереса перед частным. Данный принцип ввітекает из природві Конституции РФ и закрепленной в ней системні конституциоHHBix ценностей. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что на основе указанного принципа строится регулирование права каждого на благоприятную окружающую среду, посколвку данное право «в концентрированном виде отражает публичнвіе интересві в сфере регулирования отношений охранві окружающей среды» в силу особой общественной значимости ее благоприятного состояния1. Этот принцип реализуется путем закрепления в законодателвстве императива указанного права, а также обязанностей граждан и инвіх субъектов хозяйственной деятельности, ограничений прав, порядка возмещения экологического вреда, функций и полномочий органов власти и их должностных лиц, их ответственности.

Указанный принцип лежит в основе баланса между экологическими и иными социально-экономическими интересами, обеспечивает гармонию индивидуального подхода к общественным ценностям и сочетание интересов личности и общественных интересов в сфере охраны и использования окружающей среды[216] [217]. По сути, он является базой для целенаправленной деятельности государства и общества, которая предполагает совместное участие государства, хозяйствующих субъектов и людей в достижении благоприятного состояния окружающей среды. Поэтому обеспечение такого баланса является одной из главных задач конституционно-право во го регулирования. Стоит заметить, что приоритет публичнвіх экологических интересов перед частивши не исключает, а с необходимоствю предполагает не толвко эколого-обоснованное поведение людей и иHBix субъектов права, но и наличие мер государственной и общественной поддержки деятелвности этих субъектов в силу участия каждого из них в достижении единой конституционной цели - благоприятного состояния окружающей среды для нынешнего и будущих поколений.

Особое значение для достижения баланса между экологическими и иными интересами имеет реализация конституционного принципа сбалансированности интересов. Этот принцип вытекает из совокупности конституционных положений (ч. 3 ст. 17, ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 55 Основного закона) и предполагает формирование правового регулирования, соразмерного каждому из этих интересов. Поэтому его очень важно учитывать органам законодательной и исполнительной власти, а также судам при рассмотрении дел о защите права на благоприятную окружающую среду в ситуациях, характеризующихся пересечением и столкновением разных интересов.

Г. Р. Хабибуллина верно отмечает, что принцип сбалансированности имеет межотраслевой характер и находится во взаимосвязи с другими конституционно-правовыми принципами, поскольку его реализация предполагает обеспечение баланса интересов в двух и более отраслях и институтах права.[218] Наиболее тесно он связан с принципом пропорциональности (соразмерности) правового регулирования взаимосвязанных прав, поскольку реализация первого предполагает выбор оптимальных способов и средств правовой охраны и защиты конституционного права и объективированных в нем интересов в соотношении с другими правами и опосредованными в них интересами.

В данном случае оба принципа являются условием выполнения универсального конституционного требования равенства прав и свобод человека и гражданина, т. е. равенства в «горизонталином срезе», которое «предполагает равную меру свободы применителвно ко всем сферам человеческого бытия»1, включая сферу около го-экономического развития общества. Таким образом, равное обеспечение возможностей различных субъектов права рассматривается в доктрине конституционного права в качестве неотъемлемого условия реализации конституционного принципа равенства и соответственно равного конституционно-правового обеспечения права на благоприятную окружающую среду и иных связанных с ним конституционных прав. Средством правовой объективации указанного принципа выступают как нормы права, так и методы правового регулирования, а именно сочетание публично-правового и гражданско- правового методов.

Однако сегодня можно наблюдать весьма значительные диспропорции в правовом регулировании исследуемого права, которые влекут нарушение конституционных интересов человека и общества и самого этого права со стороны субъектов хозяйственной деятельности и государства, а также проявляются в процессе конвергенции публично-правового и частноправового методов регулирования.

В настоящее время внимание к проблемам пропорционального регулирования экологических и иных прав ослабело, теоретико-практические разработки указанной тематики общего и концептуального характера, в том числе в рамках отдельных отраслевых правовых наук, практически отсутствуют[219] [220]. Исследуются данные проблемы обычно учеными, изучающими средства и способы судебной защиты прав, вопросы их ограничения. Преимущественно в указанном контексте этот принцип получает интерпретацию в правоввіх позициях Конституционного Суда РФ и инвіх судов1.

Однако если про анализ ир о ватв судебнвіе дела, связаннвіе с признанием неконституционными или незаконными нормативнвіх актов, то можно сказати, что правоприменителвная деятелвноств судов по самой своей сути направлена на реализацию принципа пропорционалвности, посколвку устраняет неясности, нечеткости и двусмвісленноств нормативного регулирования конституционного права и инвіх конкурирующих с ним прав[221] [222]. Осуществляется это также посредством ВВІЯВЛЄНИЯ более сложной взаимосвязи законодателиHBix предписаний, чему способствуют в том числе разъяснения по вопросам судебной практики Верховного Суда РФ.

Деятелвноств Конституционного Суда РФ играет важную роли в реализации принципа пропорционалвности. Суд не только дает толкование самого принципа, но и выявляет его нарушение (диспропорции в регулировании) и одновременно формулирует критерии соразмерности, которым должно отвечать содержание правового регулирования анализируемого конституционного права и которые должны соблюдаться органами власти в своей деятельности[223].

