<<
>>

§ 2. Законодательное и подзаконное регулирование права каждого на благоприятную окружающую среду

Важнейшим нормативным источником закрепления права на благоприятную окружающую среду и построения механизма его конституционноправового обеспечения выступает Конституция РФ, которая придает исследуемому праву и выраженным в нем интересам значение конституционноправовой ценности, определяет его место в иерархии иных конституционных ценностей.

Конституция закладывает направления конституционно-правовой и отраслевой конкретизации данного права, содержит основополагающие для ее развития конструкции: «благоприятная окружающая среда», «право на благоприятную окружающую среду», «природный ресурс», «экологическое правонарушение», «ответственность перед будущими поколениями» и др. В Конституции устанавливаются основы правового режима окружающей природной среды (ст. 9), определяются субъекты права, их интересы, права, обязанности, сферы взаимодействия с субъектами иных прав, гарантии этого права.

Конституция РФ закрепляет основы управления в области взаимодействия человека с окружающей средой и структуру органов власти, предметні ведения РФ и ее субъектов в области охранві и использования окружающей среды, охраны права на благоприятную окружающую среду (ст. 71, 72), т. е. определяет конституционные пределы действия государственных органов в указанной сфере управления, а также во взаимоотношениях с субъектами названного права. Она устанавливает основы учета международных стандартов прав человека в конституционно-правовом регулировании исследуемого права (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Иными словами, конституционные нормы выступают исходным конструирующим фактором для законодательной (на уровне законов и подзаконных актов) конкретизации права на благоприятную окружающую среду, предпосылкой формирования комплексного межотраслевого института, нацеленного на детализацию конституционной модели этого права и включающего в себя нормы различных отраслей права, взаимосвязь которых также строится на основе Конституции РФ.

Конституционные положения о праве на благоприятную окружающую среду получают развитие в различном отраслевом законодательстве (экологическом, земельном, гражданском, административном, уголовном, процессуальном и т. д.), в результате чего понятия, категории и юридические конструкции, образующие правовое регулирование данного права, приобретают «межотраслевой статус»1. При этом особенностью является то, что отраслевое законодательство проходит через так называемый процесс экологизации, т. е. процесс включения норм, объектом регулирования которых выступают окружающая среда и экологические права человека, в акты разных отраслей права[304] [305].

В литературе данный процесс характеризуется преимущественно с позиции включения в различнвіе актві норм, связаннвіх с охраной природной средві и деятелвноствю хозяйствующих субъектов, в результате чего императив охраны природной среды интегрируется в другие сферы правового регулирования1. Однако мы полагаем, что речь идет не просто об императиве охраны природной среды, а об императиве правовой охраны конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, который предполагает учет состояния не только окружающей среды, но и разных категорий экологических интересов человека и социальных общностей, связанных с окружающей средой. В то же время можно согласиться с тем, что процесс экологизации строится не только на базе конституционных основ. Он затрагивает саму суть конституционно- правового регулирования[306] [307]. Особо здесь необходимо отметить экологизацию конституционно установленного статуса человека и народа в сфере охраны и защиты своего права[308].

По сути, можно сказать, что отраслевой императив охраны природной среды с помощью Конституции РФ трансформировался в императив права каждого на благоприятную окружающую среду, конституционно-правовое регулирование которого по содержанию шире правового регулирования охраны природы.

Отсюда актуальной задачей конституционно-правового регулирования остается конструирование целостной и сбалансированной системы разноотраслевых норм, объектом регулирования (конкретизации) которвіх ввіступает не просто охрана природной среды, а конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду в целом как сложное и многоаспектное правовое явление (конституционная модели).

Проведенный анализ позволил нам ввіделитв несколько направлений законодательной конкретизации конституционных положений о праве каждого на благоприятную окружающую среду.

В-первых, это законодательное закрепление понятий, раскрывающих содержание окружающей среды исходя из ее конституционного ценностноцелевого значения, и правового режима охраны и использования каждого из ее элементов (включая техногенный). Ведущими в этой сфере, определяющими, что есть «окружающая среда» и ее правовой режим как объект права, выступают Федеральные законы «Об охране окружающей среды» и «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения». Однако хотя оба закона конкретизируют положения ст. 42 Конституции РФ и раскрывают содержание указанной категории, предмет регулирования у них разный, что особенно важно учитывать в сфере правоприменения1.

