Компетенция международных организаций

Государства создают международную организацию для выпол­нения конкретных целей и задач. Организация наделяется определен­ной компетенцией, которая фиксируется в ее учредительном акте.

Общая теория компетенции субъектов международного права определяет компетенцию как совокупность прав или полномочий, ко­торые международное право предоставляет данным субъектам для осуществления ими своих прав в отношении определенных объектов и для достижения своих целей.

По мнению большинства юристов-международников, компе­тенция международных организаций - это объект или сфера ее пред­метной деятельности. Однако недостаточно характеризовать понятие компетенции международной организации только через круг вопро­сов, которыми ей предстоит заниматься. Для полного определения этого понятия необходимо включить в него полномочия, которыми наделяют организацию для выполнения возложенных на нее задач. Соответственно, к компетенции международной организации относят как круг вопросов, которыми ей предстоит заниматься, так и предо­ставленные ей для этого полномочия.

В западной международно-правовой литературе встречаются и более широкие определения компетенции. Так, французский между­народник Ш. Руссо считает, что компетенция - право создавать юри­дические ситуации. Другой французский международник П. Рейтер определяет компетенцию как основанные на праве полномочия, име­ющие своего субъекта, свой объект, свои формы и свои цели.

В литературе существуют различные определения компетенции международных организаций. Ряд авторов отождествляют это поня­тие с функциями и полномочиями отдельных органов международ­ных организаций. В частности, К. Рубаник, В. Федоров, М. Яновский отождествляют компетенцию только с полномочиями, Г. Ефимов — с вопросами, относящимися к функциям и полномочиям.

Четкое определение понятия компетенции международной ор­ганизации предоставляет Г.

К предметной компетенции относится вопросы, которыми зани­мается международная организация. Так, ООН занимается экономиче­ской, политической, культурной, экологической, социальной сферами международных отношений. ВТО - вопросами международной торгов­ли. Совет Европы курирует сферу защиты прав человека и т.д.

Юрисдикционная компетенция определяет юридическую силу ак­тов организации по отдельным вопросам, входящим в ее предметную компетенцию, которая предусмотрена в учредительных документах ор­ганизаций. Кроме того, юрисдикционная компетенция подразумевает решение споров, возникающих между государствами-членами или между самой организацией и ее членами.

Юрисдикционная компетенция приобретает все большее значе­ние в деятельности современных международных организаций.

В западной литературе по международному праву выделяют две концепции - «имманентную» и «подразумеваемую» компетенции международных организаций.

Суть «имманентной» компетенции заключается в том, что меж­дународные организации могут обладать не только основными или дополнительными в их учредительном акте полномочиями, но и та­кими полномочиями, которые могут быть приобретены организация­ми по их собственной инициативе в процессе деятельности. К сто­ронникам данной концепции относят таких юристов, как Ф. Сейер- стед, Г. Вайсберг, М. Шнайдер и др.

Международная организация может также иметь «подразумевае­мые» полномочия. Данные полномочия в учредительных актах между­народных организаций прямо не предусмотрены, но они может быть присущими, исходя из толкования устава организации.

Концепция «подразумеваемой» компетенции была отражена в консультативном заключении Международного Суда ООН от 20 июля 1962 г. в вопросе о некоторые расходах ООН. В нем отмеча­лось, что «презумпция состоит в том, что когда Организация прини­мает действие, которое может рассматриваться как целесообразное с точки зрения выполнения одной из целей ООН, то такое действие не выходит за пределы полномочий Организации»^[2].

Эта концепция получила применение в деятельности некоторых международных организаций. Дважды ее использовал Международ­ный Суд ООН для обоснования своих решений. Так, в 1949 г. при рассмотрении вопроса о возмещении убытков на службе ООН Меж­дународный Суд ООН установил, что «по международному праву ООН обладает качеством международной правосубъектности, хотя в ее Уставе не содержится специального положения, которое бы за­крепляло данное качество»^[3]. Второй раз Международный Суд ООН использовал эту теорию в 1954 г. при определении компетенции Ге­неральной Ассамблеи ООН в консультативном заключении по делу о значении решений, принятых Административным трибуналом ООН. Перед Судом был поставлен вопрос о том, имеет ли право Генераль­ная Ассамблея создавать независимый международный трибунал. Суд утвердительно ответил на этот вопрос. Он отметил, что в Уставе ООН прямо предусмотрены задачи организации по содействию обес­печению свободы и справедливости для индивидов. ООН должна за­ботиться о выполнении данной задачи, поэтому ей ничего не мешает использовать судебные или арбитражные средства для решения лю­бых споров, которые могут возникнуть в связи с ее персоналом. Суд пришел к выводу, что такие полномочия необходимо иметь в виду в Уставе ООН, ссылаясь на п. 2 ст. 7, ст. 22 и п. 1 ст. 101..