Например, ставя вопрос об обязанностях хозяйствующих субъектов, Суд поднял проблему ненадлежащей охраны природной среды, ввізванной дестабилизацией правового положения хозяйствующих субъектов, выступающих источниками вредного воздействия, и субъектов, чья деятельность, напротив, связана с устранением негативного воздействия на природную среду1.

Несоблюдение принципа соразмерности проявляется и в том, что механизм участия государства в устранении вредного воздействия, связанного с деятельностью хозяйствующих субъектов (правовые основы государственночастного партнерства, способы предоставления федеральных и региональных субсидий, льготное налогообложение, внедрение результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ), не получил четкой и определенной системной регламентации[224] [225] [226]. Следствием этого становятся устранение государства из сферы охраны исследуемого права, чрезмерное расширение возможностей хозяйствующих субъектов по оказанию негативного воздействия на окружающую среду и одновременно сужение возможностей граждан защищатв это свое право.

Конституционный Суд РФ затронул и такой важный аспект, как соблюдение принципа пропорционалвности при определении способов защиты анализируемого права в случае причинения вреда окружающей среде действиями хозяйствующих субъектов1. Суд полагает, что от степени полнотві и обоснованности возмещения такого вреда зависят бвістрота и полнота восстановления нарушенного права, а обоснованное взвіскание вреда обусловит надлежащее исполнение хозяйствующим субъектом обязанности по компенсации экологического вреда и стимулирует субъектов к природоохранной деятельности (минимизации и сдерживанию экологических рисков), повлечет справедливое распределение бремени расходов между государством и субъектами хозяйственной деятельности на охрану и восстановление окружающей среды.

Особого внимания здесь заслуживает отмеченное Судом отсутствие соразмерности в регулировании охраны окружающей среды (компенсации причиненного ей вреда) в зависимости от ее свойств как экосистемы, природного ресурса (средства производства) и объекта права собственности1. В такой ситуации отсутствие правовой определенности в методах установления вреда окружающей среде в зависимости от свойств объекта права влечет за собой как невозможность субъекта защитить свое конституционное право (индивидуальные и общественные интересы), так и ненадлежащее исполнение хозяйствующими субъектами конституционной обязанности по сохранению окружающей природной среды. Согласно позиции Конституционного Суда РФ действующая система правового регулирования отношений по возмещению государству как публичному собственнику экологического вреда не является достаточно определенной, что не способствует ни предотвращению негативных последствий загрязнения окружающей среды и восстановлению поврежденного природного объекта, т. е. защите права каждого на благоприятную окружающую среду, ни обеспечению баланса конституционно защищаемых экологических, экономических и имущественных интересов.

Нарушается принцип пропорциональности и в области правового регулирования распределения обязанностей и полномочий по охране окружающей среды между органами различных уровней власти[227] [228]. Не соответствует ему и моделирование матер пально-процессуальных институтов экологического мониторинга, контроля и надзора (выступающих гарантиями права)1. Стоит заметить, что согласно докладам Уполномоченного по правам человека в РФ сферы государственного надзора и контроля, регулирования обязанностей человека, хозяйствующих субъектов и государства являются наиболее важными объектами пропорционального (соразмерного) конституционно-правового регулирования, требующего совершенствования законодательства[229] [230].

Таким образом, конституционный принцип пропорциональности (соразмерности) предполагает формирование не только регулирования, в равной степени обеспечивающего экологические и иные интересы, но и модели пропорционального регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду в соотношении с иными правами иных субъектов права, а также корреспондирующих им обязанностей. В то же время, с учетом многоуровневого и межотраслевого характера регулирования, важной является реализация принципа пропорциональности в системе законов и подзаконных нормативных актов различных отраслей.

Однако из вышеизложенного следует, что право на благоприятную окружающую среду, экономические и имущественные права, судя по их регулированию и степени защищенности, неравноценны и их регламентация требует доработки. При этом, как верно отмечает Н. И. Хлуденева, в сложившейся ситуации не решается одна из главных задач правового регулирования - создание оптимальных правовых условий для реализации права каждого на благоприят-

по

ную окружающую среду1. Применительно к способам устранения диспропорций в правовом регулировании представляется обоснованным подход М. И. Васильевой, согласно которому необходимо не только ориентироваться на принцип сочетания интересов, но и оставлять «в ряде случаев преимущества за публичными экологическими интересами»[231] [232]. Н. А. Власенко справедливо утверждает, что условиями построения юридических конструкций регулирования права, отвечающего требованиям определенности и пропорциональности, должны выступать сходство модели такого регулирования с реальностью в сфере взаимодействия человека с окружающей средой, а также отсутствие логической «рыхлости» в системе конституционно-правового регулирования[233].

Одновременно, опираясь на проведенный выше анализ, можно заключить, что критерий обеспечения пропорциональности регулирования экологических и иных связанных с ними прав носит объективный характер, который выражается в том, что окружающая среда является основой удовлетворения диаметрально противоположных потребностей человека. Иначе говоря, условием выстраивания пропорционального регулирования нашего права и иных прав являются полные и объективные знания об окружающей среде, воздействиях на нее, их последствиях, закономерностях эколого-экономического развития и т. и. Причем здесь необходим не только учет всего многообразия факторов объективной реальности, но и их надлежащая позитивизация.