Актуальным остается и вопрос о законодательном закреплении целостного понятия природно-антропогенной (техногенной) среды путем включения в правовой дискурс понятий других наук об окружающей человека среде. Стоит отметить, что в Федеральных законах «Об охране окружающей среды» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отсутствуют понятия, обозначающие данную категорию, а также ее факторы, воздействующие на человека и природу, т. е. понятия технических процессов (работа линии производства, агрегатов и т. п.) и технологических процессов (добыча, заготовка, транспортировка, переработка, утилизация и т. п.)[309] [310]. И хотя в отраслевом законодательстве наметилась тенденция к расширению сферы эколого-ориентированного регулирования технико-технологических процессов и его упорядочиванию, но целостным данное регулирование пока назвать нельзя, поскольку оно не отражает взаимосвязь между воздействием одних и тех же процессов на человека и окружающую среду, а также взаимосвязь правового регулирования этих процессов с охраной права на благоприятную окружающую среду.

Данное регулирование носит обособленный характер и частично находит отражение в актах технического регулирования, в строительных нормах и правилах, что в свою очередь снижает потенциал механизма конституционно-правового обеспечения анализируемого нами права.

Полагаем, что проблема интеграции законодательства об охране окружающей среды и технического регулирования требует дальнейшей теоретической разработки, поскольку ее решение будет способствовать построению целостного механизма конституционно-правового обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, учитывающего все специфические свойства объекта права - окружающей среды (включая факторы этой среды).

Кроме того, необходимо закрепить в Федеральных законах «Об охране окружающей среды» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» общерегулятивные определения таких входящих в категорию «окружающая среда» понятий, как «техногенная среда», «техногенные факторы»[311] [312], «технические процессы» и «технологические процессы», а также принципы сочетания технического регулирования с природоохранным и санитарно-эпидемиологическим регулированием. Следует также терминологически и концептуально связать с этими положениями другие акты, направленные на охрану и защиту права каждого на благоприятную окружающую среду.

Необходимо также принять федеральный закон об урбанизированных территориях. Концептуально он должен содержать общие положения, объединяющие предмет регулирования (охрана и защита права на благоприятную окружающую среду человека и социальных общностей на урбанизированных территориях), цели и задачи государственной экологической политики в указанной области отношений, их доктринально-идеологическое обоснование, основные дефиниции и принципы регулирования, в том числе основы соотношения данного закона с другими законодательными и подзаконными актами (концептуально- программными), полномочия органов власти различного уровня, условия и сферы их взаимодействия, материальные и процессуальные нормы, устанавливающие общие требования к состоянию каждого элемента этой среды (природной среды, природно-антропогенных объектов и антропогенных объектов, явлений и факторов), в том числе к территориальному планированию, зонированию, градостроительству, озеленению, формированию инфраструктур (транспортных, инженерно-коммунальных и т.

п.), а также условия нормирования и мониторинга данной среды, основные формы взаимодействия государства, научных организаций, общественности и хозяйствующих субъектов, условия научно-технологического обеспечения применения закона, порядок осуществления контрольнонадзорной деятельности, ответственность участников правоотношений, а также условия финансового обеспечения деятельности соответствующих органов, в том числе инвестирования, субсидирования и организации государственно-частного партнерства, международного сотрудничества.

Во-вторых, требует законодательного закрепления правовой статус субъектов исследуемого права: человека (в том числе с особым статусом) и социальных общностей (народа, коренного малочисленного народа, населения определенной территории), который вытекает из Конституции РФ и устанавливается как законодательными актами экологического права (Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Федеральный закон «О санитарном эпидемиологическом благополучии населения», Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и др.), так и законодательными актами иной отраслевой принадлежности (Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Гражданский кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ и др.). Как уже отмечалось, в этой области отсутствуют системное законодательное регулирование входящих в право на благоприятную окружающую среду правомочий данных субъектов, особенно населения определенных территорий и применительно к урбанизированной среде обитания, а также системное законодательное регулирование участия субъектов в принятии властных решений в области охраны и использования природной среды (ее объектов и компонентов), защиты этого своего права.

В-третьих, актуальным является создание системы законодательных актов, направленных на охрану и защиту различных интересов, объективированных в праве (индивидуальных и публичных, экологических, экономических и социальных).

Анализ законодательных актов позволил нам сделать вывод о том, что правовое регулирование охраны и защиты исследуемого права строится на основе дифференциации защищаемых конституционно-правовых интересов: индивидуальных и национальных1.

Необходимость в охране и защите национальных интересов объективно вытекает из факта вовлеченности России в процессы глобализации и транснационализации (оборота природных ресурсов, внешней торговли), а также факта осуществления военной борьбы за природные ресурсы[313] [314].

