Создание Постоянной палаты международного правосудия. Ее компетенция
Постоянная палата международного правосудия (далее - ППМП), представляла собой новую форму третейских судов, став первым постоянно действовавшим международным судебным органом. В этом заключается существенное отличие ППМП от Г аагской Палаты третейского суда и от других третейских судов, созданных посредством компромисса между находящимися в конфликте государствами.[390] Рассмотрим более подробно особенности ППМП.
Первая особенность связана с созданием Палаты. Еще во время Первой мировой войны был разработан ряд проектов Статута Лиги Наций, предусматривавших необходимость создания постоянного судебного органа для мирного урегулирования межгосударственных конфликтов.[391]
Основываясь на положениях статьи 14 Статута, Совет Лиги 11 февраля 1920 года учредил специальную комиссию юристов для разработки проекта Статута ППМП. Выработанный комиссией проект был поставлен на обсуждение Совета Лиги в августе 1920 года,[392] после чего передан на рассмотрение первой Ассамблее. Краеугольным вопросом представленного проекта стал вопрос юрисдикции суда. В частности, комиссия предложила рассматривать ППМП как обязательную инстанцию по решению спорных правовых вопросов для всех государств-участников Статута. Однако это предложение было отклонено, поскольку против него высказались члены Совета Лиги.[393] Компромисс был найден лишь путем принятия статьи 36 Статута ППМП, позволявшей членам Лиги в любой момент заявить о своем согласии признать в качестве обязательной юрисдикцию Палаты по ряду вопросов. К тому же государства, признавшие юрисдикцию ППМП, должны были подписать специальный протокол.[394] Таким образом, Статут ППМП содержал «факультативное постановление», принятие которого, с одной стороны, не было для государств обязательным, но с другой, - государства, принявшие это постановление, обязывались передавать на разрешение Палаты все споры юридического характера.[395] Примечательно, что великие державы не спешили связать себя обязательствами, вытекавшими из признания юрисдикции ППМП по разрешению международных конфликтов.[396]
Все вышесказанное позволяет прийти к выводу, что новый международный суд возник благодаря добровольному соглашению государств и в основе его лежал договор.
Таким образом, решения суда имели силу исключительно для членов Лиги Наций.[397] Отметим также, что в соответствии со статьями 34 и 35 Статута ППМП, ее услугами могли пользоваться как члены Лиги, так и третьи государства (но в порядке, установленном Советом Лиги).Статут ППМП был принят Ассамблеей Лиги 16 декабря 1920 года и вступил в силу 1 сентября 1921 года после ратификации его большинством государств-членов Лиги. Тогда же были избраны первые судьи Палаты. В соответствии с первоначальной редакцией Статута, ППМП состояла из 11 судей и 4 заместителей.[398] Впоследствии должность заместителя была упразднена, и число судей равнялось 15.[399] Процедура выборов судей была двухступенчатой: первоначально Генеральный Секретарь Лиги составлял список кандидатов на должность судей; окончательные выборы всех членов Палаты проводились на заседаниях Ассамблеи и Совета, которые параллельно друг другу избирали судей (ст.8).[400]
Поскольку судьи назначались в личном качестве и не рассматривались как граждане определенных государств, то от них не требовалось быть гражданами государств-членов Лиги,[401] а при возникновении спора стороной которого являлось государство гражданства судьи, последний продолжал участвовать в процессе. В этом случае другая сторона могла выбрать одного судью для рассмотрения дела. Отметим, что подобное положение дел, по сути, являлось пережитком тех времен, когда для урегулирования международных споров использовался арбитраж.[402]
Уменьшить влияние великих держав на процесс избрания судей была призвана и статья 9 Статута Палаты, согласно которой в ней должно было быть обеспечено представительство «великих форм цивилизаций и главных юридических систем мира». Помимо этого, Статут ППМП выдвигал ряд требований к судьям, направленных на обеспечение гарантий их беспристрастности.[403] При исполнении своих обязанностей, судьи пользовались дипломатическим иммунитетом,[404] а также получали жалование от Лиги Наций, а не от собственных правительств.[405]
В соответствии со Статутом Лиги Наций (ст.14), Палата была вправе рассматривать международные споры и давать по просьбе Ассамблеи или Совета консультации по правовым вопросам.