В связи со сказанным следует поддержать позицию Д. Г. Шустрова о том, что для применения принципа пропорциональности особенно важным является надлежащая правовая идентификация критерия пропорциональности[234]. Именно из этого критерия должен исходить законодатель. На его объективность указывает Конституционный Суд РФ, говоря о том, что конституционный принцип равенства, гарантируемый ст. 19 Конституции РФ, не препятствует законодателю

при осуществлении правового регулирования устанавливатв различия в правовом статусе лиц, если эти различия являются объективно оправданными, обосно- ваннвши и соответствуют конституционно значимым целям и требованиям1.

Полагаем, что в нашем случае таким критерием ввіступают качественное состояние окружающей средві (условий жизнедеятелвности человека в ней), его правовое регулирование, которвіе при имеющемся социотехно природном развитии и в существующем правопорядке обеспечивают в равной степени адекватное удовлетворение экологических и экономических потребностей человека и общества.

Все сказанное подводит к выводу, что реализация принципов сбалансированности экологических, экономических и имущественных интересов и про- порционалвности в регулировании опосредующих эти интересві прав ввіступает важнвім направлением развития конституционно-право во го регулирования права на благоприятную окружающую среду. При этом особого внимания заслуживают такие элемешы принципа (и соответственно области правового регулирования), как его научная обоснованноств (теоретическое единство соци- алвно-гуманитарных и экономических наук), ценностно-идеологическая основа, адекватная и своевременная позитивизация правомочий, обязанностей и их гарантий, сбалансированноств методов регулирования конкурирующих прав[235] [236]. Также стоит отметитв, что указаннвіе принципві лежат в основе формирования Концепции устойчивого развития, на которой сегодня базируется правовое регулирование охраны природві[237]. Однако научное обоснование и реализация дан

ной Концепции ставят перед учеными много вопросов и требуют дальнейшей проработки как на законодательном уровне, так и в сфере ее правоприменения1.

Особую роль в обеспечении права на благоприятную окружающую среду играет также конституционный принцип единства материальных и процессуальных начал1. Он вытекает из природы действия Конституции РФ, поскольку ее применение предполагает наличие процессуально-правовых средств реализации универсальных и общеправовых конституционных положений. В противном случае данные положения останутся лишь целью, продекларированной в Конституции РФ и нормах конкретизирующих ее законов[238] [239] [240].

Процессуальные инструменты играют важную роль в обеспечении оптимальных условий правового регулирования и выступают нормативным способом обеспечения прав людей (социальных общностей), гарантией их защиты[241]. В то же время нормы материального права определяют направления формирования процессуального регулирования, его конструкцию, выступают логикоправовой основой (по юридической природе или функциональному назначению) построения структуры процессуальных правовых норм[242].

Особенностями правового регулирования права на благоприятную окружающую среду являются обширность и разнообразие процессуальных норм, их размещение во множестве законов и подзаконных актах различной отраслевой принадлежности. В то же время можно сказать, что процессуальные нормы различных отраслей права аккумулируют все свойства, присущие специфическому объекту права - окружающей среде, и воздействию на него со сторонні человека, в связи с чем такое регулирование охватывает доволвно широкие области охраны права на благоприятную окружающую среду1. При этом процес- суалвнвіе нормы содержатся не только в отдельных нормативных актах, имеющих разный предмет регулирования (в зависимости от элементов окружающей среды), но и в нормативных актах различных органов власти общей и специальной компетенции[243] [244].

Процессуальные нормы и институты также являются условием осуществления государством деятельности в сфере охраны и защиты права на благоприятную окружающую среду и затрагивают области организации и функционирования органов власти как по горизонтали, так и по вертикали, и вопросы их взаимодействия.

Особенностями обладает юридико-техническое оформление процессуального регулирования отношений по охране и защите анализируемого права. Заключаются они в том, что соответствующие процессуальные нормы, как правило, вплетаются в систему материальных норм, сосуществуя с ними в рамках одного правового института. В результате встает вопрос о выработке подхода к организации процессуального регулирования: либо сбалансированно собрать материальные и процессуальные нормы в одном документе, либо сконцентрировать процессуальные нормы в едином документе с оформлением соответствующей отсылки в материальной норме закона (способ субсидиарного регулирования)[245]. На использование подобных подходов к конструированию мате- рпально-процессуального регулирования неоднократно указывали специалисты в сфере экологического права1.

Б. Т. Худояров верно отмечает, что совместное действие норм материального и процессуального права, содержащихся в различных отраслевых актах, усиливает и расширяет диапазон защиты субъективных прав[246] [247] [248]. Однако реализация такого способа при регулировании нашего права характеризуется наличием дефектов, связанных с несвоевременной и асинхронной разработкой и оформлением процессуальных норм, коррелирующих соответствующим материальным нормам[249]. В результате нарушенное право на благоприятную окружающую среду восстанавливается не в полной мере. Указанные дефекты ведут и к утрате механизмом обеспечения данного права свойств системности и комплексности[250].

