Организация правоохранительной деятельности как ведущая компетенция начальника территориального органа МВД России на районном уровне

В научной литературе под компетенцией (от лат. competentia - принадлежность по праву) чаще всего подразумевается круг полномочий какого- либо органа или должностного лица^[75].

Компетентность - (лат. сотреіеш) - подходящий, соответствующий, надлежащий, способный, знающий) - наличие знания и опыта, необходимых для эффективной деятельности в заданной предметной области^[79].

Известный государственный деятель Российской Империи граф С. Ю. Витте указывал на компетентность как на «богатство личности и социальную полезность ее деятельности». Компетентность, утверждал он, предполагает и обеспечивает состояние превосходства, влияние и реальную власть в межличностных отношениях^[80]. Профессионально компетентный руководитель исполняет функции должности по сути, а не по форме, он мыслит и действует с учетом ситуации, двигается к намеченной цели.

Однако руководитель территориального органа МВД России как организатор правоохранительной деятельности должен обладать еще и «компетентностью» - осведомленностью, авторитетностью в той области знаний, которая позволяет успешно противодействовать преступности, обеспечивать охрану общественного порядка и общественную безопасность; способностью на основе профессиональных знаний к осуществлению данного непростого вида деятельности. Иными словами, некомпетентность руководителей органов внутренних дел во многом предопределяет существующие недостатки в борьбе с преступностью^[81].

Из этого можно заключить, что термин «компетенция» следует трактовать в двух смыслах, во-первых, как определенный правом круг полномочий органа или должностного лица; во-вторых, как инструмент осуществления функций, который определяет, с помощью каких правовых средств можно достигнуть поставленной цели.

Будет нелишним отметить, что 17 декабря 1979 г. Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций был принят эталонный акт - Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (а Россия ратифицировала этот документ), данный международный правовой акт относится к их числу^[82].

Упомянутый Кодекс обязывает полицейских всех стран - членов Организации Объединенных Наций исходить из того, что они выполняют возложенные на них законом обязанности, служа общине (населению, проживающему на территории обслуживания), а не абстрактным символам. Полиция обеспечивает «качество жизни» людей, защищает всех и каждого от противоправных актов с высокой степенью ответственности, которая требует исключительной профессиональной компетентности должностного лица в вопросах поддержания правопорядка^[83].

Можно согласиться с авторами, которые утверждают, что практика организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне свидетельствует о том, что далеко не все руководители способны эффективно действовать в новой социально - экономической и криминальной обстановке, выполнять в полном объеме свои функции, использовать свою власть и ресурсы для достижения истинных целей правоохранительной деятельности наиболее рациональным путем^[84]. Причина подобных недостатков - консерватизм, имманентно присущий системе органов внутренних дел, преобладание формализованных подходов к анализу и оценке оперативной обстановки, когда основной упор делается на апробированные критерии и показатели результатов правоохранительной деятельности. Это негативно влияет на обоснованность и объективность обобщающих выводов, что нередко приводит к принятию шаблонных или поспешных решений, не дает правильно оценивать результаты работы территориальных органов МВД России на районном уровне, управленческий вклад в общее дело их руководителей.

Ведомственный контроль, оценка деятельности конкретных руководителей выполняют лишь функцию фиксации недостатков^[85]. Кроме того, оценочные критерии в большинстве своем носят частный характер, так как охватывают конкретный элемент организации правоохранительной деятельности, и не позволяют объективно, в комплексе определить уровень общей эффективности деятельности МВД России^[86]. Именно поэтому перед руководителем территориального органа МВД России стоит задача, в первую очередь, самому разобраться в том, как выстраивать собственную деятельность и как ее оценивать.

Выстраивание оптимальной модели компетенции руководителя является одним из ключевых факторов построения эффективно функционирующей системы организации любой предметной деятельности. Правильное определение и разграничение компетенции должностных лиц позволяет успешно реализовать конкретные функции, в противном случае неизбежна диспропорция прав и обязанностей, влекущая неравномерное распределение нагрузки, сужающая возможность определить круг полномочий и ответственности.

Как отметил заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковник полиции А. В. Гостев, негативные последствия недостаточных либо избыточных компетенций, ненадлежащего их распределения выражаются в неудовлетворительной организации и контроле работы подчинённых, низкой исполнительской дисциплине. Более того, отдельные руководители фактически самоустраняются от надлежащего управления подчиненными подразделениями, а в некоторых случаях отмечается формализм и шаблонность на всех уровнях и этапах управленческого цикла^[88].