Спорным здесь было то, что в Статуте Лиги не указывалась процедура голосования, применяемая при обращении в ППМП за консультативным заключением, то есть требовалось ли единогласие всех членов главных органов Лиги, или же было достаточно простого большинства голосов. От ответа на этот вопрос зависел факт признания обязательной юридической силы за консультативными заключениями Палаты. Однозначного же ответа на этот вопрос не было ни в Статуте ППМП, ни в Статуте Лиги.Сторонники принципа единогласия считали, что с точки зрения морали было бы невозможно, чтобы два главных органа Лиги, ставили под сомнение авторитет высшей судебной инстанции. Те же, кто считал достаточным для обращения за консультацией простого большинства голосов, указывали, что в данном случае речь шла именно о процедурном вопросе, поскольку консультативное заключение никак не являлось окончательным решением по спору. Отметим, что данную точку зрения разделяло большинство ученых-правоведов начала ХХ века.[406]
Неопределенность голосования для обращения в Палату имела не только теоретическое значение, но и практические последствия, связанные с влиянием консультативного заключения на окончательное урегулирование спора Советом или Ассамблеей. Однако если решение обратиться за таким заключением принималось с нарушением процедуры, то такое решение считалось недействительным, равно как и вынесенное в соответствии с ним консультативное заключение Палаты.[407] Впоследствии практика показала, что для обращения за консультативным заключением было достаточно простого большинства голосов.
Помимо компетенции, предусмотренной в статье 36 Статута ППМП и статье 13 Статута Лиги, за Палатой закреплялась специальная компетенция, вытекавшая из положений некоторых договоров.[408]
Судебное разбирательство делилось на письменный процесс и устное слушание по делу. Решения принимались простым большинством голосов присутствовавших на заседании судей. Вынесенное решение было окончательным, не подлежавшим обжалованию, а также являлось обязательным только для сторон спора и только для подлежавшего разбирательству случая.
Пересмотр решений допускался лишь при установлении новых фактов, указывавших на ошибочность первоначального решения. Прошение о пересмотре должно было быть передано в Палату не позднее шести месяцев после открытия указанных обстоятельств. При этом по истечении десятилетнего срока после вынесения решения, прошения о пересмотре Палатой не принимались. Таким образом, решения ППМП имели важное для своего времени значение, поскольку являлись: 1) неизменными и неопровержимыми; 2) обязательными не только для сторон спора, но и других третейских судов; 3) исполнимыми;[409] 4) исключительными.Г оворя о деятельности ППМП, отметим, что почти за 20 лет работы было вынесено 29 решений по спорам и 27 консультативных заключений по вопросам Совета Лиги.[410] Отметим, что, хотя многие ситуации касались существенных интересов сторон споров,[411] они практически не могли привести к началу вооруженных столкновений. По мнению некоторых советских ученых, для практики ППМП в целом характерна защита интересов руководящих держав Лиги Наций (прежде всего Великобритании и Франции) и Малой Антанты.[412]
На наш взгляд нельзя однозначно согласиться с этой точкой зрения, поскольку ППМП была по существу первой попыткой создания постоянно действующего международного суда, с помощью которого удалось реализовать устойчивый международный правопорядок в новой форме. Современное международное право невозможно представить без решений, принятых 1111МП. Проведя анализ практики ППМП можно выделить следующие пути развития международного права, которые нашли отражение в ее решениях и консультативных заключениях.
Так, признанный сегодня принцип международной ответственности достаточно медленно внедрялся в практику государств. Свой вклад в закрепление этого принципа внесла также ППМП. В частности, в решении по делу о фабрике в городе Хоржове (1928 г.), ППМП рассматривала принцип ответственности в качестве ключевого принципа международного права, указывающего на необходимость возместить ущерб, причиненный нарушением договора.[413] В решении по делу о фосфатах в Марокко Палата также указывала на ответственность государства при совершении им противоправного деяния.[414] Отметим, что практика ППМП подтвердила отсутствие необходимости формального закрепления в международных договорах требования по возмещению ущерба.
Еще одним примером закрепления принципа ответственности является решение по делу об обращении с польскими гражданами на территории Данцига. В этом решении ППМП подтвердила, что государство, при взаимодействии с другим государством, может ссылаться только на нормы международного права, но не на собственную конституцию, чтобы уклониться от взятых на себя обязательств. К тому же практика ППМП указывала на то, что квалификация деяния в качестве противоправного должна осуществляться в соответствии с нормами международного права, а не внутренним законодательством государств.[415]Конечно же в решениях Палаты указывается и на принцип pacta sunt servanda. В частности, ППМП подтвердила принцип добросовестности, заключающийся в необходимости оценки поведения государств на основе реального положения дел, а не на их юридических действиях, указав при этом на злоупотребление правом.[416] Отметим, что ППМП настаивала на том, чтобы постановления, касавшиеся защиты меньшинств от дискриминации, применялись без фактической и юридической дискриминации.[417] Таким образом, Палата указывала на необходимость придерживаться духа договора, а не ограничиваться лишь буквальным содержанием отдельных его положений.[418] О неправомерности буквального исполнения договора говорилось и в решении ППМП по делу о школах меньшинств в Албании.[419]
Говоря о принципе добросовестного исполнения обязательств, отметим, что ППМП не смогла однозначно решить вопрос о несоответствии ранее заключенного договора более позднему.[420] Вместе с тем с точки зрения международного права, конвенции, устанавливающие более прогрессивные нормы должны рассматриваться как совместимые с ранее заключенными договорами.