Основу охраны экологических интересов народа и государства составляют Стратегия националвной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683), Федералвнвіе законні от 28.12.2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и т. д. Вместе с тем в Стратегии ничего не говорится о целях и задачах охранві и рационалвного исполвзования природной средві и защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду в рамках обеспечения экологических интересов народа России и указвівается толвко один вид внешней угрозві (трансграничное перемещение токсичнвіх веществ, возбудителей инфекционнвіх заболеваний и радио акт ив нвіх веществ). Следствие этого - исполвзование в правоввіх актах расплвівчатвіх формулировок (в виде законодатели нвіх исключений) об участии частного и иностранного капитала в добвіче и исполвзовании националвнвіх природник ресурсов, отсутствие законодатели нвіх актов и программнвіх документов, направленнвк на развитие отечественных технологий сберегающего и эффективного исполвзования природнвіх богатств[315] [316]. Совершенствование законодателвного регулирования в этой области Стратегия не предусматривает.

Отметим, что на указанном акте базируется Стратегия экологической безопасности Российской Федерации, утвержденная Президентом на период до 2025 г. В ней также затрагиваются вопросві обеспечения националвнвіх интересов в сфере охранві окружающей среды. Однако анализ показвівает, что Стратегия не является комплексным документом, направленнвш на охрану интересов коллективных субъектов права на благоприятную окружающую среду (различных социальных общностей). Например, носителем национальных интересов в ней называется только государство, а стратегические приоритеты ориентированы исключительно на решение внутренних экологических проблем (при этом речь идет преимущественно о техногенной нагрузке). О предотвращении внешних угроз, в том числе национальным интересам, в документе говорится только в контексте совершенствования деятельности Российской Федерации как участника международных организаций и договоров.

В-четвертых, предметом законодательной конкретизации должны стать конституционные положения о субъектах права, конституционно связанных с субъектами права на благоприятную окружающую среду (государство и др.). В данном случае речь идет о законодательных актах различной отраслевой принадлежности, регламентирующих компетенцию и полномочия органов власти, а также устанавливающих права и обязанности иных субъектов права (например, хозяйствующих субъектов), определяющих их ответственность[317].

Представляется, что особого внимания здесь заслуживает вопрос об обеспечении надлежащей законодательной конкретизации нормы ст. 58 Конституции РФ, устанавливающей всеобщую обязанность по сохранению окружающей среды и ее ресурсов, поскольку от этого зависит эффективность механизма конституционно-правового обеспечения данного права в целом. Особенностью здесь является то, что экологические обязанности закрепляются в законах не только в виде прямого перечисления обязанностей юридических лиц и граждан. Преимущественно они имеют форму природоохранных, технических, градостроительных, санитарно-эпидемиологических и иных экологических требований к хозяйственной деятельности субъектов (ее разным видам и стадиям), к объектам и производству, находящимся в их собственности или пользовании, и формулируются как на федеральном, так и на региональном и местном уровне. Данные требования должны учитываться хозяйствующим субъектом в совокупности, что затрудняет понимание им системы обязанностей, оценку масштабности последствий своей деятельности и ответственности.

Очевидно, что знания о системе, структуре и значении обязанностей в сфере обеспечения благоприятного состояния окружающей средві должнві формироваться у граждан (будущих хозяйствующих субъектов и госслужащих) в процессе воспитания и обучения в школе и организациях высшего образования. В литературе справедливо подчеркивается ведущая роль экологического образования и воспитания в формировании у человека ответственного отношения к организации своей жизнедеятельности в окружающей среде, результатом которого должно стать подкрепление правовых обязанностей обязанностями моральными, а также экологическим мировоззрением, поскольку только при наличии такого тандема возможны исполнение обязанностей отдельным человеком и хозяйствующим субъектом, а также ответственное государственное управление в данной сфере отношений1. В связи с этим концептуально значимой задачей конституционно-правового регулирования анализируемого права и экологических обязанностей остается создание фундаментальных законодательных основ организации и развития системы экологического образования и воспитания, формирования экологических культуры и идеологии как моральных и культурных основ исполнения экологических обязанностей всеми субъектами права.

Востребованным остается и развитие института информационно-консультативной помощи хозяйствующим субъектам (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям) со стороны контроль но-надзорных органов, а также института обязательного экологического аудита для создаваемых и действующих организаций (либо стимулов для проведения такого аудита), в том числе издание каталогов справочной информации об обязательных экологических требованиях применительно к той или иной сфере хозяйственной деятельности с указанием последствий этой деятельности, эколого-обоснованных технологиях ее осуществления, рисков и прогнозируемых материальных затрат[318] [319].

Однако, как справедливо отмечают ученвіе, несмотря на то что экологический аудит рассматривается в качестве сферві самостоятелвной правовой регламентации, государство на федералвном уровне практически не участвует в его за- конодателвном и ином нормативном регулировании1. При этом полагаем, что важным является не толвко законодателвное развитие указаннвіх институтов, но и их надлежащее концептуалвно-программное обеспечение, направленное на создание государственник и муниципалвнвіх предприятий экопрофиля, а также на упрощение процедурні доступа хозяйствующих субъектов к научно- техническим разработкам и капиталу[320] [321] [322].

