Международное сотрудничество в сфере миграции

В настоящее время не существует какой-либо одной междуна­родной организации, которая бы охватывала своей компетенцией все вопросы, связанные с международной ми грацией, или выполняла ко­ординирующую функцию по ним всем.

С другой стороны, всеобъемлющее правовое регулирование ми­грации затрагивает как минимум два из трех элементов государства: население и территорию. Государства очень трепетно относятся к своим суверенным прерогативам в этой части и к настоящему момен­ту собирались лишь два раза для комплексного и специального об­суждения вопросов миграции и развития - в 2006 и 2013 гг.

Поэтому и организаций в сфере миграции множество. Их компе­тенция дублируется, не вызывая значительных противоречий. Все больше организаций осознают связь между миграцией и своей компе­тенцией, будь то безопасность, здоровье или торговля, и инкорпори­руют миграцию в сферу своей деятельности. Залог успеха — сотруд­ничество и взаимообогащение информацией и экспертизой.

Миграция в деятельности Организации Объединенных Наций

ООН как универсальная организация касается международно­правового регулирования миграции как в деятельности своих главных органов, так и различных учреждений, фондов, программ, относя­щихся к системе ООН.

В срезе международно-правового регулирования миграции Ге­неральная Ассамблея ООН держит в центре внимании проблемы раз­вития, права мигрантов, трудовую миграцию, беженцев, торговлю людьми и незаконный ввоз мигрантов, направляя работу двух своих комитетов: Третьего комитета (по вопросам международной мигра­ции, прав человека и гуманитарным вопросам) и Второго комитета (по вопросам международной миграции и развития). В рамках коми­тетов готовятся проекты резолюций, которые после обсуждения и го­лосования принимаются на заседаниях ГА ООН. Деятельность этих комитетов позволяет постоянно уделять должное внимание этой теме, однако формальный характер методов их работы препятствует углуб­ленному рассмотрению практических шагов в этом направлении.

ЭКОСОС ООН курирует такие аспекты миграции, как развитие, здоровье, беженцы, внутри перемещенные лица, гендерные вопросы и вопросы пола, торговля людьми и незаконный ввоз мигрантов. Он проводит конференции и исследования, дает рекомендации органам ООН и государствам-членам, получает доклады от своих функцио­нальных и региональных комиссий, фондов, программ, координирует работу специализированных учреждений ООН.

На уровне региональных экономических комиссий также были созданы специализированные органы по вопросам миграции и наро­донаселения. Так, в Европейской экономической комиссии действует Статистический отдел, а в составе Экономической комиссии для Ла­тинской Америки и Карибского бассейна — Латиноамерикано- Карибский демографический центр.

В Секретариате: действует Управление ООН по координации гуманитарных вопросов, ответственное за координацию усилий меж­дународного сообщества при чрезвычайных происшествиях, стихий­ных бедствиях, работе с внутриперемещенными лицами, а также Де­партамент по экономическим и социальным вопросам. В его составе был создан 1 Отдел народонаселения, осуществляющий контроль за масштабами и тенденциями в сфере международной миграции, а так­же политикой международной миграции.

Отдел по улучшению положения женщин занимается предупре­ждением насилия в отношении женщин мигрантов, торговли женщи­нами и девочками; пропагандирует важность учета гендерных аспек­тов при разработке политики в области международной миграции.

Миграция в деятельности международных межправитель­ственных организаций специальной компетенции

Международная организация по миграции (МОМ) была ос-

нована в 1951 г. как Временный межправительствен­ный комитет по переселению мигрантов в Европе, призванный оказывать помощь европейским государ­ствам в определении стран для переселения вырван­ных войной из родных мест людей. Сфера его дея­тельности постоянно расширялась, и, претерпев не­сколько преобразований, с 1989 г. МОМ функционирует в настоящем виде по трем основным направлениям: целевые исследования и поли­тический диалог; поощрение миграции рабочей силы; использование потенциальных выгод, обеспечиваемых транснациональными общи­нами.

МОМ действует в миграционной сфере, исходя из основной посылки о том, что от гуманной и упорядоченной миграции выигры­вают и мигранты, и общество. Руководителем является Виторино Антонина (избран 30 октября 2018 г.)

