§ 3. Понятие, структура и особенности конституционно-правового механизма обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду

Согласно ст. 2 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду признается ввісшей ценноствю и подлежит соблюдению и защите со сторонні государства. Эта обязанноств государства определяется также объективнвши причинами, связаннвши с тем, что люди не имеют возможности самостоятелвно, вне государственной самоорганизации обеспечитв благоприятное состояние окружающей средві в условиях глобализации, техногенного развития, при имеющихся пространственных масштабах странвг В этих условиях необходимости полноценной реализации указанного права его субъектами, предполагающая придание окружающей среде качества благоприятной для них, в том числе для будущих поколений, требует складвівания в стране надлежащего конституционно-право во го механизма обеспечения названного права, включающего в себя деятелвноств государства и институтов гражданского общества.

Идеи о правовом механизме обеспечения основных прав человека высказывались отечественными учеными давно^{[158] [159]. В юридической литературе категория «механизм обеспечения прав человека» анализируется с различных точек зрения. Как справедливо отмечают ученые, конституционно-правовой механизм обеспечения права всегда следует рассматривать как сложное, «многогранное явление», системную целостность, состоящую из множества взаимосвязанных элементов, объединяющим критерием которых в данном случае выступает цель охраны и защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду[160]. И указанный механизм представляет собой систему взаимосвязанных конституционно-правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на субъектов правоотношений, связанных с реализацией конституционного права человека, систему государственных органов, осуществляющих деятельность по выработке данных ко нституцио неправовых средств и их реализации в существующем правопорядке[161].}

В нашем случае специфическим объектом механизма конституционно - правового обеспечения и одновременно его ценностно-идеологической (аксиологической) основой и главнвш системообразующим (объединяющим) элементом выступает конституционное право на благоприятную окружающую среду как совокупность правомочий субъектов права и как благоприятная окружающая среда (объект данного права) в их конституционном выражении. Данное право в совокупности его элементов определяет необходимость своей детальной нормативной конкретизации в актах разной отраслевой принадлежности и различного уровня, согласованного изменения и развития системы названных актов, а также сопряжения правотворческой, правоприменительной, судебной, контрольно-надзорной деятельности соответствующих органов власти при активном участии в ней иных субъектов права (общественности, бизнес-сообщества и т. д.). В результате доктринальная категория «конституционно-правовой механизм обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду» позволяет увидеть исследуемое право не только в его формально-содержательной статике, но и в его правореализационной динамике (правотворческой, правоприменительной, иной), соединяющей материально-правовые и процессуально-правовые аспекты, имеющие по отношению к данному праву гарантийное значение.

Средством обеспечения конституционных прав выступает не только сам результат правотворческой и правоприменительной деятельности органов власти, но и механизм - определенный законом порядок осуществления этой деятельности¹. И как верно отмечал Л. Д. Воеводин, лишь устойчивая и стабильная практика работы государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц может быть гарантией конституционных прав и свобод^{[162] [163].}

Таким образом, конституционно-правовой механизм обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду включает в себя помимо самого права и его объекта (благоприятной окружающей среды) две основные составляющие: нормативную (конституционно-правовое, отраслевое, межотраслевое регулирование) и институционально-функциональную (система органов власти, негосударственные субъекты и их деятельность).

«Переходным мостиком» между правом каждого на благоприятную окружающую среду (его моделью) и организационно-правовыми средствами его гарантирования и соответственно неотъемлемым элементом конституционно-правового механизма обеспечения, служит государственная экологическая политика, которая определяет конкретные шаги (курс) по выстраиванию системы законодательства и его совершенствованию, направленности деятельности органов власти. Кроме того, названная политика призвана развернуть конституционное содержание права на благоприятную окружающую среду в плоскость практической деятельности органов власти (в идеале - с подключением негосударственных субъектов), создавая ее ценно стно-идеологическую основу. Политико-правовой курс объективируется в совокупности концептуальнопрограммных документов (послания, доктрины, концепции, стратегии и др.).