При обеспечении названнвіх условий исполнения экологических обязанностей поведение субъектов станет наиболее полно отвечать конституционно- правовым целям закрепления анализируемого права, интересам государства в области его охраны. Кроме того, как верно отмечает Л. И. Тихомирова, подобная конструкция обеспечивает «планомерное вовлечение хозяйствующих субъектов в процесс реализации природоохранной политики России в целом»[323].

Таким образом, при разработке и установлении экологических обязанностей необходимо учитывать наличие сложной логик о-право вой цепочки, когда государственно-правовое обеспечение права на благоприятную окружающую среду включает не только обязанности, но и, с необходимостью, гарантии исполнения этой обязанности1. В связи с этим законодательное регулирование исполнения хозяйствующими субъектами своих обязанностей представляет собой одну из важнейших и фундаментальных задач государства.

Еще одной целью регулирования обозначенной сферы отношений выступает закрепление обязанностей различных субъектов в рамках правового режима собственности на природные объекты (землю, водные объекты, лес) и антропогенные объекты. Здесь особые условия исполнения обязанностей связаны как с повышенной ответственностью собственника, так и с необходимостью учета различий в объективной и правовой сущности земли и связанных с ней природных объектов[324] [325].

Один из важных моментов в данной области обусловлен тем, что в силу ч. 2 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные международные нормы и принципы являются составной частью национального законодательства, в том числе в рамках исполнения Российской Федерацией международных обязательств. Россия является участником множества международных и межгосударственных организаций, конвенций и соглашений, направленных на обеспечение права человека на благоприятную окружающую среду[326]. Ряд международных принципов в области охраны окружающей среды закреплены в Конституции РФ и развиты в национальном законодательстве[327].

В силу изложенного формирование модели конституционно-правового регулирования права на благоприятную окружающую среду должно осуществ- лятвся с учетом общепризнаннвіх ценностей в области охранві прав человека и природной среды. Однако применение в России международных норм и принципов осложнено тем, что стандартні анализируемого нами права в международник документах четко не обозначенвц зачастую происходят их смешение со стандартами социалвно-экономических и экологических условий жизнедея- телвности человека, их подмена. В резулвтате особое значение приобретает конституционализация данного права и развитие его националвного правового регулирования.

C учетом сказанного отметим, что ввиду сложности модели конституционного права на благоприятную окружающую среду и наличия множества направлений ее правовой конкретизации система законодателвства в данной области имеет сложную структуру, складвівается из множества законодателв- HBix актов разной отраслевой принадлежности. В связи с этим в юридической науке неоднократно ввісказвівалосв мнение о необходимости разработки и принятия кодифицированного общероссийского законодателвного акта в виде экологического кодекса[328] [329]. Обосноввівается это тем, что сегодня актуализироваласв потребности в четком и системном закреплении осНОВНВІХ направлений экологической политики, основ управления в области охранві и исполвзования природной среды, повышении эффективности правового регулирования отношений природополвзования и охранві природві в условиях рвшочной экономики, механизмов сочетания публичнвіх и частнвіх способов их регулирования. В то же время специалисты все чаще говорят о проблемах, которвю возникнут при разработке такого кодекса, т. е. данный вопрос остается дискуссионным. Заметим, что речв об экологическом кодексе идет преимущественно в контексте охранві природной средві1.

На наш взгляд, более целесообразна ввіработка органами власти (на фе- дералвном и регионалвном уровнях) и последующее утверждение концепции законодателвного и правоприменители но го регулирования в области охранві и защитві права каждого на благоприятную окружающую среду в рамках государственной экологической политики. При этом правовой статус документов, ввіражающих государственную политику, должен бвітв усилен в части обяза- телвной законодателвной и подзаконной конкретизации их положений, прави- телвственного и общественного контроля за их исполнением.

Еще одной особенноствю законодателвного регулирования права на благоприятную окружающую среду является то, что оно осуществляется на основе принципа федеративного устройства Российской Федерации, т. е. как феде- ралвнвши органами власти, так и органами власти субъектов РФ[330] [331]. Однако здесв нужно учшыватв, что в соответствии с Конституцией РФ непосредственно регулирование права на благоприятную окружающую среду отнесено исключи- телвно к ведению Российской Федерации и осуществляется посредством принятия федералвнвіх конституционных законов и федералвных законов (п. «в» ст. 71). В то же время согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ защита данного конституционного права (человека и коренного малочисленного народа) относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. По этим вопросам принимаются как федералвнвіе законні, так и соответствующие им законні субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Из содержания указанных положений следует, что не все сферы регулирования анализируемого права, а толвко его защита напрямую выступает объектом законодательной деятельности субъектов РФ1.