Анализ директив МВД России и дорожной карты дальнейшего реформирования органов внутренних дел позволяет сделать вывод о том, что возможности экстенсивного развития органов внутренних дел почти исчерпаны и повышение результативности борьбы с преступностью может быть обеспечено только за счет внутренних резервов^[89].

Таким резервом выступает совершенствование организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России, в том числе путем оптимизации компетенции начальника органа. Масштабы и социальная значимость деятельности территориальных органов МВД России районного уровня не оставляют сомнений в целесообразности поиска и конструирования принципов их организации и функционирования с научной и практической точек зрения^[90].

Если руководители Министерства внутренних дел Российской Федерации - федерального (стратегического) уровня системы органов внутренних дел - определяют политику всей полицейской службы^[91], то руководители территориальных органов МВД России на региональном уровне воспринимают эту политику как руководство к действию.

Тем не менее все они являются руководителями входящих в централизованную функциональную систему органов внутренних дел Российской Федерации взаимосвязанных структурных элементов, имеющих как общие, так и частные задачи, но стремящихся к достижению единой цели.

Чтобы достигать поставленных целей и решать стоящие задачи, руководитель, изучив проблемы, возникающие в работе, должен спрогнозировать дальнейшее развитие событий и спланировать программу и порядок действий подчиненных^[94]. Затем необходимо организовать деятельность подразделения, т. е. создать организационные условия для эффективного выполнения поставленных задач, обнаруживать в процессе контроля недостатки в работе и вносить в нее необходимые коррективы, используя свои знания и опыт управленческой деятельности^[95].

По мнению профессора В. В. Гордиенко, в недалеком будущем традиционные модели руководства полицией уже не будут срабатывать, так как работа в полиции все чаще переходит от слепого повиновения приказам высшей иерархической инстанции к повышению ответственности, инициативности и к автономным правам всех подчиненных сотрудников^[96].

Все это выдвигает новые требования к завтрашним руководителям полиции, которые должны: а) знать методы постоянной разработки стратегий;

б) иметь «перспективное видение» в отношении решения проблем в целом;

в) быть способным руководить организациями, командами, а иногда даже оперативными соединениями, созданными в связи с особыми обстоятельствами, и очень децентрализованными; г) уметь достигать эффективности в межличностных отношениях; д) обладать высокоразвитым чувством корпоративности и ответственности; е) быть восприимчивыми к требованиям различных религиозных, женских и иных организаций и нацменьшинств^[97].

В дополнение к этим требованиям законодателя в Типовом положении о территориальном органе МВД России на региональном уровне закреплены и другие компетенции руководителя территориального органа, который «издает в пределах своей компетенции правовые акты по вопросам организации деятельности, подчиненных органов и организаций, обеспечивает контроль за их исполнением; отменяет в установленном порядке противоречащие законодательству Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД России приказы и другие правовые акты, изданные руководителями (начальниками) подчиненных органов и организаций»^[98]. Тем самым еще раз уточняется компетенция руководителя как ключевого элемента системы управления в сфере внутренних дел.

Следует учитывать, что формирование компетенций руководителя в сфере организации правоохранительной деятельности должно осуществляться на основе согласования трех аспектов: прав, обязанностей и ответственности. Иными словами, объем и содержание прав должны быть согласованы с обязанностями и ответственностью с тем, чтобы круг обязанностей не был шире, чем права, и уже, чем ответственность.

Правовые коллизии и пробелы в отношении прав и обязанностей руководителей территориальных органов МВД России на районном уровне - основного звена системы органов внутренних дел, выполняющего основной объем правоохранительных функций^[99], не способствуют совершенствованию организации правоохранительной деятельности. Опираясь на это суждение, очевидно, что к вопросам организации правоохранительной деятельности необходимо подходить скрупулезно, тщательностью разбираясь в каждом отдельном направлении.

Сравнительный правовой анализ Типовых положений о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации и о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне вызвал у нас ряд вопросов относительно терминов, используемых в названии разделов упомянутых нормативных правовых актов, в первую очередь, когда речь в них ведется о полномочиях и правах субъектов организации правоохранительной деятельности^[100].

Заметим, полномочия - это определяемый законом или подзаконным актом объем прав, предоставляемых какому-либо лицу; под полномочиями подразумевается совокупность официальных прав и обязанностей самостоятельно принимать решения, отдавать распоряжения и выполнять те или иные действия в интересах организации. Ими наделяется подразделение или отдельная должность в связи с выполнением возложенных на них функций^[101].

То есть, по сути - это распоряжение делегированными правами и обязанностями. В нашем случае, в части осуществления правоохранительной деятельности государство делегирует некоторые права и обязанности органам внутренних дел в целях выполнения задач стоящих перед МВД России.