Концепция «подразумеваемой» компетенции сформирована в работах таких юристов, как Г. Лауретпахт, Р. Хиггинс, И. Деттер и др. Сущность концепции «подразумеваемой» компетенции формули­руется в западной доктрине так: «подразумеваемые» полномочия возможны тогда, когда они исходят из явно предоставленных органи­зации и ее органу полномочий и функций, которые необходимы для их осуществления.

Наличие компетенции в международной организации создает предпосылки для реализации возможности действовать в междуна­родном плане и внутри государства, т.е. позволяет международной организации осуществлять свою правоспособность. Компетенция и правоспособность — это две взаимодополняющие одна другую кате­гории, которые составляют общее понятие правосубъектности МО.

Характерными особенностями компетенции международных ор­ганизаций является то, что она носит специальный, функциональный характер, так как ограничена необходимостью обеспечить выполнение закрепленных за организацией функций. Она носит целевой характер, так как направлена на содействие осуществлению задач, стоящих перед ней. Она имеет договорный характер, формируется в нормах учреди­тельных актов МО, и в других международно-правовых документах.

Компетенция международной организации имеет договорную основу и, как правило, ограничена договорными рамками.

Кроме того, различают общую (или основную), специальную и дополнительную (или вспомогательную) компетенции МО.

Общая компетенция - это совокупность тех полномочий, от вы­полнения которых напрямую зависит достижение основных целей международной организации.

Специальная компетенция охватывает те полномочия, осу­ществление которых способствует выполнению указанных выше ос­новных задач организации.

Дополнительная компетенция заключается в том, что органы международной организации обладают полномочиями по решению различных вопросов технического или административного характера, не имеющих непосредственное отношение к выполнению основных целей международной организации.

По характеру решаемых вопросов различают внешнюю и внут­реннюю компетенции международной организации.

К внешней компетенции относят вопросы, касающиеся так называемых «внешних» связей международной организации. Они от­носят также отношения международных организаций со своими чле­нами, международными организациями и третьими странами.

К внутренней компетенции необходимо относить деятельность органов международной организации, которая направлена на реше­ние внутренних вопросов функционирования организации (например, создание вспомогательных органов, решение финансовых, техниче­ских, административных и других вопросов).

Компетенция международной организации осуществляется ее уполномоченными органами. В каждой международной организации принципы распределения компетенции между ее органами закрепле­ны в учредительном документе организации.

Объем компетенции, которой наделяются органы организации, разный. Все зависит от организационной структуры организации.

Высшие органы наделяются наибольшим объемом компетен­ции, к которой относят наиболее важные и существенные полномо­чия. Они вправе рассматривать и решать любой вопрос, относящийся к предметной компетенции международной организации.

Исполнительные органы подотчетны высшим органам и функци­онируют постоянно или с перерывами и также обладают достаточно широкими полномочиями. Объем их компетенции меньше чем объем вышестоящих органов, поскольку последние оставляют за собой реше­ние наиболее общих и существенных вопросов деятельности междуна­родной организации. Некоторые решения исполнительных органов, имеющих важное значение для сотрудничества государств, требуют дальнейшего согласования или одобрения высшими органами, так как последние определяют основные направления политики организации.

Административные органы, как правило, секретариаты, выпол­няют полномочия административного и специального характера. Они занимаются текущей оперативной работой организации. Такие орга­ны не обладают полномочиями принимать особо важные решения.

Новым явлением в рамках права международных организаций служит наличие наднациональных полномочий органов организаций.