При этом в силу ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование (хозяйственная деятельность), охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры; административное, административно-процессуальное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Это находит отражение в положениях федеральных законов о системе законодательства в сфере регулирования тех или иных отношений[332] [333]. То есть можно заключить, что законодательная конкретизация модели анализируемого конституционного права и иных конституционных положений, касающихся его охраны и защиты, все-таки осуществляется в рамках деятельности как федеральных законодательных органов, так и законодательных органов субъектов РФ. Исключением являются вопросы гражданско-правового оборота природных объектов, судебно-процессуальной защиты права, а также гражданско-правовой и уголовной ответственности за его нарушение (согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ они относятся к ведению Российской Федерации). В то же время применительно к сказанному следует поддержать позицию Д. С. Велиевой и М. В. Преснякова о том, что названное противоречие требует решения, поскольку в правоприменительной практике могут возникнуть сложности, связанные с реализацией указанных конституционных положений[334].

При этом, как следует из Общероссийского классификатора правовых актов, законодателинвіе актві принимаются в области регулирования конституци- OHHBix прав, свобод и обязанностей человека и гражданина (экологические права в отделвную категорию здесв не выделяются), федеративного устройства (взаимодействие РФ с ее субъектами), референдума (правосубъектноств народа), правотворческой деятелвности, основ государственного управления (сфера экологии отдельно не выделена), природных ресурсов и охраны окружающей природной среды (акты делятся по объектам природы, раздел по урбанизированной (природно-антропогенной) среде отсутствует), качества продукции, юридической ответственности, гражданского права, коммунального хозяйства, финансов, информации, образования и т. д.1

Таким образом, значительную роль в формировании законодательных основ регулирования исследуемого права играют федеральные органы законодательной власти, а также другие федеральные органы, обладающие законодательной инициативой. В данном случае, как верно отмечает А. В. Должиков, законодатель выступает первичным субъектом (по отношению к органам исполнительной власти и высшим судебным инстанциям) в наполнении нормативным содержанием конституционных прав[335] [336]. Также можно сказать, что законодательные органы (в лице их комитетов, комиссий, рабочих групп) ответственны за создание нормативной основы дальнейшей конкретизации конституционных положений о праве каждого на благоприятную окружающую среду (правоприменительной конкретизации). При этом особое значение имеет не только результат их деятельности, но и само построение процедуры законотворчества (формирование комитетов, групп, организация их взаимодействия привлечение ученых в различных областях науки, управленцев и т. п.), от чего зависят системность и полнота законодательного регулирования, последовательная реализация в таком регулировании модели данного конституционного права. Как верно отмечено в литературе, вся законодателвная система основві- вается на законотворчестве1.

В сфере охранві и защитві права на благоприятную окружающую среду законодателинвіе актві принимаются по различным вопросам. В то же время имеющиеся дефекты в разграничении предметов законов (классификации зако- нодателвнвіх актов по сферам регулирования) проявляются в системе подза- KOHHBIX нормативнвіх актов и затрудняют ввістраивание полноценной концепции законодателвного регулирования его охранві и защитит Подобная ситуация способствует также тому, что в процесс нормативного наполнения права и механизма его обеспечения с неизбежноствю включается Конституционный Суд РФ, чве толкование права каждого на благоприятную окружающую среду, закрепленного в отраслевом законодателвстве, может отличатвся от законода- телвной интерпретации содержания этого права (изменятв или дополнятв его) и способов его охранві[337] [338].

Среди других органов власти, участвующих в законодатели ной конкретизации анализируемого права, необходимо ввіделитв Правителвство РФ, чвя законопроектная деятелвноств включает в себя не толвко законотворческую инициативу, но и подготовку заключений и отзвівов на законопроектві других органов. Стоит отметитв, что именно Правителвство РФ на основе анализа дея- телвности министерств и ведомств, общественник палат и ее резулвтатов получает сведения о состоянии правового регулирования охранві и защитві конституционного права на благоприятную окружающую среду, в связи с чем обладает возможноствю определятв основні государственной экологической политики, т. е. те ключеввіе предметні правового регулирования (в том числе природо- охраннвіе институты обеспечения права), требующие в перспективе законодателвного закрепления и урегулирования. Можно сказати, что Правителвство РФ осуществляет такую важную функцию, как мониторинг правоприменения, имеющую особое значение для стратегического планирования правового регулирования данного конституционного права.