Но права - это охраняемая законом возможность совершать некие действия. Обязанности же - это действия, в результате невыполнения которых наступает некая ответственность. Таким образом, можно предположить, что отсутствие в Типовых положениях конкретных разделов, посвященных обязанностям и ответственности, вносит неясность относительно того, что явля ется обязанностью, а что нет, и за что наступает ответственность, а за что

нет.

В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» территориальными органами МВД России на районном уровне являются: управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации на части территорий административных центров субъектов Российской Федерации, управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управление внутренних дел на Московском метрополитене Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Москве, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе «Байконур»^[102]. Даже простое перечисление всех этих структур свидетельствует об их многочисленности, разноплановой деятельности и колоссальном объеме выполняемых ими задач.

Территориальные органы МВД России на районном уровне входят в состав органов внутренних дел Российской Федерации. Они входят в так называемую «территориальную» подотрасль (в отличие от «транспортной» подотрасли, представленной линейными органами внутренних дел на транспорте) и подчиняются соответствующим министерствам внутренних дел по республикам, главным управлениям, управлениям МВД России по иным субъектам Российской Федерации^[103].

Территориальный орган МВД России на районном уровне осуществляет свою деятельность на территории города, района, иного муниципального образования (нескольких муниципальных образований). Основной отличительной особенностью межмуниципальных отделов является территория обслуживания, в состав которой входят два и более административнотерриториальных образования, имеющих свои органы управления. Указанные структурные изменения затронули и структуру управления территориальными органами МВД России на районном уровне, выполняющими возложенные на них задачи по обеспечению в пределах своих полномочий охраны порядка и обеспечения безопасности. Вместе с тем, если на территории района, города (городского округа), входящего в зону обслуживания межмуниципального отдела МВД России, находится отдел (отделение, пункт) полиции^[104], то территориальные пределы реализации возложенных на территориальное подразделение и его сотрудников задач привязываются к границам территории обслуживания данного отдела (отделения, пункта) полиции.

Здесь следует отметить, что изучение практической деятельности межмуниципальных органов МВД России свидетельствует об отсутствии единого подхода к правовому обеспечению организации правоохранительной деятельности. В частности, в ряде Положений об отделах (отделениях, пунктах) полиции межмуниципального органа МВД России на районном уровне не затрагиваются вопросы, связанные с организацией правоохранительной деятельности головного межмуниципального органа. Так, возникают сложности с управляющим воздействием на входящие в его состав следственные подразделения, порой расположенные на значительном удалении от обслуживаемых зон, находящихся в других, соседних административнотерриториальных образованиях^[105].

Но в любом случае организация правоохранительной деятельности в территориальном органе МВД России на районном уровне - прерогатива лица, его возглавляющего. Территориальный орган возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности руководителем соответствующего территориального органа МВД России на региональном уровне либо Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации при назначении на должность, для которой предусмотрено специальное звание высшего начальствующего состава, или при освобождении от этой должности^[106].

Начальник территориального органа МВД России осуществляет руководство территориальным органом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на территориальный орган задач. В целях надлежащего выполнения задач начальник территориального органа имеет трех заместителей.

Указанные должностные лица осуществляют внутриорганизационные и внешнеорганизационные мероприятия, выражающиеся в совместных совещаниях, деятельности рабочих групп и т. д. Материально-технические операции носят, как правило, вспомогательный, технический характер и обращены главным образом к материальным объектам: документам, техническим средствам, специальной технике и др.

К внутриорганизационным функциям можно отнести обеспечение начальником органа устойчивого функционирования территориального органа МВД России на районном уровне, расстановку сил и средств, при проведении различных правоохранительных мероприятий. Кроме начальника ор- гана эти функции выполняют штабы, оперативные отделы (отделения, группы) и дежурные части территориальных органов МВД России^[107].

Внешняя организационная деятельность начальника территориального органа включает в себя охрану прав и свобод личности путем создания условий для их безопасной реализации (охрана общественного порядка в местах массового скопления населения, обеспечение общественной безопасности, освобождение заложников); обеспечение реализации в виде оказания государственных услуг ряда конституционных и отраслевых прав граждан, которые возможны лишь при условии их подтверждения государственновластным актом (право на выбор места жительства, право личной собственности на транспортное средство); оказание помощи гражданам при затруднительных, или чрезвычайных обстоятельствах (аккумуляция и выдача сведений о лицах, оказавшихся жертвой несчастного случая, поиск пропавших без вести)^[108]. Внешняя среда выступает здесь определяющим фактором.