Полагаем, что такую синхронность можно обеспечить, если построить систему нормативных требований к законопроектной, нормотворческой и иной деятельности органов власти, где бы закреплялись принципы и критерии разработки материальных и процессуальных норм на стадии подготовки законопроектов и проектов нормативных актов. В то же время, как справедливо отмечает Д. В. Осинцев, построение процессуального регулирования на основе указанных принципов и критериев не может сводитвся к простому «ритуалу», «алгоритму», оно должно бвітв целенаправленным, ориентироватвся на объект правовой деятелвности1. В данном случае - на достижение благоприятного состояния окружающей среды, реализацию соответствующего конституционного права его субъектами.

В таком случае актуальны разработка и применение экспериментальных моделей правоотношений, реализации норм и выявления недостающих процессуальных элементов механизма регулирования с привлечением к их разработке специалистов в области теории и практики[251] [252]. Научно обоснованная модель обогащает правовую практику, придает ей такое качество, как единство в понимании и реализации норм права, что так востребовано в Российской Федерации, столь большой по территории и разнообразной по составляющим ее субъектам[253].

Таким образом, регулирование права на благоприятную окружающую среду характеризуется тем, что процессуальные нормы являются его неотъемлемым элементом и охватывают все значимые для охраны и защиты данного права правовые инструменты и институты. В комплексе материальное и процессуальное регулирование не только обеспечивают право на благоприятную окружающую среду, но и являются условием осуществления непосредственно конституционных положений, в которых данное право объективировано.

Суть конституционного принципа ответственности перед будущими поколениями (содержится в преамбуле Конституции РФ) заключается в том, что деятельность органов власти должна быть ориентирована на будущее, но учитывать нынешнее состояние окружающей среды и условий жизнедеятельности людей в этой среде, а также правовой системы. Реализуется данный принцип через институты прогнозирования и планирования правотворческой, правоприменительной и организационной деятельности органов власти, деятельности хозяйствующих субъектов.

Эти институты выступают неотъемлемыми компонентами конституционно-правового регулирования исследуемого права. Их формирование и развитие есть своеобразный «нормативный мост» между прошлым, настоящим и будущим и ориентирует конституционно-правовое регулирование на отдаленную перспективу1. Условием функционирования указанных институтов является надлежащее нормативное регулирование мониторинга, информационного обеспечения, учета объектов природы и факторов воздействия на них и т. д. Причем институты прогнозирования и планирования в совокупности с другими правовыми институтами направлены на обеспечение сбалансированного достижения конституционных целей и ориентированы на перспективное развитие как отношений в сфере взаимодействия человека с окружающей средой, так и самого нормативного регулирования анализируемого конституционного права.

Заметим при этом, что планирование в Конституции РФ только подразумевается, вытекая из ее природы и конституционных принципов[254] [255]. И хотя данные институты получили определенное законодательное закрепление[256], однако в соответствующих законах целостного, структурированного матерпально-про- цессуального института прогнозирования и органически связанных с ним институтов планирования и программирования не имеется1. Как справедливо отмечают специалисты, из всего многообразия элементов планирования в государственном прогнозировании сегодня сохранена лишв разработка ограниченного набора государственник целеввіх программ, которвіе не охватывают всего многообразия элементов эколого-экономического развития и не оказвівают заметного влияния на ход процессов в указанной сфере[257] [258].

Также можно констатироватв отсутствие в документах интегративного подхода к прогнозированию и планированию экологического и экономического развития общества (оно отсутствует в программах социалвно-экономического развития). Подобная ситуация свидетелвствует о том, что в механизме государственного управления нет комплексного и эффективного инструмента обеспечения сбалансированного регулирования эколого-экономических процессов, отсутствует государственная политика, направленная на формирование корпуса квалифицированнвіх специалистов в области э коло го-экономического прогнозирования и планирования, объединяющего различнвіе сферві знания (естественные, технические, экономические и гуманитарнвіе науки). А концептуально-программное регулирование, ориентированное на охрану окружающей человека среды, представляет собой совокупность множества разноплановых документов, принимаемых на федеральном, региональном и местном уровне.

Кроме того, анализ нормативных и концептуально-программных документов свидетельствует, что регулирование анализируемого права является дифференцированным и ориентировано на отдельные элементы и компоненты окружающей природной среды[259], что составляющие эколого-экономического развития имеют в них разный уровенв значимости. При этом экологическая составляющая рассматривается в качестве приложения к экономической составляющей, а не в качестве равноценного элемента, органически с ней связанного1.

Практически ни в одном нормативном или программном документе не затрагиваются вопросві, касающиеся положения и закономерностей участия в планировании (программировании) хозяйствующих субъектов - основных пользователей окружающей средой и субъектов воздействия на окружающую среду. В то же время определение статуса субъектов, от участия которых зависит достижение конституционных целей обеспечения благоприятного состояния окружающей среды, решение сопутствующих им задач, особенно важно для построения целостного и действенного механизма обеспечения конституционного права на благоприятную окружающую среду. Иными словами, в конституционно-правовом регулировании отсутствует элемент «партисипативного планирования»[260] [261] [262], означающего прямую вовлеченность в процесс планирования всех тех, кого оно непосредственно затрагивает.

