§ 1. Деятельность исполнительных органов власти в сфере обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду

В литературе справедливо отмечается, что «именно исполнительная власть, на вершине которой находится правительство, сосредоточивает в своих руках неизмеримо большие по сравнению с другими ветвями государственной власти финансовые, материально-технические, технико-технологические, организационные, людские и иные ресурсы.

В области нормативного и организационно-право во го обеспечения права на благоприятную окружающую среду исполнительная власть играет весьма существенную роль. Это обусловлено тем, что органы исполнительной власти осуществляют «функцию трансформации»^{[368] [369] государственной экологической политики и законодательного массива в конкретные управленческие действия (решения), которые выступают элементом конституционно-правового регулирования, охраны и защиты данного права (управление, контроль, надзор, подзаконное нормотворчество). Именно указанные органы, находясь во взаимодействии с представительными органами, направляют «деятельность государства}

в то русло, которое прокладывается общественнвш сознанием, общественной волей»¹ в соответствующей сфере отношений.

В общетеоретическом плане исполнителвную властв определяют как государственную властв, которая реализует общие нормы, установленнвіе зако- нодателвной (представителвной) властвю в целях регулирования различнвіх сфер общественной жизни^{[370] [371]. Она осуществляет исполнительно-распоряди- телвную деятелвноств, посколвку исполнение закона требует совершения распорядители HBix действий (организующих, координирующих, охранителиHBix и контролирующих)[372]. Поэтому целвю этой власти ввіступает «направление пра- вителвственной деятелвности государства в границві закона», причем согласно с теми политическими желаниями и стремлениями[373], которвіе трансформировать в конституционнвіе цели и ценности.}

Особое место среди органов исполнительной власти занимает Правительство РФ, которое согласно Конституции РФ ответственно за выработку основ государственной экологической политики, координацию взаимодействия различных министерств, федеральных служб и агентств, осуществляет контроль за их деятельностью, ведет подготовку проектов подзаконных нормативных актов.

В области обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду такие акты принимаются Правительством РФ по вопросам распределения функций между подотчетными ему министерствами, службами и агентствами, а также в сфере регулирования отделвнвіх мер, направленнвіх на охрану и защиту данного права^[375]. Подзаконнвіе актві существенно влияют на правоприме- нителвную деятелвноств всех задействованнвіх в конституционно-правовом обеспечении анализируемого права органов власти (органов исполнителвной власти, правоохранителиHBix органов, судов) и соответственно на достижение конституционно-правоBBix целей его соблюдения, охранві и защитит

В то же время в указанной сфере имеется ряд существеннвіх проблем. В частности, отсутствуют инструктивно-методические докумешы по порядку разработки нормативов качества окружающей природной среды. Не утверждено ни одного норматива качества, отражающего критерии устойчивости отделвнвіх природнвіх объектов (экосистем). Методики расчета экологического вреда одним и тем же природным объектам разрабатываются одновременно различными федеральными органами исполнительной власти (Правительством РФ и министерствами) и нередко противоречат друг другу. При этом сам принцип возмещения вреда, предусмотренный ст. 77 и 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды», не имеет четкой нормативно-правовой конкретизации, позволяющей провести границы между разивши способами возмещения экологического вреда¹.

Будучи участником нормотворческого процесса, Правителвство РФ является объектом конституционного контроля, результатні которого позволяют сделать ряд выводов о содержании и эффективности его деятельности. При этом анализ практики Конституционного Суда РФ показывает, что в большинстве случаев объектом проверки Суда выступают акты Правительства РФ, регулирующие вопросы возмещения экологического вреда, платности природопользования, экологических обязанностей хозяйствующих субъектов, т. е. вопросы охраны и защиты соответствующих прав^{[376] [377]. Причем требующие разрешения проблемы нормотворческой деятельности Правительства РФ, затронутые Конституционным Судом РФ, не находят отражения в плановой деятельности Правительства.}

Значительную роль в обеспечении права на благоприятную окружающую среду играют также другие федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции, система и структура которых строятся на основе положений Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»¹.

Так, органом, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-право во му регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов является Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды РФ)^{[378] [379]. Согласно Положению о нем объектом его деятельности выступает исключительно природная среда[380]. Отсюда важность организации на правительственном уровне координации деятельности указанного органа (посредством распоряжений, выработки концептуально-программных документов) с другими министерствами, участвующими в сфере управления техногенной средой (в области планирования урбанизированных территорий, утверждения нормативов и санитарно-эпидемиологических правил, методик исчисления экологического вреда, учета природных объектов, сделок с ними).}

Ключевую роль в информационном обеспечении управленческой деятельности органов власти в сфере охраны окружающей среды играет подведомственная Минприроды России Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), которая участвует в формировании такого правового института, как мониторинг состояния окружающей среды^[381].