Международная организация труда (МОТ), учрежденная на Версальском мирном конгрессе 1919 г. и ставшая и 1946 г. первым специализированным учреждением ООН, также активна в разработке международных правовых норм и инструментов, касающихся междуна­родной миграции. Основной акцент ее деятель­ности в этой сфере — это защита трудящихся- мигрантов от дискриминации и эксплуатации посредством разработки международных стандартов обращения с международными трудящи­мися-мигрантами. К основным международным договорам, разрабо­танным и принятым в рамках МОТ, относятся Конвенция МОТ № 97 и грудящихся-мигрантах (пересмотренная) 1949 г.

Центральной организацией в области вынуж­денной миграции является Управление Верхов­ного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН). УВКБ ООН было учреждено не сразу. В 1947 г. была со­здана Международная организация по делам бе­женцев (МОБ), в декабре 1949 г. - Управление Верховного комиссара

ООН по делам беженцев в качестве вспомогательного органа ГА

ООН. УВКБ ООН окончательно заменило МОБ к 1952 г. До 2003 г.

мандат организации продлевался каждые три года, а в 2003 г. он был продлен «до окончательного решения проблемы беженцев». Мандат УВКБ ООН заключается в осуществлении и координации защиты бе­женцев и поиске долгосрочных решений через репатриацию и асси­миляцию. С 1 января 2016 г. Верховный комиссар - итальянец Фи­липпо Гранди.

Фонд ООН в области народонаселения участвует в Программе по политике в области международной миграции, направленной на укрепление национального потенциала в сфере ре­гулирования международной миграции; предоставляет средства для осуществления стратегических исследований по вопросам междуна­родной миграции. Исполнительным директором является Наталия Канем.

Был образован в 1969 г. как Фонд ООН в области деятельности народонаселения (англ. United Nations Fund for Population Activities) под управлением Фонда развития ООН. В 1971 г. ЮНФПА перешел под управление Генеральной Ассамблеи ООН. В 1987 г. Фонд полу­чил нынешнее название.

Управление Верховного комиссара ООН по пра­вам человека (УВКПЧ ООН) обслуживает Комитет, который следит за осуществлением Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990г.; обеспечивает секретариатское обслуживание Специального докладчика по вопросу о правах челове-

ка мигрантов.

Программа развития ООН (ПРООН), во-первых, ис­следует связи между «утечкой умов» и потенциалом развития, во-вторых, способствует передаче знаний через репатриантов.

Международный банк реконструкции и развития

(МБРР), основанный в 1944 г., является крупнейшим в мире источником помощи на развитие. С помощью займов, полити­ческих советов и технической помощи он поддерживает множество программ, направленных на снижение бедности и улучшение уровня жизни в развивающих­ся странах через эффективное инвестиро­вание в человеческий капитал, здравоохранение и образование.

Совет Европы. Три положения, закрепленных в ст. 1 Устава Совета Европы 1949 г., получили прелом­ление в миграционной сфере. Прежде всего, как орга­низация, имеющая одной из своих главнейших целей защиту прав человека, Совет Европы внес немалый вклад в разработ­ку гуманитарной составляющей регулирования миграции. Протокол 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, принятый в 1963 г., закрепил право на свободу передвижения, запрет высылки граждан и запрет коллективной высылки иностранцев. В Европейской социальной хартии 1961 г. (в ред. 1996 г.) содержатся право мигран­тов заниматься оплачиваемой деятельностью на территории других стран и право на помощь и защиту.

Новеллой в деятельности Совета Европы являются действия в сфере борьбы с торговлей людьми, расизмом и ксенофобией. Так, в 2005 г. была принята Конвенция Совета Европы о противодействии торговле людьми, вступившая в силу 1 февраля 2008 г.

Деятельность Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе касается экономических и социальных вопросов миграции рабочей силы, контактов между людьми. В рамках первого направле­ния деятельности ОБСЕ опирается на необходимость обеспечить по­тенциальных мигрантов достойной работой в родной стране.