Именно внешняя среда функционирования органов внутренних дел объективно определяет характер и направленность их деятельности. При этом немаловажное значение имеет наличие достоверной информации о внутренней среде - органе внутренних дел в целом, его организации, результатах работы подразделений, отдельных сотрудников. При этом внутренняя среда рассматривается как подвижная, динамическая часть организации, которая для обеспечения эффективного функционирования организации должна чутко реагировать на факторы внешней среды.

Внутренняя среда производна. Организационно-структурные перестройки, изменения функций, направлений работы начальника по организации деятельности территориального органа дел, выбор форм и методов предопределяются прежде всего реальными социальными явлениями, которым присущи свои объективные закономерности. Но и внутренняя среда (ресурсное обеспечение, активная работа по раскрытию и расследованию преступлений, соблюдение дисциплины и законности в оперативно-служебной деятельности и иные факторы, непосредственно характеризующие систему органа), в свою очередь оказывает в определенной мере влияние на внешние условия, способствуя укреплению правопорядка на обслуживаемой террито- рии^[109].

По обоснованному мнению С. А. Потаповой, успешное решение задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка зависит от четкой и слаженной работы органов управления, деятельность которых направлена на организацию их исполнения подразделениями и сотрудниками, выступающими в качестве исполнителей^[110].

В то же время воздействие административных и организационно - правовых факторов, регламентирующих профессиональную деятельность сотрудников полиции, опосредуется в значительной мере личностью конкретного руководителя, его восприятием и пониманием требований, принимаемыми управленческими решениями для их воплощения, а также авторитетом и личным примеров по соблюдению требований к служебной деятельности сотрудника полиции^[111].

Деятельность начальника территориального органа МВД России на районном уровне невозможно рассматривать в отрыве от того органа который он возглавляет, а тем более в отрыве от подчиненного ему личного состава, здесь важны взаимоотношения начальника и подчиненных. Как верно отметил Ю. Е. Волков, процессы, выражающие «динамику взаимоотношений между работниками, их социально-психологическое самочувствие, удовлетворенность трудовой средой и другие чисто человеческие характеристики социально-трудовой ситуации в силу недостаточного внимания к этим явлениям начинают развиваться по нисходящей, деградировать. Это неизбежно скажется отрицательно и на собственно производственных и экономических результатах деятельности организации и будет иметь негативные социальные последствия»^[112].

В системах с высокими социально значимыми потребностями, как верно заметила Г. Ф. Ромашкина, должны существовать определенные типы структур, «обеспечивающие их выживание и (или) развитие»^[113].

Такими «структурами» в территориальных органах МВД России является начальник органа и подчиненный ему аппарат управления. По справедливому мнению Ф. Ф. Анюрова, важным компонентом организационноправового механизма функционирования органа внутренних дел является структура, которая представляет собой построение элементов, основанное на их иерархии и взаимозависимости, и управляющая система, без которой эта структура статична^[114].

Именно поэтому построение формальных организационных звеньев, осуществляющих организацию правоохранительной деятельности, характеризуется взаимным расположением тех или иных компонентов в их составе и наличием между ними совокупностей безличных связей, которые целенаправленно вводятся с помощью соответствующих норм^[115].

Возвращаясь к проблемам компетенции начальника территориального органа МВД России, следует отметить, что в настоящее время отсутствует четкое правовое разграничение компетенций между начальником территориального органа МВД России и его заместителем - начальником полиции. Данное обстоятельство вызывает неопределенность в распределении обязанностей. Более того, отсутствие конкретно определенных объектов ответственности между указанными должностными лицами не вносит ясности в понимание пределов их полномочий, прав и обязанностей.

Компетенция начальника (руководителя) территориального органа МВД России, регламентирована рядом нормативных правовых актов, например, Типовым положением о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне^[116] (далее - Типовое положение). Впрочем, существование подобного Типового положения - это общее правило. Основные функции руководителя любой организации, независимо от ее предназначения и функциональной направленности, как правило, находят отражение в типовых положениях (положениях) об организации (учреждении, органе), либо в должностных инструкциях. Функции руководителя есть не что иное, как связующий элемент между целями и задачами системы, институционного и персонифицированного субъекта управления, его компетенцией, прежде всего, правами и обязанностями властного характера. Статья 2 закона «О полиции» «Основные направления деятельности полиции» - это, по сути, функции, необходимые и вместе с тем достаточные для реализации её социального значения^[117]. От себя добавим, что к функциям полиции можно смело отнести и ее обязанности (гл. 3 указанного закона).

Организаторская, распорядительная деятельность руководителя территориального органа МВД России на районном уровне, его волеизъявление, компетенция всегда неразрывно связана с правом, на его основе устанавливаются и осуществляются. Правовую природу, очевидно, должны иметь все действия руководителя территориального органа МВД России, выступающего в качестве организатора правоохранительной деятельности. На это, в частности, обратили внимание 78,4 % респондентов из числа лиц руководящего состава органов внутренних дел, опрошенных автором в ходе социологического исследования по вопросам компетенции руководителей территориальных органов МВД России на районном уровне.