Частью функций в сфере нормативно-правового регулирования, направленного на охрану анализируемого конституционного права, наделено Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз РФ)¹. В реализации государственной экологической политики участвует Министерство промышленности и торговли РФ (Минпромторг)^{[382] [383]. Здесь, в частности, стоит отметить, что подведомственное Минпромторгу Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) осуществляет организационно-правовое сопровождение технического регулирования и национальной стандартизации, разработки и введения в действие общероссийских классификаторов информации[384]. Указанная функция весьма важна, поскольку связана с созданием официальных систем кодирования информации в области охраны и использования окружающей среды.}

Полагаем, что деятельность Агентства должна быть направлена на усовершенствование категориального аппарата и создание универсальных общероссийских классификаторов эколого-правовой информации и управленческой деятельности в этой области, обеспечивающих создание интегрированной базы данных об окружающей среде и воздействиях на нее для использования органами власти и другими заинтересованными потребителями. Кроме того, функ- ция по техническому регулированию относит Агентство к органам, участвующим в обеспечении благоприятного состояния техногенной среды, посколвку затрагивает техническое регулирование различнвіх процессов производства, в том числе продоволвственнвіх продуктов, переработки и утилизации отходов¹.

Сфера регулирования антропо ге ннвіх факторов воздействия на окружающую среду входит в компетенцию не толвко природоохраннвіх органов, но и органов иной специализации, что обусловлено сложной структурой объекта регулирования (окружающей среды).

Часть полномочий в разбираемой сфере имеется у Минстроя России^{[385] [386]. Важной его функцией является организационно-правовое обеспечение развития коммунального комплекса на уровне Российской Федерации, регионов и населенных пунктов. Минстрой обеспечивает реализацию субъектами своих возможностей, связанных с организацией их жизнедеятельности в благоприятной среде обитания, обеспечением энергоресурсами (водой и энергией), их рациональным использованием[387]. Но хотя к компетенции Министерства отнесено регулирование развития и эксплуатации коммунального комплекса, в Положении о нем нет пунктов, касающихся мониторинга, утверждения и реализации концептуально- программных документов, направленных на обеспечение капитального ремонта, модернизацию и развитие инженерных систем коммунального хозяйства (систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения) в целях энергосбережения, недопустимости их аварийного состояния и вредного воздействия на природные объекты, организационного и экономического механизма взаимодействия с субъектами, содержащими эти системы1.}

Стоит обратить внимание на тот факт, что вопросы территориального планирования и управления земельными ресурсами (за исключением земель сельскохозяйственного назначения) отнесены законодательством к сфере деятельности Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития России)^{[388] [389].}

Однако учитывая то, что нормотворческая деятельность Министерства все-таки связана с таким объектом, как земля, полагаем, что оно в своей деятельности должно не только опираться на социально-экономические факторы развития территории, но и учитывать э коло го-правовые аспекты территориального планирования, что требует создания четкого правового механизма его взаимодействия с Минприроды России и подведомственными ему органами, с другими органами власти (в том числе в части согласования нормативнвіх актов межведомственного характера)¹.

Проведеннвій анализ свидетелвствует о том, что федералвнвіе органві, наделеннвіе функциями правоприменители но го регулирования, упускают из виду регулирование планирования участков техногенной средві и их инфра- структурві внутри урбанизированнвіх территорий. Так, ученвіе отмечают, что в подзаконнвіх актах, регулирующих территориалвное планирование, отсутствует четкое деление на городские леса и пригороднвіе зонві, не устанавливается, где могут находитися лесопарковвіе и зеленвіе зонві^{[390] [391]. Отсутствует должное регулирование нормативов застройки, содержащих требования к размерам сохраняе- MBix природнвіх участков в инфраструктуре антропогеннвіх территорий и объектов, к их благоустройству (озеленение и т. и.). Стоит отметитв, что ряд изменений в законодателвстве, направленных на разрешение такой ситуации, бвши внесены в Федеральный закон «Об охране окружающей средві». Закон дополнен главой IX. 1 «Лесопарковвіе зеленвіе пояса», регламентирующей правовой режим лесопарковвк зон (зеленого фонда) на границах крупнвіх населеннвіх пунктов[392]. Однако указанные положения касаются толвко крупник городов. При этом положения, касающиеся планирования таких зон внутри урбанизированнвіх территорий, никаких изменений не претерпели.}