В Статуте ППМП был закреплен принцип взаимности (ст.36), который впоследствии был подтвержден практическими решениями Палаты.[421]
Принцип суверенного равенства государств представлен в консультативном заключении ППМП о содержании в российскофинляндском договоре (1920 г.) о Восточной Карелии международных обязательств для СССР в отношении Финляндии.
Рассмотрев данный запрос, Палата указала, что ситуация должна быть урегулирована статьей 17 Статута Лиги Наций (поскольку на тот момент СССР не состоял в Лиге), провозгласив один из основополагающих принципов международного права - принцип независимости государств из которого следовало, что ни одно государство не может вопреки своему согласию быть принуждено к представлению спора на рассмотрение арбитража либо к его урегулированию каким-либо иным способом.[422] В результате ППМП отказалась от подготовки такого заключения, мотивируя это тем, что оно означало бы вынесение решения по делу.[423]В решении по делу «Уимблдон» ППМП пришла к выводу, что договорная правоспособность государств должна рассматриваться не с позиций ограничения суверенитета, а напротив является атрибутом государственного суверенитета.[424]
При вынесении решения по делу судна «Лотос», ППМП также указала на один из признаков суверенного равенства государств - обладание полной и абсолютной юрисдикцией на своей территории. Палата пришла к выводу, что исполнение юрисдикции государства ограничено его территорией и не может без соответствующего соглашения осуществляться на территории другого государства. Следовательно, государству запрещается осуществлять свою власть на территории другого государства и вмешиваться в процесс осуществления суверенных властных полномочии последнего.[425]
Говоря о дипломатической защите государством своих граждан, отметим, что в решении по делу о палестинских концессиях Мавромматиса, Палата указала в качестве основного принципа международного права право государства защищать своих подданных в случае нарушения международно-правовых норм со стороны другого государства.[426] В решении по делу о фабрике в городе Хоржове, ППМП отметила, что «международное право не ограничивает право государства на обращение в международный третейский арбитраж в порядке защиты своих физических или юридических лиц для получения решения о выплате компенсации таким лицам, пострадавшим вследствие действий другого государства, нарушившего нормы международного права».[427]
Еще один принцип, тесно связанный с принципом суверенитета государств - правило, согласно которому международный договор не создает обязательств для третьего государства (без его на то согласия). Этот принцип также был подтвержден практикой ППМП, которая указала на необязательность статьи 435 Версальского договора для не являвшейся стороной договора Швейцарии.[428] Аналогичное решение было принято по делу об интересах Г ермании в польской Верхней Силезии.[429]
Что касается влияния деятельности ППМП на развитие принципа мирного разрешения международных споров, отметим, что практика Палаты создала один из ключевых принципов международного процессуального права - forum prorogatum, который означает как согласие на расширение юрисдикции суда по уже рассматриваемому делу, так и принятие юрисдикции суда по конкретному делу.[430] Данный принцип был подкреплен на практике при рассмотрении дела о палестинских концессиях Мавромматиса.[431] Отметим, что дело Мавромматиса стало прецедентным, поскольку в нем впервые указывалось на то, что поведение государства-стороны спора может подразумевать его согласие с юрисдикцией международного суда.[432] Впоследствии это подтвердилось практикой Международного Суда ООН.