Кроме того, существующий порядок взаимодействия федералвнвіх органов исполнителвной власти в рамках законотворческой деятелвности обеспечивает Правителвству РФ возможности разрабатвіватв проектві законов и изменений к законам с позиции комплексного, а не узкоспециализированного, подхода к содержанию правового регулирования анализируемого права, что является безусловным преимуществом данного органа власти. Как отмечает И. И. Шувалов, проектві федералвнвіх законов, вносимвіе Правителиством РФ, носят базо- BBiй, определяющий характер для конкретнвіх сфер деятелвности, тогда как законопроекти!, внесеннвіе другими субъектами права законодатели ной инициа- тивві, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федералв- нвіе законні1.

Правителвству РФ принадлежит и ведущая роли «в обеспечении научнвіх основ законотворчества в Российской Федерации», что особенно важно для сферві охранві окружающей человека средві[339] [340]. Однако несмотря на продуктивную деятелвности Института законодателвства и сравнителвного правоведения при Правителвстве РФ, имеется потребности в расширении деятелвности про- филвнвіх научно-консулвтативнвіх советов при Правителвстве РФ с привлечением широкого круга специалистов в области экологии и экологического права и в смежнвіх с ними областях знания[341]. И хотя Правителвство РФ является одним из осНОВНВІХ органов, ввірабатвівающих государственную экологическую политику, и ввіступает «в качестве составного звена законотворческой деятелвности других субъектов законодательной инициативы»[342] [343] в сфере регулирования конституционного права на благоприятную окружающую среду, в последние годы наблюдается тенденция к снижению его участия в данной законотворческой деятельности.

Подчеркнем, что свою законопроектную работу Правительство РФ осуществляет в тесном взаимодействии с Министерством юстиции РФ. Здесь особое значение имеют деятельность Министерства по разработке и представлению в Правительство РФ предложений о приоритетных направлениях законопроектной деятельности Правительства РФ, проектов планов его законопроектной деятельности, деятельность по координации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, а также связанная с государственной регистрацией нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти деятельность по содействию в систематизации регионального законодательства, мониторингу эффективности законодательного разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по предмету совместного ведения1.

Между тем анализ планов и отчетов (докладов) Министерства свидетельствует о том, что в сфере правового регулирования анализируемого конституционного права его деятельность носит весьма ограниченный характер и затрагивает преимущественно сферу установления правового режима отдельных природных объектов и компонентов (относится к предмету совместного ведения), а также вопросы уточнения разграниченных полномочий в сфере охраны окружающей среды[344] [345]. При этом в планах законопроектной деятельности на 2015-2017 гг. каких-либо предложений в области изменения экологического законодательства, в том числе в сфере разграничения и передачи полномочий, регулирования природоохранных институтов, направленных на охрану анализируемого конституционного права человека, не содержалось[346] [347].

Таким образом, Министерство в основном ориентировано на проверку фактов принятия Правительством РФ и иными федеральными органами исполнительной власти нормативных актов, к которым имеются отсылки в федеральных законах в области охраны и использования окружающей среды. Практически отсутствуют данные о мониторинге законодательного разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, мониторинге регионального экологического законодательства. Отсутствуют также данные о планировании, проведении мониторинга законодательства или законоподготовительной деятельности в сфере регулирования права на благоприятную окружающую среду в аналитической документации Министерства, предусматривающей планирование законопроектной деятельности Правительства РФ на ближайшую перспективу.

Полагаем, что все это свидетельствует о необходимости проведения органами юстиции должного системного анализа организации законопроектной деятельности в сфере экологии и охраны конституционного права на благоприятную окружающую среду, а также методического обеспечения работы органов юстиции с законодательными актами субъектов РФ в указанной сфере. Как верно пишет И. И. Шувалов, средством построения эффективной законотворческой деятельности и Правительства РФ, и Минюста являются регламентация и организация их взаимодействия на постоянной основе путем согласования планов подготовки нормативных правовых актов, создания совместных консультативных органов, формирования межведомственнвіх рабочих групп, взаимного информирования и оптимизации сроков согласования проектов нормативний правоввіх актов1.

Особое значение для законодателвного регулирования конституционного права на благоприятную окружающую среду имеет деятелвноств Минюста по обеспечению установленного порядка деятелвности судов и исполнения судеб- HBix актов (анализ правоприменители ной деятелвности судов и исполнения постановлений Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека), посколвку от организации деятелвности судов, своевременности и полно- TBi исполнения их решений зависит степени защитві права каждого на благоприятную окружающую среду. Здесв стоит отметитв, что указанная проблема до конца не разрешена, однако законодателем предпринимаются погытки по оптимизации данного процесса[348] [349].