Вместе с тем такое регулирование ввіступает неотвемлемвім элементом обеспечения права человека и социалвнвк общностей на благоприятную окружающую среду^[393]. К тому же при формировании территориального «зеленого» регулирования необходимо учитывать, что сегодня расположенные в центре населенных пунктов земельные участки имеют исключительно экономическую ценность и не рассматриваются в качестве экологически ценного объекта, о чем свидетельствует содержание градостроительных планов, правил землепользования и застройки, программ социально-экономического развития населенных пунктов и регионов. Считаем, что распределение приоритетов в правовом регулировании подобным образом явно необоснованно. Кроме того, полагаем, что применительно к урбанизированным территориям территориальное планирование должно отталкиваться не только от санитарно-гигиенических и пожарных требований к условиям жизнедеятельности человека, но и от экосистемных характеристик природной среды, находящейся в границах соответствующей территории.

Одной из проблем, осложняющей взаимодействие Минэкономразвития с другими отраслевыми органами, является то, что механизм землеустройства и учета земельных участков отличается от аналогичных механизмов в отношении других связанных с землей объектов природы. Объектами же научных исследований являются природные и природно-антропогенные зоны (экологические системы), также отличающиеся от территориально-пространственных характеристик объектов государственного кадастрового учета (учета земельных участков). Все это требует выработки на федеральном уровне механизма их взаимодействия и нормативного регулирования конкретных условий и критериев интеграции различной правовой и научной информации при формировании межведомственных информационных баз данных.

Исходя из изложенного, можно заключить, что институт территориального планирования выступает одной из важнейших отраслевых гарантий права человека на благоприятную среду. При этом его регулирование должно быть ориентировано не только на социально-экономическое развитие территории, но и на обеспечение благоприятности окружающей человека среды и сохранение ее природоресурсного потенциала в пределах урбанизированной территории, что, однако, пока не находит отражения в документах Минэкономразвития России и других органов исполнительной власти.

Весьма значимую роль в анализируемой сфере играет Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России)¹. Так, правовым инструментом, обеспечивающим право на благоприятную окружающую среду, является разработка и утверждение Министерством образовательных стандартов и программ для различных уровней образования, включая дошкольное, общее и высшее^{[394] [395]. Только владея учебной и научной информацией об окружающей среде и ориентируясь в информации и организационно-правовой системе, связанной с ее охраной, субъект становится способным осуществить соответствующее конституционное право, обеспечить его защиту в рамках установленного правопорядка. При этом полагаем, что на уровне высшего образования содержание образовательных программ должно быть направлено на практическое применение знаний об окружающей среде.}

Кроме указанных органов в правоприменительном регулировании охраны и защиты права на благоприятную окружающую среду задействован ряд и других министерств, в том числе Министерство внутренних дел РФ, Министерство по чрезвычайным ситуациям РФ и др.

В соответствии с принципом разделения компетенции федеральных органов исполнительной власти функцию управления природными и природноантропогенными объектами (функцию охраны указанных объектов), отнесенными к федеральной собственности, и принятия нормативных актов в данной области (или индивидуальных правовых актов), как правило, осуществляют федеральные агентства, подведомственные министерствам.

Так, Минприроды подведомственны Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).

Первое управляет федеральными водными ресурсами. Второе - федеральным лесным фондом (перевод земель из одной категории в другую, согласование схем территориального планирования субъектов РФ и поселений)¹. Рослесхоз одновременно наделен функциями по контролю и надзору в области лесных отношений и осуществлению государственного лесного мониторинга. При этом функции по управлению лесным фондом разрознены между несколькими органами, поскольку деятельностью Рослесхоза не охватываются лесные участки, расположенные на особо охраняемых природных территориях, из земель лесного фонда (данные функции осуществляют Минприроды РФ и Росгидромет).

Смешанными функциями, в том числе функцией управления, обладает подведомственное Минсельхозу РФ Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство), которое одновременно осуществляет федеральный государственный мониторинг и контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания, аквакультуры (рыбоводства), производства рыбной продукции^{[396] [397]. Агентство определяет размеры допустимых уловов рыбы (квот добычи и вылова, промышленных квот) и распределяет их, ведет рыбохозяйственный реестр[398], но оно не наделено функцией организации и планирования инфраструктуры, связывающей вылов и добычу водных биологических ресурсов с их переработкой и обеспечением доступа к указанным ресурсам потребителей, т. е. функцией по организации инфраструктуры рыбного рынка (которая с необходимостью входит в сферу управления природными ресурсами)1. Полагаем, что указанную функцию необходимо включить в Положение о данном органе и предусмотреть в качестве условия ее осуществления взаимодействие Агентства с Минэкономразвития РФ и региональными органами власти.}