Рассмотрение в ППМП жалоб, связанных с нарушением прав нацменьшинств «стало одной из основ формирования международного института защиты прав меньшинств, а впоследствии, возможно, определило содержание принципа самоопределения народов».[433] Здесь же отметим, что в консультативном заключении ППМП по вопросу юрисдикции данцигских судов, для государств была закреплена возможность предоставления физическим лицам права самостоятельного обращения в международные суды.[434]
Важное значение практики ППМП в развитии международного процессуального права заключается и в том, что в ее Статуте впервые была закреплена норма о временных мерах, принимаемых для обеспечения правового состояния сторон спора и предотвращения ухудшения их положения (ст. 41), которая впоследствии подкрепилась на практике в решениях ППМП.[435]
Деятельность Палаты также оказала влияние на развитие принципа защиты фундаментальных прав человека, поскольку признанная ныне «доктрина участия» берет свое начало в практике ППМП. Обоснование этой доктрины было выражено в следующем заявлении Палаты: «Принимая дело от имени своих граждан в международном суде, государство провозглашает свое право обеспечить уважение норм международного права вместо своих граждан».[436]
В Статуте ППМП впервые были официально закреплены общепризнанные нормы права. Так, согласно статье 38, источником международного права являются «общие принципы права, признанные цивилизованными народами». Практическая деятельность Палаты также указывала на возможность обращения суда к общим принципам права.[437] Таким образом, концепция естественных прав, формулируемых в виде принципов, получила свое воплощение в международной норме общего характера.[438] Впоследствии эта норма была воспроизведена в Уставе ООН, в Статуте Международного Суда ООН и в других международных договорах.[439]
В завершение хочется отметить, что ППМП по большей части соответствовала тем ожиданиям, которые возлагались на нее ее создателями. Несмотря на относительно небольшое количество дел, нельзя лишь критиковать деятельность Палаты, поскольку мы должны помнить, что в то время система международного правосудия находилась практически на начальной стадии своего развития. Накопленный в результате двух Гаагских конференций мира опыт позволил создать совершенно новый для своего времени международный судебный орган, оказавший позитивную роль в развитии международного права.
Основным недостатком ППМП было то, что она так и не стала одним из органов Лиги Наций, поэтому не все члены Лиги присоединились к Статуту Палаты.[440] К тому же после принятия Статута ППМП сохранились два основных пережитка эпохи третейских судов - их договорная основа и добровольное выполнение судебных решений. Однако несмотря на это с созданием ППМП возникла действительно постоянная и авторитетная коллегия судей. Новый суд не только устанавливал ряд необходимых гарантий для беспристрастного разбирательства, но и обладал возможностью помимо применения действующего права дополнять и видоизменять его, руководствуясь общими принципами права, или присоединяясь к мнению доктрины. ППМП также была вправе совсем отказаться от применения определенной материальной нормы и вынести свое решение по внутреннему убеждению - ex aequo et bono (ст.38).
И хотя ППМП не входила в состав Лиги и ее решения не обладали обязательной юридической силой для сторон спора,[441] с созданием Палаты было обеспечено постоянное присутствие суда, что оказывало на стороны определенное моральное воздействие, поскольку они больше не могли ссылаться на затруднения, связанные с созданием суда, или на отсутствие компетентных для решения спора лиц и учреждений.[442]
Отметим, что ППМП, была совершенной формой международной юрисдикции для своего времени, ведь своими решениями она обновила международное право, указав ему новые пути развития. Это подтверждается тем, что Устав Международного Суда ООН основан именно на Статуте Палаты. В соответствии со Статутом Международного Суда ООН (ст. 37), в его компетенцию автоматически переходили все дела, находившиеся в ППМП, что подтвердило принцип непрерывности процесса и указывало на преемственность в деятельности указанных судебных органов. К тому же при вынесении решений и консультативных заключений Международный Суд ООН опирается на юридическую практику ППМП, используя ее в качестве прецедента.[443]
Прогрессивное значение деятельности ППМП заключается и в том, что некоторые ученые, говоря о необходимости повышения роли Международного Суда ООН, предлагают расширить круг лиц, обладающих правом обращения к нему,[444] и наряду с государствами предоставить это право международным организациям, корпорациям и физическим лицам.[445] Равно как и разрешить государствам обращаться в Международный Суд ООН за дачей консультативных заключений, как это было в практике ППМП.
Практика ППМП оказала определенное влияние на развитие концепции норм jus cogens, поскольку, имелись отдельные судебные решения, посвященные данному вопросу. Так, в особом мнении судьи В. Шюкинга по делу Oscar Chinn была высказана мысль о существовании норм jus cogens, которые создаются самими государствами.[446] В деле о соответствии проекта австро-германского соглашения 1931 года о таможенном союзе статье 88 Сен-Жерменского договора и Женевскому протоколу 1922 года, судья Д. Анцилотти отметил, что Сен-Жерменский договор был принят в интересах всей Европы. Поэтому в своем особом мнении он ставил под сомнение законность действий государств, подписавших Женевский протокол, положения которого изменяли между ними статью 88 Сен-Жерменского мирного договора. Тем самым была подчеркнута характерная черта норм jus cogens - регулирование ими отношений, представляющих интерес для всего сообщества государств.[447]
Таким образом, можно предположить, что деятельность ППМП была достаточно эффективной. На это указывают и сохранение в Статуте Международного Суда ООН формулировки об общих принципах права (ст.38), и то, что правоприменительная практика ППМП отчасти способствовала развитию основополагающих принципов международного права, в том числе их закреплению в Уставе ООН.[448]