Таким образом, наличие институтов прогнозирования и планирования является необходимым условием реализации принципа ответственности перед будущими поколениями, формирования на его основе целостного регулирования права на благоприятную окружающую среду, ориентированного на отдаленную перспективу и соответствующего прогнозам социотехноприродного развития общества.

Очевидно, что здесв требуется ввіработка четких юридических конструкций прогнозирования и планирования и соответствующих им правоввіх институтов. Весвма уместным в этом плане является ввісказвівание М. М. Бринчука

0 том, что отсутствие в механизме обеспечения права на благоприятную окружающую среду каких-либо элементов, к числу которвіх относятся прогнозирование и планирование, или их недостаточное правовое регулирование и осуществление, влияют на эффективности функционирования всего механизма, понижают возможности субъектов права, связаннвіе с пользованием окружающей средой, в том числе в контексте своего будущего существования1.

Принцип ответственности перед будущими поколениями должен рассматриваться в качестве правового экологического императива, логически связанного с конкретными правовыми институтами, выступающими средствами охраны и защиты права на благоприятную окружающую среду - институтами прогнозирования и планирования (программирования). При этом данный императив выступает необходимым условием принятия органами власти концептуальных решений, ориентированных на будущее.

Принцип гарантированности субъективных прав вытекает из положений ст. 17 Конституции РФ[263] [264] и реализуется через закрепление в праве различных гарантий, единых по форме, но разных по содержанию средств, обеспечивающих охрану, защиту и реализацию данных прав[265], в том числе исследуемого нами права.

В науке различаются гарантии, направленные непосредственно на реализацию возможностей, заложеннвіх в субъективном праве (возможности пользо- ватвся социальным благом, возможности требовать от других лиц соответствующего поведения), и гарантии, направленные на охрану и защиту субъективного права (возможности требовать охраны и защиты своего права в случае его нарушения или возникновения угрозы такого нарушения)[266] [267]. Придерживаясь указанной классификации, в то же время полагаем, что все эти гарантии тесно взаимосвязаны, дополняют друг друга, образуя сложный, но единый механизм гарантирования конституционного права.

В качестве конституционно-правовых гарантий осуществления анализируемого нами права, связанных с пользованием социальным благом - благоприятной окружающей средой, необходимо назвать: правовую конкретизацию пределов реализации возможностей, заложенных в данном праве, и их содержания, которая связана с определением критериев названной среды, а также правовую конкретизацию обязанностей самого субъекта права, прав и обязанностей других субъектов - участников экологических и связанных с ними отношений; определение процессуальных форм осуществления правомочий субъектом права в виде прав, конкретизированных в отраслевом законодательстве; организационно-правовой механизм обеспечения благоприятного состояния окружающей среды и реализации субъектом своих правомочий.

Основными конституционно-правовыми гарантиями, направленными на защиту данного права от нарушений, являются надзорная деятельность органов власти и судебная защита, которая предполагает возможность субъекта обращаться с требованием в суд, наличие законодательно урегулированной системы судебных органов и порядка судопроизводства, исполнения судебных решений.

Кроме того, в деятельности надзорных органов (федеральных органов власти, органов прокуратуры) и судов реализуется такая гарантия права, как привлечение к ответственности лиц, его нарушивших.

Среди гарантий права на благоприятную окружающую среду необходимо назвать и законодательное закрепление системы и структуры органов власти, процедур осуществления функций органами власти, их взаимодействия, распределения предметов ведения.

Перечисленные гарантии находят выражение в отраслевых нормах, но их основой является Конституция РФ. Именно в ней закреплены гарантии, имеющие первостепенное значение для обеспечения анализируемого права и выступающие ориентирами при формировании системы отраслевых гарантий1. Особое место среди отраслевых гарантий, конкретизирующих конституционно установленные гарантии, занимают такие правовые средства около го-правовой охраны окружающей среды, как мониторинг, нормирование, учет, контроль и надзор, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза и т. и.

Среди базовых конституционных идей построения механизма конституционно-правового обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду необходимо выделить принцип единства прав и обязанностей, вытекающий из норм Конституции РФ и конкретизируемый в отраслевом законодательстве[268] [269]. Он выступает универсальным началом построения юридических норм природоохранного и природоресурсного права, заключающимся в неразрывной связи данного конституционного права и соответствующих обязанностей, их взаимной зависимости, эквивалентности и равной значимости[270]. Именно неразрывная функциональная взаимосвязь между правом на благоприятную окружающую среду, корреспондирующей ему конституционной обязанностью, предусмотренной ст. 58 Конституции РФ, и условиями ее исполнения (и иных отраслевых экологических обязанностей) определяет содержание механизма конституционно-правового обеспечения данного права, в том числе в сфере взаимодействия государственных и региональных органов, органов местного самоуправления с людьми и хозяйствующими субъектами, а также в области ответственности государственных органов, их должностных лиц1. Действуя в системе, указанные средства позволяют субъекту этого конституционного права предотвратить возникновение препятствий в его осуществлении со стороны как хозяйствующих субъектов, так и государства. Соблюдение указанного принципа в свою очередь обеспечивает достижение баланса между экологическими и конкурирующими с ним интересами, служит средством реализации принципа пропорциональности в правовом регулировании права на благоприятную окружающую среду и иных связанных с ним прав.