Подчеркнем, что особое значение в целенаправленной законопроектной деятелвности имеет наличие разработанной концепции развития экологического законодателвства. Однако, как показвівает анализ деятелвности Правитель- ства РФ и HHBix органов исполнителвной власти, а также законов и принятых в их развитие концептуалвно-программнвіх документов, единая и целостная концепция законодателвства в области обеспечения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду на сегодня не ввіработана и перспективні ее разработки отсутствуют[350] [351] [352].

Характеризуя нормотворческую деятельность органов власти субъектов РФ, хотелось бы отметить, что она строится главным образом на основе принципа соблюдения, развития и конкретизации федерального законодательства с учетом региональных особенностей1. При этом, как показывает анализ документов, прерогативой деятельности органов власти субъектов РФ являются разработка и принятие основных законов (конституций и уставов), иных законов (законов об охране окружающей среды, об экологической безопасности, об особо охраняемых природных территориях, об отходах, об экологической экспертизе, кодексов и др.), конкретизирующих их региональных концептуальных и программных (плановых) документов, касающихся социально-экономического развития региона и реализации отдельных природоохранных мероприятий в рамках разграниченных или переданных полномочий, а также документов административного регламентирования деятельности региональных природоохранных органов власти и передачи полномочий органам местного самоуправления[353] [354] [355] [356].

Однако региональные законодательные акты, как правило, содержат положения, полностью повторяющие содержание федеральных законов, либо отсылки к положениям Конституции РФ (о праве каждого на благоприятную окружающую среду, его гарантиях, механизмах участия граждан и социальных общностей в деятельности органов власти, распределении законодательных полномочий, об управлении природными объектами, находящимися в государственной собственности)?. Как верно отмечает Л. А. Тихомирова, такую ситуа- цию можно связать с тем, что федеральные законы в области охраны окружающей среды нередко принимаются как законы по предметам ведения Российской Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования этой сферы с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей1.

Вместе с тем осуществление субъектами РФ законодательного регулирования, в том числе законодательной инициативы, нередко характеризуется односторонностью обеспечения их интересов, так как сами субъекты не всегда учитывают всеобщую конституционную ценность окружающей природной среды, интересы Российской Федерации и функции федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения конституционного права на благоприятную окружающую среду[357] [358] [359]. Так, в основных законах субъектов встречаются общие формулировки об имуществе без выделения особой ценности (в том числе всенародной) находящихся на их территориях природных объектов и ресурсов, техногенной составляющей, либо, напротив, подчеркивается ценность указанных объектов только для народов, проживающих на территории субъекта (без учета экосистемных связей), провозглашается свободное распоряжение собственником находящейся на его территории землей и природными ресурсами и т. п.[360] Очевидно, что это не согласуется с принципом равенства субъектов перед законом и влечет нарушение требований формальной правовой определенности в рамках формирования целостного механизма конституционно-правового обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.

В настоящее время отсутствует широкая практика опережающего регулирования субъектами РФ вопросов обеспечения благоприятного состояния окружающей среды. Невысока и их активность при конкретизации положений федерального законодательства. Так, анализ регионального законодательства и иных нормативных актов позволяет сделатв ввівод о том, что в настоящее время для субъектов РФ наиболее актуалвнві вопросві законодателвного регулирования перераспределения полномочий между органами исполнительной власти субъектов и органами местного самоуправления; финансирования обязательств указанных органов при передаче полномочий, разграничения полномочий по государственному управлению и охране особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения; приведения регионального экологического законодательства в соответствие со сложившейся структурой сфер государственно-нормативного регулирования.

По этому поводу А. В. Безруков справедливо отмечает, что отчасти законотворческая деятельность субъектов РФ осложняется тем, что в самом законодательстве о праве каждого на благоприятную окружающую среду имеются правовые коллизии, присутствуют несогласованность деятельности законодателей и нес истематиз про ванно сть нормативных правовых актов, отсутствует единство подходов к корреляции, содержанию и структуре федерального и регионального законодательства, что по-прежнему ставит указанные вопросы на повестку дня1.

При этом важным полномочием данных органов является законодательная инициатива, предоставляющая им возможность вносить по вопросам совместного ведения проекты федеральных законов (изменений в законы), касающиеся охраны и защиты права на благоприятную окружающую среду и одновременно учитывающие специфику регионов. Однако анализ их законопроектной деятельности свидетельствует о том, что в области охраны окружающей среды проявление законодательной инициативы органами власти субъектов РФ достаточно редкое явление[361] [362]. Причем данные законопроекты обычно не носят концептуального характера (имеют форму проекта внесения изменений в действующий закон) и формулируются преимущественно исходя из специфики региона, при том что федеральные законы имеют общерегулятивный характер и распространяются на всех субъектов права на всей территории Российской

Федерации. Поэтому обоснованным является утверждение В. А. Лебедева о том, что Российская Федерация должна учшыватв правотворческую самостоя- телвноств субъектов и соблюдатв принцип сбалансированности законотворческой деятелвности посредством тесного согласования своих правотворческих программ, планов, а также координации действий органов различного уровня в рамках законотворческого процесса1.