Правовые основы деятельности руководителя выражаются в следующем: во-первых, право участвует в формировании материального содержания волеизъявления руководителя; во-вторых, право ставит внешние рамки для волеизъявления руководителя; в-третьих, правовыми нормами необходимо руководствоваться не только при формировании воли, образующей основное содержание акта руководителя, но и при выборе конкретных методов руководства.

Организационно-правовой статус начальника территориального органа МВД России на районном уровне состоит из нескольких элементов. Начальник органа одновременно может выступать в роли: 1) руководителя деятельностью полиции; 2) руководителя оперативного штаба (например, при пресечении массовых беспорядков, в иных особых условиях); 3) руководителя специальной операции; 4) председателя оперативного совещания.

Анализ вышеуказанных элементов организационно-правового статуса начальника (руководителя) территориального органа позволяет отметить, что руководитель выступает не как индивидуальный субъект права, а как главное должностное лицо, представляющее территориальный орган.

Важно отметить желательность роли начальника еще и как неформального лидера в отношениях с подчиненными. Так, А. В. Васев считает, что «.. .взаимоотношения между руководителем и коллективом ... складываются в связи с множеством различных факторов. К наиболее важным из них относится соответствие социальной роли, выполняемой руководителем, и его статус в коллективе»^[118]. Следовательно, компетенция начальника территориального органа МВД России является неотъемлемой частью его организационно-правового статуса и выполняет решающую роль в организации правоохранительной деятельности территориального органа.

Федеральный закон «О полиции» определяет, что «руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции»^[119]. Заметно, что речь идет о нескольких должностных лицах, между которыми необходимо верно распределить компетенции.

Между тем ведомственный приказ, которым была утверждена Типовая структура территориальных органов МВД России практически всех уровней^[120], отнюдь не решил проблему разграничения компетенции между руководителем территориального МВД России и двумя его заместителями (начальником полиции и заместителем по иным вопросам). Это касается, например, вопросов организации оперативного управления силами и средствами территориального органа, привлекаемыми к охране общественного порядка. Простое, «механическое» разграничение компетенции при ныне действующей организационно-штатной структуре не привело к ожидаемым результатам^[121]. На наш взгляд, вопрос «упирается» в организационно-штатную структуру территориального органа, которая не позволяет правильно распределить компетенцию между должностными лицами исходя из их функционального предназначения.

В этой связи представляется целесообразным пересмотреть действующую структуру управления и предложить такую, которая создавала бы большие возможности для эффективной организации правоохранительной деятельности. Один из вариантов - возврат к прежней, апробированной, доказавшей свою эффективность на протяжении десятилетий структуре управления (начальник и три заместителя, отвечающие за важнейшие направления деятельности органа)^[122].

Зачастую начальник территориального органа МВД России в силу объективного разнообразия конкретных, специализированных участков работы подчиненных сталкивается с незаинтересованностью отдельных сотрудников в высоком уровне компетентности начальника в вопросах, относящихся к их линиям правоохранительной деятельности, а также необходимости учета ряда внешних факторов, поставлен в стесненные условия относительно возможностей принятия оригинальных, не шаблонных решений. Как отмечает Н. В. Лукашов, проекты решений, как правило, представляются начальнику территориального органа руководителями нижестоящих, часто «узкопрофильных» подразделений, без учета интересов всего органа^[123].

Г оворя о компетенции начальника территориального органа МВД России, считаем целесообразным затронуть проблему делегирования полномочий начальником территориального органа МВД России. Отметим, что п. 19 Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних

дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации определяет, что руководитель территориального органа распределяет обязанности между своими заместителями; делегирует в установленном порядке часть предоставленных ему полномочий своим заместителям, руководителям (начальникам) структурных подразделений, а также руководителям (начальникам) подчиненных органов и организаций.

Казалось бы, все ясно, тем более что проблемы делегирования полномочий достаточно часто освещались в научной литературе. Их затрагивали в своих работах К. С. Бельский, Б. М. Лазарев, А. Ф. Майдыков и др^[124].

Более того, согласимся с мнением С. В. Еремина, что делегировать полномочия можно не только подчиненным руководителям, но и рядовым исполнителям^[125]. Тем самым расширяется круг работников, участвующих в организационной деятельности, обогащается содержание их труда, появляется уникальная возможность изучения их способности к выполнению разнохарактерных трудовых операций.

Однако делегирование реализуется только в случае передачи полномочий. Что касается ответственности, то она не может быть делегирована. Начальник территориального органа, на которого возложена ответственность за решение какой-либо задачи, не обязан выполнять ее лично, он остается ответственным за решение вопроса. Представляется, что делегировать надо решение задач, выполнение функций, а для этого необходимо наделить пол- номочиями^[126].

Полномочия начальника территориального органа МВД России должны быть четко определены должностной инструкцией и Положением о тер- риториальном органе. Начальник территориального органа МВД России осуществляет руководство органом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на территориальный орган задач. Однако в настоящее время только у заместителя руководителя начальника (руководителя) территориального органа - начальника следственного подразделения полномочия нормативно определены УПК РФ. Относительно других заместителей начальника (руководителя) территориального органа МВД России полномочия остаются не распределенными.

Как было отмечено ранее, компетенции начальника территориального органа закреплены в Типовом положении, утвержденном приказом МВД России от 5 июня 2017 г. № 355. Условно можно выделить четыре группы компетенций, а именно в решении: 1) общих вопросов; 2) внутриорганизационных вопросов; 3) внешних организационных вопросов; 4) материальнотехнических и финансовых вопросов.

Реализуя свои компетенции в решении общих вопросов, руководитель территориального органа МВД России на районном уровне:

1) организует деятельность территориального органа; докладывает руководителю (начальнику) соответствующего территориального органа МВД России на региональном уровне о результатах осуществления территориальным органом своих полномочий;

2) вырабатывает и реализует на основе анализа оперативной обстановки меры по повышению эффективности применения сил и средств территориального органа;

3) обеспечивает соблюдение законности при осуществлении сотрудниками и государственными служащими территориального органа оперативно - служебной деятельности, поддержание служебной дисциплины; организует и осуществляет контроль за законностью решений и действий должностных лиц территориального органа; принимает участие в обеспечении собственной безопасности и организует мониторинг ее состояния;

4) обеспечивает в части, касающейся органов внутренних дел, реализацию мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, государственными программами соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальными программами;

5) реализует в соответствии с законодательством Российской Федерации и в пределах, предоставленных нормативными правовыми актами МВД России, полномочия представителя нанимателя от имени Российской Федерации в отношении государственных служащих территориального органа;

6) организует в установленном порядке защиту сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

7) осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами соответствующего субъекта Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах его компетенции, нормативными правовыми актами МВД России, а также правовыми актами соответствующего территориального органа МВД России на региональном уровне.

Решая внутриорганизационные вопросы, руководитель территориального органа МВД России на районном уровне:

1) распределяет обязанности между своими заместителями; делегирует в установленном порядке часть предоставленных ему организационно - распорядительных полномочий своим заместителям, а также начальникам структурных подразделений территориального органа по вопросам организации деятельности этих подразделений;

2) утверждает положения о структурных подразделениях территориального органа;

3) создает при необходимости в пределах утвержденных нормативов штатной численности и категорий должностей временные формирования для реализации задач и осуществления полномочий, возложенных на территориальный орган;

4) организует правовое обеспечение оперативно-служебной деятельности территориального органа;

5) издает в пределах компетенции правовые акты по вопросам организации деятельности территориального органа, обеспечивает контроль за их исполнением;

6) решает вопросы, связанные с отбором, расстановкой, воспитанием сотрудников, государственных служащих и работников территориального органа, обеспечением их направления для прохождения профессионального обучения и дополнительного профессионального образования, а также с организацией и осуществлением морально-психологического обеспечения оперативно-служебной деятельности территориального органа;

7) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России прием на службу (работу) в органы внутренних дел, назначение на должность и освобождение от должности, перемещение по службе (работе), увольнение сотрудников и работников территориального органа; применяет в установленном порядке в отношении их меры поощрения и дисциплинарные взыскания;

8) присваивает сотрудникам в пределах своей компетенции специальные звания, а также в установленном порядке присваивает (подтверждает) им квалификационные звания;

9) предоставляет в установленном порядке отпуска сотрудникам, государственным служащим и работникам территориального органа; разрешает в пределах компетенции выезд в служебные командировки сотрудникам и работникам территориального органа.