Целесообразным будет и наделение федеральных агентств функциями управления отдельными сегментами хозяйственной инфраструктуры, включая планирование и организацию использования и распределения природных ресурсов. Реализация данной функции весьма значима, так как выражает форму планомерной деятельности, обеспечивающей связь между хозяйствующими субъектами и субъектами права на благоприятную окружающую среду, а также баланс интересов указанных субъектов^{[399] [400]. При этом названную деятельность федеральные агентства должны осуществлять совместно с органами, отвечающими за обеспечение охраны природных объектов.}

Функциями по надзору и контролю за охраной и защитой права каждого на благоприятную окружающую среду также наделены и другие органы власти. В частности, находящаяся в ведении Минприроды России Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Po спр ирод надзор) осуществляет контроль и надзор в сфере природопользования, которым охватываются практически все природные объекты и виды негативного воздействия^[401]. Контрольнонадзорные функции в сфере технологического и атомного надзора выполняет Федералвная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)¹.

Санитарно-эпидемиологический надзор в области управления природноантропогенной (техногенной) средой как частвю окружающей человека средві осуществляет Федералвная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)^{[402] [403] [404]. При этом компетенция данного органа весвма специфична, посколвку он одновременно наделен функциями по ввіработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственник санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов. Иначе говоря, его деятелвноств связана с мониторингом факторов средві обитания человека и контролем за ними, но не за состоянием природной средві и факторами воздействия на нее. К тому же контролыю- надзорнвіе функции данного органа пересекаются с функциями Федералвной службві по ветеринарному и фито санитарному надзору (Росселвхознадзор), подведомственной Минселвхозу РФ[405].}

Таким образом, контролвно-надзорную функцию в анализируемой сфере реализуют различнвіе органні власти, а надлежащие координация и информационное обеспечение данной деятелвности отсутствуют. И это при том, что названная функция является одним из необходимвіх инструментов ввгаолнения государством своей конституционной обязанности по соблюдению, охране и защите права каждого на благоприятную окружающую среду. А потому особого внимания заслуживает решение вопросов, связаннвіх с регулированием порядка осуществления различивши органами контролвно-надзорной деятель- ности, посколвку анализ действующих актов свидетелвствует о том, что законодателем не учшывается специфика объектов этой деятелвности.

Сказанное обусловлено тем, что в сферу контроля и надзора указаниях органов попадают объекты, имеющие разную правовую природу. C одной стороны, это качественное состояние окружающей среды, с другой - деятельность субъектов как фактор воздействия на эту среду, что вызывает необходимость формирования раздельного нормативного регулирования функций надзора и контроля (процедуры их осуществления) за каждым из объектов.

Полагаем, что суть контроля здесь заключается в выявлении субъектов и факторов, оказывающих воздействие на природную среду (либо совокупного воздействия), с учетом оценки фактического состояния окружающей среды, а не действий хозяйствующих субъектов и состояния здоровья людей. В связи с этим контроль в основном ориентирован на выявление и предупреждение нарушений права на благоприятную окружающую среду и имеет довольно масштабную сферу осуществления (по объектам, источникам и факторам воздействия)^[406]. Кроме того, в отличие от надзора, контроль ориентирован на выявление, предупреждение и пресечение не только нарушений закона, за совершение которых предусматривается ответственность, но и на устранение негативных последствий для окружающей среды и человека (социальных общностей), не связанных с такими нарушениями. В результате обеспечивается возможность субъекта права требовать от других лиц не совершать действия, нарушающие его право жить в благоприятной окружающей среде и пользоваться ее благами, не в силу наличия нарушения права, а в силу требований закона и исходя из реалвного состояния окружающей средві (условий жизнедеятелвности).

Здесв следует упомянутв о том, что радикалвное усиление контролвной функции органов исполнителвной власти, основанное на реалвнвіх потребностях общества, бвіло названо в качестве одной из целей административной ре- формві¹. Однако в действителвности мы можем констатироватв отсутствие единого, целостного правового института контроля, получившего необходимое процессуалвное оформление в законодателвстве. При этом Правителвство РФ и министерства в рамках своей подзаконной нормотворческой деятелвности тоже не стремятся внести какую-либо определенности в его нормативноправовое регулирование.

В свою очередв функция надзора в данной сфере имеет иную природу. Так, из содержания нормативнвіх актов, определяющих порядок осуществления государственного экологического надзора, следует, что его объектом служит хозяйственная и иная деятелвноств юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан^{[407] [408]. Единственно же допустимой формой экологического надзора является проверка хозяйствующего субъекта[409]. В рамках надзора только жалоба лица (гражданина или юридического лица) выступает основанием защиты соответствующего права различных субъектов, причем она подается, когда право уже нарушено. Осуществление же контроля, объектом которого является состояние природной среды (не хозяйственная деятельность), не зависит от данных факторов.}

Поэтому можно заключить, что в сфере надзора законодатель сосредоточивает внимание не на оценке состояния окружающей среды, а на анализе соответствия конкретной хозяйственной деятельности конкретного хозяйствующего субъекта экологическим требованиям. При этом в качестве цели надзорной деятельности в отношении ее объектов указывается обеспечение развития их экономической и предпринимательской деятельности, а не реализация государственной экологической политики, охрана анализируемого конституционного права либо обеспечение баланса между экономическими и экологическими интересами^[410]. Нужно отметить и то, что граждане хотя и названы в постановлении Правительства РФ от 08.05.2014 г. № 426 в числе лиц, подлежащих надзору, они не фигурируют ни в одном из законов и нормативных актов в качестве объекта конкретных надзорных мер.

Все сказанное подводит к тому, что, по факту, мы только надзираем за хозяйственной деятельностью и антропогенными объектами конкретного лица, но не можем на основе норм объективного права отслеживать соответствие состояния окружающей среды требованиям права и конституционно-правовым целям закрепления и охраны конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, оценивать эффективность в этой сфере государственного управления (исходя из данных обследования состояния окружающей среды). И это при том, что именно благоприятное состояние окружающей среды выступает самостоятельным благом (ценностью), подлежащим конституционно-правовой охране в рамках конституционно-правового обеспечения анализируемого права.

Следует отметить, что в отраслевых законах (ст. 71 Земельного кодекса РФ, ст. 96 Лесного кодекса РФ, ст. 24 и 25 Водного кодекса РФ и др.) и нормативных актах Правительства РФ, утверждающих положения о различных видах экологического надзора, содержатся свои формулировки соответствующих видов деятельности, анализ которых также свидетельствует о смешении понятий и наличии нормативно-правовой эклектики в определении содержания данных функций. Из содержания нормативных документов следует, что законодатель в одних случаях функции контроля и надзора отождествляет, в других - функцию контроля вообще исключает из числа самостоятельных форм осуществления управленческой деятельности, в третьих - вскользь упоминает контроль как элемент надзора. При этом законодатель то включает в сферы надзора и контроля деятельность самих органов власти, то исключает ее из этой сферы.

Четкое разграничение функций контроля и надзора (в зависимости от объекта) пока наблюдается только в положениях Земельного кодекса РФ¹. Нормативные же акты Правительства не в полной мере соответствуют закону (отстают от законодательного регулирования) и тем самым ограничивают компетенцию соответствующих надзорных органов^{[411] [412].}

Полагаем, что правовое регулирование функций экологического контроля и надзора должно быть дифференцированным и учитывать специфику объекта каждого из видов деятельности. В противном случае образуются диспропорции между охраной основного конституционного права и иных конкурирующих с ним прав, нивелируется обеспечительный потенциал контрольно-надзорной функции государства. Кроме того, сегодня контрольно-надзорные функции органов власти регламентируются нормативными документами разного уровня (законы и нормативные акты федеральных исполнительных органов власти). Это лишает данный правовой институт свойств системности и прогноз ируемо- сти развития, а главное - снижает степень гарантированности права каждого на благоприятную окружающую среду. Совершенно справедливым можно считать замечание А. Я. Сухарева о том, что в России сложилась парадоксальная ситуация, когда при нарастании экологического кризиса наблюдаются атрофия и разбалансированность государственного контроля и управления¹.

Полагаем, что для каждой из указаннвіх функций на законодатели ном уровне (прежде всего в Федералвном законе «Об охране окружающей средві» и Федералвном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения») и на подзаконном уровне (в постановлениях Правителвства РФ) требуется закрепитв ее понятие, цели, задачи и принципві осуществления, в том числе взаимодействия с хозяйствующими субъектами, субъекты, объекты деятельности, порядок проведения проверок и обследований, виды итоговой документации и ее юридическую силу, виды уполномоченных контрольно-надзорных органов, меры административного воздействия, формы участия общественности, особенно коллективов людей.