Сегодня ученые отмечают тенденцию к расширению перечня субъектов законотворческой инициативвг В качестве таковвіх назвівают отдельных граждан, их объединения, население определенной территории. Высказано мнение о законодательном закреплении народной законотворческой инициативы[363] [364]. Полагаем, что появление таких субъектов обусловлено социальной реальностью, в том числе в сфере взаимодействия человека с окружающей средой. В то же время представляется, что эта тема требует отдельного исследования и соответствующей реализации в законодательстве. Очевидно, что граждане, их объединения и социальные общности могут участвовать в правотворческом процессе путем внесения законодательных предложений, так как это их право вытекает из Конституции РФ и Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[365]. Подобная потенциальная возможность является неотъемлемым элементом правового статуса индивидуальных и коллективных субъектов исследуемого права, поскольку основана на их конституционно-правовых интересах, связанных с окружающей средой на территории их расселения.

Между тем специфика конституционно-правового регулирования права на благоприятную окружающую среду заключается в том, что оно осуществляется посредством как законов, так и подзаконнвіх нормативнвіх актов. При этом подзаконнвіе актві составляют основную частв всего массива этих нормативнвіх источников. Анализ же показвівает, что федералвнвіе законні, как правило, закрепляют общие основні регулирования данного конституционного права и содержат бланкетнвіе оте ні лк и ко множеству норм подзаконнвіх нормативнвіх актов, образующих различнвіе институтві охранві права (институтві возмещения экологического вреда, нормирования, учета, лицензирования, мониторинга, информирования и др.), от своевременного и полноценного наполнения кото- рвіх зависит действенности самого конституционного права[366].

Все изложенное позволяет заключить, что деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти играет ключевую роль в конституционно-правовом обеспечении права каждого на благоприятную окружающую среду. При этом подзаконное нормативное регулирование (или правоприменительное регулирование), осуществляемое федеральными органами исполнительной власти при применении общерегулятивных норм федеральных законов, также представляет собой один из способов конкретизации данного права как субъективного права и как межотраслевого правового института.

Поэтому следует поддержать позицию тех ученых, которые полагают, что эффективность правоприменения конституционных и законодательных положений в сфере регулирования права на благоприятную окружающую среду во многом зависит от своевременности и полноты нормотворческой и организационно-координационной деятельности органов различных ветвей власти различного уровня, т. е. от «параллельной проработки проектов связанных нормативных правовых актов»[367]. Причем такая проработка должна быть научно обоснованной, базироваться на результатах научной деятельности, достигнутых на современном этапе (в сфере методического обеспечения мониторинга экосистем, природно-антропогенных систем, оценки вреда и т. п.).

Таким образом, нормативное регулирование права на благоприятную окружающую среду направлено на конкретизацию конституционной модели этого права, а также иных конституционных положений о его охране и защите, носит межотраслевой характер и является многоуровневым, осуществляется множеством законодательных и подзаконных нормативных актов, где доля последних особенно значительна. В связи с этим одной из ключевых задач правотворческих и правоприменительных органов власти становится создание целостной системы взаимосвязанных между собой различных отраслевых законодательных и иных нормативных актов, направленных на обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду.

<< | >>
Источник: ЧУЛИЧКОВА Евгения Владимировна. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОИ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА КАЖДОГО НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург —2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Законодательное и подзаконное регулирование права каждого на благоприятную окружающую среду:

  1. § 2. Участие общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды
  2. Законодательство в области охраны окружающей среды и его уровни
  3. Основы управления в области охраны окружающей среды
  4. Права и обязанности в области охраны окружающей среды
  5. ОГЛАВЛЕНИЕ
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. § 2. Благоприятная окружающая среда как конституционная ценность и объект конституционно-правового регулирования
  8. § 3. Понятие, структура и особенности конституционно-правового механизма обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду
  9. § 1. Конституционные цели и принципы как основа правового регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду
  10. § 2. Законодательное и подзаконное регулирование права каждого на благоприятную окружающую среду
  11. § 1. Деятельность исполнительных органов власти в сфере обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду
  12. § 2. Судебная защита права каждого на благоприятную окружающую среду
  13. 2.2. Федеральные органы государственной власти в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  14. Лекарственная помощь как элемент медицинской помощи: понятие, правовое регулирование
  15. Правовые средства охраны окружающей среды во внутренних водах России
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -