Н.Б.МУХИТДИНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНЫМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

Государственное управление в системе мер по обеспечению рационального природопользования

В решении проблемы рационального и комплексного использования объектов природы участвуют различные правовые институты.

XXVI съезд КПСС поставил задачу повысить организованность и слаженность работы во всех отраслях народного хозяйства, последовательно улучшать планирование, обеспечивать органическое взаимодействие плана, экономических рычагов и стимулов, совершенствовать организационные структуры и методы управления. Съезд потребовал усилить ответственность хозяйственных руководителей за результаты и качество работы, за выполнение плановых заданий и договорных обязательств, соблюдение принципов хозрасчета, обеспечение рентабельности производства, за расходование фонда заработной платы и ускорение оборачиваемости оборотных средств.

В решении этих задач роль государственного управления огромна. Известно, что в конце 60-х годов несколько снизились темпы роста национального дохода и производительности труда в ряде отраслей народного хозяйства. Такое положение не всегда можно объяснить исчерпанием запасов многих месторождений полезных ископаемых, расположенных в хороших горногеологических условиях, большими затратами, связанными с охраной окружающей среды и т. д., ибо в то время вместо отработанных месторождений в эксплуатацию были введены новые: Курская магнитная аномалия, нефте- и газоносные районы Сибири и другие. К тому же стоимость продукции добывающих отраслей, базирующихся на невосполняемых источниках сырья, составляет в стране лишь около 5 процентов валового общественного продукта^[351]. Основная причина уменьшения темпов роста производительности труда и снижения фондоотдачи, как неоднократно указывалось в партийных документах последних лет, не в природном факторе, а в недооценке достижений научно-технического прогресса, недостатках в управлении народным хозяйством.

После ноябрьского (1982 г.) Пленума ЦК КПСС в стране принят ряд законов и постановлений по принципиальным вопросам развития, экономики, в том числе направленных на дальнейшее укрепление государственной, плановой и трудовой дисциплины, улучшение управления деятельностью предприятий, организаций и учреждений. Намечен широкий план комплексных мероприятий по интенсификации экономики, общественного производства, совершенствованию централизованного планирования, расширению прав предприятий и объединений, повышению их самостоятельности, развитию инициативы и предприимчивости работников, укреплению договорной дисциплины и ответственности. «Эти решения дали в руки партийных и хозяйственных органов определенные рычаги повышения эффективности производства, ускорения экономического развития страны»^[352]. В результате в 1983 году национальный доход увеличился по сравнению с 1982 годом на 3,1 процента и составил более 530 миллиардов рублей.

Нынешние масштабы экономики требуют дальнейшего повышения государственной, плановой и трудовой дисциплины, осуществления крупных комплексных программ, затрагивающих важнейшие стороны политической, социальной и хозяйственной жизни страны. «В серьезной перестройке нуждаются система управления экономикой, весь наш хозяйственный механизм. Работа в этом плане только началась, она включает в себя широкомасштабный экономический эксперимент по расширению прав и повышению ответственности предприятий. Идут поиски новых форм и методов хозяйствования в сфере услуг. Несомненно, они дадут много полезного, помогут нам решить стратегически важную проблему — поднять эффективность всего народного хозяйства»^[353]. В этих условиях значительно возрастает роль права в совершенствовании системы органов государственного управления, методов их деятельности. В число основных выдвигается проблема обеспечения действенности и результативности законов. Поэтому правовая регламентация управленческих общественных отношений должна помочь повысить социальную эффективность государственного управления, привести организацию и деятельность государства и его органов в соответствие с требованиями научно-технической революции.

Государственное управление рациональным природопользованием как общественное отношение осуществляется посредством взаимодействия определенных элементов - подсистем. Ф. Энгельс указывал: «Уже самый факт,

что это есть отношение, означает, что в нем есть две стороны, которые относятся друг к другу. Каждую из этих сторон мы рассматриваем отдельно; из

- 364

этого вытекает характер их отношения друг к другу, их взаимодеиствие» . Сторонами государственного управления являются субъект и объект управления.

В области общественных отношений по использованию и охране природных богатств управляемой подсистемой выступают социалистические предприятия, учреждения, организации, а также граждане, т. е. непосредственные пользователи природных богатств; управляющей подсистемой — соответствующие органы государственной власти, министерства, ведомства и т. д. Однако в реальной жизни не всегда возможно провести грань между объектами и субъектами управления в рассматриваемой области. В зависимости от характера и содержания деятельности в конкретном отношении то или иное юридическое лицо может быть отнесено к управляемой или к управляющей подсистеме. Колхоз как землепользователь, например, является объектом управления, но тот же колхоз по отношению к вторичному землепользованию является субъектом управления. Все зависит от характера тех общественных отношений, в которые колхоз, как и совхоз или иное другое лицо, вступает. Однако это обстоятельство не дает основания для игнорирования важности структурно-функциональной характеристики социального управления, отказа от выделения управляющей и управляемой подсистем. Одно и то же лицо, как правило, одновременно не выступает и объектом, и субъектом управления в одном и том же общественном отношении. Характер связи между участниками управленческих отношений в конечном счете определяется содержанием их деятельности и общей социальной ролью, какую они играют в этих отношениях, а не тем, кто из них какое место в иерархии органов власти и управления занимает.

Нельзя согласиться с мнением, что применительно к социальным управленческим системам речь должна идти не о двух подсистемах — управляемой и управляющей, а о двоякой роли каждого элемента системы, так как эти элементы одновременно выступают и как управляемые, и как управляющие^[356]. В действительности разграничение объекта и субъекта

управления имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Прежде всего, оно дает возможность правильно определить основное в содержании деятельности того или иного коллектива. Система,

осуществляющая властное воздействие на поведение людей, функционирует в основном на административно-правовой основе. Главное в содержании деятельности входящих в эту систему лиц состоит в их способности организовывать и регулировать отношения людей, коллективов и т. д. Конечно, в порядке подчиненности и они управляются (например, органы райсельхозуправления — облсельхозуправлением, а последнее —

Министерством сельского хозяйства республики и т. д.). Но управляются они как субъекты, а не как объекты управления. Управление ими сводится к совершенствованию форм и методов их управленческой деятельности, к повышению эффективности управляющих воздействий, в то время как управление объектом состоит в активизации, улучшении, развитии деятельности по подъему материального и культурного уровня жизни людей^{[357] [358]}. При этом, однако, нельзя забывать о тесной взаимосвязи между субъектами и объектами управления, о их влиянии на характер и содержание управленческой деятельности. Управление может быть эффективным лишь в том случае, если субъект управления учитывает особенности объекта и имеет возможность своевременно реагировать на действия различных факторов, видеть перспективы развития отношений по управлению.

Диалектическая взаимосвязь между субъектом и объектом находит свое выражение в объективной необходимости государственного управления общественными процессами. Как указывал В. И. Ленин, «объективные условия общественной жизни и борьбы классов сильнее добрых желаний и писанных

368

программ» . Это положение имеет прямое отношение к государственному управлению рациональным природопользованием.

Во-первых, в государственном управлении, в его развитии и совершенствовании объективно заинтересованы социалистические предприятия, учреждения и организации — пользователи природных богатств.

Субъекты общественных отношений по пользованию и охране объектов природы представляют собой самостоятельные организации, права которых охраняются не только от посягательства других предприятий и организаций, но и (в законом установленных случаях) от посягательства самих государственных органов. Органы управления природными богатствами не вправе наделять их землей, недрами, лесами и т. д. помимо их воли. Они также не могут изъять природные ресурсы, если использование их производится с соблюдением соответствующих правил. Однако для лучшей организации пользования природными ресурсами предприятиям и учреждениям необходимы координация их деятельности, помощь в оперативном решении тех или иных производственных вопросов со стороны государственных органов. Последние принимают меры для своевременного обеспечения предприятий, организаций, колхозов и совхозов необходимой техникой, материальными и денежными средствами, планируют работу по природопользованию и т. д. От того, насколько правильно и эффективно решают органы управления эти и другие вопросы, в значительной мере зависит обеспечение рационального использования природных ресурсов.

Во-вторых, в улучшении управления и его развитии объективно заинтересовано и само Советское государство как исключительный собственник природных богатств. Оно заботится не только об удовлетворении все возрастающих потребностей народного хозяйства страны в минеральном сырье, лесных, водных ресурсах и других ее нужд, связанных с пользованием природной средой, но и о сохранении природных богатств для будущих поколений.

В процессе своей многогранной деятельности государство вступает в самые разнообразные отношения, и управление — не единственное средство осуществления его функции. Г осударство является орудием социалистического и коммунистического строительства, основным организатором всей социальноэкономической жизни страны. Но управление представляет собой важнейший способ реализации государством своей хозяйственно-организаторской деятельности. Через управление обеспечивается развитие социалистической экономики, освоение, охрана и преобразование природы в интересах настоящего и будущих поколений.

В современных условиях происходит дальнейшее развитие государственного управления рациональным природопользованием. Зрелый социализм открывает широкий простор для своевременной и качественной реализации основных принципов управления, способных обеспечить эффективное функционирование и развитие всех отраслей народного хозяйства. Благодаря этому повышается социальная ценность Советского государства и его органов в создании материально-технической базы коммунизма и преобразовании социалистических общественных отношений в коммунистические.

Преимущества, созданные социалистической системой хозяйства, не проявляются сами по себе. Необходимо глубже изучать объективные закономерности социализма, диктующие тот или иной вид системы управления, выявлять прогрессивные тенденции развития в области экономики, в том числе природопользования. Не случайно постановление ЦК КПСС, принятое в июле 1979 года, нацеливает все управленческие и плановые органы на повышение эффективности и качества работы, достижение высоких конечных народнохозяйственных результатов, на более полное удовлетворение растущих общественных и личных потребностей. Предусмотрено обеспечить рациональное использование всего, чем располагает народное хозяйство, опираясь главным образом на интенсивные факторы роста, шире внедрять в производство научно-технические достижения и передовой опыт.

На современном этапе развития нашего общества государственное управление воздействует не только на деятельность отдельных предприятий и организаций, министерств и ведомств по природопользованию, но и на весь происходящий в обществе процесс использования и охраны окружающей среды. Усложнение и расширение объекта управления нашло отражение в партийных и государственных документах. В «Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1981 — 1985 годы и на период до 1990 года» охрана природы выделена в самостоятельный раздел, где большое внимание уделено проблеме государственного управления рациональным природопользованием. В постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»^[359] и «О дополнительных мерах по усилению охраны

370

природы и улучшению использования природных ресурсов» и также придается большое значение мерам, обеспечивающим дальнейшее развитие государственного управления рациональным природопользованием.

Предусмотренные в них конкретные положения об организации

природоохранительной деятельности, организаций и соответствующих министерств и ведомств повышают эффективность государственного управления, служат гарантией последовательной реализации его принципов.

Возрастание роли государственного управления способствует полному проявлению, дальнейшему развитию и совершенствованию функции Советского государства по обеспечению охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Сущность этой функции заключается в целенаправленном воздействии на окружающую природную среду в целях рационального и комплексного использования ее богатств, улучшения среды обитания, предотвращения нарушений равновесия в природе и восстановления этого равновесия в случае его нарушения. Функция охраны природы имеет своей задачей определение системы правовых требований к предприятиям, учреждениям и гражданам, организацию действенного контроля за использованием богатств природы, разработку и применение эффективных способов воздействия на отношения, возникающие в процессе охраны и использования природных ресурсов, и т. д.

В последние годы проблема природоохранительной деятельности Советского государства неоднократно обсуждалась в литературе. Результатом исследования этой проблемы явился вывод о том, что охрана окружающей природной среды в СССР представляет собой постоянную и основную самостоятельную функцию развитого общенародного государства, поэтому «установившиеся представления о функциях социалистического государства должны быть пересмотрены, и система государственных учреждений и институтов, олицетворяющих эту функцию, должна быть

371

усовершенствована» .

В статьях 10, 11, 16, 61, 73, 131, 147 Конституции СССР

регламентирована деятельность ведущих государственных органов по охране окружающей среды, определены основы экологической политики страны в условиях развитого социализма. Так, статья 10 говорит об обязанности государства охранять социалистическую собственность и создавать условия для ее преумножения; согласно статье 73 определение основных направлений научно-технического прогресса и общих мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов относится к ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и управления. Статья 131 устанавливает, что в пределах своих полномочий Совет Министров СССР разрабатывает и осуществляет меры по рациональному использованию и охране природных ресурсов. В соответствии со статьей 147 местные Советы народных депутатов на подведомственных им территориях в пределах своих полномочий координируют и контролируют деятельность предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения в области землепользования и охраны природы.

Таким образом, Конституция СССР 1977 года дает полное основание говорить, что обеспечение охраны природы и рационального использования природных ресурсов является самостоятельной сферой деятельности Советского государства.

Некоторые авторы полагают, что природоохранительная функция характерна для Советского государства лишь на этапе зрелого социализма, поскольку в первые годы Советской власти она носила эпизодический

372

характер . Анализ законодательных и других природоохранительных актов, принятых в период зарождения новой экономической системы хозяйства, свидетельствует, что для Советского государства функция по охране природы не является новой. Сразу же после победы Октябрьской революции государство взяло в свои руки вопросы организации рационального использования и охраны природных богатств. Национализация земель, недр, лесов и вод, установление на них исключительной государственной собственности явились не только способами уничтожения частной собственности, но и условиями возникновения новых отношений к природе. Начиная с Декрета о земле государственные органы являются непременными участниками всех отношений по использованию и охране природных богатств, в том числе финансирования и воспроизводства. Однако в первые годы Советской власти ^[360] природоохранительная функция не могла проявиться в полной мере. Этому мешали гражданская война, разруха и т. д. При строительстве новых заводов и фабрик в годы индустриализации страны и в период проведения восстановительных работ в освобожденных от фашистских захватчиков районах многие вопросы правильного и рационального использования природных ресурсов не могли быть решены из-за отсутствия материальных средств и необходимости в кратчайший срок обеспечить народное хозяйство страны сырьевыми ресурсами. Отсюда природоохранительная функция не могла быть названа в числе основных функций Советского государства. В литературе правильно указывается, что до тех пор, пока не созданы соответствующие условия, функции государства не получают необходимого

373

развития . Они выступают лишь в качестве основных направлений государственной деятельности. Только с объединением разрозненных видов деятельности, развитием законодательства и практики его осуществления функции проявляются не только как направления, но и как стороны (совокупности однородных видов) государственной деятельности.

Иное положение сложилось после принятия новой Конституции СССР, когда природоохранительная деятельность стала плановой и комплексной. Ныне охрана природы и рациональное использование природных ресурсов стали одним из основных направлений деятельности не только высших, но и местных органов государственной власти и управления. Правильно пишет В. В. Петров: «Единство социально-политической и экономико-экологической основы социалистического общества определяет общегосударственный общенародный характер природоохранительной деятельности Советского государства. В современных условиях этот вид государственной деятельности обладает всеми признаками самостоятельной функции Советского государства по организации рационального природопользования и охране окружающей

- 374

природной среды» .

Авторы, отрицающие существование функции по охране природы в первые годы Советской власти, не учи-тывают, что не является постоянным не только перечень, но и содержание государственных функций. Например, Советское государство в настоящее время решает не такие задачи в области охраны и использования природных богатств, как, скажем, в 20—30-е годы. Отсюда нельзя требовать, чтобы содержание природоохранительной функции первых лет совпадало с содержанием этой функции нынешнего времени. Функция по охране у Советского государства была, есть и будет. Но по своей направленности, способам решения и характеру стоящих перед обществом задач содержание этой функции на разных этапах различно, хотя в главном, сущностном, оно имеет много общего. Иной подход к проблеме приводит к отрицанию наличия культурно-воспитательной функции в период зарождения и упрочения социалистического государства, так как переживаемые в те годы трудности мешали полному проявлению и этой функции. ^{[361] [362]}

В настоящее время Советское государство находится в начале этапа развитого социализма. Это значит, что и природоохранительная функция еще не может в полной мере обеспечить гармоничное сочетание экономических и экологических, общественных и личных интересов. В области охраны и использования природных богатств продолжают иметь место отдельные «родимые пятна», которые полностью исчезнут на последующих стадиях развития социалистического общества. Основы водного законодательства, например, с одной стороны, не запрещают предприятиям и организациям сброс сточных вод в водоемы, ибо иное решение вопроса сопряжено с большими материальными затратами, а с другой стороны, запрещают вводить в эксплуатацию новые предприятия, цехи и другие объекты, если они не оснащены соответствующими водоочистными сооружениями и устройствами. Безусловно, когда для этого созреют объективные условия, проблема сброса сточных вод будет решена. Но тогда и содержание природоохранительной функции будет иным.

Некоторые авторы природоохранительную функцию рассматривают в качестве составной части функции по охране социалистической

375

собственности . С таким подходом к проблеме нельзя согласиться. Природные ресурсы не являются товаром. Поэтому требования, предъявляемые к использованию и охране природных богатств, значительно отличаются от требований, предъявляемых к охране и использованию материальных ценностей, и осуществляются особыми правовыми средствами. В случае нарушения природоохранительного законодательства права пользования природными ресурсами предприятий, организаций и учреждений могут быть ограничены, приостановлены или запрещены соответствующими уполномоченными на то государственными органами.

Так, согласно статье 46 Водного кодекса Казахской ССР, при исключительном маловодье, аварийных ситуациях на водных объектах, при угрозе возникновения эпидемий и эпизотий и в иных случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР и Казахской ССР, права водопользователей могут быть ограничены в государственных интересах, а также в интересах других водопользователей. В соответствии со статьей 59 Кодекса Казахской ССР о недрах в случае нарушения основных требований в области охраны недр пользование недрами может быть ограничено, приостановлено или запрещено органами государственного горного надзора или другими специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР. Согласно Основам земельного законодательства, для охраны права исключительной государственной собственности на землю применяются такие своеобразные меры, как изъятие земли у тех или иных пользователей-нарушителей и земельная компенсация.

Трудно признать правильным и мнение о необходимости распространить на охрану и использование природных богатств воздействие различных ^[363]

321

330

334

336

337

354

369

370

371

функций государства^[364]. Авторы подобных суждений исходят из ошибочных представлений о соотношении понятий «пользование» и «охрана». При всей своей специфичности общественные отношения по пользованию никак не могут быть оторваны от отношений по охране. На этот счет в литературе о природоохранительной деятельности высказаны аргументированные суждения.

Трудно даже представить себе пути обеспечения рационального и комплексного использования природных богатств, если бы, например, принимались два закона: один — по вопросам охраны, а другой — по вопросам использования природных ресурсов. Кроме того, природоохранительная деятельность государства предполагает не вообще пользование объектами природы, а только рациональное использование, т. е. не что иное, как охрану. Поэтому природоохранительная функция не смогла бы выполнить свою роль регулятора общественных отношений по использованию и охране природных ресурсов, если бы регламентировались эти отношения раздельно.

Право исключительной государственной собственности на природные богатства как необходимое условие управления рациональным природопользованием

Основу общественных отношений по управлению рациональным природопользованием составляет право исключительной государственной собственности на природные богатства. Связь между правом собственности и правом управления состоит в следующем: управление является способом выражения отношения собственности. Правовая регламентация отношений по управлению в области использования и охраны природных богатств в конечном счете является правовой регламентацией отношений собственности на эти богатства; собственность служит материальной гарантией управления природопользованием в интересах настоящего и будущего поколений. Благодаря государственной собственности происходит наиболее целесообразное размещение всех отраслей народного хозяйства на территории страны, комплексное геологическое изучение месторождений полезных ископаемых и учет их запасов. Она создает благоприятные условия для осуществления планового и комплексного использования природных богатств с наибольшим народнохозяйственным эффектом, позволяет обеспечить развитие природоохранительных отношений. Собственность представляет собой общественное отношение между людьми по поводу материальных благ. Понятие собственности отражает главным образом не принадлежность того или иного блага данному лицу, а общественные отношения, которые в связи с этим возникают. Поэтому государственную собственность на природные богатства можно охарактеризовать как общественные отношения между государством и предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами по владению, пользованию и распоряжению объектом природы. Иначе говоря, в самой общей форме собственность на природные богатства — это система всех складывающихся в стране общественных отношений по поводу природных ресурсов. От правильной законодательной регламентации этих отношений в значительной мере зависит решение всей проблемы рационального природопользования.

Экологический механизм права собственности воздействует на всю сферу отношений по охране и использованию природы — от учета, планирования, предоставления и до непосредственной хозяйственной эксплуатации природных ресурсов. Г осударство не перестает участвовать в охране объектов природы даже тогда, когда земля, недра, леса и воды предоставлены конкретным предприятиям и организациям. Как собственник оно продолжает осуществлять контроль за состоянием, использованием природных ресурсов, за исполнением требований природоохранительного законодательства. Поэтому от того, как будет осуществляться экологическая функция собственности, во многом зависят показатели хозяйственной деятельности природопользователей, состояние объектов природы.

В юридической литературе вызывает споры проблема о пределах юридических возможностей государства как исключительного собственника в решении вопросов обеспечения охраны и рационального использования объектов природы. Одни исследователи полагают, что правомочия государства как собственника являются абсолютными и неограниченными. В советском законодательстве нельзя найти ни одной правовой нормы, которая в той или иной мере определяла бы границы правомочия Советского государства как

377

собственника природных ресурсов . Другие исследователи считают, что право государственной собственности на природные богатства выражено в определенных правовых нормах и осуществляется органами государства в пределах полномочий, предоставленных им законом. Следовательно, содержание права государственной собственности имеет определенные,

378

установленные законом границы .

Оба соображения представляются нам несколько односторонними. Советское государство — это особый субъект права. Объединяя в своих руках политическую власть и право собственности, государство само определяет, каким содержанием будут наполнены его правомочия, в каких правовых формах они будут осуществляться. Советскому государству никто не устанавливает и не может устанавливать границы правомочий. Оно свободно в выборе методов осуществления своего права и может свободно реализовать в принимаемых им законах требования хозяйского отношения к природе. ^{[365] [366]}

Однако, рассматривая экологическую сущность собственности государства, необходимо иметь в виду, что все государства и их правительства «в конечном счете только исполнители экономической необходимости, вытекающей из положения страны. Они могут делать это по-разному — хорошо, плохо или посредственно: они могут ускорять или замедлять экономическое развитие с вытекающими из него политическими и юридическими последствиями, но в

379

конечном итоге должны следовать за этим развитием» . Поэтому, говоря об экологическом механизме воздействия государства на отношения по использованию природных ресурсов, не следует делать вывод, что право государственной собственности ни от чего не зависит и что государство управомочено совершать любые возможные акты владения, пользования и распоряжения природными богатствами. Нормы о праве собственности только тогда могут направлять деятельность соответствующих министерств и ведомств и пользователей объектов природы в желательном для общества направлении, когда осуществление их реально обеспечивается экономическими условиями. В противном случае они будут безжизненными и в конечном счете прекратят свое существование. Отсюда всякие рассуждения о неограниченном характере права собственности нельзя признать правильными.

Не вполне точными являются и суждения о том, что право собственности ограничено рамками законодательства, а сама законодательная власть носит неограниченный характер. Объективная обусловленность права собственности экономическим базисом определяет и предел действия государственной власти. Принимая законодательные акты, устанавливая те или иные правила пользования природными богатствами, государство не может с этим не считаться. Как собственник природных ресурсов оно может брать на себя столько прав, сколько это необходимо для обеспечения рационального, комплексного использования и охраны этих богатств в сложившихся материальных условиях. Для определения экологического потенциала права собственности последнее — главное.

Несмотря на различную роль в жизни человеческого общества, все основные объекты природы принадлежат государству в равной степени. Советское государство имеет на них одинаковое право собственности. Ни земля, ни недра, ни воды, ни другие важнейшие объекты природы не могут быть товаром и предоставляются лишь на правах пользования. Поэтому в зависимости от экономической роли тех или иных природных богатств определяется объем прав и обязанностей органов государственного управления, предприятий и организаций — пользователей этими богатствами, но не объем правомочий Советского государства как собственника. Государство владеет, пользуется и распоряжается объектами природы независимо от того, в чьем ведении они находятся. Характер и свойства правомочий определяются, во- первых, исключительностью права государственной собственности на землю, недра, леса и воды, во-вторых, единым субъектом права собственности, в- третьих, особенностями природных ресурсов как объектов права. ^[367]

Существует мнение, что право владения, пользования и распоряжения не в состоянии раскрыть всей полноты содержания права государственной социалистической собственности на землю и другие природные ресурсы. В

380

право собственности входит еще одно правомочие — право управления . Несмотря на некоторые различия в подходе к проблеме в понимании его содержания, большинство авторов полагает, что сущность управления землей и другими природными богатствами как самостоятельного правомочия собственника заключается прежде всего в определении целевого хозяйственного назначения объектов природы и установлении порядка их рационального использования. По их мнению, в случае отказа от образования правомочий управления, такие функции государства, как учет земель, землеустройство, контроль за использованием земель и некоторые другие, надо либо исключить из содержания права государственной собственности на землю, либо отнести их к содержанию правомочия распоряжения землей, что приводит к объединению в этом праве разнородных по своей юридической

381

природе действий . С таким подходом к проблеме трудно согласиться. Исследования последних лет с применением системного подхода показывают, что обособленный анализ владения, пользования и распоряжения, без установления связи между ними не дает искомого результата. Ибо право государственной собственности не сводится к отдельным правомочиям, а представляет собой органическое единство всех принадлежащих Советскому государству субъективных прав. Каждое из этих правомочий имеет свои особенности и характерные черты, обусловленные спецификой той части отношений собственности, которую оно призвано регламентировать, и в то же время находиться во взаимной связи и обусловленности с другими правомочиями собственника. Противники же триады в основном делают упор на дифференциацию правомочий собственника и слабо интересуются вопросами их единства и упорядоченности. Между тем грани между провомочиями собственника — владения, пользования, распоряжения — значительно подвижны вследствие подвижности самих общественных отношений собственности на землю, недра, воды и фауну. Поэтому содержание права государственной собственности — это проблема не только классификации и дифференциации, но и взаимосвязи принадлежащих Советскому государству правомочий.

В силу отсутствия четких граней между владением, пользованием и распоряжением иногда трудно установить, где кончается владение и начинается пользование, где кончается пользование и начинается распоряжение. Эти ^{[368] [369] правомочия настолько тесно связаны между собой, что отсутствие или простое нефункционирование одного из них делает право собственности безжизненным. Поэтому попытка сторонников признания управления самостоятельным правомочием установить четкие границы между владением, пользованием и распоряжением и на этой основе определить, какие конкретные субъективные права образуют их содержание, не имеет под собой реальной почвы. Так, считается, что предоставление земли, недр, леса и воды в пользование предприятий и организаций является осуществлением акта распоряжения. Но поскольку государство само лишено возможности непосредственно обрабатывать землю, извлекать полезные ископаемые и т. д., предоставление объектов природы предприятиям, организациям и учреждениям является и способом использования государством-собственником этих объектов, иначе говоря, осуществлением правомочия пользования. То же самое можно сказать в отношении таких функций государства, как учет, контроль, землеустройство, которые составляют содержание управления и приводились в качестве доказательства самостоятельности этого правомочия. Контроль и учет не входят в содержание одного какого-то правомочия. В зависимости от обстоятельств, как и многие другие функции государства, они могут быть способами осуществления либо владения, либо пользования и распоряжения. Так, если соответствующий государственный орган управления недрами производит государственный учет недр, то он прежде всего осуществляет право владения. Ибо правомочие государства — собственника на недра тогда будет реальным, когда точно известны их объем и границы.}

Иногда учет объектов природы может быть и формой осуществления права распоряжения. Например, в соответствии с горным законодательством работы по геологическому изучению недр подлежат государственной регистрации, которая, с одной стороны, является своеобразной формой учета недр с целью предотвращения дублирования указанных работ, а с другой — способом предоставления недр в пользование геологическим организациям. В последнем случае имеет место акт распоряжения, поскольку с регистрацией меняется правовое положение недр.

Подобных примеров можно привести много. Не случайно никто из ученых до сих пор с исчерпывающей полнотой не перечислил, какие конкретные действия государства составляют содержание правомочий владения, пользования, распоряжения и управления в отдельности. Авторы, которые делают попытку раскрыть содержание правомочия управления, как правило, после указания на учет, землеустройство и контроль за использованием земель или ограничиваются фразой «и некоторые другие», или выдвигают функции, которые к этому правомочию не имеют никакого отношения. Нельзя, например, согласиться с противниками триады в том, что «определение целевого хозяйственного назначения всех участков единого государственного земельного фонда, организация рационального использования всех земель» выходят за рамки правомочий владения,

пользования и распоряжения и образуют элементы управления . В действительности же эти действия составляют содержание не одного какого-то права, а всей исполнительно-распорядительной деятельности органов Советского государства по использованию и охране природных богатств, т. е. управления не как правомочия собственника, а как формы и средства осуществления права государственной собственности на землю, недра, леса и воды. Ибо специфика советского государственного управления главным образом состоит в том, чтобы практически организовать осуществление задач, которые стоят перед Советским государством на том или ином этапе его развития.

Мы полностью поддерживаем ученых, которые считают владение, пользование и распоряжение достаточным для характеристики права

383

государственной собственности на природные ресурсы . Причем право собственности представляет собой не совокупность этих правомочий, а единство всех многочисленных субъективных прав, которые охватываются и понятиями права владения, пользования и распоряжения. Иное решение вопроса, как нам кажется, несколько принижает экологическую роль государственного управления в области охраны и рационального использования природных ресурсов. ^{[370] [371]}

На содержание права государственного управления в области использования и охраны природных ресурсов большое влияние оказывает характер права государственной собственности на объекты природы. Право собственности на природные богатства может быть исключительным и неисключительным. Исключительность означает, что в пределах государственных границ Советского Союза отнесенные к этому виду собственности природные богатства могут принадлежать только государству. Они изымаются из гражданского оборота и не могут быть предметами купли- продажи. Социалистические предприятия, организации и учреждения получают их на праве пользования. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на природные ресурсы, запрещаются. Право исключительной государственной собственности устанавливается на объекты, которые имеют важное народнохозяйственное значение и составляют основу существования человеческого общества. Такими объектами, согласно статье 11 Конституции СССР, являются земля, недра, леса и воды.

В период обсуждения проекта новой Конституции СССР некоторые авторы предлагали признать объектом права исключительной государственной собственности также и находящийся на территории страны животный мир. Однако законодатель с этим не согласился. Дело в том, что при всей важности животного мира в жизни человеческого общества его нельзя ставить в один ряд с землей, недрами, лесами и водами. В развитии и совершенствовании складывающихся в стране общественных отношений они играют несколько иную, чем животный мир, роль. Как и земля, недра, леса и воды, животный мир, во-первых, природный объект, во-вторых, не имеет стоимости, в-третьих, дается человеку в готовом виде. Но земля, «первоначально обеспечивающая человека пищей, готовыми жизненными средствами, существует без всякого содействия с его стороны как всеобщий предмет человеческого труда. Все предметы, которые труду остается лишь вырвать из их непосредственной связи с землей, суть данные природой предметы труда». В сельском хозяйстве «земля сама действует в качестве орудия производства». В других отраслях народного хозяйства «земля является также и первоначальным арсеналом его средств труда» или «основой, местом расположения, территориальной операционной

384

базой» . Земля всегда была объектом ожесточенной классовой борьбы. Земельная собственность как первоначальный источник всякого богатства стала великой проблемой, от решения которой зависит будущее рабочего класса. В. И. Ленин рассматривал национализацию земли и установление на нее государственной собственности не только как «последнее слово» буржуазной

385

революции, но и как шаг к социализму .

В развитии человеческого общества велико значение недр, лесов и вод. Исключительная государственная собственность на недра дала возможность Советскому государству в короткий срок провести организованное геологическое изучение территории страны и обеспечить развивающуюся ^{[372] [373] промышленность необходимой минерально-сырьевой базой. В трудные годы установления Советской власти это помогло своевременно решить проблему «Кто кого?». Выполнение грандиозных планов созидания, выдвинутых XXVI съездом КПСС, также в значительной мере зависит от того, насколько рационально и комплексно будут использованы богатства недр. То же самое можно сказать о лесах и водных ресурсах.}

Животный мир не обладает такой важной экономической и политической ролью в жизни человеческого общества, как земля, недра, леса и воды. Дикие звери, птицы и некоторые другие виды животных не являются постоянной принадлежностью определенной территории. В процессе своих биологических циклов они мигрируют в различные районы земного шара. Их использование и охрана определяются международными правилами и соглашениями. Любое государство, использующее таких животных и птиц, обязано учитывать интересы других стран и в случае необходимости принимать соответствующие меры по их сохранению и развитию. Например, между государствами — арктическими суверенами существует соглашение об использовании белых медведей, моржей, тюленей, диких северных оленей, лисиц, песцов и некоторых других видов фауны. На территории нашей страны по законодательству допускается отлов белых медведей только для зоопарков по лицензиям Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР. Промысел моржей и дикого северного оленя запрещен во всех их ареалах, за исключением некоторых национальных округов и северных районов Якутии. Специальные разрешения требуются

386

также на промысловую эксплуатацию птичьих базаров и колоний гаги .

Постановлением Совета Министров СССР от 26 декабря 1976 г. «О мерах по обеспечению выполнения обязательств советской стороны, вытекающих из конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля

387

1971 г.» , разработаны и осуществляются меры по усилению охраны, водно

болотных угодий, имеющих международное значение. Промысловый лов рыбы в этих угодьях производится лишь с учетом сохранения их флоры и фауны. В 1973 г. между СССР и Японией заключена конвенция об охране перелетных птиц и птиц, находящихся под угрозой исчезновения, и среды их обитания. Для выполнения этой конвенции Совет Министров СССР ввел разрешительную систему на вывоз из СССР и ввоз в СССР птиц, признанных конвенцией находящимися под угрозой исчезновения. За соблюдением конвенции введен

388

контроль органов управления охотничьим хозяйством .

На основе принципов межгосударственного сотрудничества решена также проблема обеспечения рационального использования и охраны соприкасающихся природных резерватов различных стран. В этой области ^{[374] [375] [376] общественных отношений ни одно из государств не вправе по-своему регулировать вопросы эксплуатации животных. Например, для сохранения и развития стада чистокровных зубров в Беловежской пуще с польской и советской сторон созданы соседствующие заповедники. Советский Союз и Польша совместно проводят работу по обеспечению их охранительного режима.}

Таким образом, если при определении порядка пользования и охраны земли, недр, лесов и вод право Советского государства ничем, кроме существующих в стране экономических условий и необходимостью сохранения этих богатств для будущих поколений, не ограничено, то при определении правового режима животного мира оно находится под влиянием соответствующих международных правил и соглашений и в той или иной степени зависит от интересов других государств. Поэтому будет неуместным объявить диких зверей, птиц и другие виды животных исключительной собственностью Советского государства, т. е. неизменно принадлежащими нашей стране.

Вместе с тем нельзя согласиться и с предложением рассматривать перелетных птиц, мигрирующих животных международным природным

389

ресурсом . По мнению С. С. Константиниади, отказ от признания права государственной собственности на указанных животных едва ли целесообразен. Наоборот, признание государственной собственностью всех диких животных на территории СССР обеспечивает наилучшие возможности для их рационального использования и охраны^{[377] [378] [379]}. Поэтому самым правильным решением, способствующим развитию и совершенствованию природоохранительных отношений, является закрепление простой

государственной собственности на животный мир. По этому пути идет и действующее природоохранительное законодательство. Статья 3 Закона Союза

OQl

ССР «Об охране и использовании животного мира» от 25 июня 1980 г. гласит: «Животный мир в Союзе Советских Социалистических Республик является государственной собственностью — общим достоянием всего советского народа». Для пересмотра этой нормы нет серьезных оснований.

Дикие животные, птицы могут быть объектами купли, продажи. Они продаются и покупаются как в естественном состоянии, так и в искусственно воспроизведенном виде. В последнем случае мы имеем дело с обычными товарно-материальными ценностями.

В проекте Закона об охране и использовании животного мира содержалась норма, предусматривающая собственность кооперативных и общественных организаций на отдельные объекты животного мира. Но закон был принят без этой нормы. Это дало основание некоторым ученым полагать, что новое законодательство чуть ли не восприняло положение об исключительности собственности государства на животный мир^[380].

Прежде всего, нет ничего противоречащего в том, что некоторые колхозы или другие кооперативные и общественные организации будут собственниками определенной части животного мира. Это не нарушит единства фонда права государственной собственности на животный мир. Единый фонд, например, образует собственность государства на товарно-материальные ценности, хотя последние могут переходить и в реальной жизни переходят в собственность кооперативных и общественных организаций. Ибо характерными признаками единого фонда являются: во-первых, наличие единого субъекта собственности в лице Союза ССР; во-вторых, использование имущества в интересах всего народа для достижения поставленных обществом целей; в-третьих, невозможность других, кроме уполномоченных на то государственных органов, распоряжаться имуществом. Нормы же о собственности кооперативных и общественных организаций были изъяты из проекта по той простой причине, что эти организации по характеру своей работы, как правило, не вступают в отношения купли-продажи животных. Тем более они не могут заниматься промысловой деятельностью: это противоречит содержанию их специальной правоспособности. В настоящее время практически лишь охотничьи организации владеют, пользуются и распоряжаются животными. Однако, как и рыболовецкие колхозы, они в основном имеют дело с отношениями товарноденежного характера.

Иногда говорят, что признание животного мира исключительной государственной собственностью необходимо для обеспечения его надлежащей охраны. Может создаться впечатление, будто у Советского государства нет достаточных средств для охраны объектов, признанных товарами. Право государственной собственности на любые предметы материального мира по своей природе носит абсолютный характер. Это значит, что государство может требовать от всех лиц уважать и соблюдать данное право и не препятствовать его осуществлению. Посягательство на государственную собственность квалифицируется как серьезное, правонарушение со всеми вытекающими отсюда последствиями. Кроме того, животный мир как особый природный объект подлежит охране специфическими мерами. Согласно действующему законодательству, охрана животного мира обеспечивается путем установления правил и норм по его охране, рациональному использованию и воспроизводству; установления запретов и ограничений в пользовании; охраны от самовольного пользования и других нарушений установленного порядка пользования; охраны среды обитания, условий размножения и путей миграции животных; предотвращения гибели животных при осуществлении производственных процессов; создания заповедников, заказников и выделения других особо охраняемых территорий; разведения в неволе редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных; ограничения изъятия животных для зоологических коллекций; оказания помощи животным в случае заболеваний, угрозы их гибели при стихийных бедствиях и вследствие других причин; организации научных исследований, направленных на обоснование мер по охране животного мира, и т. д. За нарушение законодательства об охране и использовании животного мира лица несут уголовную, административную и иную ответственность. Кроме того, предприятия, учреждения, организации, а также граждане обязаны возместить причиненный вред. Таким образом, меры охраны, способы и пределы защиты субъективных прав на природные богатства не зависят от отрицания или признания их объектами исключительной государственной собственности. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на любой объект, запрещаются в одинаковой мере. Вместе с тем совершенно очевидно, что порядок владения, пользования и распоряжения животным миром и землей, недрами, лесами и водами различен. Если, например, пользование объектами исключительной собственности в основном означает изъятие ренты, распоряжение (предоставление или изъятие из владения предприятий, учреждений, организаций и граждан) соответствующими природными богатствами, то содержание правомочий пользования и распоряжения животным миром несколько шире. Они включают промысловое добывание диких зверей и птиц, регулирование численности в целях охраны здоровья населения и предотвращения ущерба народному хозяйству и т. д. Органы государственного управления не могут не учитывать их в своей деятельности. Следовательно, отнесение того или иного вида природного богатства к исключительному и неисключительному объекту собственности главным образом необходимо для обеспечения правильного выбора соответствующих средств воздействия на отношения по использованию, на охрану и учет особенностей того или иного природного объекта.

Сущность и характерные черты государственного управления рациональным природопользованием

Г осударственное управление рациональным природопользованием, будучи целостным социальным явлением, представляет собой подсистему более широкой, многогранной системы государственного управления обществом. Поэтому если возникновение и развитие органов управления в области использования и охраны природных богатств связано с потребностями своеобразного и вместе с тем такого сложного объекта, как природа, то их надлежащее функционирование и дальнейшее совершенствование в значительной мере зависят от реализации целей и задач управления общественными процессами. На эту сторону проблемы не всегда обращается внимание. Многие исследователи, рассматривая основы государственного управления в области использования и охраны земельных, горных, лесных и водных ресурсов, ограничиваются указанием на то, что проблемы управления природопользованием предопределяются характером и особенностями природы как своеобразной целостной системы. В соответствии с этим вывод о необходимости государственного управления в области использования и охраны природных ресурсов как бы основывается только на потребности этой управляемой системы. Такой подход, в принципе правильный, несколько односторонне отображает управление рациональным природопользованием. Между тем в рассматриваемой области общественных отношений, как и во всех других сферах жизнедеятельности социалистического общества, управление непосредственным образом связано с политической системой, волей и интересами советского народа. Как справедливо отмечает В. Г. Афанасьев, высшей формой комплексного управления развитием социалистического общества как единым целым является партийное, политическое руководство, смысл которого состоит в том, чтобы «обеспечить нерушимое идейнополитическое и социальное единство общества, целенаправленное скоординированное развитие всех составных частей общественной системы»^[381].

В условиях развитого социалистического общества особенно возрастает влияние политики и интересов народа на организацию рационального использования и охраны природных ресурсов. Не случайно принципы охраны природы в нашей стране получили закрепление в разделе «Основы общественного строя и политики СССР» Конституции СССР. Поэтому будет более правильным при характеристике государственного управления указать на его двуединую сущность: во-первых, зависимость от объекта, большую роль последнего в детерминации субъекта и необходимость учета этой роли при определении форм и методов управления рациональным природопользованием; во-вторых, связь управления использованием и охраной окружающей среды с политической системой общества.

Что же следует понимать под государственным управлением? Каковы особенности государственного управления рациональным

природопользованием?

В литературе кроме понятия «управление» использованием и охраной природных ресурсов нередко встречается понятие «руководство». Эти понятия синонимичны, но не тождественны. На наш взгляд, различия между ними связаны с характером правомочия распоряжения имуществом. Понятие «управление» применяется в тех случаях, когда имеет место распоряжение собственностью, там, где нет такого распоряжения, оперативной деятельности,

речь должна идти не об управлении, а о руководстве^[382]. Поскольку природные ресурсы являются государственной собственностью, для характеристики организации их использования и охраны более приемлем термин «управление».

В юридической литературе по-разному трактуется понятие

государственного управления. В одних случаях под управлением подразумевается организационно-правовая деятельность всей системы

представительных и исполнительных органов по упорядочению общественных отношений, властная деятельность государства по руководству поступками и действиями людей. Иногда государственное управление рассматривается как одна из форм деятельности Советского государства, состоящая в практической организации осуществления его функций на основе и во исполнение законов в целях построения коммунистического общества^[383].

Указанные определения в целом правильно раскрывают содержание управления. Однако они слишком общие, и исходя из них трудно учесть особенности управления конкретными отраслями народного хозяйства.

В исследованиях последних лет наметилась тенденция обозначать управленческую активность Советского государства термином «воздействие», а не «деятельность». Так, Г. В. Атаманчук считает, что советское государственное управление — это научно обоснованное, планомерное, непрерывное, властное воздействие Советского государства на общественную систему в целях построения коммунизма, осуществляемое преимущественно в правовой форме и направленное на непосредственную практическую организацию и регулирование поведения и деятельности людей, их коллективов, общества в целом^[384].

Такой подход позволяет, с одной стороны, показать, что государственное управление по своей природе — составная часть системы управления и что оно является как бы соисполнителем стоящих перед данной системой общих задач, а с другой — использовать все выработанные в этой области научные достижения для раскрытия содержания государственного управления. Однако, выделение воздействия в качестве единственного свойства государственного управления вызывает некоторые возражения. Бесспорно, что для государственного управления прежде всего характерно осуществление властных функций. Соответствующие государственные органы в процессе управления посредством предоставленных им особых полномочий направляют деятельность предприятий, организаций, учреждений и граждан в желательное для общества русло. Такое направление обеспечивается путем организующего воздействия субъектов управления на поведение управляемых объектов. Поэтому управленческие отношения иногда называют властеотношениями, но здесь необходимо иметь в виду следующие положения.

Во-первых, управленческие отношения в основном возникают между самостоятельными лицами; скажем, субъекты земельных отношений, получая землю в свое пользование; в административно-правовом порядке, в дальнейшем выступают в правовых отношениях как полномочные организации, право которых охраняется не только от посягательства других предприятий и организаций, но и в законом установленных случаях от посягательства самих государственных органов. Органы земельного управления не вправе наделять предприятия землями помимо их воли. Они не могут также изъять земельные участки, если пользование ими производится с соблюдением правил земельного законодательства.

Далее, управленческие правоотношения, как и всякие общественные отношения, представляют собой единство прав и обязанностей. Нельзя представить дело таким образом, что субъекты управления имеют только права, а объекты — только обязанности. Как на участника правоотношений па органы государственного управления возлагаются корреспондирующие их правомочиям обязанности, координация действий управляющей и управляемой систем достигается посредством выполнения вытекающих из управленческих отношений прав и обязанностей. Поэтому следует говорить не только о воздействии, но и о взаимодействии субъектов и объектов управления.

Во-вторых, при социалистической системе хозяйства в своевременном и качественном выполнении возложенных на управляемую систему целей и задач заинтересованы не только исполнители, но и само Советское государство, а следовательно, его органы управления. Советскому государству не безразлично, насколько правильно и эффективно используют предприятия и организации закрепленные за ними средства для выполнения плановых заданий. Поэтому, закрепляя части единого фонда социалистической собственности за предприятиями и иными хозяйственными организациями, государство создает благоприятные условия для лучшей организации использования вверенного имущества. С этой целью государство разрабатывает меры, помогающие предприятиям изыскать наиболее прогрессивные формы хозяйствования. Оно снабжает их техникой, выделяет значительные материальные и денежные ресурсы, с другой стороны, органы государственного управления систематически, в организованном порядке контролируют деятельность предприятий и организаций по выполнению поставленных задач, не вмешиваясь в их оперативно-хозяйственную деятельность.

Таким образом, в управлении воздействие — главный, но не единственный метод. В литературе правильно отмечается, что такие административные методы управления, как оперативная организационная деятельность, убеждение, контроль и проверка исполнения, дисциплинарное и административное принуждение, проявляемое в дозволенных законом случаях, следует совершенствовать на основе общих закономерностей развития советской государственности. Вместе с тем управление предполагает и другие средства и способы достижения поставленных целей. Поэтому в этой области общественных отношений для обозначения управленческой активности государства целесообразно применять термин «исполнительнораспорядительная деятельность», более широкий, чем «воздействие».

Этот термин довольно давно и успешно применяют исследователи административного права, которые в одних случаях управление определяют в качестве исполнительной и распорядительной деятельности всех органов государства, в других — в качестве исполнительно-распорядительной деятельности органов власти, в третьих — в качестве исполнительнораспорядительной деятельности органов государственного управления. Широко пользуются этим термином и в аграрно-правовой литературе. Так, по мнению Б. В. Ерофеева, под государственным управлением земельным фондом следует понимать право социалистического государства организовывать правильное и наиболее целесообразное использование всех земель через

397

исполнительно-распорядительную деятельность своих органов .

Думается, нет серьезных оснований отказываться от этого термина и в будущем. Сущность государственного управления заключается прежде всего в организующей роли Советского государства, а эта роль лучше всего раскрывается исполнительно-распорядительной деятельностью органов государства.

Нельзя согласиться с учеными, которые ограничивают круг субъектов управленческих отношений только органами государственного управления. В действительности субъектами управления являются все органы государства. Другое дело, что одни из них в управленческих отношениях могут участвовать в большей мере. Это зависит от характера отношений по управлению, особенностей управляемой системы.

Неправильным представляется и расширение круга субъектов государственного управления за счет включения в него общественных организаций. Безусловно, добровольные объединения граждан создаются не только для управления общественными делами. Согласно Конституции СССР, общественные организации в соответствии со своими уставными задачами участвуют также в управлении государственными делами, в решении политических, хозяйственных и социально-культурных вопросов в отличие от государственных органов. Они действуют от имени создавших их граждан. Различны у них формы и методы осуществления управленческой деятельности. Поэтому общественные организации должны быть отнесены к числу субъектов социального управления обществом наравне с органами государства. Социальное управление по масштабам своего действия значительно шире, чем государственное управление. Оно воздействует на общество в целом, способствует упрочению и развитию основных политических и социальноэкономических принципов его устройства, использованию главных закономерностей его развития и обеспечению связи между всеми сторонами

398

общественной жизни . ^{[385] [386]}

Под государственным управлением в области использования и охраны природных ресурсов мы понимаем исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов по осуществлению природоохранительной функции Советского государства, вытекающей из его права территориального верховенства и права собственности на природные богатства. Данное определение в полной мере не раскрывает содержание государственного управления в области охраны и использования природных богатств, но важно подчеркнуть, что, во-первых, управление — это исполнительно-распорядительная деятельность органов государства; во- вторых, эта деятельность направлена на осуществление функции по охране природы. В этом смысле предлагаемое определение в целом соответствует выдвигаемой в литературе идее о переходе в условиях развитого социалистического общества к государственному управлению качеством окружающей природной среды. Ибо обеспечение качества — главное и основное в функции по охране природы.

Качество окружающей природной среды — это совокупность свойств, присущих любым объектам природной среды, отвечающих требованиям социальных, эстетических, правовых, санитарно-гигиенических, медицинских,

397 тх

экологических и других норм и стандартов . Иногда под качеством окружающей среды понимают такое ее состояние, которое дает возможность удовлетворять разнообразные потребности человека и общества и соответствует установленным в правовом порядке критериям и нормативам природопользования^{[387] [388]}. Иначе говоря, качество природной среды — это прежде всего такое ее состояние, которое может обеспечить жизнедеятельность человека. В соответствии с этим под управлением качеством окружающей среды следует понимать такой уровень развития природоохранительной деятельности Советского государства, при котором возможно комплексно, с учетом всех связей и отношений общества и природы, в настоящем и на перспективу осуществлять наиболее гармоничное удовлетворение биологических, экологических, социально-культурных потребностей как отдельной личности, так и всего общества^[389].

Г осударственное управление рациональным природопользованием соотносится с управлением качеством окружающей природной среды, как часть с целым. Следовательно, будучи системой управления рациональным природопользованием, в системах более высокого уровня оно выступает как подсистема. Поэтому управление рациональным землепользованием, водопользованием, лесопользованием как конкретные управленческие отношения одновременно являются и системой и подсистемой более высокого порядка — управления рациональным природопользованием. Как подсистема, они находятся во взаимосвязи, в постоянном взаимодействии, взаимозависимости с системой.

Таким образом, в государственном управлении в области использования и охраны природных богатств можно вычленить три главных уровня: государственное управление качеством природной среды; государственное управление рациональным природопользованием; государственное управление рациональным использованием отдельных видов природных богатств. Отсюда отношения по управлению рациональным природопользованием представляют собой отношения по управлению внутри системы, а также между подсистемами и системами более высокого уровня. Характер и содержание управленческих отношений внутри подсистем зависят от особенностей управляемого объекта и возможностей управляющего воздействия самой системы. Причем эти отношения, с одной стороны, испытывают влияние системы, в составе которой они находятся, а с другой — сами оказывают воздействие на эту систему. Именно в процессе этого взаимодействия обеспечивается решение основной задачи управления качеством окружающей природной среды — сохранение и улучшение природных богатств в интересах настоящего и будущих поколений^[390].

Управление в области использования и охраны природных богатств как исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов в процессе своего осуществления сталкивается со множеством целей. Поэтому для обеспечения надлежащего функционирования всей управляющей системы необходимо нахождение главной цели управления, которая определяется прежде всего с учетом специфики объекта^[391]. Поскольку объектом государственного управления в области использования и охраны природных богатств являются земля, недра, леса и воды и другие природные ресурсы как своеобразные объекты собственности и хозяйствования, постольку главная цель управления состоит в организации такого их использования и охраны, которые соответствуют интересам настоящего и будущих поколений, способствуют удовлетворению их потребностей в минеральном сырье, лесных и водных ресурсах, в чистом воздухе и т. д. В этом самая существенная особенность советского государственного управления в рассматриваемой области. Остальные особенности носят подчиненный, вспомогательный характер.

Вместе с тем применительно к конкретным объектам основная цель управления проявляется по-разному. Так, главная цель государственного управления в области использования и охраны недр — обеспечение наиболее полного извлечения полезных ископаемых. Даже когда некоторые месторождения по тем или иным хозяйственным соображениям не передаются для разработки или изымаются из эксплуатации, основной целью государственного управления является создание условий для ограждения недр от возможных потерь полезных ископаемых.

Главная цель управления водными ресурсами состоит в обеспечении наиболее эффективного, научно обоснованного использования вод, охраны их от загрязнения, засорения и истощения.

Особенностью задачи государственного управления в области охраны и использования животного мира является то, что она включает обеспечение существования диких животных в естественных условиях и сохранения целостности их естественных сообществ. Управление лесными ресурсами направлено на обеспечение рационального использования лесов, их охраны и защиты, воспроизводства и повышения продуктивности для удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения в древесине, другой лесной продукции и усиления водоохранных, защитных, климаторегулирующих, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных свойств лесов.

Главная задача государственного управления по отдельным объектам названа в соответствующих Основах. В них же формулируются конкретные цели решения этой задачи. Выявление конкретных целей способствует правильному распределению функции управления между соответствующими государственными органами, позволяет более точно определить сроки осуществления работ и т. д.

Управление в области использования и охраны природных богатств как фактор социального характера для достижения стоящих перед ним целей использует все имеющиеся средства воздействия на общественные отношения, которые обусловлены задачами социалистического и коммунистического строительства. Наиболее важными из них являются идеологические, организационные, правовые, культурно-просветительские и научные. Так, согласно постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 г. «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению

404

использования природных ресурсов» применяются такие средства, как учет выполнения планов и мероприятий по охране природы при подведении итогов социалистического соревнования предприятий, лишение премии по основным результатам хозяйственной деятельности в случае невыполнения природоохранительных планов и мероприятий, разработка территориальных комплексных схем охраны природы, определение методики подсчета экономической эффективности планов мероприятий по охране природы и ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды. Для дальнейшего развития и совершенствования общественных отношений по использованию и охране природных ресурсов органы государственного управления широко пользуются правовыми средствами. Согласно действующему законодательству, за нарушение правил природопользования участники природоохранительных отношений несут уголовную, административную и материальную ответственность. Предприятия, организации, учреждения и граждане обязаны возместить убытки, причиненные нарушением законодательства о недрах. Должностные лица и другие работники, по вине которых предприятия понесли расходы, связанные с возмещением убытков, несут в установленном порядке материальную ответственность.

Говоря о средствах воздействия на природоохранительные отношения, надо иметь в виду, что «социалистическое управление несовместимо с принципом: для достижения цели все средства хороши, цель оправдывает средства. Для достижения цели необходимо выбирать средства, согласующиеся с интересами людей, для которых поставлена цель и которые добиваются ее достижения»^{[392] [393]}. Социалистическая собственность на средства производства и государственная собственность на природные ресурсы, которые образуют социально-экономическую основу государственного управления в области использования и охраны природы, требуют применения средств, которые, с одной стороны, обеспечивают развитие народного хозяйства, а с другой — способствуют развитию и совершенствованию природоохранительных отношений. Отсюда критерием эффективности государственного управления является правильное сочетание экологических и экономических интересов общества. Нельзя допустить под видом защиты окружающей природной среды ущемление интересов народного хозяйства. Нельзя также открывать широкий простор для интенсивного использования природных ресурсов под видом развития экономики, противопоставлять экономические и экологические интересы, отрывать их друг от друга. Обеспечить своевременное и качественное выполнение планов индустриального, сельскохозяйственного и социально-культурного развития советского общества на основе правильного, всестороннего решения задач, связанных с охраной природы и ее рациональным использованием, — вот основное требование современности, которое предъявляется органам советского государственного управления.

Принцип сочетания экологических и экономических интересов на разных этапах развития Советского государства проявляется по-разному. Большое влияние на него оказывают уровень развития производительных сил и соответствующих производственных отношений, степень подготовленности общества, характер решаемых на данном этапе развития задач и т. д. Так, в первые годы Советской власти, в периоды восстановления разрушенного войнами хозяйства, несмотря на то, что в стране делалось многое для сохранения окружающей среды, обеспечения рационального и комплексного использования природных богатств, государственное управление в целом делало акцент в сторону утверждения первенства экономики над экологией. Не всегда можно было уравновесить экологические и экономические интересы и в периоды перехода к социализму, завершения строительства социализма и обеспечения условий для постепенного перехода к социализму. До принятия Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик, например, у нас не было актов, четко регулирующих спуск сточных вод, а до принятия Основ законодательства о недрах, по существу, не ставилась проблема комплексного геологического изучения месторождений полезных ископаемых.

В условиях зрелого социализма сама жизнь требует, чтобы правовая регламентация различных видов общественных отношений производилась на основе строгого учета интересов и экономики, и экологии.

Практически организующая деятельность государственного управления по реализации природоохранительной функции государства носит характер определенного комплекса действий, которые называются функциями управления. Содержание функции определяется требованиями организации рационального использования и охраны природных ресурсов. С учетом особенностей природных богатств можно выделить следующие функции государственного управления: планирование использования и охраны объектов природы и ведение государственных кадастров, распределение объектов природы, надзор и контроль за использованием и охраной объектов природы, разрешение споров по вопросам пользования объектами природы.

Названные функции государственного управления в одинаковой мере распространяются на управленческие отношения по организации использования и охраны земли, недр, лесов, вод и других объектов природы. Вместе с тем отдельные виды природных ресурсов имеют специфическую форму проявления. Например, в области использования и охраны вод государственный контроль охватывает осуществление обязанности по предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод, а в соответствии с лесным законодательством он распространяется на порядок выполнения правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства лесов и т. д. Кроме того, процесс управления пользованием и охраной некоторых объектов включает в себя ряд новых функций. Так, горное законодательство устанавливает такие функции, как регистрация и учет работ по геологическому изучению недр, определение кондиций на минеральное сырье, утверждение и списание балансовых запасов полезных ископаемых и т. д.

Функции управления объектами природы тесно взаимосвязаны. В то же время каждая из них относительно самостоятельна и обеспечивает решение той или иной части общей задачи организации рационального использования и охраны природных ресурсов. Поэтому все они важны. Так, посредством плана устанавливается очередность эксплуатации природных богатств и определяются перспективы развития горной промышленности, сельского, лесного хозяйства и т. д. Отсюда, целесообразное и эффективное размещение производительных сил невозможно без планирования работ по использованию и охране природных объектов. Этой проблеме действующее законодательство уделяет большое внимание. Начиная с 1975 года основные задания по охране и рациональному использованию природных богатств предусматриваются в государственных планах развития народного хозяйства СССР.

Некоторые функции в этой области выполняют одновременно несколько задач. Например, разрешение споров по вопросам пользования и охраны природных богатств, надзор и контроль за их использованием являются элементами не только управления, но и правоохранительной деятельности государства. С точки зрения реализации права государственной собственности на объекты природы особо выделяется функция по распределению и перераспределению природных ресурсов. Посредством этой функции Советское государство определяет юридическую судьбу природных объектов и как собственник осуществляет свое правомочие распоряжением. Все остальные действия органов управления по организации рационального использования природных богатств могут быть претворены в жизнь, как правило, после предоставления их тому или иному предприятию для эксплуатации. С другой стороны, данная функция является основанием возникновения отношения по пользованию природными ресурсами. Поскольку природные ресурсы являются собственностью государства, субъективные права на них могут возникнуть только после того, как управомоченные на то государственные органы предоставят предприятиям, организациям в установленном законом порядке соответствующую часть природных богатств для освоения. В этом состоит одна из характерных особенностей права на землю, недра, леса и воды и другие объекты природы. Поэтому функция по распределению и перераспределению природных ресурсов служит исходной базой для правового регулирования отношений, возникающих в сфере освоения природных богатств, и в большей степени носит правовой характер, чем остальные элементы государственного управления.

Своеобразное положение занимает функция по учету и ведению государственных кадастров фондов природных богатств. Учет производится с целью установления количества и качества природных богатств, данных об использовании их для нужд народного хозяйства, поэтому он имеет важное значение для обеспечения охраны и организации рационального использования земли, недр, лесов, вод и других объектов природы. Основным элементом учета является кадастр.

Кадастр животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении видов (групп видов) животных, их численности, характеристику необходимых им угодий, характеристику современного хозяйственного использования животных и другие необходимые данные. Государственный водный кадастр включает данные учета вод по количественным и качественным показателям, регистрации водопользования, а также данные учета использования вод. Кадастр месторождений полезных ископаемых должен содержать сведения по каждому месторождению о количестве и качестве запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов, о горнотехнических, гидрогеологических и других условиях разработки месторождения и его геолого-экономическую оценку, а также сведения по каждому проявлению полезных ископаемых. Правовое значение учета и кадастров фондов природных ресурсов состоит в том, что они служат основанием для планирования использования и охраны природных богатств, распределения и перераспределения их между предприятиями, организациями, учреждениями, а также между гражданами. Анализируя функции государственного управления в области использования и охраны природных богатств, необходимо обратить внимание на следующие положения.

Во-первых, в силу того, что управляемая система в области использования и охраны природных богатств представлена объектами исключительной и неисключительной государственной собственности, возобновляемыми и невозобновляемыми ресурсами, в реальной жизни функции управления проявляются по-разному. Так, организация использования и охраны животного мира отличается от содержания аналогичных же действий, осуществляемых в отношении земли, недр, лесов и вод. Охрана животного мира обеспечивается путем охраны среды обитания, условий размножения и путей миграции животных, предотвращения гибели животных, создания заповедников, заказников, разведения в неволе редких и находящихся под угрозой исчезновения животных и другими специфическими мерами. Имеются отличия в содержании управления объектами, являющимися исключительной собственностью государства. Управление земельным фондом отличается от управления лесным, водным фондами. Управление в области использования и охраны недр обладает многими существенными особенностями по сравнению с другими природными ресурсами.

Во-вторых, функции государственного управления в области использования и охраны природных богатств в целом стабильны и устойчивы. Благодаря этому Советское государство имеет возможность обеспечить развитие природоохранительных отношений в стране. Но с изменением социально-экономической обстановки, ростом производительных сил и

соответствующих им производственных отношений могут изменяться характер и содержание функций, совершенствоваться формы и методы их осуществления и т. д. При этом некоторые функции на том или ином этапе развития Советского государства могут исчезать, а вместо них появляться другие, более точно отражающие объективные законы развития социалистических производственных отношений. Так, возникновение функции ведения кадастров и экономической оценки природных богатств стало возможным лишь после того, как укрепилась хозяйственная самостоятельность природопользователей и во весь рост встала проблема развития и совершенствования природоохранительной функции государства. В последние годы претерпела существенное изменение функция планирования

использования и охраны природных ресурсов.

В-третьих, функции управления в области использования и охраны природных богатств носят всесторонний и всеобъемлющий характер и осуществляются от имени государства. Этим они существенным образом отличаются от соответствующих функций по внутрихозяйственному управлению природными богатствами, которые основываются на праве пользования. Последние осуществляются от имени самих природопользователей и распространяются только на тех лиц, которые подчинены этим пользователям. Имеются различия в порядке их возникновения, в методах и формах осуществления и т. д.

В-четвертых, функции государственного управления отражают

объективные условия развития и совершенствования общественных отношений в области использования и охраны природных ресурсов, поэтому они имеют важное значение при образовании органов управления, установлении форм и методов их работы. Научное управление происходящими в сфере использования и охраны природных ресурсов процессами невозможно без точного и полного определения перечня функций органов государственного управления природными богатствами.

Основные пути совершенствования государственного управления рациональным природопользованием

«Со всей остротой партия ставит и вопрос о том, чтобы широким фронтом развернуть совершенствование управления экономикой, перестройку хозяйственного механизма. Основные направления этой работы определены. Они полностью соответствуют ленинскому принципу демократического централизма.

Мы должны, безусловно, укреплять централизованное управление и планирование, добиваться их большей действенности и гибкости. Надо поставить дело так, чтобы общегосударственные хозяйственные органы все свои силы направляли на решение вопросов действительно ключевого для страны значения»⁴⁰⁶. Реализация этих принципиальных указаний партии требует дальнейшего развития и совершенствования планомерного целенаправленного управления процессами природопользования. Речь идет о проведении комплекса мероприятий, способных поднять на качественно новый уровень взаимодействие общества и природы.

Признание того, что общество и природа — элементы одной общей системы, является важным достижением науки, в результате которого процесс взаимодействия общества с природной средой понимается как

функционирование единой эколого-экономической системы: природа — человек — общество — производство^[394]. Во-первых, развитие

производственной деятельности требует все большего вовлечения в хозяйственный оборот природных богатств. В конечном счете уровень развития производства зависит от уровня использования земли, недр, лесов и вод. Изменения в обществе будут тем ощутимее, чем активнее его воздействие на природные богатства. Во-вторых, сохранение, восстановление благоприятных природных условий и их улучшение зависят от характера производственной и личной деятельности. Связь и зависимость природы и общества особенно проявляются в условиях научно-технического прогресса. Ныне они достигли такого уровня, что невозможно нанести существенный вред обществу, не нанося одновременно вреда и взаимодействующей с ним природе. В свою очередь, вред, наносимый природе, в конечном счете наносит вред обществу. Земная природа стала неотделимой от общества^{[395] [396]}.

В процессе взаимодействия общества и природы происходит дальнейшее изменение материальных основ общественного развития. Условием такого изменения является производство, которое, будучи самостоятельной подсистемой в единой эколого-экономической системе, выступает как своеобразная форма взаимодействия общества с природой. Именно в конкретных проявлениях общественного производства осуществляется взаимное проникновение общественных и природных явлений. Рассматривая проблему взаимодействия человека и природы, К. Маркс указывал, что «в производстве люди вступают в отношение не только к природе. Они не могут производить, не соединяясь известным образом для совместной деятельности и для взаимного обмена своей деятельностью. Чтобы производить, люди вступают в определенные связи и отношения, и только в рамках этих общественных связей и отношений существует их отношение к природе, имеет

409

место производство» .

Следовательно, для совершенствования государственного управления рациональным природопользованием и повышения его эффективности необходимо:

во-первых, обстоятельно изучать и совершенствовать принципы и методы управления как средства, с помощью которых достигаются цели рационального природопользования. В соответствии с этим необходимо выявить специфические способы воздействия на отношения по использованию природных богатств и ведущие начала в деятельности как органов управления, так и природопользователей, разработать меры для их совершенствования;

во-вторых, совершенствовать систему, структуру и компетенцию органов государственного управления. Каждый из элементов системы «природа — человек — общество — производство» самостоятелен, но в составе единой эколого-экономической системы они воздействуют друг на друга. Это предполагает создание такой системы органов, которая в одинаковой мере учитывала бы как экономические, так и экологические интересы развития общества. Значит, надо определить наиболее важные права и обязанности, которые будут возложены на эти органы;

в-третьих, проводить дальнейшую экологизацию государственного управления в области использования и охраны природных богатств, т. е. внедрять экологические требования в нормативные акты, регламентирующие деятельность органов государственного управления.

Эффективность государственного управления в области охраны и использования природных богатств обеспечивается социалистической системой хозяйства, наличием общенародной собственности на основные средства производства. Однако преимущества, созданные социалистическим строем, не проявляются автоматически. Для этого необходимо научно обоснованное плановое руководство общественным производством. В конечном счете рациональность и эффективность природопользования зависят от системы мероприятий органов власти и управления.

Советское государственное управление рациональным

природопользованием базируется как на общих, так и на специфических принципах отношений по использованию и охране природных богатств. К общим принципам относятся руководящая роль Коммунистической партии, демократический централизм, широкое участие трудящихся в управлении, плановость, социалистическая законность. Эти принципы получают своеобразное преломление в специфических началах деятельности органов управления как субъектов природоохранительных отношений. По мнению многих ученых, к специфическим принципам управления в области использования и охраны природных богатств могут быть отнесены комплексный подход к управлению, соответствие управляющей системы характеру ее функции, организация управления с учетом не только административно-территориального деления, но и природно-географического районирования. Наиболее важным с точки зрения обеспечения рационального использования природных богатств является комплексный подход к управлению природопользованием. Это означает прежде всего учет единства и взаимосвязи природных явлений и элементов окружающей природной среды. В своем естественном состоянии все природные богатства связаны между собой и в процессе использования оказывают друг на друга как полезное, так и

отрицательное воздействие. Неправильная разработка недр, хотя и обеспечивает полное извлечение ископаемых, может вызвать, например, понижение уровня грунтовых вод, обрушение земной поверхности, разрушение плодородного почвенного слоя. В свою очередь, неправильное планирование использования земельного участка водных, лесных и других природных ресурсов может задержать освоение месторождений либо сделать вообще невозможной его разработку. Поэтому государственное управление в области использования и охраны природных богатств может быть признано рациональным и эффективным только в том случае, если оно учитывает взаимодействие различных видов природных ресурсов. Эти требования выражены в действующем законодательстве. Так, согласно Основам лесного законодательства Союза ССР и союзных республик, при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, сооружений и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие охрану лесов от отрицательного воздействия на них сточных вод, химических веществ, промышленных и коммунальнобытовых выбросов, отходов и отбросов. Запрещается ввод в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, цехов, агрегатов, транспортных путей, коммунальных и других объектов, не обеспеченных устройствами, предотвращающими вредное воздействие на состояние и воспроизводство лесов.

В соответствии с Основами законодательства о недрах пользователи недр обязаны обеспечить охрану атмосферного воздуха, земель, лесов, вод и других объектов окружающей природной среды, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; сохранность заповедников, памятников природы и культуры от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; приведение земельных участков, нарушенных при пользовании недрами, в безопасное состояние, а также в состояние, пригодное для использования их в народном хозяйстве. Закон об охране и использовании животного мира устанавливает, что всякая деятельность, влияющая на состояние животного мира, вследствие нарушения среды обитания, условий размножения и путей миграции животных должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны принимать меры по предотвращению гибели животных при проведении сельскохозяйственных, лесозаготовительных и других работ, а также при эксплуатации транспортных средств.

Аналогичные нормы содержатся в Основах земельного законодательства, Основах законодательства о здравоохранении, Законе об охране атмосферного воздуха и некоторых других правовых актах. Они уже дают положительные результаты. Можно привести немало примеров хозяйского отношения предприятий, организаций, министерств и ведомств к природным ресурсам. В результате внедрения прогрессивных технологий добычи, улучшения геологомаркшейдерского контроля за ведением горных работ происходит снижение потерь при добыче на рудниках Балхашского, Соколовско-Сарбайского комбинатов, в Краснооктябрьском рудоуправлении, на шахтах объединения «Карагандауголь», углеразрезах Экибастуза. На шахте им. В. И. Ленина Карагандинского производственного объединения по добыче угля

^5

«Карагандауголь» создан искусственный водоем общей площадью 3 000 000 м , и шахтная вода используется для полива зеленых насаждений.

Большая работа проводится по восстановлению земель, нарушенных горными выработками. На площади около 3 тыс. гектаров убрано почти 5 млн.

^5

м шахтной породы, которая пошла на засыпку болотистых участков, оврагов, строительство дороги и благоустройство территории. На восстановленных землях созданы защитные зеленые зоны, выращиваются зерновые культуры, овощи и фрукты. На базе подсобного хозяйства шахты им. В. И. Ленина организован совхоз «Шахтинский».

Однако проблему комплексного подхода к окружающей природной среде считать решенной еще нельзя. Многие министерства и ведомства, предприятия и организации из-за нежелания браться за производство «не своего профиля» допускают серьезные нарушения принципа комплексного использования природных богатств. Так, породы внутренней вскрыши Экибастузского угольного месторождения, которые могут быть использованы в ферросплавном, глиноземном производстве, для изготовления строительных материалов, в настоящее время вывозятся в отвалы. В то же время Ермаковский ферросплавный завод завозит флюсы из Кемеровской области, дефицит в глиноземном сырье испытывает Павлодарский алюминиевый завод. Установлено, что кварцево-глауконитовые пески могут быть использованы для приготовления кладочных и штукатурных растворов, олигоценовые и четвертичные пески — для формовочных работ, приготовления бетона, скальные породы — в качестве строительного камня, щебня и заполнителя бетона, геганские глины — для получения керамзита. Но все эти отходы, по существу, не используются в народном хозяйстве. В то же время в Кустанайской области эксплуатируются небольшими карьерами Даниловское и Боровское месторождения керамзитовых глин. На Джетыгаринском месторождении асбеста в процессе детальной разведки было установлено, что вмещающие породы пригодны для производства строительного щебня, внесение полеводной фракции асбестовых отходов в почву повышает урожайность некоторых сельскохозяйственных культур на 30-40 процентов. Однако эти резервы не используются.

В дальнейшем развитии общества важное значение имеют минеральносырьевые ресурсы. На XXVI съезде КПСС указывалось: «...успехи всего народного хозяйства во многом будут зависеть от повышения эффективности добывающей промышленности. Путь к этому — ускорение научнотехнического прогресса, комплексная, глубокая переработка полезных ископаемых...»⁴¹⁰. Однако в настоящее время идея комплексного использования богатств недр в деятельность большинства горных предприятий все еще не внедрена. На Соколовско-Сарбайском горно-обогатительном комбинате в товарную продукцию извлекается только магнитное железо, а сопутствующие элементы (железо немагнитное, сера, кобальт, медь, никель, цинк), несмотря на отработанную технологию их извлечения, продолжают уходить в хвосты обогащения. При установленной экономической целесообразности получения на Лисаковском комбинате фосфорных удобрений и строительных материалов здесь реализуется только железный концентрат невысокого качества. При среднем содержании железа в руде по месторождению 35 процентов планируется к добыче руда с содержанием 41-42 процентов.

Не все благополучно с комплексным использованием других природных богатств. Многие предприятия, организации и учреждения при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, строительных и других работ, связанных с нарушением почвенного покрова, не выполняют требований действующего законодательства по сохранению плодородного слоя почвы и использованию его для рекультивации земель или нанесения на малопродуктивные угодья. Плодородный слой почвы зачастую уничтожается, а значительные площади земель, которые могут быть возвращены для использования в сельском, лесном или рыбном хозяйстве, приводятся в негодное состояние. Такие земли во многих случаях являются источником загрязнения окружающей среды и ухудшают санитарно-гигиенические условия жизни населения.

Причины некомплексного подхода к использованию природных богатств разные. Но основной является ведомственный подход к решению вопросов охраны окружающей среды. Поскольку государственное управление в области охраны и использования природных ресурсов осуществляется по отраслевому принципу и между системой органов управления в настоящее время нет должной координации, многие министерства и ведомства объективно не заинтересованы в обеспечении комплексного использования земли, недр, лесов и вод. Вступая в природоохранительные отношения, они преследуют свои узковедомственные интересы: любой ценой стараются выполнять свои ведомственные плановые задания. В добывающей промышленности ведомственный подход ныне достиг критической точки, так как управление в этой области строго специализировано, а большинство богатств недр по своей природе требует только комплексной разработки. В результате зачастую из недр добывают один вид сырья, а остальное идет в отвалы⁴¹¹. Ярким примером того служит разработка минерально-сырьевых запасов Кольского полуострова. В рудах этих месторождений помимо основного сырья — апатита — заключены также запасы нефелина, сфена, титаномагнетита, эгирина, редких металлов. Такие месторождения — поистине клад, и использовать их надо полностью. Но из-за узковедомственных позиций министерств, имеющих предприятия на Кольском полуострове, до настоящего времени из хибинских руд извлекают лишь апатит и менее 12 процентов нефелина. Остальное идет в отвалы. Минцветмет СССР, пренебрегая нефелином, ссылается на то, что получаемые из этого сырья побочные продукты не вписываются в номенклатуру отрасли. Министерство по производству минеральных удобрений не заинтересовано в производстве глинозема и цемента. Таким образом, ведомственный подход задерживает практическое использование нефелина — второго компонента хибинских руд. А это, в свою очередь, не позволяет наладить извлечение и использование других полезных минералов и решить проблему в целом. Ведомственная разобщенность Минчермета, Минцветмета, Минхимпрома СССР мешает также комплексной разработке других ценных видов сырья на Кольском полуострове. Оловодобывающие комбинаты Министерства цветной металлургии, например, не извлекают

412

попутно свинец, цинк и медь . Для устранения таких фактов и повышения эффективности государственного управления необходимо решить ряд взаимосвязанных проблем. Первая из них состоит в решительном улучшении порядка планирования природоохранительных мероприятий.

Выделение в годовых и пятилетних планах социально-экономического развития специального раздела об охране природы имеет исключительно важное значение для обеспечения рационального использования природных богатств. Ныне при подведении итогов социалистического соревнования предприятий и организаций обязательно учитывается выполнение ими планов и мероприятий по охране природы, соблюдение норм и правил использования природных ресурсов, очистки и переработки производственных отходов. За невыполнение этих планов и мероприятий директора (начальники, управляющие), их заместители и главные инженеры предприятий и организаций, а также виновные в этом работники лишаются полностью или частично премий по основным результатам хозяйственной деятельности.

Однако действующая система планирования процессов природопользования все еще носит отраслевой характер и ограничивается организацией отдельных природоохранительных мероприятий (лесовосстановление, очистка сточных вод и т. д.). Причем проведение этих мероприятий не признается одним из основных видов их деятельности и может привести к повышению себестоимости выпускаемой продукции и соответственно снижению рентабельности предприятий. Так, согласно действующему законодательству, затраты на рекультивацию земель, восстановление плодородия рекультивируемых земель, а также на снятие плодородного слоя почвы, хранение и перенесение его на рекультивируемые земли или малопродуктивные угодья при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа относят на себестоимость продукции предприятия, а при проведении геологоразведочных, геологосъемочных, поисковых, геодезических и других работ — на стоимость этих работ. Отсюда экономические интересы предприятий постоянно находятся в противоречии с их экологическими интересами. ^[397]

Для устранения этого недостатка необходимо обеспечить оптимальное сочетание народнохозяйственного, регионального и отраслевого принципов планирования и совершенствовать механизм экономического стимулирования и финансирования природоохранительной деятельности. Нужно добиться, чтобы главным стало планирование эффективного и комплексного использования природных ресурсов. С этой точки зрения проведение природоохранительных мероприятий следует рассматривать в качестве не дополнительного, а одного из основных видов деятельности предприятий и организаций. При этом целесообразно несколько по-другому решить вопрос о порядке возмещения затрат, связанных с выполнением природоохранительных мероприятий. Безусловно, природопользователи не могут быть освобождены от участия в экологических проблемах. Но такое участие не должно находиться в противоречии с ближайшими экономическими интересами предприятий и организаций.

Важным условием повышения эффективности государственного управления рациональным природопользованием является совершенствование стандартизации в области охраны окружающей среды и проектирования соответствующих объектов. Стандарты в области охраны окружающей среды — это утвержденные в установленном порядке уполномоченными на то государственными органами обязательные к исполнению показатели и нормативы, рассчитанные на многократное применение к повторяющимся ситуациям и направленные на обеспечение для человека высокого качества

- 413

окружающей среды и на рациональное использование природных ресурсов .

В соответствии с ГОСТом 17.0.0.01—76 «Системы стандартов в области

414

охраны природы и улучшения использования природных ресурсов» стандартизация имеет целью обеспечить сохранность природных комплексов, содействовать восстановлению и рациональному использованию природных богатств, сохранить равновесие между развитием производства и устойчивостью окружающей природной сферы и т. д. Система стандартов предусматривает подготовку комплексных стандартов по охране и использованию почв, улучшению использования земель, охране флоры и фауны, охране и преобразованию ландшафтов, рациональному использованию и охране недр.

Стандартизация качества окружающей среды применяется в нашей стране с середины 70-х годов. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»^{[398] [399] [400]} было признано целесообразным разработать комплекс общетехнических государственных стандартов в области рационального использования и охраны природных богатств. На Государственный комитет стандартов Совета Министров СССР возложена обязанность подготовить совместно с Советами Министров союзных республик, министерствами и ведомствами СССР проект координационного плана работ по стандартизации в области охраны водных ресурсов и защиты атмосферы от вредных промышленных отходов и выхлопных газов автотранспорта. В результате Госстандартом СССР утверждены «Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями» (ГОСТ 17.2,3.02—78), «Правила охраны водных объектов при лесосплаве» (ГОСТ 17.1.3.01—76), «Правила охраны вод от загрязнения при бурении и освоении морских скважин на нефть и газ» (ГОСТ 17.1.3.02-77) «Правила контроля качества воздуха населенных пунктов» (ГОСТ 17.2.3.01— 77) и т. д.

Стандарты обязательны для исполнения. За их нарушение и за отказ от их внедрения участники хозяйственных и природоохранительных отношений несут юридическую ответственность. Такой вывод вытекает из того, что, во- первых, стандарты утверждаются управомоченным на то государственным органом; во-вторых, необходимость выполнения требований стандартов предусматривается в актах, регулирующих конкретные природоохранительные отношения. Однако на практике все еще часты случаи отклонения от требований стандартов, взаимного амнистрирования предприятий и организаций. В районах и областях, по существу, не осуществляется надзор за внедрением стандартов, так как нет специальных органов, которые занимались бы этими вопросами. В результате, нормы действующего законодательства о материальной, дисциплинарной и административной ответственности лиц, виновных в нарушении стандартов качества окружающей природной среды, как правило, не применяются.

Качественному внедрению стандартов мешает также неупорядоченность законодательства о проектировании производственных и иных объектов. К сожалению, мало уделяется внимания возможному влиянию проектируемых объектов на окружающую природную среду. Проектные организации не несут какой-либо ответственности за ошибки и просчеты при разработке проектной документации, не способствующей надлежащей охране и рациональному использованию природных богатств. При этом во многих случаях удешевление проектов производится за счет мер по охране природных ресурсов (например, упрощение очистных сооружений).

Для устранения подобных недостатков прежде всего необходимо разработать соответствующий правовой акт о стандартизации окружающей среды, в котором следует подробно регламентировать все основные вопросы, связанные с применением стандартов. В нем должны найти отражение не только порядок внедрения, но и способы стимулирования выполнения требований стандартов (ответственность за нарушение, меры поощрения за качественные показатели и т. д.).

С целью усиления экологизации проектирования тех или иных объектов желательно предусмотреть авторский надзор проектных организаций за выполнением требований по охране природы при строительстве и вводе в эксплуатацию промышленных предприятий, подземных и других сооружений.

Согласно Основам земельного, лесного и водного законодательства, законодательства о недрах, в проектах объектов должны быть предусмотрены меры, обеспечивающие охрану окружающей среды. Для обеспечения выполнения этих требований кредитным учреждениям необходимо предоставить право приостановить финансирование производства проектных работ в случае отступления от указанных правил.