Следует отметить, что рассмотренная структура федеральных органов исполнительной власти и их функций сложилась в результате административной реформы, которая шла в 1996-1999, 2004-2005, 2006-2010 гг.^{[413] [414] И каждому этапу этой реформы соответствовала своя концепция построения государственного управления.}

Сегодня в сфере обеспечения благоприятного состояния окружающей среды эта концепция ориентирована на рост экономики страны и активное вовлечение в экономический оборот природных ресурсов, расширение сферы оказания государственных услуг. Причем проведенный нами анализ показывает, что в сложившейся системе по-прежнему имеются некая функциональная и информационная «неразбериха», отсутствие структурной и функциональной стабильности, преобладание административных функций (оказание различного рода государственных услуг, выдача разрешений и т. п.) над собственно управленческими функциями.

Отрицательной тенденцией остается усиление функциональной обособленности органов исполнительной власти в предметных областях их деятельно- сти, в том числе связанных с охраной окружающей средві¹. Полагаем, что сгла- дитв такую ситуацию помогут развитие конституционно-процессуалвного регулирования ведомственнвіх связей и системная упорядоченная регламентация порядка исполнения государственник функций.

Еще одним следствием функционалвной обособленности исполнитель- HBix органов власти является то, что Правителвство РФ и министерства приобретают возможности воздействоватв на формирование предметник сегментов деятелвности в рамках своей сферві управления, усиливать внимание к одним и игнорировать другие^{[415] [416]. Подобное организационно-функциональное усмотрение необходимо учитывать при анализе правоприменительного обеспечения права на благоприятную окружающую среду и оценке деятельности органов исполнительной власти в сфере нормативной конкретизации конституционных и законодательных положений, поскольку здесь особо остро встает вопрос о соотношении управленческих мер в экологической и экономической сферах управления, а также охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в условиях формирования рыночной экономики и глобализации[417].}

Считаем, что решить указанную проблему отчасти позволят усиление правительственного контроля за деятельностью министерств и общественного контроля за деятельностью исполнительных органов власти, и установление нормативных требований к организации их деятельности (принципов правоприменительной деятельности, критериев принятия объективных управленческих решений, построения пропорционального нормативного регулирования анализируемого конституционного права и иных связанных с ним прав), в том числе требований к формированию профильных отделов, комитетов, комиссий, рабочих групп (расширение круга участвующих в них специалистов из различных отраслей гуманитарного и технического научного знания, установление квалификационных требований)^[418]. По нашему мнению, это является ключевыми факторами, детерминирующими соответствующее конституционным целям и ценностям правоприменительное усмотрение.

В существующей структуре исполнительных органов власти отсутствует министерство (служба) с функционалом и предметной областью деятельности, соответствующими объективным реалиям, связанным с урбанизированной средой обитания человека, хотя, например, государственное управление в области обеспечения благоприятного состояния природной среды имеет министерский уровень. В частности, функции управления и нормативно-право во го регулирования в данной области разрознены между несколькими министерствами, службами и агентствами со смешанной компетенцией: Роспотребнадзором, Минэкономразвития РФ, Минстроем РФ и др.

Полагаем, что соответствующие функции должны быть отнесены к компетенции Минприроды РФ- При этом целесообразно ставить вопрос о создании органа, соответствующего по назначению и компетенции упраздненному Министерству регионального развития РФ (функции которого, в том числе по территориальному планированию, были переданы Минэкономразвития РФ). В рамках деятельности такого министерства можно было бы объединить функции управления коммунальной, транспортной и производственной инфраструктурой на урбанизированных территориях, территориального планирования и застройки, эколого-экономического прогнозирования и планирования, комплексного освоения территорий, охраны природно-антропогенных объектов и условий жизнедеятельности людей на урбанизированных территориях.

Кроме того, в отношении урбанизированной среды имеет место не только разрозненность функций между различными органами, но и отсутствие концептуального закона, регулирующего вопросы ее охраны и использования. Его принятие могло бы стать основой не только формирования целостного государственного управления и единого по своему функционалу органа власти, но и построения концептуальной правоприменительной деятельности этого органа, включающей разработку программ эколого-экономического развития территорий и их охраны.

Описанная структура государственного управления свидетельствует о масштабности задач обеспечения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду в сфере управления. Однако важен еще и отлаженный механизм взаимодействия всех задействованных здесь органов. При этом межведомственное взаимодействие в сфере обеспечения анализируемого права предполагает как взаимодействие между органами различной компетенции, так и их взаимодействие с научно-исследовательскими организациями и институтами гражданского общества, которое также требует доработки. Но здесь необходимо согласиться с учены ми-юристами в том, что пока ни одна из процедур, которая могла бы выстроить систему согласований между министерствами и иными субъектами, участвующими в государственном управлении, в том числе в сфере охраны исследуемого права, законодательно четко не прописана^[419].