При решении внешних организационных вопросов руководитель территориального органа МВД России на районном уровне:

1) взаимодействует по вопросам обеспечения правопорядка на обслуживаемой территории с начальниками иных территориальных органов МВД России соответствующего уровня, с руководителями других государственных, а также муниципальных органов, общественных объединений и организаций;

2) участвует в обеспечении в пределах компетенции на обслуживаемой территории реализации решений антитеррористической комиссии и оперативного штаба в соответствующем субъекте Российской Федерации;

3) вносит в соответствующий территориальный орган МВД России на региональном уровне предложения по изменению штатного расписания территориального органа в пределах установленного фонда оплаты труда и лимита численности на основе схемы размещения с учетом типовых структур и нормативов штатной численности, перечней должностей, предельных специальных званий и должностных окладов сотрудников, государственных служащих и работников территориального органа;

4) вносит в соответствующий территориальный орган МВД России на региональном уровне предложения об установлении дополнительной численности сотрудников и государственных служащих территориального органа, о размере бюджетных ассигнований федерального бюджета на их содержание;

5) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации информирование государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, граждан о деятельности территориального органа; отчитывается в соответствии с законодательством Российской Федерации перед представительным органом муниципального образования (нескольких муниципальных образований), о деятельности территориального органа; обеспечивает проведение в установленном порядке отчетов участковых уполномоченных полиции перед гражданами;

6) осуществляет в установленном порядке предоставление сведений о деятельности территориального органа средствам массовой информации;

7) обеспечивает в установленном порядке представление сведений в ведущиеся в МВД России информационные системы, в том числе банки данных оперативно-справочной, разыскной, криминалистической, статистиче- ской, правовой и иной информации, а также в пределах компетенции их ведение и пользование этими сведениями сотрудниками и государственными служащими территориального органа при осуществлении ими оперативно - служебной деятельности;

8) представляет в судах интересы территориального органа, а по доверенности - интересы соответствующего территориального органа МВД России на региональном уровне и МВД России;

9) вносит в соответствующий территориальный орган МВД России на региональном уровне предложения о назначении на должность и освобождении от должности своих заместителей, а также других руководителей (начальников), должности которых входят в номенклатуру территориального органа МВД России на региональном уровне;

10) обеспечивает представление государственной статистической отчетности о деятельности территориального органа;

11) поощряет в пределах компетенции граждан, оказывающих содействие органам внутренних дел в охране общественного порядка и помощь в раскрытии преступлений или установлении лиц, их совершивших;

12) организует и осуществляет прием граждан; обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений; принятие по ним решений и направление заявителям ответа в установленный законодательством Российской Федерации срок.

Компетенции начальника органа в решении социальных, материальнотехнических и финансовых вопросов заключаются в том, что он:

1) устанавливает в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на денежное довольствие, денежное содержание и заработную плату, дополнительные выплаты сотрудникам, государственным служащим и работникам территориального органа, премирует их в пределах бюджетных ассигнований;

2) реализует в пределах компетенции меры по обеспечению социальной и правовой защиты сотрудников, государственных служащих и работников территориального органа; организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации правовую помощь сотрудникам и гражданским служащим территориального органа в защите их прав и свобод по делам, возникшим в связи с осуществлением ими служебной деятельности;

3) реализует в пределах компетенции меры, направленные на охрану и укрепление здоровья сотрудников, государственных служащих и работников территориального органа;

4) обладает правом первой подписи финансовых документов, а также правом заключения договоров, соглашений и контрактов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) распределяет и перераспределяет в пределах компетенции материально-технические средства между структурными подразделениями территориального органа;

6) осуществляет в пределах своей компетенции управление имуществом, закрепленным за территориальным органом на праве оперативного управления; обеспечивает эффективное использование транспортных, оперативно-технических средств, иных материальных ценностей, а также бюджетных ассигнований федерального бюджета;

7) обеспечивает осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, начисление, учет и взыскание пеней и штрафов по неуплаченным платежам, принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей.

Анализ содержания компетенции начальника территориального органа МВД России на районном уровне, позволяет сделать вывод, что в настоящее время у начальника отсутствуют соответствующие полномочия необходимые для эффективной организации правоохранительной деятельности: 1) по материальному стимулированию правоохранительной деятельности личного состава; 2) самостоятельно корректировать организационно-штатную структуру органа в соответствии с особенностями среды функционирования; 3) на основе научно-методических разработок самостоятельно определять наиболее эффективные и современные способы организации правоохранительной деятельности; 4) по организации использования и внедрения в деятельность территориальных органов современных информационных систем, систем связи и передачи данных, а также современной информационнотелекоммуникационной инфраструктуры.

Более того, Типовое положение о территориальном органе МВД России на районном уровне не содержит таких полномочий начальника территориального органа, как организация: а) выявления и раскрытия преступлений, производства дознания по уголовным делам; б) розыска лиц; в) производства по делам об административных правонарушениях и исполнения административных наказаний; г) обеспечения безопасности дорожного движения; д) государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц. Это остается как бы «за кадром», а ведь это важнейшие направления правоохранительной деятельности, осуществляемой территориальным органом МВД России на районном уровне - главным исполнителем правоохранительных функций.