Наднациональность как правовая категория остается предме­том оживленных дискуссий. Это явление исследовали В. Василен­ко, И. Кунц, П. Хэй, Г. Тункин, М. Королев, В. Муравьев, Е. Шиба­ева, Л. Фалалеева, С. Михайлова, Д. Кулеба и другие, однако обще­признанной теории наднациональности не существует. Дискуссион­ные взгляды порождены, с одной стороны, отсутствием ясности и неоднозначностью термина наднациональности в документах, где его принимают, с другой - разницей методологических приемов, исполь­зованных при его изучении.

Наднациональность, с одной стороны, рассматривают как принцип международного права, с другой - как правовое явление. Распространенной является точка зрения о том, что наднациональ­ность постоянно эволюционирует и прежде способствует дальней­шему развитию интеграционных процессов.

Научные подходы обосновывают наднациональность:

• как идеальную систему переговоров между нациями. Пе­реговоры осуществляют в пределах соответствующих органов, бла­годаря которым государства получают контроль над процессом при­нятия решений (Ф. Шарпф);

• как систему переноса ответственности и рисков из националь­ных органов на наднациональные органы (Дж. Маджоне, М. МакЛа­рен, К.-Х. Ладор);

• как направление ее национальной политики на формиро­вание межгосударственного единства, а не как ограничение нацио­нального государства (И. Вейлер);

• как верховенство над правовой системой государства, которое служит исключением из общего состояния национально-правового регулирования отношений, поскольку является лишь средством пре­одоления кризисов, с которыми встречаются государства на протя­жении своего существования (К. Шмитт, М. Хардт, А. Негри);

• наднациональная интеграция по своей природе является международной, в которой каждое государство за счет своей внешней политики стремится достичь как можно большей выгоды и власти (Ю. Тихомиров, Ф. Майер).

М. Бирюков считает, что наднациональность характеризует каче­ство международных организаций, обусловленное их целями, функци­ями и полномочиями, переданными им государствами-членами.

Л. Фалалеева рассматривает наднациональность как фундамен­тальный признак интеграционного объединения государств, которое имеет собственную автономную правовую систему, созданную путем передачи государствами-членами ряда своих суверенных прав в пользу объединения, осуществляются соответствующими институциональны­ми органами, которые принимают обязательные для государств- членов решения, подавляющее большинство из которых имеют прямое дей­ствие в их внутренних правопорядках.

А. Фещенко считает, что наднациональность можно определить, как совокупность полномочий (юридически закрепленных или дру­гих), которыми государства наделяют определенный международный орган для целенаправленного регулирования их взаимоотношений, причем эти полномочия имеют приоритетный характер в рамках со­ответствующей компетенции стран-членов, включая возможность принятия обязательных для них решений.

Наиболее удачным является понятие наднациональности, предоставленное Г. Шермерсом и И. Купцом, которые определяю­щим в нем считают передачу государствами-членами части своих су­веренных полномочий международной организации и наделение ее со­ответствующей компетенцией по их реализации. Таковыми являют­ся ООН, некоторые организации системы ООН, а именно: Организа­ция гражданской авиации, Всемирный почтовый союз.

Наднациональность это передача государствами-членами ча­сти своих суверенных полномочий международной организации и наде­ление ее соответствующей компетенцией по их реализации, право принимать нормы прямого действия не только для государств-членов и органов организации, но и для их физических и юридических лиц.

Исходя из анализа учредительных актов международных органи­заций, можно говорить о компетенции организации, а не только о це­лях, задачах, функциях и полномочиях органов организаций.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое, по Вашему мнению, внутреннее право международ­ных организаций?

2. Определите концепции правовой природы внутреннего права международных организаций.

3. В чем заключаются особенности внутреннего права междуна­родных организаций?

4. Каковы источники внутреннего права международных органи­заций?

5. Каковы отличительные признаки международной организации?

6. В чем заключается правосубъектность международных органи­заций?

7. Какова структура и правовые основы деятельности междуна­родных организаций?

8. Назовите функции международных организаций.

9. Что такое юрисдикционная компетенция?

10. В чем заключается концепция «подразумеваемой» компетен­ции?

11. Наднациональность как правовая категория.

12. Основные научные подходы по обоснованию наднационально­сти. Назовите их.

13. В чем отличие между исполнительными и административными органами международных организаций?