Государственное управление в анализируемой сфере предполагает участие не только федеральных органов исполнительной власти, но и органов исполнительной власти субъектов РФ. Эта децентрализация управления обусловливается как особенностями конституционного строя страниц так и объектив- HBiми факторами - масштабом территории России, состоянием окружающей средві и условиями эколого-экономического развития каждого субъекта РФ. В то же время система органов исполнительной власти субъектов РФ находится в единстве с системой федеральных органов исполнительной власти, что вытекает из положений ст. 77 Конституции РФ. Подобное построение направлено на обеспечение единого правового статуса лиц, проживающих на территории страны, на повышение государственной гарантированности их прав¹. Необходимо учитывать и то, что исполнение функции по охране и защите права каждого на благоприятную окружающую среду является социально значимой сферой деятельности, в которой требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации^{[420] [421].}

Сегодня можно констатировать, что органы исполнительной власти субъектов РФ наделены достаточно большим объемом полномочий, в том числе в рамках их разграничения и передачи^[422]. Общие принципы организации деятельности органов власти субъектов РФ определены в Конституции РФ, закрепляются и развиваются в Федеральном законе от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Детализация правовых основ организации деятельности указанных органов и их функций применительно к конкретной предметной области в соответствии C и. 2 ст. 26.1 Закона осуществляется федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Анализ нормативных документов позволяет сделатв ввівод о том, что полномочия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ разграничены в сфере регулирования: лесных отношений (ст. 81-83 Лесного кодекса РФ), водных отношений (ст. 24- 26 Водного кодекса РФ), отношений в сфере недропользования (ст. 3^4 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах»), в сфере пользования атмосферным воздухом (ст. 5 и б Федерального закона от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»), животным миром (ст. 5 и б Федерального закона от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»), земельных отношений (ст. 9- 10 Земельного кодекса РФ), градостроительства, планирования территорий и жилищно-коммунального хозяйства (ст. 6-7 Градостроительного кодекса РФ), отношений по обеспечению санитарно-гигиенического благополучия населения (ст. 5 и б Федерального закона от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения») и других областях. В итоге можно сказать, что разграничение полномочий затрагивает все сферы государственного управления в области обеспечения исследуемого права.

В данном случае следует признать верным мнением ученых о том, что подобная модель разграничения полномочий основана на подходе, по которому в федеральных законах определяется не перечень вопросов, подлежащих федеральному законодательному регулированию согласно предметам совместного ведения, а полномочия региональных органов власти¹. В таком случае самостоятельность исполнительных органов власти субъектов РФ в определении сфер правоприменительного регулирования исключается (приоритет остается за федеральным законодателем)^{[423] [424]. И хотя Конституционный Суд РФ неоднократно высказывал позицию о возможности широкого толкования форм правового ре- гулирования органами власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, указанный подход к законодательному регулированию компетенции федеральных и региональных органов власти продолжает реализовываться в сфере обеспечения анализируемого нами конституционного права в неизменном виде1. Как обоснованно пишет А. Н. Кокотов, в такой ситуации субъекты федерации, по сути, утрачивают право осуществлять комплексное регулирование (законодательное и правоприменительное), а статус субъектов, определенный Конституцией РФ, не соотносится с их компетенционными границами, установленными федеральным законодательством[425] [426].}

Вместе с тем законодатель регламентирует не только распределение полномочий между органами, но и механизм передачи полномочий федеральными органами власти региональным^[427]. При этом передача полномочий предполагает их финансирование за счет средств федерального бюджета. Как отмечают специалисты, такая четкая регламентация разграничения и передачи полномочий, определения источника их финансирования, в том числе в зависимости от вида собственности на природный объект, обусловлена сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои обязанности в области охраны окружающей среды, перекладывают ответственность за собственное бездействие на федеральный центр^[428]. В то же время можно отметить, что подобная конструкция распределения полномочий влечет за собой и другую отрицательную тенденцию, когда федеральные органы начинают возлагать обязанности на органы субъектов РФ и органы местного самоуправления без обеспечения гарантий их реализации¹. Полагаем, что функция обеспечения права человека на благоприятную окружающую среду должна исполнятвся органами власти субъектов РФ независимо от вида собственности на природный объект и условий федерального финансирования, поскольку связана с охраной общественного достояния - окружающей среды и защитой конституционного права на нее как наивысшей ценности^{[429] [430].}

Кроме того, федеральные законы и иные акты регулируют осуществление полномочий органами власти субъектов РФ применительно к выполнению отдельных функций, однако регламентация взаимодействия этих органов с федеральными органами исполнительной власти и территориальными органами развита слабо, в том числе в отношении передаваемых Российской Федерацией полномочий. Иными словами, сегодня на законодательном уровне решается вопрос о регулировании распределения сфер полномочий, но сама природа их осуществления и взаимодействия исполнительных органов власти по вертикали остается за пределами этого регулирования. Причем, как справедливо отмечает Л. П. Волкова, имеющиеся на сегодняшний день попытки научного осмысления указанной проблемы не дают системного представления о механизме распределения полномочий^[431].