В контексте предотвращения конфликтов, управления кризис­ными ситуациями и постконфликтного строительства ОБСЕ действу­ет в трех тематических областях: пограничные службы и подготовка их сотрудников; обмен информацией и координация; помощь в со­здании систем регистрации населения при соблюдении принципа сво­боды передвижения. Постепенно ОБСЕ стала формировать свою по­зицию по вопросам недопустимости дискриминации (с Московского совещания 1991 г.), этнических чисток, депортаций, вынужденной миграции (встреча в Стокгольме в 1992 г.), расизма и ксенофобии (встреча в Софии в 2004 г.).

Консультативные процессы и международные инициативы в области миграции

Особенностью регулирования миграции является большая роль международных инициатив и консультаций, которые не налагают на государства международно-правовых обязательств, а служат форума­ми обмена информацией, опытом, практического взаимодействия.

Среди многосторонних инициатив, особого упоминания заслу­живает работа Глобальной комиссии по вопросам международной ми­грации, Комиссия была создана в 2004 г. по инициативе Г енерального Секретаря ООН при поддержке более тридцати правительств и в ее состав входят девятнадцать экспертов. Комиссия готовит рекоменда­ции в адрес Генерального Секретаря ООН и других заинтересованных участников о способах повышения эффективности мер по регулиро­ванию международной миграции, принимаемых на национальном, ре­гиональном и глобальном уровнях.

Бернская инициатива «Управляя международной миграцией че­рез сотрудничество» представляет собой межгосударственный кон­сультативный процесс, начатый в 2001 г. Она способствует развитию и распространению управления миграцией на национальном, регио­нальном и глобальном уровнях через сотрудничество между государ­ствами. Инициатива позволяет государствам вырабатывать миграци­онную политику на основе взаимопонимания, руководящих принци­пов и предложений по повышению эффективности регулирования.

Большую роль во взаимодействии государств в последние годы играют консультативные процессы, принимающие форму регуляр­но проводимых международных, как правило, региональных конфе­ренций различного уровня. Основными характеристиками этой фор­мы сотрудничества, являются неформальный характер принимаемых решений (они не являются обязательными), миграция выступает как главная, а не одна из многих сфер работы, гибкое определение регио­на, термин «процесс» подчеркивает неоднократность и периодич­ность встреч. При этом консультативный процесс не ассоциируются с какой-либо международной межправительственной организацией, хо­тя, как правило, его деятельность обслуживается со стороны какой- либо подобной организации.

Одними из первых стали Межправительственные консульта­ции по вопросам политики в области убежища, беженцев и миграци­онной политики в Европе, Северной Америке и Австралии, которые стали проводиться с 1985 г. для обсуждения вопросов предоставления убежища. Сегодня, по чанным ООН и МОМ, существуют два регио­нальных процесса на американском континенте, три - в Азии, два - в Африке и не менее четырех - в Европе.

Миграция в деятельности региональных межправительственных организаций (на примере Африканского союза)

В договоре о создании Африканского союза (АС), принятом на саммите Ломе (Того, 2000 г.) и вступившем в силу в 2001 г., прописан пространный перечень целей деятельности организации, среди кото­рых — содействие устойчивому развитию на экономическом, соци­альном и культурном уровнях, а также интеграции африканских эко­номик» и «координация и гармонизация политик создаваемых регио­нальных экономических объединений для поэтапного достижения це­лей Союза. Именно в рамках этих направлений идет работа Африкан­ского союза по вопросам миграции.

Одной из основных задач Ассамблеи АС является определение общей политики на уровне Союза, в том числе по вопросам миграции и беженцев. К компетенции Исполнительного совета АС относятся координация и принятие конкретных решений по вопросам, пред­ставляющим общий интерес: гражданство, проживание на территории иностранного государства и иммиграция. Подготовка проектов реше­ний и программ, с их последующим внесением в Исполнительный со­вет, наблюдение за имплементацией странами- членами решений ор­ганов Союза, а также координация проектов и программ Союза воз­ложены на специализированные комитеты АС, среди которых вопро­сами миграции занимается Комитет по торговле, таможне и имми­грационным вопросам.