Дальнейшему развитию отношений по использованию и охране природных богатств должно способствовать совершенствование системы органов государственного управления.

Управление природопользованием и охрану природы в настоящее время осуществляет большое количество государственных органов. Все они обладают определенными правами и обязанностями по организации рационального использования и охраны природных богатств. Но одни из них наделены природоохранительными полномочиями в большей мере, а другие — в меньшей. При этом если для некоторых органов осуществление управленческой функции в области использования и охраны природных ресурсов составляет основную сторону деятельности, то для определенной части государственных органов она является важной, но не единственной функцией. Исходя из этого всю систему органов государственного управления природопользованием и охраны природы можно классифицировать на органы общего, специального и ведомственного управления^[401].

К органам общего управления относятся правительства СССР, союзных и автономных республик, исполнительные комитеты областных, краевых, районных, городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов. Полномочия этих органов распространяются на всех участников общественных отношений по использованию и охране природных богатств в пределах соответствующего административно-территориального деления независимо от их подчиненности.

Органы специального управления в своей работе используют властные правовые средства надведомственного характера. Например, Госгортехнадзор

СССР, Г осударственная комиссия по запасам полезных ископаемых при Совете Министров СССР, Министерство геологии СССР, Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР, Министерство сельского хозяйства СССР, Государственный комитет СССР по делам строительства (Госстрой СССР), Государственный комитет по лесному хозяйству и т. д., а также их органы на местах могут издавать обязательные правила и нормы по вопросам использования и охраны тех или иных природных богатств, осуществлять некоторые, надзорно-контрольные функции в отношении ряда министерств и ведомств. Взаимосвязь между органами специального государственного управления и отраслевыми органами по вопросам использования и охраны природных богатств, как правило, носит административно-правовой характер.

Ведомственное управление природными богатствами осуществляют различные министерства и ведомства, которым природные ресурсы переданы для выполнения специальных задач. Компетенция этих органов значительно отличается от компетенции органов общего и специального управления. Она почти не включает в себя право распоряжаться землей, недрами, лесами и т. д., так как ведомственные органы осуществляют управление уже предоставленными им природными ресурсами и призваны обеспечить надлежащее природопользование предприятиями и организациями своей системы. Поэтому по отношению к общему управлению ведомственное управление занимает подчиненное положение.

Современная система органов государственного управления сложилась не сразу. Она развивалась и совершенствовалась вместе с Советским государством, с учетом стоящих перед ним задач и соответствующих социально-экономических условий.

Характерной особенностью действующей системы органов государственного управления является то, что она построена с учетом особенностей отдельных объектов управления — земли, недр, лесов, вод и животного мира. Организация использования и охраны каждого вида природных богатств составляет предмет деятельности определенной подсистемы государственных органов. Так, основными органами управления являются: земельными ресурсами — Главное управление землепользования и землеустройства Министерства сельского хозяйства СССР и землеустроительные органы союзных, автономных республик, краев, областей и районов; недр — Госгортехнадзор СССР, Министерство геологии СССР, Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых при Совете Министров СССР, министерства добывающей промышленности и их органы; лесов — Государственный комитет лесного хозяйства Совета Министров СССР, министерства или комитеты лесного хозяйства союзных республик; вод — Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР и его органы; рыб — Министерство рыбного хозяйства СССР и его органы; животного мира — Главное

417

управление по охране природы, заповедников и охотничьего хозяйства . ^[402]

Спецификой современной системы органов управления в области использования и охраны природных богатств является также расширение прав местных Советов народных депутатов и органов ведомственного управления. Согласно статье 147 Конституции СССР, в пределах полномочий местные Советы народных депутатов обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории, осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения. В соответствии с действующим законодательством, решения местных Советов народных депутатов обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе вышестоящего подчинения, а также должностными лицами и гражданами. Совет и его исполнительный комитет в случае невыполнения их решений руководителями указанных предприятий и организаций имеют право входить в

соответствующие вышестоящие органы с предложением о наложении на этих руководителей дисциплинарных взысканий, вплоть до освобождения их от занимаемых должностей.

Для обеспечения проведения на своей территории мероприятий по охране природы местные Советы создают постоянные комиссии по охране природы, которые участвуют в осуществлении контроля за соблюдением

законодательства об охране природы, содействуют Совету и его исполкому в обеспечении охраны расположенных на его территории государственных заповедников и заказников, принимают участие в разработке и осуществлении мероприятий по охране и рациональному использованию земли, недр, лесов и других объектов природы. Это дает возможность местным Советам своевременно и качественно осуществлять контроль за использованием всех земель и других природных богатств, предоставлением и изъятием горных отводов на разработку месторождений полезных ископаемых и т. д.

Большими полномочиями в области использования и охраны природных богатств обладают органы ведомственного управления, которые несут полную ответственность за охрану природы, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов и своевременное осуществление соответствующих природоохранных мероприятий. Во всех министерствах и ведомствах СССР, предприятия, учреждения и организации которых являются источниками загрязнения природной среды, в настоящее время организованы структурные подразделения по охране природы и рациональному использованию ее ресурсов.

Для развития и совершенствования природоохранительных отношений важное значение имеет деятельность Государственного комитета СССР по науке и технике, Государственного планового комитета СССР (Госплана), Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю

природной среды , Государственного комитета СССР по стандартизации. Государственный комитет СССР по науке и технике разрабатывает и утверждает совместно с соответствующими министерствами и ведомствами планы исследований по научным основам рационального использования природных ресурсов и охраны природы, координирует деятельность научных учреждений по разработке важнейших проблем рационального использования природных ресурсов и охране природы, обеспечивает финансирование предусмотренных планом важнейших научно-исследовательских работ по рациональному использованию природных ресурсов и охране природы и контролирует их выполнение.

В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении

419

использования природных ресурсов» при Комитете создан междуведомственный научно-технический Совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов. Совет анализирует современное состояние охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов в СССР и за рубежом, разрабатывает совместно с компетентными органами предложения, направленные на улучшение использования, сохранение и восстановление природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, рассматривает предложения об установлении норм и прав по рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, охране окружающей природной среды, контролю за уровнем ее загрязнения и т. д. В составе Государственного комитета Совета Министров СССР по науке и технике имеется также Отдел природопользования и защиты окружающей среды, в функцию которого входят координация научно-исследовательских работ в области охраны окружающей среды во всех научно-исследовательских учреждениях, организация выполнения решений межведомственного научнотехнического Совета и т. д.

Большую работу по управлению природными богатствами проводит Государственный плановый комитет СССР (Госплан), который осуществляет общегосударственное планирование экономического и социального развития СССР. В составе Госплана СССР и Госпланов союзных республик созданы самостоятельные структурные подразделения — отделы охраны природы^{[403] [404] [405]}. В плановых комиссиях автономных республик, краев и областей введены соответствующие должности по охране природы.

Отделы выполняют плановую и организационно-координирующую работу, которая призвана содействовать реализации природоохранительного законодательства и осуществлению министерствами и ведомствами мер по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов,

разрабатывают проекты сводных перспективных планов, которые по своим целям, содержанию, научной обоснованности и учету материально-технических и других возможностей должны обеспечивать проведение органами отраслевого и территориального управления, а также природоохранительными органами эффективных мероприятий по охране и рациональному

использованию земель, недр, вод и лесных ресурсов.

Для дальнейшего совершенствования государственной системы

наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды, уровнем и источниками ее загрязнения на Государственный комитет СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды была возложена ответственность за организацию и деятельность государственной системы наблюдения и контроля за состоянием природной среды, за использованием воздушного бассейна городов и промышленных центров, за источниками его загрязнения, соблюдением норм предельных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и т. д.^[406]. В системе Госкомитета образованы Государственная инспекция по охране атмосферного воздуха от загрязнения. Она может вносить предложения о запрещении или приостановлении до проведения необходимых мероприятий эксплуатации действующих производственных объектов промышленности, транспорта и сельского хозяйства, коммунальных сооружений и других объектов, которые нарушают установленные нормы и правила в области охраны атмосферного воздуха.

Таким образом, в настоящее время в нашей стране имеется довольно разветвленная система органов государственного управления в области использования и охраны природных богатств. Они обладают большими полномочиями и функциями по охране природы. Однако основной недостаток действующей системы состоит в том, что она в полной мере не учитывает единство и взаимосвязь всех элементов природы. С одной стороны, такая специализация полезна и необходима, поскольку она учитывает различия в формах и методах управления отдельных объектов природы, с другой стороны, очень часто использование одного природного ресурса ведется такими способами и приемами, которые влекут за собой отрицательные, сплошь и рядом разрушительные последствия для других элементов природы^{[407] [408]. Органы охраны специальной компетенции не обязаны и не могут одновременно обеспечивать охрану вод, лесов, недр, животного мира и атмосферного воздуха. Для устранения подобного положения в литературе выдвигается предложение о создании Государственного комитета Совета Министров СССР по охране}

423

природы . Он мыслится как надведомственный орган, способный подняться выше экономических интересов любой отрасли производства и любого ведомства. При этом ряд авторов предлагает передать все ведомственные инспекции Государственному комитету с тем, чтобы он полностью осуществлял контроль за использованием природных ресурсов.

Безусловно, в настоящее время нельзя сказать, что в нашей стране нет соответствующих государственных органов, занимающихся вопросами охраны природных богатств с надведомственных позиций. Это, как уже отмечалось. Г осплан СССР, Г оскомитет по науке и технике и т. д. Значительную работу по координации всех мероприятий по сохранению, восстановлению и улучшению природных условий проводят комиссии Президиума Совета Министров СССР по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов и советов министров союзных республик. Однако для названных надведомственных органов вопросы охраны природы не являются главными в их деятельности. В силу этого они не в состоянии полностью решить проблему развития природоохранительных отношений. Что же касается комиссий по охране окружающей среды, то они не являются полновластными органами государственного управления, собираются для рассмотрения вопросов охраны природы периодически и не могут заменить постоянно действующие органы. Поэтому, как нам кажется, образование специальной системы союзнореспубликанского Государственного комитета Совета Министров СССР по охране природы имело бы огромное значение для решения проблемы обеспечения хозяйского отношения к природным богатствам.

Нельзя согласиться с мнением о том, что оградить государство от ведомственных злоупотреблений могут не специально созданные органы охраны природы, а органы народного контроля^{[409] [410]}. Дело в том, что, во-первых, органы народного контроля, согласно действующему законодательству, занимаются проверкой «фактического исполнения директив партии и правительства советскими, хозяйственными и другими организациями» не

425

постоянно, а систематически . Во-вторых, и это главное, контроль за использованием и охраной природных богатств ныне требует глубоких технических знаний и достаточного количества специалистов для повседневной проверки выполнения научно-технических правил пользования объектами природы, особенно теми, освоение которых связано с решением сложных технических задач. Это не под силу органам народного контроля.

Лишено также основания высказывание, будто образование Государственного комитета по охране природы может породить безответственность тех государственных органов, от деятельности которых зависит осуществление природоохранительных мероприятий^[411].

Министерства и Государственные комитеты СССР несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления (статья 135 Конституции СССР). Отсюда создание каких-то новых подразделений или реорганизация существующих не может повлечь за собой ослабление требовательности к действующим органам управления. Надо учесть и то, что в связи с функционированием Государственного комитета по охране природы министерства и ведомства, ответственные за использование природных богатств, не будут лишены соответствующих инспекций, способных осуществлять ведомственный контроль. Трудно, например, представить рациональную организацию геологического изучения недр органами министерства геологии без соответствующих служб, осуществляющих геологический контроль за поисками и разведкой месторождений. Другое дело, что указания Государственного комитета по охране природы должны быть обязательными для всех министерств и ведомств, которые занимаются освоением природных богатств. Это вытекает из того, что Госкомитет будет надведомственным органом. Но данное обстоятельство не затронет самостоятельность министерств и ведомств в сфере природопользования и, следовательно, не снимет с них ответственности за состояние предоставленных им природных богатств.

(В кн.: «Правовое обеспечение рационального природопользования».

Глава 2.—Алма-Ата: «Наука» Казахской ССР, 1985. - С. 35-99.)