В данном случае особенностью исследуемого конституционного права является то, что ему с необходимостью корреспондирует конституционно закрепленная всеобщая обязанность по сохранению окружающей среды и природных богатств (ст. 58 Конституции РФ). Как пишет Н. М. Чепурнова, это конституционное положение, обобщающее требования в области обеспечения благоприятного состояния окружающей среды и способствующее активному включению всех субъектов права в охрану интересов, объективированных в конструкции права на благоприятную окружающую среду[271] [272]. Специфика данной обязанности обусловливается корреспондирующим ей правом и свойствами объекта этого права (окружающей среды)[273].

Указанная всеобщая конституционная обязанность занимает доминирующее положение во всей системе отраслевых юридических обязанностей, выступающих гарантиями права на благоприятную окружающую среду, и оказывает определяющее воздействие на эту систему, конкретизируемую и развиваемую федеральным и региональным законодательством1. В отраслевом законодательстве обязанности закрепляются по отношению к различным элементам окружающей среды (объектом регулирования, которого эта обязанность касается, являются природная среда, природно-антропогенная среда обитания человека, условия его жизнедеятельности в природно-антропогенной среде, его здоровье), а также в отношении самого субъекта права и других субъектов, вступающих с ним в различные взаимосвязи по поводу окружающей среды[274] [275].

Иначе говоря, эта всеобщая обязанность затрагивает довольно широкий круг лиц. Помимо самих субъектов исследуемого права это хозяйствующие юридические лица, органы власти и их должностные лица, государство[276]. Но если для индивидуальных субъектов данная обязанность предполагает активное или пассивное поведение (соблюдение запретов, обязывания)[277], то для государства она выражается в необходимости осуществления организационно- правовых мер, направленных на охрану и защиту права. При этом, как верно отмечается в литературе, конституционные и иные экологические обязанности необходимо рассматривать в качестве относительно самостоятельного института, имеющего специфическое назначение в системе норм, образующих конституционный статус субъекта права каждого на благоприятную окружающую среду и иных связанных с ним субъектов права1. В связи с этим особого внимания требует вопрос закрепления в законах и инвіх актах четкой системні экологических обязанностей государственник органов, органов местного самоуправления, иных субъектов права[278] [279].

Важно то, что указанные обязанности распространяются на хозяйствующих субъектов (юридические лица, индивидуальные предприниматели), выступающих субъектами интенсивного воздействия на окружающую среду[280]. Полагаем, что такая концепция объективно вытекает из конституционного правопорядка, а именно из конституционно-правовых связей, складывающихся между субъектами анализируемого нами права и указанными выше субъектами в случае, когда последние осуществляют права по пользованию природными объектами и их компонентами и оказывают своими прямыми или косвенными действиями воздействие на окружающую среду[281]. Указанные взаимосвязи также обусловлены тем, что природные объекты (их компоненты) являются не только объектами права каждого на благоприятную окружающую среду, но и объектами конституционного права собственности (ст. 9 Конституции РФ), а также права на свободную экономическую деятельность (ст. 8 Конституции РФ).

Кроме того, как справедливо отмечает В. В. Киреев, эта концепция соответствует идее «социальной солидарности», воплощенной в конституционноправовых ценностях (правах человека, социалвном государстве, едином экономическом пространстве) и означающей, что каждый из субъектов конституционно-право ввіх отношений несет социально обусловленную правовую ответственность1. Поэтому мы не разделяем мнение ученых, которые считают субъектом конституционных обязанностей только человека или гражданина и иных индивидуальных субъектов[282] [283]. Установление всеобщей конституционной обязанности (ст. 58 Конституции РФ), как подчеркивает Б. С. Эбзеев, является основой формирования правовых механизмов сочетания коллективного и индивидуального в организации и функционировании социума, что особенно актуально для сферы охраны и использования окружающей среды[284]. Именно в контексте сочетания коллективного (публичных экологических интересов) и индивидуального (интересов хозяйствующих субъектов), а также конституционных основ должна строиться система обязанностей субъектов права в сфере обеспечения права на благоприятную окружающую среду.

Необходимо отметить, что квинтэссенция приведенных рассуждений прямо выражена в позициях Конституционного Суда РФ[285]. При этом Суд подчеркивает особое значение всеобщей конституционной обязанности для обеспечения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, для определения соответствующего направления регулирования, ориентированного на профилактику экологических правонарушений, принятие государством превентивнвіх мер, а также стимулирование хозяйствующих субъектов к экосовместимой хозяйственной деятелвности. Сказанное в свою очередв свидетелвствует о том, что не только отдельные люди и государство вовлечены в достижение общеконституционной цели по обеспечению данного права и охраны его объекта, но и другие субъекты, деятельность которых связана с воздействием на окружающую среду.