Нормативный блок анализируемого механизма включает в себя положения Конституции РФ (содержащиеся в ее нормах и ввітекающие из ее преамбулы), между нар од нвіе нормві (ст. 15 Конституции РФ), не противоречащие Конституции РФ, и нормві законов и подзаконнвіх нормативнвіх актов различной отраслевой принадлежности (земелвного, гражданского, административного и иных отраслей права). Элементом механизма помимо конституционно-нормативных положений выступает система законодателвных и иных актов, а также совокупноств закрепленных в нормах правовых средств и способов гарантирования права (понятийный аппарат, институт обязанностей, институт судебной защиты и т. д.). В качестве элементов механизма помимо обычных нормативных регуляторов необходимо выделятв конституционные цели и принципы, методы регулирования, реализуемые в законодателвстве и нормативном право- применителвном регулировании, а также дополняющее собственно правовые средства техническое регулирование^[164].

Институционалвно-функционалвная структура конституционно-правового механизма обеспечения исследуемого права включает деятелвноств Президента РФ как гаранта Конституции РФ и основных прав человека; законодателвных органов Российской Федерации и ее субъектов; исполнительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов; органов местного самоуправления; судебных органов. Кроме того, в нее входит деятельность органов, не относящихся ни к одной из ветвей власти и названных в ст. 10 Конституции РФ (например, Прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ), а также организаций, наделенных государственными функциями (Общественная плата РФ и общественные палаты субъектов РФ). Работа этих органов (организаций) выступает дополнительной институциональной гарантией обеспечения исследуемого права за счет их влияния на законотворческую и правоприменительную деятельность органов власти. Неотъемлемым элементом механизма также является регулирование взаимосвязей органов власти различного уровня и разнвіх ветвей власти в рамках разграничения их компетенции, межведомственного взаимодействия и ведомственного контроля, конституционно-правовой ответственности. Институционалвно-функционалвная структура закреплена в положениях ст. 1, 3, 5, 11, 18, 69, 71-73, 77-79, 80 идр. Конституции РФ.

В данном случае следует поддержатв В. В. Киреева в том, что вопрос о государственной власти является не толвко теоретическим, но и практическим, инструменталвнвш, посколвку ввіражает социалвную ролв государства в сфере обеспечения прав человека, т. е. является неотъемлемвш и социалвно ориенти- рованвш элементом конституционно-право во го обеспечения нашего права¹.

Особая значимоств деятелвности Президента РФ как гаранта конституционного права на благоприятную окружающую среду заключается в том, что его прерогативой является ввістраивание внутренней и внешней политики в сфере обеспечения прав человека (определение ее целей и задач). При этом болвшую ролв в осуществлении функций Президента РФ по обеспечению анализируемого конституционного права играют издание указов, реализация законодателв- ной инициативві, дача поручений органам власти в области охранві окружающей средві, организация деятелвности органов власти, осуществление президентского контроля, в том числе посредством участия в деятелвности обще- ственных организаций (Общественной палатві РФ, Общероссийского Народного Фронта и т.

В частности, в Указе Президента РФ от 05.01.2016 г. № 7 «О проведении в Российской Федерации года экологии»^{[165] [166] определяется приоритетное направление внутренней и внешней политики государства в 2017 г., а именно решение вопросов экологического развития Российской Федерации, сохранения биологического разнообразия и обеспечения экологической безопасности. На заседании Госсовета Президент РФ подчеркнул, что откладвіватв решение экологических проблем болвше нелвзя, что в указанной сфере недопустимо сохранятв тенденцию к принятию полумер, в том числе в области правового регулирования1. Иными словами, В. В. Путин задал вектор развития правотворческой и правоприменителвной деятелвности органов власти и общественнвіх организаций в данной сфере на текущий и последующие годы.}

Стратегическими документами, влияющими на конституционно-правовое обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду, являются также указві Президента РФ от 16.01.2017 г. № 13 «Об утверждении Основ развития регионалвной политики Российской Федерации на период до 2025 года»^{[167] [168]} и от 19.04.2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»^[169].