Следствием сложившейся ситуации становятся широкое правоприменительное усмотрение федеральных и региональных органов, совершение ими хаотичных и непоследовательных действий и принятие произвольных и ошибочных решений, влекущих дисбаланс между принятием решений на федеральном и региональном уровне. Это влечет за собой значительные потери ресурсов и общественного времени, замедляет развитие сферы управления и правоприменительного регулирования охраны анализируемого конституционного права¹.

Отметим, что на значимость организации процесса взаимодействия органов исполнительной власти разного уровня при осуществлении государственной экологической функции в рамках предмета совместного ведения неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ, указывая на возможность организации такого взаимодействия на договорной основе^{[432] [433]. Считаем, что подобная позиция должна рассматриваться в качестве одного из востребованных направлений развития процессуально-правового регулирования деятельности органов власти, позволяющего учитывать региональные экологические особенности[434].}

Одновременно полагаем, что договор подобного рода может заключаться при наличии объективных обстоятельств (особенностей состояния окружающей среды и воздействия на нее, финансирования, форм собственности на природные объекты и т. п.), требующих особенного регионального регулирования^[435]. При этом договорное регулирование должно строиться на основе Конституции

РФ и отраслевой законодательной базы. Представляется, что в таком случае отраслевые федеральные законы должны выступать основными актами, устанавливающими положения о разграничении компетенции и полномочий исполнительных органов Российской Федерации и ее субъектов в рамках предмета совместного ведения, но при этом базироваться на особенностях состояния окружающей среды субъектов РФ и факторах воздействия, существующих на их территории, т. е. содержать нормы о компетенции органов власти субъектов, которым бы коррелировала возможность расширения сферы их полномочий и границ правового регулирования в конкретной предметной сфере посредством договорного распределения полномочий между федеральными и региональными органами. Это будет способствовать повышению нормативно-регулятивного потенциала исполнительных органов власти субъектов РФ в области охраны конституционного права на благоприятную окружающую среду, не изменяя их конституционного статуса.

В свою очередь вопрос о регулировании распределения компетенции и полномочий органов исполнительной власти различного уровня должен разрешаться в контексте развития отрасли конституционно-процессуального права и таких ее институтов, как конституционно-процессуальные основы реализации компетенции (полномочий) РФ и ее субъектов и конституционно-процессуальные основы реализации федерального вмешательства в дела субъектов РФ¹.

Востребованным остается государственное управление, осуществляемое территориальными органами, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, но размещаются и реализуют свою компетенцию на территориях нескольких субъектов РФ (либо на основе бассейнового принципа в отношении водных объектов)^{[436] [437]. В данном случае следует поддержать мнение о том, что территориальные органы восполняют пробелы в распределении функций в рамках совместного предмета ведения, предоставляя возможности исполнителиHBiм органам субъекта РФ непосредственно участвоватв в деятельности территориального органа, если полномочие ему передано не было, но его участие в ней предусмотрено законом1.}

Таким образом, государственное управление в области охраны права человека на благоприятную окружающую среду характеризуется наличием разветвленной горизонтальной системы федеральных органов исполнительной власти, а также разветвленной вертикальной системы органов, включающей федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы субъектов РФ. Функции государственного управления распределяются между большим числом исполнительных органов федерального уровня - министерствами, службами, агентствами и их территориальными органами, и в то же время они дробятся, что обусловливает формирование обособленного регулирования их реализации, детерминированного правоприменительным усмотрением указанных органов.

Стоит отметить, что наличие подобных тенденций отмечают специалисты, участвующие в деятельности этих органов. Причиной они считают то, что реализация некоторых полномочий федеральных органов исполнительной власти и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ затруднена в силу разрозненного распределения сфер полномочий между федеральными органами исполнительной власти действующим законодательством, и отсутствия законодательно закрепленных критериев их осуществления на региональном уровне^{[438] [439].}

Изменить ситуацию поможет осознание того, что правовое регулирование данной области отношений должно быть направлено на формирование здесь единой системы государственного управления. При этом деятельность органов исполнительной власти должна быть ориентирована на достижение конституционно-правовой цели, обозначенной в ст. 42 Конституции РФ, ибо указаннвіе органві «являются предпосвілкой функционирования конституции и конституционной ответственности»¹.