Для повышения эффективности организации правоохранительной деятельности в территориальном органе МВД России на районном уровне начальнику территориального органа важно обладать умениями: а) оценивать и учитывать индивидуальные особенности исполнителей; б) создавать организационные условия, необходимые для успешного выполнения подчиненными служебных обязанностей. Эффективность любой организационной структуры напрямую зависит от деятельности самого руководителя, его способностей и умения упорядочить связи между подчиненными и аппаратом управления.

Успешность организации правоохранительной деятельности начальником территориального органа МВД России зависит не только и не столько от способности управлять людьми, опираясь на авторитет должности, а от знаний их интересов и стимулов служебной активности. Эффективен начальник, который не подавляет подчиненных, а ведет их за собой силой авторитета и компетентности, готовый организовывать действия, требующие смелости и умения находить правильные решения^[127].

Территориальные органы МВД России на районном уровне, несмотря на низовое положение в системе управления, являются самым важным и значимым звеном системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, непосредственными исполнителями задач, стоящих перед органами внутренних дел. Начальник территориального органа МВД России на районном уровне - основной организатор правоохранительной деятельности и важнейшее звено управленческой системы.

Рассмотрев круг вопросов, связанных с компетенцией начальника территориального органа МВД России, можно сделать следующие выводы:

во-первых, компетенция начальника территориального органа является неотъемлемой частью его организационно-правового статуса;

во-вторых, выполнение делегированных полномочий реализуется только в случае наделения соответствующими полномочиями лица, которому они делегированы, ответственность же не может быть делегирована;

в-третьих, проблема заключается не в самом разграничении компетенции, а в особенностях организационно-структурного построения территориального органа и напрямую зависящей от нее структуры управления, которая не позволяет должным образом распределить компетенцию между должностными лицами по их функциональному назначению;

в-четвертых, в целях гармонизации полномочий начальника территориального органа МВД России на районном уровне с основными направлениями деятельности полиции, отдельные полномочия начальника органа нуждаются в дополнениях и изменениях.

Между тем, компетенция начальника органа определена не только Типовым положением о территориальном органе МВД России на районном уровне, она рассредоточена и в иных нормативных правовых актах, регламентирующих компетенцию должностных лиц органов внутренних дел, что также требует изучения.

Тем не менее, обобщая изложенное в данном параграфе, можно сделать следующие выводы:

1. Организация правоохранительной деятельности в территориальном органе МВД России на районном уровне выступает как функциональная система, объединяющая усилия взаимосвязанных подразделений, имеющих частные задачи, но стремящиеся к единой цели - обеспечению социально одобряемого уровня защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Осуществляя по занимаемой должности комплекс прав и обязанностей, связанных с организацией правоохранительной деятельности, начальник территориального органа МВД России на районном уровне реализует компетенцию самого территориального органа, являясь его правомочным представителем.

2. Компетенция начальника территориального органа МВД России на районном уровне - это правовая категория, представляющая собой юридическое выражение его функций как ключевого субъекта организации правоохранительной деятельности. Являясь неотъемлемой частью его организационно-правового статуса, компетенция руководителя складывается из совокупности предметов ведения, полномочий, прав и обязанностей в соответствии с задачами, возложенными на органы внутренних дел. Осуществляя комплекс прав и обязанностей, связанных с организацией и научнометодическим обеспечением правоохранительной деятельности, начальник органа обеспечивает реализацию правоохранительных функций самого территориального органа.

3. Начальник территориального органа наделен необходимыми полномочиями для организации деятельности территориального органа МВД России, в тоже время в целях гармонизации полномочий начальника территориального органа МВД России с основными направлениями деятельности полиции отдельные его полномочия нуждаются в дополнениях и изменениях. Например, введение должности заместителя начальника органа - начальника полиции повлекло нарушение принципа единоначалия и, как следствие, затруднило управляемость в территориальном органе.

4. Учитывая, что компетенция заместителя начальника органа - начальника полиции территориального органа МВД России на районном уровне, а также объем и содержание возложенных на него обязанностей нормативно не закреплены, есть основания полагать, что компетенция начальника полиции в части организации правоохранительной деятельности практически идентична компетенции начальника территориального органа. Следовательно, вполне допустимо упразднение должности заместителя начальника органа - начальника полиции с передачей его полномочий непосредственно первому лицу и одновременным введением должностей заместителей начальника органа, курирующих два важнейших направления полицейской деятельности: оперативно-разыскную работу и охрану общественного порядка с сохранением должности заместителя начальника территориального органа по следствию.

1.3.