Инструментом, позволяющим Президенту осуществлятв свои конститу- ционнвіе полномочия, ввіступает институт его полномочных представителей в федералвнвіх округах (и. «к» ч. 1 ст. 83 Конституции РФ), в сферу деятелвности которвіх входит организация в соответствующем федералвном округе рабо- TBi по реализации органами государственной власти внутренней экологической политики и внешней политики государства. Однако стоит отметитв, что в качестве предмета регулярнвіх докладов полномочного представителя, которвіе он представляет Президенту, обеспечение экологических прав человека и охранві окружающей средві не фигурирует^[170].

Правотворческая деятелвноств федералвного парламента главнвш образом направлена на принятие законов в сфере ведения Российской Федерации и в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов разной отраслевой принадлежности, предметом которвіх являются отношения, прямо или косвенно связанные с охраной и использованием окружающей среды (законы об охране окружающей среды, в сфере технического регулирования, градостроительства, организации деятельности различных органов власти, отправления правосудия и т.

Поскольку вопросы защиты прав человека, охраны и использования окружающей среды относятся к предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), значительную роль в формировании законодательного регулирования играют субъекты РФ. Однако анализ региональных актов свидетельствует о том, что отличительной чертой последних и законодательных инициатив субъектов РФ является то, что они направлены на урегулирование отдельных вопросов, преимущественно вытекающих из интересов субъектов РФ (их групп населения). Доля законодательных инициатив субъектов РФ в сфере обеспечения права на благоприятную окружающую среду незначительна. Вместе с тем включение вопросов охраны и защиты этого конституционного права в сферу совместного ведения во многом обусловливается тем, что именно субъекты РФ «ближе к специфическим проблемам прав человека, и подчас именно они могут лучше определить те средства, которые неотложны и необходимы для их обеспечения»¹.

Важное значение для построения механизма обеспечения анализируемого права имеют регламентация самой правотворческой деятельности, взаимодействия законодателей с другими органами и осуществление парламентского контроля за деятельностью Правительства РФ и подведомственных ему органов в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (особенно в сфере принятия подзаконных нормативных актов)^{[171] [172]. Видится, что в данной области остается актуальным вопрос формирования высококвалифицированных профильных комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, законодательных органов субъектов РФ, занимающихся вопросами обеспечения права на благоприятную окружающую среду, разработки регламентных правил привлечения к участию в их работе ученых и специалистов в сфере технических и гуманитарных наук, представителей общественности и профессиональных бизнес-сообществ.}

Таким образом, можно заключить, что в компетенцию парламентских органов входят установление законодательных и нормативно-технических основ механизма конституционно-право во го обеспечения исследуемого права, определение возможностей его субъектов, пределов его осуществления, охраны и защиты. Особое значение данных органов состоит в том, что в рамках их деятельности формируется межотраслевой законодательный массив, выступающий основой создания подзаконных нормативных средств, обеспечивающих осуществление конституционного права, его конкретизацию.

Характеризуя деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, напомним, что она носит подзаконный характер и строится на принципе единства исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Значимой функцией указанных органов в раскрываемом механизме являются участие в выработке государственной экологической политики и ее реализация (Правительство РФ и министерства), обеспечение правовых, организационных и материальных условий осуществления права на благоприятную окружающую среду в конституционном правопорядке.

Анализ подзаконных актов Правительства РФ, Министерства природных ресурсов и экологии РФ, других исполнительных органов говорит о том, что их деятельность в данной сфере занимает особое место, но имеет ряд специфических черт.

Во-первых, она охватывает широкий спектр вопросов конституционноправового обеспечения этого права (определение целей регулирования, регламентация активности органов, их взаимодействия, нормирование, мониторинг, кадастровый учет природных объектов, лицензирование, контроль и надзор, возмещение экологического вреда и т. д.), а принимаемые здесь подзаконные акты преобладают в системе актов, обеспечивающих охрану и защиту нашего права.

Во-вторвіх, в механизме обеспечения анализируемого права участвуют все федералвнвіе исполнителвнвіе органві (министерства, федералвнвіе службві и федералвнвіе агентства) и органві субъектов РФ, в связи с чем особого внимания заслуживает анализ законодателвного регулирования распределения их компетенции и межведомственного взаимодействия, в том числе в рамках информационного обмена.

В-третьих, деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию является не только правоприменительной, но и нормотворческой, поскольку в целях исполнения законов они принимают нормативные акты, затрагивающие указанное конституционное право человека и социальных общностей.