В то же время, повторим, в сферу правового регулирования обязанного поведения входит государство. Полагаем, что выполнение государством конституционных обязанностей по соблюдению и защите данного конституционного права, охране и защите окружающей среды осуществляется путем реализации государственными органами и их должностными лицами различных функций (в рамках нормотворческой, правоприменительной и правозащитной деятельности), что предполагает формирование соответствующей системы и структуры таких органов, распределение их компетенции и полномочий1. При этом содержание подобных полномочий определяется конституционно-правовой природой конкретной функции и целью ее осуществления. Стоит отметить, что в указанном аспекте толкование конституционной обязанности органов власти осуществляет Конституционный Суд РФ[286] [287].

Таким образом, одной из основных конституционных целей и условием эффективной охранві и защиты права на благоприятную окружающую среду ввіступает обеспечение разумного баланса между правом, обязанностями его субъектов, обязанностями иных субъектов права (государства, хозяйствующих юридических лиц) посредством соразмерного регулирования прав и обязанностей, а также условий выполнения последних1.

Уже отмечалось, что основой реализации всех рассмотренных конституционных принципов выступает деятельность Конституционного Суда РФ, связанная с толкованием Конституции РФ. Именно с учетом смысла, придаваемого этим принципам Судом, их можно назвать основополагающими принципами[288] [289] [290] конституционно-правового регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду.

Объективную сторону реализации конституционных принципов выражают не только определенные отраслевые нормы, но и методы правового регулирования как неотъемлемые элементы механизма конституционно-правового обеспечения права на благоприятную окружающую среду. При этом структура, свойства и проявление данных методов обладают спецификой, обусловленной конституционной природой права, его моделью и свойствами объекта (окружающей среды). Можно сказать, что здесь законодателем фактически применяется несколько методов правового регулирования, а точнее, публичный (административный) и частный (гражданско-правовой) методы правового регулирования.

Конституционное право на благоприятную окружающую среду опосредует (повторим еще раз) экологические интересы, которые по своему характеру могут быть как публичными, так и индивидуальными. В свою очередь публичный характер интересов является предпосылкой соблюдения определенных принципов (например, принципа приоритета публичного интереса, принципа сбалансированности интересов), а также формирования определенных подходов и способов обеспечения таких интересов, а точнее, предпосылкой формирования публично-правового метода регулирования права на благоприятную окружающую среду. В то же время публичные интересы являются не единственным критерием формирования указанного метода регулирования. Его применение обусловливается и конституционно заданными свойствами объекта регулируемого права и его субъектов.

Так, окружающая среда имеет особую социальную и конституционноправовую ценность и является объектом совместного пользования лицами, проживающими в Российской Федерации. То есть исходные начала публичного метода регулирования коренятся в свойствах окружающей среды и в «концепции природных ресурсов как общественного достояния»1. Эти свойства, в свою очередь, предполагают формирование определенного правового режима собственности на объекты и компоненты окружающей среды, их использования (ч. 2 и ч. 3 ст. 36 Конституции РФ). А определяются данные условия федеральным законодательством: Земельным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Водным кодексом РФ и другими федеральными законами. Полагаем, что в подобном случае каждый субъект права - пользователь «поставлен в весьма определенные рамки, он ничего не может изменить в объекте по своему произволу, потому что одинаковое с ним право на объект принадлежит целому ряду лиц»[291] [292]. Проявлением принципа приоритета публичных интересов и соответственно публичного метода регулирования будет выступать законодательное закрепление обязанностей субъекта права и иных субъектов экологических отношений, в том числе в виде эколого-правовых требований. Кроме того, особенности окружающей среды как правовой категории и субъектов соответствующего

конституционного права предполагают формирование публичного по своему характеру способа защиты права на благоприятную окружающую среду1. Подчеркнем, что критерий публичности правового регулирования ввіделял еще С. А. Муромцев в рамках теории инициативві защиты[293] [294].

В резулвтате исходя из материалвной основні исследуемого права, т. е. за- ложеннвіх в нем интересов, и формалвнвіх характеристик, т. е. способов его обеспечения и защиты, можно сделатв ввівод, что в данной области преобладает метод «централизованного» регулирования или, иначе говоря, публично-правовой метод, направленный на обеспечение приоритета публичнвіх интересов.

В то же время в сфере регулирования названного права можно наблюдатв тенденцию к конвергенции публично-правоввіх и частноправоBBix методов регулирования. Предпосвілки исполвзования частноправоввіх средств регулирования права на благоприятную окружающую среду заложенві в самой Конституции РФ (ч. 1 ст. 7 и 8, ч. 2 ст. 9)[295]. Именно в целях реализации указаннвіх положений стала необходимой ввіработка способов регулирования распределения природнвіх ресурсов между различивши субъектами (физическими и юридическими лицами), правового режима собственности на природнвіе обьектві и ресурсні, их гражданско-правового оборота.

К частноправо вві м элементам можно отнести институтві права собственности и договорного регулирования, нормы которвіх содержатся в Гражданском кодексе РФ, Земелвном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ и других федералвнвіх законах. Договорнвіе диспозитивные начала присущи правовому регулированию отделвнвіх видов природополвзования (например, договор купли-продажи леснвіх насаждений, договор водополвзования, лицензия на полвзование недрами (соглашения к лицензии и т. и.). К элементам гражданско-правового регулирования можно отнести и институт государственник услуг.