Основным органом АС, принимающим решения по вопросам миграции, является Исполнительный совет АС. Одним из первых по­добных решений была резолюция по определению стратегических приоритетов миграционной политики в Африке, принятая на саммите в Лусаке, Замбия, в 2001 г. В ходе заседания Совета министров в Бан­джуле (столице Г амбии) в 2006 г. была принята общая позиция афри­канских стран по миграции и развитию, а на заседании Исполнитель­ного совета АС в Аккре (Гана) в 2007 г. - программа АС по импле­ментации свободного передвижения в Африке.

Большое значение для становления правового регулирования миграции на уровне АС имела министерская конференция Африка — ЕС по миграции и развитию, состоявшаяся и Триполи (Ливия) в 2006 г. По итогам конференции была принята совместная декларация стран АС и ЕС по вопросам миграции и развития, содержащая рекоменда­ции для стран-членов АС, а также совместный план АС и ЕС по борь­бе с торговлей людьми, в особенности женщинами и детьми.

Для активизации сотрудничества по проблеме беженцев на уровне АС был создан Координационный комитет по оказанию по­мощи и защиты беженцам и внутриперемещенным лицам, а в рамках Комитета постоянных представителей при АС - Подкомитет по бе­женцам, репатриантам и внутри перемещенным лицам. Для проверки достоверности статистической информации по вынужденно пересе­ленным лицам при Комиссии АС был учрежден специализированный орган (механизм).

Финансирование мероприятий по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам осуществляется за счет средств специ­ального фонда АС по оказанию помощи беженцам в чрезвычайных обстоятельствах и специального фонда АС по оказанию помощи в чрезвычайных обстоятельствах при борьбе с засухой и голодом в Аф­рике, а также помощи со стороны мирового сообщества.

Среди основополагающих документов, принятых по проблеме беженцев на региональном уровне, следует назвать конвенцию ОАЕ о некоторых аспектах проблемы беженцев в Африке 1969 г., а также Конвенцию АС о защите внутренне перемещенных лиц в Африке и оказании им помощи, принятую на специальном саммите АС в Кам­пале 22 ноября 2009 г., но еще не собравшую нужного количества ра­тификаций для вступления в силу.

Одной из наиболее важных форм межгосударственного сотруд­ничества по вопросам миграции на субрегиональном уровне остается политический диалог. Один из первых подобных диалогов начался в 2001 г. между странами Западной Африки, входящими в субрегио­нальную организацию экономического сотрудничества ЭКОВАС. Главными вопросами в рамках западноафриканского диалога по ми­грации стали трудовая миграция, совместное управление границами, защита прав мигрантов, борьба с нелегальной миграцией, торговлей людьми и организацией каналов перевозки нелегальных мигрантов, возвращение нелегалов на родину и с их последующей реинтеграцией и т.д. В аналогичном формате миграционный диалог в Южной Афри­ке был начат в 2000 г. между странами-членами САДК, а страны - члены ИГАД договорились о создании регионального консультатив­ного процесса по миграции в 2008 г.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем состоят причины активизации международных органи­заций в сфере международных экологических отношений?

2. Назовите основные органы ООН, которые обладают компе­тенцией в решении экологических вопросов?

3. Определите важнейшие достижения ООН в области охраны и защиты окружающей?

4. В чем заключается деятельность специализированных учре­ждений ООН в области охраны окружающей среды на примере ИКАО, ФАО и ИМО.

5. Какие источники экологического права Европейского Союза Вы знаете?

6. Определите функции Европейского агентства по окружающей среде?

7. Что является главным в деятельности Африканского союза по защите окружающей среды.

8. Особенности работы АСЕАН по охране окружающей среды. В чем они заключаются.

9. Как Содружество Независимых государств действует по охране окружающей среды?

10. Какие международные организации (назовите их) обладают компетенцию в миграционной сфере?

11. Каковы отличительные черты подхода ООН к проблемам ми­грации?

12. Определите роль, значение и характерные черты деятельности МОМ, МОТ, УВКБ ООН в международно-правовом регулировании миграции?

13. Что представляют из себя консультативные процессы в обла­сти миграции?

14. Почему государства гораздо охотнее участвуют в не влекущих юридических обязательств консультативных процессах в сфере ми­грации, нежели в формализованных международных организациях?

15. Какие общие и отличительные черты можно выделить в ком­петенции и деятельности организаций универсального и регионально­го уровней?