В-четвертых, данные органы обладают определенной долей политикоправового усмотрения, когда при осуществлении нормотворческой и правоприменительной деятельности самостоятельно устанавливают приоритетные сферы обеспечения права (усиление внимания к одним вопросам и игнорирование других, несвоевременное принятие подзаконных актов).

Характеризуя органы местного самоуправления, отметим, что их деятельность охватывает такие важные сферы нормотворчества и правоприменения, как территориальное планирование, градостроительство, озеленение территорий, оборот отходов, жилищно-коммунальная и транспортная инфраструктура^[173]. Они тесно связаны с охраной и использованием природно-антропогенной среды обитания человека на локальном уровне (на урбанизированных территориях), охраной и защитой интересов человека и такой социальной общности, как население определенной территории.

Важную роль в обеспечении права на благоприятную окружающую среду играют судебные органы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, арбитражные суды, суды общей юрисдикции. Их ключевая функция - судебная защита исследуемого права. Деятелвноств судебнвіх органов направлена на защиту права путем не толвко устранения его нарушений (взвіскание экологического вреда, защита права собственности и т. д.), но и судебного контроля за правотворческой и правоприменители ной деятелвноствю органов власти (в рамках дел о признании неконституционнвши или незаконними нормативнвіх и не- нормативнвіх актов различнвіх органов).

Особо выделим деятелвноств Конституционного Суда РФ, связанную с толкованием Конституции РФ, так как это толкование позволяет определить направления конкретизации положений ст. 42 Конституции РФ и иных связанных с ними положений, раскрывает конституционно-правовой смысл закрепленных в Конституции РФ норм-дефиниций («благоприятная окружающая среда», «народное достояние» и т. п.), содержание конституционно-правовых принципов, на которых строится конституционно-правовое регулирование права на благоприятную окружающую среду, восполняет пробелы, в нем имеющиеся, а значит обеспечивает единство в деятельности органов различных ветвей власти в исследуемой области. На основе правовых позиций Конституционного Суда РФ действуют другие суды, а также органы власти¹.

Вместе с тем, как справедливо отмечают ученые, поскольку Российская Федерация является участником международных отношений в сфере охраны окружающей среды, защиты основных прав человека, неотъемлемым элементом механизма обеспечения права являются международно-правовые средства защиты, признанные Российской Федерацией в качестве части национальной правовой системы^{[174] [175]. В данном случае речь идет о конвенционных (договорных) судебных органах, чья юрисдикция признана Российской Федерацией и чьи решения подлежат использованию в национальной правоприменительной практи- ке. В качестве такого органа, осуществляющего международно-правовую защиту индивидуальных прав человека, в том числе экологических прав, необходимо назвать Европейский Суд по правам человека. Возможность граждан Российской Федерации обращаться в указанный Суд за защитой права предусмотрена ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, а также вытекает из Конвенции о защите прав человека и основных свобод, участником которой является Российская Федерация[176].}

C учетом всего изложенного можно заключить, что конституционно- правовой механизм обеспечения права на благоприятную окружающую среду является неотъемлемым условием выстраивания отношений между субъектом данного конституционного права и другими конституционно связанными с ним субъектами, а также способом гарантирования названного права. При этом ведущая роль здесь все же принадлежит государству.

Строится этот механизм на основе конституционно закрепленной модели права на благоприятную окружающую среду, ее конституционной ценностноидеологической основе, а также в контексте ее межотраслевой конкретизации в законодательных и подзаконных нормативных актах и в сфере технического регулирования. Отсюда следует, что особого внимания заслуживает анализ нормативно-идеологического компонента данного механизма и его реализации в законодательной и правоприменительной деятельности органов власти (см. подробнее гл. 2 и 3), поскольку именно на названных органах лежит основная задача по обеспечению надлежащего функционирования механизма обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду. В свою очередь конституционно-правовое регулирование статуса хозяйствующих субъектов и различных общественных организаций и формирований граждан требует отдельного исследования в рамках анализа конституционно-право во го регулирования их правового статуса, связанного с участием в правотворческой и правоприменительной деятельности органов власти