В юридической науке на вопрос о соотношении и взаимосвязи указаннвіх методов ввісказвіваются различнвіе точки зрения1. Mbi же полагаем, что в сфере конституционно-правового обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду должен преобладать публично-правовой метод регулирования. И связывать это необходимо не только с объективными факторами (публичными экологическими интересами и соответственно соблюдением принципа приоритета публичных интересов перед частными), но и, как верно отмечает М. И. Васильева, с субъективными факторами, а именно с результатом выбора законодателя[296] [297]. Вместе с тем, как обоснованно пишет Н. М. Коршунов, при выборе метода правового регулирования, а также в процессе их конвергенции должен учитываться ряд условий, в том числе политические, идеологические, культурные факторы, цели и задачи правового регулирования, которые ставятся государством на различных этапах общественного развития, т. е. в нашем случае - конституционные цели, получающие конкретизацию в государственной экологической политике1.

Однако имеющаяся на сегодня система методов регулирования характеризуется наличием диспропорции в их элементах и отсутствием научно обоснованной концепции обеспечения баланса между ними[298] [299]. Следствием этого, в частности, становится несоответствие конституционно-правового регулирования анализируемого нами права принципам пропорционалвности (соразмерности) и сбалансированности интересов. При этом в качестве одной из причин проблемні адаптации гражданско-правового метода к сфере публичного регулирования ученвіе назвівают теоретические аспектні, связаннвіе с правовой интерпретацией свойств окружающей средни Ввіявляются же даннвіе проблемні преимущественно на ствіке взаимодействия конституционного и экологического права с гражданским правом[300].

Проблема конвергенции публичного и частного методов заключается также в том, что элемешы гражданского-правового метода (в особенности до- говорнвіе) включаются в регулирование отношений, связаннвіх с обеспечением анализируемого конституционного права, и соответственно в отраслеввіе нормативний актві, без достаточного теоретического и практического обоснования, а также при игнорировании свойств и связей элементов окружающей природной средві и связей этой средві с условиями жизнедеятелвности человека[301].

В связи со сказанным полагаем, что матер пально-процессуальные институты гражданского оборота природных ресурсов нужно развивать преимущественно в рамках отраслевого - экологического, земельного, водного, лесного и иного природоохранного - законодательства. Тем более что расширение сферы действия Гражданского кодекса РФ не всегда является положительным для процесса конкретизации правового регулирования охраны и использования окружающей среды, а значит и охраны соответствующего конституционного права, выражающего не только индивидуальные, но и одновременно публичные конституционно-правовые интересы (народа, населения определенной территории)1. К тому же «втискивание» в сферу гражданского права объекта регулирования экологического права, обладающего конституционно заданными свойствами, приводит к размыванию границ конституционно-правового регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду и влечет его раздробленность[302] [303].

Подводя итог всему сказанному, можно заключить, что нормативное регулирование, будучи компонентом механизма конституционно-правового обеспечения права на благоприятную окружающую среду, представляет собой сложнвш интегрировании:й феномен, который базируется на положениях Конституции РФ и включает в себя нормві и принципві, различнвіе подходві и ме- тодві регулирования. При этом основной целвю нормативного регулирования анализируемого права ввіступают конкретизация его конституционной модели, обеспечение его охранві и защиты, действенности в существующем правопорядке. В то же время особенноствю этого регулирования является то, что оно осуществляется посредством как законодателвной деятелвности, так и подзаконного (правоприменители но го) нормотворчества органов власти различного уровня, включает значительный пласт концептуально-программного (стратегии, концепции, доктрины) и нормативно-технического регулирования.

<< | >>
Источник: ЧУЛИЧКОВА Евгения Владимировна. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОИ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА КАЖДОГО НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург —2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Конституционные цели и принципы как основа правового регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду:

  1. Система законодательства, регулирующего взаимодействие общества с окружающей средой
  2. Становление правового регулирования экологического страхования в Республике Беларусь
  3. § 2. Принципы международного экологического права
  4. § 2. Международно-правовая охрана окружающей среды и защита прав человека
  5. Основные принципы охраны окружающей среды
  6. § 1. Социальные и экономические права человека и гражданина как основа социальной государственности в Казахстане
  7. ОГЛАВЛЕНИЕ
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. § 2. Благоприятная окружающая среда как конституционная ценность и объект конституционно-правового регулирования
  10. § 3. Понятие, структура и особенности конституционно-правового механизма обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду
  11. § 1. Конституционные цели и принципы как основа правового регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду
  12. § 2. Законодательное и подзаконное регулирование права каждого на благоприятную окружающую среду
  13. § 1. Деятельность исполнительных органов власти в сфере обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду
  14. § 2. Судебная защита права каждого на благоприятную окружающую среду
  15. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  16. § 3. Роль документов стратегического планирования в эколого-правовом регулировании деятельности нефтегазового комплекса
  17. Нормативно-правовое регулирование застройки земель зданиями и сооружениями в Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -